鄧豐曼，趙宏強

(1.陜西工業(yè)職業(yè)技術學院 教務處，陜西 咸陽 712000；2.陜西工業(yè)職業(yè)技術學院 財經(jīng)與旅游學院，陜西 咸陽 712000)

從2000年國內(nèi)一些地區(qū)進行績效評價試點探索，到2018年國務院下發(fā)了《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34號)，預算績效管理經(jīng)歷了長期的艱難的卓有成效的實踐探索，作為財政管理改革的一個重要方面被提升到前所未有的高度。2018年11月8日財政部印發(fā)《關于貫徹落實<中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見>的通知》(財預〔2018〕167號) 要求，在中央部門和省級層面基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系基礎上，到2022年底市縣層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，做到“花錢必問效、無效必問責”，大幅提升預算管理水平和政策實施效果。央地財政部門精心謀劃組織，大力推動政策落地，到2020年底實現(xiàn)中央部門和升級層面基本建成“全方位、全過程、全覆蓋”預算績效管理體系的階段性目標，但目前在單位層面，這種管理改革仍然面臨執(zhí)行困難的問題。主要表現(xiàn)以下幾個方面：第一，各單位推進和執(zhí)行的程度不一、不平衡，大多是應對財政專項資金的績效自評要求。第二，停留在表面完成財政自評任務，對于完整的系統(tǒng)性的績效管理知難而退。第三，停留在紙面沒人去碰，也沒人敢碰。對于執(zhí)行問題。排除人的因素，更加值得關注的是“是否遇到了客觀制度的制約”。切實可行的執(zhí)行制度、辦法、指南是一劑良藥。而對癥良藥，還需要各單位根據(jù)現(xiàn)實條件好好進行研究開發(fā)，以避免產(chǎn)生不良副作用。通過對陜西8所國家級中國特色高水平高職學校和專業(yè)建設計劃學校(簡稱“雙高計劃”建設院校)的26位高水平課程建設項目負責人，8位歸口部門管理人員和6位財務管理人員進行訪談，本文認為：就“雙高計劃”建設院校高水平課程建設項目，要從項目申報制訂績效目標到項目結束完成績效評價及評價結果應用進行系統(tǒng)性績效管理，以在單位層面“全方位、全過程、全覆蓋”落地績效管理工作，實現(xiàn)預算績效管理一體化，切實提高預算資金的使用效益。站在業(yè)務視角，基于降低成本和統(tǒng)一管理的需要，高水平課程建設項目績效管理由學校歸口部門牽頭統(tǒng)一進行。具體可以對各項目申報的績效目標進行評審和匯總，在預算編制時統(tǒng)一報送匯總的高水平課程建設項目績效目標。在項目執(zhí)行中，歸口部門依據(jù)各具體高水平課程建設項目的中期績效目標進行跟蹤監(jiān)控，督促項目規(guī)范執(zhí)行和確保執(zhí)行進度。最后，在各具體高水平課程建設項目完成后進行績效自評的基礎上，歸口部門組織自評會審，完成匯總自評報告，并將會審結果和匯總自評報告作為后續(xù)同類項目建設申報和評審的參照。

一、“雙高計劃”建設院校高水平課程建設項目績效目標編制與審核

理論上，目標管理是參與管理的一種形式，首要的是制定目標?？冃繕耸穷A算績效管理的基礎和起點，貫穿項目績效管理和預算管理的各個環(huán)節(jié)，是事前預算資金安排、事中績效運行監(jiān)控和事后績效評價的重要依據(jù)?！半p高計劃”建設院校編制好高水平課程建設項目績效目標，是做好該類項目績效管理工作的基礎條件?？梢詮母咝５氖滓毮堋敖逃虒W”出發(fā)，對高水平課程建設項目厘清績效內(nèi)容，設計績效指標，確定績效標準，從而編制好項目的績效目標。

