李南樞，楊 焱

（1.重慶郵電大學 網絡空間安全與信息法學院，重慶 400065；2.重慶大學 建筑與房地產法研究中心，重慶 400044；3.重慶大學 法學院，重慶 400044）

生產生活方式綠色轉型成效顯著是我國“十四五”時期經濟社會發(fā)展的主要目標。同時，《國務院關于印發(fā)2030年前碳達峰行動方案的通知》（國發(fā)〔2021〕23號）中明確要求將“碳達峰、碳中和納入經濟社會發(fā)展全局”。而城市是人為碳排放的最大來源，聯(lián)合國相關報告指出，城市人為碳排放體量已占總排放量的75%，城市已成為人類可持續(xù)發(fā)展的關鍵角力場。[1]可見，過去城市更新中存在的房地產化、大拆大建模式、不顧資源損耗等情形難以為繼，綠色發(fā)展的時代背景迫切要求轉變傳統(tǒng)城市更新的高能耗發(fā)展模式，探索綠色城市更新路徑。所謂“綠色城市更新”，即區(qū)別于傳統(tǒng)高能耗、高污染、高排放與大拆大建式的城市更新模式，而是以城市建成區(qū)生態(tài)環(huán)境改善為前提，以綠色建筑推廣為主要形式，綠色社區(qū)為主要單元，基礎設施綠色化改造為關鍵環(huán)節(jié)的城市更新模式。[2]然而，目前綠色城市更新的方式與路徑仍未厘定，傳統(tǒng)城市更新治理在綠色城市更新中存在諸多困境。為此，文章提出協(xié)同治理的更新路徑，即通過發(fā)揮政府的引導作用，構建制度化的參與平臺與溝通渠道，從而增強多元主體參與動能，[3]以期為我國綠色城市更新實踐提供有益思考。

一、傳統(tǒng)城市更新治理的困境審視

根據更新的發(fā)起主體不同，城市更新治理存在不同模式，分別為：政府主導型，即政府負責城市更新中的一系列事務；市場主導型，即由企業(yè)通過市場化方式取得更新的主體資格；公民自組織型，即由公民通過民主協(xié)商、集體討論等方式決定更新方案，本質是政府、市場與公民三種力量的相互博弈。

（一）政府主導模式的困境

新中國成立初期，國家以計劃經濟的方式建造城市，政府在城市建設中居于絕對主導地位。改革開放后，隨著計劃經濟與單位制的解體，市場經濟得以快速發(fā)展。但我國市場經濟從未脫嵌于政府，政府在城市建設中仍占有重要地位，在政府主導下實現(xiàn)城市的整體擴張是較長時期內的主流趨勢，如通過大范圍規(guī)劃、整體推動，建立各種開發(fā)區(qū)、新區(qū)、舊城改造等。并且，根據《中華人民共和國民法典》第249條之規(guī)定，我國城市的土地屬于國家所有，此時作為國家權力代表的政府自然成為第一責任主體。然而，政府主導的城市更新模式亦存在諸多問題。

一方面，政府的目標追求比較單一，過去在政績考核及GDP錦標賽等背景下，政府主導的城市更新模式易受考核標尺影響，部分地方政府均將城市更新作為其改善財政收入與凸顯自身政績的手段。由此，政府主導下的城市更新盲目擴大城市規(guī)模，大拆大建等情形時有發(fā)生，使得城市更新陷入“拆除-改建-再拆除”的循環(huán)，造成資源浪費，與綠色城市更新的目標相背離。[4]

另一方面，政府主導模式下的城市更新缺乏公眾參與，城市更新規(guī)劃多由政府提出，再由規(guī)劃技術人員與開發(fā)商開展協(xié)商，普通公民對更新具體信息并不知曉，導致信息不對稱問題存在，可能加劇更新后的社會撕裂與階層分化。此外，當公民認為自身權利受到侵害時，可以通過司法或非司法渠道進行救濟，但政府主導模式下地方政府存在“既是運動員又是裁判員”的情況，導致普通的行政裁決、調解等非司法渠道不夠暢通，而司法渠道則因其周期較長與專業(yè)性高等特征，延長了公民接受救濟的時間，致使公民“防衛(wèi)”能力不足。

（二）市場主導模式的困境

市場主導模式即由金融投資企業(yè)、建設開發(fā)企業(yè)等市場主體主導城市更新行動。自20世紀70年代以來，新自由主義長期影響發(fā)達國家的城市治理實踐。新自由主義認為，自由市場能最大程度釋放企業(yè)的自由與技能，強調最小政府、自由企業(yè)與經濟個人主義，反對國家對經濟領域任何形式的干預。[5]由此，西方政府不斷松綁土地開發(fā)限制，引入私人資本，“私有化”“自由市場”等詞在較長時期成為西方城市更新的主旋律。[6]表面來看，市場主導模式使得政府從責任主體中解脫，減輕了政府的公共服務職責，緩解了政府的財政壓力，企業(yè)亦獲得投資收益，是一種“雙贏”局面，但其局限更為明顯。

一是社會公平問題。市場主導模式本質上重構了城市更新中的利益分配過程。企業(yè)作為自負盈虧的經濟主體，具有“經濟人”的一般特征，資本邏輯具有天然的增值沖動。企業(yè)為獲取更多利潤，基于其信息上的優(yōu)勢地位易損害原住地居民的權利，且城市更新的巨大利潤由開發(fā)商賺取后，因壓低成本而導致的公共設施不足等問題最終將由政府買單，地方經濟發(fā)展的利益并未合理分配給公民，而是由“地方精英”享有。

二是“房地產”路徑依賴問題?；凇霸隽俊钡氖找骖A期，房地產化的城市更新更能獲得市場認可以取得更高可實施性，并能滿足城市的經濟發(fā)展需要，形成政府、業(yè)主、開發(fā)商共同組成的“增長聯(lián)盟”。[7]例如在城中村更新中，政府因經濟增長的指標考核驅動，提供土地開發(fā)賦權與政策支持，開發(fā)商追求企業(yè)利益最大化提供資金與實施保障，村集體為獲取物質補償及分享土地再開發(fā)收益而提供土地，城市更新演變?yōu)橐揽看蠓岣邔嶓w空間開發(fā)建設強度以實現(xiàn)利潤最大化的行動，實質是在既有存量建設用地上的“增量”再開發(fā)邏輯，城市更新成為房地產開發(fā)的“外殼”，且因其巨大利潤對其他模式產生“擠出”效應，如老舊小區(qū)的綜合整治遭到業(yè)主反對并要求拆除重建，形成“房地產化”路徑依賴。

（三）公民自組織模式的困境

自組織是指在沒有特定外部干預下，多主體基于自愿或不可分離的關系，為追求自我發(fā)展，依照某種規(guī)則相互間形成一定結構或功能的現(xiàn)象。[8]概言之，自組織模式是在充分尊重私主體權利的基礎上實現(xiàn)城市更新的自我形成、自我調節(jié)、自我演化，該模式有效緩解了財政壓力與社會沖突。同時，作為公民私有財產的舊建筑由其自主決定并組織更新亦符合物權的支配性特征，無論是土地所有權人或房屋的所有權人，他們均具有處置其財產的權利，即使是土地使用權人，在使用年限內且不改變土地用途的前提下，其仍具有對地上附著物的處置權?！渡虾Ｊ谐鞘懈聦嵤┺k法》《深圳市城市更新辦法》《?？谑欣吓f住宅區(qū)自主改造試點工作指導意見》等政策法規(guī)文件均鼓勵土地權利人自主改造，引導土地和房屋權利人由被動接受變?yōu)橹鲃訁⑴c。然而，自組織模式同樣面臨困境。

其一，自組織城市更新面臨巨大資金缺口。隨著城市土地價值飆升，土地權利人的權利意識開始覺醒，期望以最低成本獲取最高回報。但城市更新多在老舊城區(qū)或城中村中進行，大量房屋并沒有繳納專項維修基金，正規(guī)化物業(yè)亦入駐困難，更新資金支出過大，而更新收入具有不確定性，導致權利人更愿意等待政府兜底。