首先，是各具體高水平課程建設項目的績效目標編制。歸口管理部門應結合“五年教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃”及“專項規(guī)劃”等關于高水平課程建設總體要求指導各項目負責人進行績效目標編制。從成本維度出發(fā)，高水平課程建設項目負責人在項目申報時必須首要考慮經(jīng)濟成本，設計出經(jīng)濟成本指標，如項目費用預算金額。從教育教學的貢獻度維度出發(fā)，高水平課程建設項目負責人需要厘清該課程建設項目的產(chǎn)出內(nèi)容。從而設計出產(chǎn)出的數(shù)量指標，如課程視頻數(shù)量、動畫資源數(shù)量、題庫試題數(shù)量、教學案例數(shù)量、本課程建設論文數(shù)量、項目組成員編寫本課程新型活頁式教材字數(shù)、學年受益學生數(shù)量等；以及產(chǎn)出的質(zhì)量指標，如國家級及省級金課認定、國家級及省級優(yōu)質(zhì)在線開放課程認定、其他認定或獲獎等；同時設計出產(chǎn)出的時效指標，如項目完成周期等；還有社會效益指標，如服務社會貢獻度等。從教育教學的滿意度維度出發(fā)，應關注受益學生對于該項目創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式滿意度、教育教學質(zhì)量滿意度及教育教學管理滿意度并設計相關績效指標。關于績效目標指標值得確定，高水平課程建設項目負責人主要參照計劃標準、行業(yè)標準或國家級金課認定標準等其他標準，同時考慮“雙高計劃”的“高水平”要求，適度拔高指標值。

其次，是歸口管理部門評審和匯總各具體高水平課程建設項目的績效目標。在校內(nèi)各高水平課程建設項目的績效目標編制確定以后，歸口管理部門分別對其進行評審，對于審核通過的項目，根據(jù)“績效目標遵循確定項目總目標并逐步分解的方式，確保不同層級的績效目標和指標相互銜接、協(xié)調(diào)配套。”逆向?qū)Ψ猪椌幹颇繕诉M行匯總。編制匯總績效目標時，遵循分項績效目標和指標相互銜接、協(xié)調(diào)配套的要求，除部分值可以直接累計的指標(如課程視頻數(shù)量等)外，其他指標及指標值需要基于預算編制的要求和分項績效目標及指標值具體分析，站在學校層面來根據(jù)需求進行設置。如根據(jù)統(tǒng)計結果，設置產(chǎn)出數(shù)量指標“高水平課程建設門數(shù)”，設置產(chǎn)出質(zhì)量指標“國家級及省級金課認定率”(國家級及省級金課門數(shù)占高水平課程建設門數(shù)的比率)等。

最后，是學校層面對于匯總高水平課程建設項目績效目標的自評。這里的績效目標自評，指的是校內(nèi)績效管理歸口部門牽頭進行事前績效評估中的績效性自評。這里的事前績效評估指的是學校編制財務預算前對于欲列入財務預算的項目進行績效評估。其主要圍繞必要性、可行性和績效性展開。匯總高水平課程建設項目績效目標自評主要采用比較法，通過對項目績效目標與項目內(nèi)容、學校的中長期規(guī)劃目標、年度工作目標、歷史執(zhí)行情況和同類地區(qū)同類型等進行比較，綜合分析項目實施的必要性、可行性和績效性以及績效目標設置的合理性。

綜上所述，關于“雙高計劃”建設院校高水平課程建設項目績效目標編制與審核是“雙高計劃”建設院校編制財務預算前的一項基礎性工作。根據(jù)訪談的反饋，做好該工作，應當在校內(nèi)建立起自上而下的指導和評審，自下而上進行編制和匯總，立足學校層面進行自評的績效目標編制制度和管理機制并認真執(zhí)行。

二、“雙高計劃”建設院校高水平課程建設項目績效目標與預算執(zhí)行雙監(jiān)控

高水平課程建設項目通過事前績效評估后便進入項目執(zhí)行環(huán)節(jié)。從管理控制過程來看，由事前控制轉(zhuǎn)入到了事中控制階段。

第一，何為監(jiān)控。對績效目標的監(jiān)控即績效運行監(jiān)控，是全過程預算績效管理的重要環(huán)節(jié)，是確保預算績效目標實現(xiàn)和落實績效主體責任的重要手段。所謂監(jiān)控，主要是跟蹤績效目標完成情況和預算資金執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)偏差及時進行糾正，并堵塞資金使用和業(yè)務管理中的“漏洞”。具體針對的是項目執(zhí)行的及時性、合規(guī)性和有效性。及時性重點關注項目的進展情況，合規(guī)性重點關注管理制度落實情況，有效性重點關注項目執(zhí)行與績效目標的一致性以及執(zhí)行效果能否達到預期等。

第二，誰來監(jiān)控。對于具體高水平課程建設項目，應當由歸口管理部門對其績效目標和預算執(zhí)行情況進行跟蹤監(jiān)控。特別是，注重通過適時的中期檢查來督促相關項目負責人加快項目執(zhí)行，確?？冃繕说膶崿F(xiàn)和預算執(zhí)行及時到位。對于匯總高水平課程建設項目的績效目標和預算執(zhí)行，應當由財務部門及績效管理部門代表學校來進行跟蹤監(jiān)控。