其二，自組織城市更新中權利關系復雜。例如，廣州城市更新中，一棟住宅能夠同時存在多種類型的產權關系，包括代管房、私宅、華僑房、公私混合房、單位房、直管公房、共有房、經租房等，面對使用權的空間破碎致使自組織城市更新交易成本高企。并且，隨著老舊小區(qū)人口老齡化加劇，房屋出租現(xiàn)象更為普遍，除所有權人外，居住權人、使用權人增多加大小區(qū)人口流動性。權利主體過多導致自組織城市更新中權責界限不清晰、利益訴求分化與協(xié)調工作難度巨大，更新收益如何分配亦難以形成共識。

二、綠色城市更新治理的實踐經驗

面對傳統(tǒng)城市更新三種模式的局限，國內外不同城市開啟城市更新新模式的探索，隨著對城市空間品質與空間價值的認知覺醒，建立可持續(xù)發(fā)展的城市人居環(huán)境成為城市的公共意識并不斷革新城市更新實踐，為綠色城市更新積累了寶貴經驗。

（一）國外的實踐經驗

國外在經歷多次更新后，政府意識到城市更新并不能簡單概括為波浪形的起伏與輪回，需要重視不同利益主體的多元理性訴求，并對資本“權力”進行分化與制衡，城市更新的目標不僅僅是物質環(huán)境的改善，同時也應當促進經濟、社會、環(huán)境發(fā)展，原有的公私合作伙伴關系需由單一的經濟增長聯(lián)盟轉化為多元訴求并存，并不斷發(fā)揮社會組織等第三方主體的中介功能，通過社區(qū)、社會組織、企業(yè)、政府部門等多主體協(xié)商以應對傳統(tǒng)城市更新治理中存在的問題。[9]

以新加坡為例，城市更新是其既定的基本國策，目標是實現(xiàn)城市經濟、社會和環(huán)境的共同發(fā)展。早期新加坡城市更新由政府主導。早在1823年，新加坡便成立專門負責城市改造的法定機構——新加坡改良信托局，為城市更新政府主導模式打下基礎。此后，新加坡政府基于法律授權，大量國有、收購廉價土地，打破了權利主體零散的更新困境，實現(xiàn)了土地整合，再由城市更新部門通過公開招標、規(guī)劃許可、拍賣等方式重新分配土地。20世紀80年代，新加坡經濟、社會水平迅速發(fā)展，城市化水平亦不斷提升，為統(tǒng)籌更新管理與提升政府治理能力，新加坡開始向適應市場的更新模式轉型。為鼓勵私人資本參與，適應市場機制，新加坡政府鼓勵自下而上與自上而下相結合，將政府部門的物業(yè)管理權交由私人地產公司接管，以強化政府決策的透明度與確定性。

進入21世紀，隨著公民文化水平不斷提高，新加坡政府認識到城市更新不僅是先進設施改造與生活環(huán)境改善，公眾意見更是判斷城市發(fā)展核心方向的重要依據。政府更加注重公平正義，強調自下而上的公眾參與，嘗試通過政府引導，完善社會參與的各項制度，實現(xiàn)社會、經濟、文化、環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展。為此，新加坡構建全民共建共享的城市更新治理體系，如2001年版新加坡城市更新規(guī)劃制定時，新加坡政府便開始向更新社區(qū)征詢建議，并賦權社區(qū)自行決定要保留的建筑，以獲取公民的認同。而2019年版城市更新規(guī)劃制定時，新加坡政府更是主動與當?shù)貙W術機構、社會組織、社區(qū)等團體開展聯(lián)系，并通過利益相關者會議、巡回展覽、社區(qū)研討會等多種形式聽取公眾建議，并鼓勵公民主動參與更新咨詢活動以改善規(guī)劃草案。[10]此外，新加坡還特別注重對私人資本的引入，通過構建多種市場獎勵機制及對城市更新開發(fā)商和監(jiān)督者職責予以法定化等方式，進一步拓展了城市更新“主體、空間與資金”的三位一體統(tǒng)籌水平。

（二）國內的實踐經驗

新中國成立初期，我國城市更新的主要方式是對經歷戰(zhàn)爭損毀的城市建成空間進行充分利用與改造。改革開放后，大規(guī)模舊城改造持續(xù)推進，在市場經濟導向下，老舊小區(qū)、老舊街區(qū)、老舊樓宇、老舊廠區(qū)與城中村（“四舊一村”）成為城市更新的主要對象，國內不同城市開啟城市更新模式探索，其中以深圳最為典型。

1987年，深圳借鑒香港做法，通過制定《深圳特區(qū)土地管理改革方案》，強調運用土地拍賣的形式拓寬并化解了城市開發(fā)建設中的資金瓶頸。1992年，深圳市政府開始統(tǒng)一征收原特區(qū)范圍內的農村集體所有土地，通過政府主導的征地拆遷、貨幣補償、返還用地等方式快速推行。①參見《關于深圳經濟特區(qū)農村城市化的暫行規(guī)定》。2007年，全國人大通過并公布了《中華人民共和國物權法》，其第4條明確規(guī)定：“私人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯?！痹跈嗬庾R的洗禮下，深圳城市更新中出現(xiàn)轟動全國的“最牛釘子戶”事件，引發(fā)公民對過去部分城市更新中存在的強拆行為與物權保護沖突的大討論，政府主導模式逐漸暴露其治理困境。不斷涌現(xiàn)的城市更新矛盾迫切要求深圳當?shù)卣剿髟∶窈戏嘁姹Ｕ吓c城市更新不同主體間權利平衡的政策機制，如允許企業(yè)同相關公民自行協(xié)商與合作確立更新事宜，并鼓勵基層規(guī)劃師等專業(yè)技術人才與民眾進行溝通與合作，從而改善傳統(tǒng)規(guī)劃架構中對“原住民”權利的忽視。

2009年，深圳發(fā)布《深圳市城市更新辦法》，其中強調引導政府、公民、企業(yè)等主體積極合作。其中，政府負責對“城市更新單元”實施審批，并結合城市發(fā)展需求與市場意見對更新政策予以完善；原有的土地及建筑權利人則享有自主選擇合作的市場主體及合作方式的權利，并在城市更新中維護自身合法權益；開發(fā)商等市場主體則與權利主體進行協(xié)商合作，并在法律框架內與政府進行協(xié)調，以打造城市更新利益共同體。黨的十九大后，深圳城市更新在高質量發(fā)展目標下以人民對美好生活的向往為追求，通過多元主體共同參與的方式實現(xiàn)城市更新的共治共建共享。為此，深圳逐步強調在自主運行的城市更新機制之上，由政府進一步強化全市層面的空間統(tǒng)籌與管控，以降低純粹市場導向下的高強度城市地塊開發(fā)帶來的高成本與負外部性。但政府管控并非此前的“政府主導”，而是變主導為“引導”，在保障公共利益基礎上給予市場主體享有城市更新中的盈利基礎以促進其參與積極性。

通過分析國內外城市更新的實踐探索可以發(fā)現(xiàn)，隨著時間推移，當前城市更新較之以往顯示出更為復雜與多元的特征，表現(xiàn)為更新目標不再局限于物理層面的建筑重建或翻新，更包含經濟、社會、文化等多維度的更新，更新主體上亦由過去單一的政府主導向充分調動政府、社會、市場等多元主體共同合作、共同治理、共同締造以推進城市更新。應當明確，協(xié)同治理是新時期綠色城市更新的必然方式，有利于降低城市更新的執(zhí)行成本，擴大城市更新的共同利益，保障城市更新中主體的合法權利，并通過調動綠色城市更新中各利益攸關方的積極性，實現(xiàn)“共治共管共贏”的多元共治格局。

三、協(xié)同治理模式與綠色城市更新的邏輯耦合

結合傳統(tǒng)城市更新治理的困境可知，政府盡管可以通過財政投入、征收補償?shù)确绞綇浹a居民的損失，但政府的資源與能力有限，難以做到廣泛的動員與權利整合，最終導致綠色城市更新陷入“無效率”狀態(tài)。而市場主體運用資本可以高效地實現(xiàn)城市空間形態(tài)重塑與功能提升，依托產業(yè)布局和商業(yè)經營活動獲取高額效益。但市場的逐利性決定其不可能解決不具有經濟效益的公共服務需求，而是選擇大拆大建，通過增高容積率等方式來獲取高額利潤，最終破壞更新區(qū)域居民的既有生活狀態(tài)、情感依賴與社會網絡。而公民、社會組織等個體力量亦因產權關系復雜，資金缺乏等原因，無力依賴自身完成綠色城市更新的重任。事實上，綠色城市更新中各主體是一個復雜適應系統(tǒng)，共生性是其基本特性，要求互相合作、互惠共贏。因此，綠色城市更新的有序運轉并非依靠系統(tǒng)外部或系統(tǒng)上層，而是依賴多主體多中心的共同實踐。

（一）協(xié)同治理符合綠色城市更新需求

綠色城市更新實質是城市空間利益的再分配，直接影響每一位城市主體的利益，若缺乏多元主體協(xié)同，僅有少數(shù)政府領導、行業(yè)專家或企業(yè)決定，可能演變成公權與資本聯(lián)合剝奪私主體合法權益的局面。并且，綠色城市更新的獲益主體應當是全體公民，尊重公民意愿是綠色城市更新可持續(xù)的根本。協(xié)同治理是政府、企業(yè)、社會組織及公民在內的多元主體，通過對話、合作、競爭、妥協(xié)等方式解決公共問題。但過去部分學者認為，城市更新中普通公民是功利與抗爭的，他們只在乎“經濟利益”，期待在更新中獲取更高收益。[11]如果綠色城市更新不能滿足公民需求，公民便會通過各種形式進行抗議。例如，歷史文化街區(qū)更新中當?shù)鼐用裰辉诤醌@取更多經濟補償而對文化普遍漠視。功利與抗爭雖有其合理性，但這僅是單一視角的刻板印象，易對普通公民行為產生偏見與誤解。事實上，城市更新中多數(shù)民眾的抗爭行為是因其自身權益遭受侵害又找不到相應的申訴渠道而產生的?？範幍倪^程亦由“功利”的經濟計算演變?yōu)楣駲嗬Ｕ系纳鐣\動，而鼓勵多元主體協(xié)同是降低公民抗爭的重要方式。

并且，環(huán)境問題產生的癥結即人類遠超自然承受限度而過度消耗資源，生態(tài)空間被不斷蠶食的現(xiàn)實與粗放型經濟增長方式相疊加導致結構性矛盾突發(fā)。究其原因，是私主體為追逐自身利益最大化忽視環(huán)境問題，致使資源不合理配置。[12]在綠色城市更新中，在節(jié)能設備、環(huán)保設計等多因素作用下能有效改善建筑物附近環(huán)境，保障更新區(qū)域附近主體的環(huán)境權利，即綠色城市更新對生態(tài)環(huán)境等公共利益具有增益的正外部性。但環(huán)境利益或收益不具有排他性，不能由所有權人或使用權人獨享，易引發(fā)“搭便車”等外部侵害?；诖耍诰G色城市更新自身具有強技術性和復雜性導致其高成本的背景下，作為“經濟人”的市場主體受原有知識及認知水平的限制，在綠色城市更新中必然產生局限性與盲目性，致使單一主體面臨治理失靈的困局。事實上，面對單一主體的局限性，貝克（Beck）的風險社會理論認為，“有組織的不負責任”問題應當通過共治的形式“再造政府”，即引入多方力量推動不同主體的交流與合作。[13]概言之，綠色城市更新不能依靠單一主體的主導，而是需要多元主體的協(xié)同治理，引導各自優(yōu)勢發(fā)揮。

（二）協(xié)同治理具有推動更新的可行性

協(xié)同治理不是自上而下的管理，更不是簡單的合作治理，而是強調各主體間利益邊界的打破與重新整合，強調形成共同的利益以推動集體行動，其本質是一個超越彼此利益邊界，多元主體互相認同、賦權與合作的過程。[14]

一方面，協(xié)同治理具有內在動力。協(xié)同治理需要主體以一定程度的自治為先決條件，若缺乏自治將使得主體協(xié)同難以擺脫公權力的擴張與控制，限制各主體優(yōu)勢與功能的發(fā)揮，難以實現(xiàn)共治目標。事實上，早在公權力參與前，城市系統(tǒng)的運轉就已受規(guī)則約束，即一定數(shù)量的主體共同承認并自愿遵守的非正式規(guī)則。多元主體會通過博弈在團體內部制定相應規(guī)則，規(guī)范綠色城市更新中各主體的行動，從而實現(xiàn)自主治理的可預測性與穩(wěn)定性。協(xié)同治理通過認同非正式規(guī)則作用的發(fā)揮，能夠有效提高社會共治意識與能力，促進多元主體的自我管理、自我協(xié)調。概言之，通過協(xié)同治理，綠色城市更新中的各主體將擁有更高的主動權與話語權，并提升不同主體間的博弈能力，從而演化出政府-企業(yè)-公民-社會組織-其他主體等多元主體相互制衡、相互合作的趨勢，有效降低綠色城市更新的治理成本。

另一方面，協(xié)同治理具有外部優(yōu)勢。綠色城市更新要求參與者擁有較高的知識能力，居民個體難以達到，政府亦非“萬能”，而行業(yè)協(xié)會、社會組織等第三方主體通常具有較好的專業(yè)素養(yǎng)，能夠集中不同主體優(yōu)勢以彌補單一主體資源不足的局限，形成資源聚合。以社會組織為例，其具公益性、專業(yè)性和志愿性等特征，能夠協(xié)助政府提供公共服務，并作為橋梁與紐帶實現(xiàn)政府、企業(yè)、居民等不同主體的良性互動，推動各主體通過協(xié)商對話及簽署協(xié)議等形式建立信任，最終實現(xiàn)整體共同利益。[15]例如，在綠色城市更新的工程實施過程中，社會組織能夠作為政府監(jiān)督、企業(yè)咨詢以及居民訴求表達的互動平臺，為企業(yè)提供更新政策解讀以提升投資效率，幫助政府收集、整合居民訴求并提出政策倡議等。

四、綠色城市更新中協(xié)同治理的制度完善

誠然，協(xié)同治理是綠色城市更新得以實現(xiàn)的重要保障，但協(xié)同治理并非一蹴而就，仍需進一步優(yōu)化相關制度措施，明確角色定位，從而促進不同主體的交流互動，匯聚發(fā)展合力，最終形成政府與社會間協(xié)同關系的良性循環(huán)。

（一）明確協(xié)同治理的角色定位

綠色城市更新協(xié)同治理順利推進的前提是對更新中不同主體具有明確的責任分工，即明確各主體的角色定位。

首先是政府，政府是綠色城市更新的引導主體，在更新中主要負責相關制度標準的制定與完善，搭建線上線下溝通平臺，從而激勵與約束更新中不同主體的行為。綠色城市更新的直接目的即是改善公民的生活環(huán)境，讓城市更美好，其帶來的城市競爭力提升亦是政府追求社會經濟效益的體現(xiàn)，故公益性是綠色城市更新的重要屬性，需要政府發(fā)揮積極作用。因此，協(xié)同治理并非要求政府從綠色城市更新中退出，而是要求政府轉換角色定位從而更好地發(fā)揮其功能。傳統(tǒng)城市更新模式中，政府是直接的管理者甚至分配者，在綠色城市更新中，政府將承擔更多社會功能，包括提供價值引導與公共服務，建立公平公正的制度、規(guī)則與環(huán)境，協(xié)調好公共利益與企業(yè)、業(yè)主合法權益間的關系，做到統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展。

其次是企業(yè)，企業(yè)是綠色城市更新的實施主體，在更新中主要負責資金籌集使用、工程施工及后期運行維護等內容。綠色城市更新中，政府的目標應當是實現(xiàn)社會福祉的最大化，但當交易成本過高時，政府需要市場主體積極參與從而降低交易成本并擴大社會產出，在減少政府投入的同時有效改善綠色城市更新的效率問題。[16]在市場經濟條件下，綠色城市更新需要處理好政府與市場的關系，既要發(fā)揮政府的公共政策屬性，保障綠色城市更新中的公共利益，守住底線，克服市場失靈弊端，又應發(fā)揮市場的積極功能，處理好各市場主體的關系，保證綠色城市更新的經濟效益。同時，綠色城市更新雖然需要重視經濟效益，但絕不能將經濟效益作為唯一目標，而是需要做到經濟效益、社會效益、生態(tài)效益的均衡，保證經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。[17]

再次是社會組織，社會組織是綠色城市更新的協(xié)同主體，在更新中負責協(xié)調不同主體的利益訴求，化解社會矛盾，降低溝通成本。社會組織的公益性、民間性、社會性與相對獨立性能使其吸納更多城市居民并更易被接受，盡管政府與居民是綠色城市更新的關鍵因素，但社會組織亦能在社會網絡構建等內容上起到“四兩撥千斤”之效果。毋庸置疑，社會組織能利用其廣泛的民意基礎與雄厚的社會資源，為綠色城市更新主體協(xié)同增添更多共同利益與價值。未來綠色城市更新中應充分重視社會組織的作用，發(fā)揮其作為政府、企業(yè)、公民間的橋梁功能。社會力量的有效參與將促進權利主體整合，賦予綠色城市更新更充分的合法性、科學性、合理性與有效性，是一種多向認同的城市治理過程，將在綠色城市更新中發(fā)揮不可替代的效能。

最后是公民及其他主體，其是綠色城市更新的參與主體。綠色城市更新是一個復雜的綜合過程，土地、建筑等權利主體在綠色城市更新中會與市場主體、政府、其他主體間因經濟、社會關系而不斷博弈。鼓勵公民積極參與是實現(xiàn)協(xié)同治理的關鍵，公民在不同層面介入綠色城市更新的規(guī)劃、設計、實施、維護等全過程，亦將有利于公民獲取信息、組織協(xié)商、提出建議。未來應當增強公民對綠色城市更新的理解，提高公民受教育程度，為其具有良好的自組織、參與及意見提供制度賦能。此外，綠色城市更新中建筑師、設計師、規(guī)劃師等專業(yè)技術人員或知識精英亦需參與到多元共治進程中，保障綠色城市更新符合現(xiàn)實需求。

（二）增強協(xié)同治理的權利保障

協(xié)同治理要求以集體決策推動集體行動，必然需要制度的更多賦權，為協(xié)同提供權利保障，讓各主體在合理范疇內尋求利益平衡。

1．完善參與機制

在參與機制上，應當鼓勵權利主體參與，包括進一步擴大權利主體向政府或企業(yè)提出意愿與訴求的渠道，提升權利主體的決策地位。特別是在老舊小區(qū)中，因產權關系復雜，權利主體多元，主體協(xié)同更需要合作面對利益平衡的癥結，以更精細化的權利保障措施來制衡公權與資本的擴張，構建完善的綠色城市更新參與機制。例如，政府應當允許綠色城市更新中權利主體可以自下而上地申報，以充分尊重權利主體的意愿并調動市場積極性。過去城市更新中主要由政府單方制定計劃，而《深圳經濟特區(qū)城市更新條例》等地方性法規(guī)允許權利主體委托單一物業(yè)權利人或者單一市場主體進行申報，從而讓權利主體更好地參與到城市更新中，值得綠色城市更新借鑒。同時，應當明確協(xié)同治理的參與是開放化與全程化的參與。一是面向多主體與多領域的開放，需要讓不同主體在博弈溝通過程中達成共識，讓更新方案更具有實施性，并將綠色城市更新規(guī)劃與城市產業(yè)發(fā)展、交通市政、公共服務等規(guī)劃相結合，實現(xiàn)城市經濟、社會、生態(tài)的綜合性發(fā)展。二是全程化的參與，協(xié)同治理不應僅是在更新計劃制定、規(guī)劃編制審批等階段的參與，更包括建設實施階段中多元主體的相互監(jiān)督，更新維護階段的共同合作，從而實現(xiàn)公共利益保障與合法權益保護。

2．推動信息共享

自愿的信息交換能有效降低社會成本中的管理成本和犯錯成本。近年來“漂綠”事件頻發(fā)，“兩高”項目通過尋租或包裝，偽裝成綠色項目，騙取綠色扶持資金，這在一定程度上降低了社會對綠色城市更新的信任與支持。為此，綠色城市更新的主體協(xié)同應進一步加強相關環(huán)境信息的鑒別與公開，完善環(huán)境信息披露制度，以保障各利益相關方能夠獲得完整的綠色城市更新項目及開發(fā)商、設計單位信息，并了解項目建設后的節(jié)能環(huán)保性能，從而發(fā)揮社會監(jiān)督作用，保障綠色城市更新持續(xù)健康發(fā)展。同時，綠色城市更新的信息共享并非僅在設計生產環(huán)節(jié)，所有權人或使用權人作為運行維護的主體亦應及時分享相關信息。通過妥善維護保養(yǎng)綠色建筑及其節(jié)能設備，保障權利主體的環(huán)境權利，努力達成綠色設施設備運行維護星級標識要求，推動綠色城市更新向更高質量發(fā)展。[18]此外，政府應建立全國統(tǒng)一的綠色城市更新項目信息平臺，以便于各主體查詢，節(jié)省信息搜尋成本。

3.健全更新激勵

促進“經濟人”在綠色城市更新中的認知轉型不僅需要宣傳、培訓等方式，更需運用激勵機制切實降低綠色建筑的外部成本，實現(xiàn)外部成本內部化。過去政府主導的財政稅收激勵具有不可持續(xù)性，市場媒介更具成本效益上的優(yōu)勢，能為綠色建筑發(fā)展營造良好市場環(huán)境。應當建立財政-稅收-金融等跨部門合作機制，靈活運用綠色基金、綠色信貸等各類金融工具，整合市場資源，為綠色城市更新發(fā)展提供流動性支持。同時，綠色保險是防范綠色城市更新風險的重要工具，通過鼓勵和支持保險機構創(chuàng)新綠色城市更新保險產品和服務，在更新的設計、施工、運行各環(huán)節(jié)聘請第三方機構進行風險防控，能有效激勵不同主體參與綠色城市更新。此外，研發(fā)、供應機構通過技術革新能實現(xiàn)更低成本與更短周期，進一步釋放綠色城市更新發(fā)展?jié)撃?。相關制度應鼓勵研發(fā)、供應機構結合不同地區(qū)地理氣候環(huán)境因地制宜研發(fā)與生產符合實踐需要的綠色產品，做到經濟易行、施工簡便，便于復制與推廣。

五、結語

“十四五”時期，生態(tài)文明這個旗幟必須高揚。綠色城市更新不僅是“雙碳”目標與生態(tài)文明建設的要求，更是實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要內容，其不是單一主體的責任，而應是全社會共同的義務，要求不同主體共同合作、協(xié)同推進。協(xié)同治理的最終目的是構建更新利益共同體，政府、企業(yè)、社會等多元主體共同推進綠色城市更新有序發(fā)展。同時，綠色城市更新是復雜的系統(tǒng)工程，更需加強技術進步與成本控制，在根本上依賴于全體利益相關者的自主實踐。為此，必須構建更有效率、更加公平、更可持續(xù)的制度環(huán)境，實現(xiàn)因地制宜，堅持問題導向，在新的實踐基礎上推動相關制度不斷完善和發(fā)展。