第三，怎樣監(jiān)控。應用目標比較法，定量與定性相結合進行分析，將績效實現(xiàn)值與績效目標值進行比較，進而分析評判績效目標完成、預算資金執(zhí)行、組織管理實施和預算支出管理等情況。在績效運行監(jiān)控中應關注具體項目績效目標實現(xiàn)的可持續(xù)性，在條件允許的情況下開展在線上監(jiān)控。

最后，監(jiān)控處置。即對于績效運行監(jiān)控結果如何應用。結果可作以后安排預算和制定修訂管理制度的參考。對于績效水平差、預算執(zhí)行慢等問題要具體分析原因，并對績效執(zhí)行偏差要及時進行糾正，對執(zhí)行管理漏洞要及時采取措施。

小結一下，“雙高計劃”建設院校高水平課程建設項目績效目標與預算執(zhí)行雙監(jiān)控，是保證其績效目標實現(xiàn)的必要條件，直接體現(xiàn)“雙高計劃”建設院校的管理控制水平。而要實現(xiàn)責任夯實、方法到位，進而將績效運行監(jiān)控落地落實，建立切實可行的制度和管理機制，塑造依法治校的管理文化，并形成管理自覺是關鍵。

三、“雙高計劃”建設院校高水平課程建設項目績效評價與評價結果應用

高水平課程建設項目建設完成，按照績效管理的要求，需要進行項目支出的績效評價。對與評價結果作為學校以后安排同類項目預算和改進項目管理的重要依據(jù)。

項目建設完成、預算執(zhí)行完畢，應及時根據(jù)設定的績效目標，運用科學合理的評價指標、評價標準和評價方法，對項目支出的經(jīng)濟性、效率性、效益性進行分析評判。學校作為預算單位，重點是對項目產(chǎn)出和結果的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行自評。高水平課程建設項目自評指標即項目預算批復時確定的績效指標，包括產(chǎn)生的數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本，及社會效益、可持續(xù)影響、服務對象滿意度等。自評指標權重原則上為：預算執(zhí)行率10%、產(chǎn)出指標50%、效益指標30%、滿意度指標10%。自評標準一般采用計劃標準、行業(yè)標準和歷史標準。根據(jù)實際需要可采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法等方法。具體自評的組織，對于具體高水平課程建設項目由項目負責人組織項目組成員完成自評，并由歸口管理部門進行審核和匯總。對于匯總高水平課程建設項目，由學校績效管理部門會同業(yè)務歸口部門代表學校完成項目績效自評。

完成自評后，對于自評結果要反饋給具體項目負責人，對于自評結果較差的具體項目，要單獨對原因進行說明，并提出切實可行的整改措施。對于核準自評結果優(yōu)良的項目，要予以表彰獎勵，對于核準自評結果不佳的項目要督促整改，如不進行整改或整改不到位，要對項目負責人后續(xù)在職稱評聘、評優(yōu)獎勵、申報項目等通過相關制度加以約束。

各“雙高計劃”建設院校被訪談人普遍表示：高水平課程建設項目在學校層面的自評和自評結果的應用很重要，但往往重視程度還不足，特別是對于評價結果不佳、整改不到位懲戒基本流于形式，甚至連形式都不走。在提升績效管理的對策方面，他們一致認為要借助現(xiàn)代信息化手段，建立預算績效一體化管理平臺。一些學校已開始進行預算績效一體化管理平臺建設的實踐探索。

四、結論與展望

“雙高計劃”建設院校要體現(xiàn)“高”，彰顯“強”，其課程建設項目須是高水平，績效目標設定會有所拔高，應遵循全過程預算績效管理鏈條，做到事前、事中、時候績效管理的有機銜接將績效管理落實落細。在具體實踐中關鍵要做到兩點。第一，要在研究探索的基礎上建立健全績效管理制度和管理機制并真正落到實處，并由此形成一種依法治校、科學管理的高校治理文化。具體包括校內(nèi)自上而下的指導和評審，自下而上進行編制和匯總，立足學校層面進行自評的績效目標編制管理制度和管理機制；績效管理部門和業(yè)務歸口部門協(xié)同工作，立足學校實際進行績效目標與預算執(zhí)行雙監(jiān)控管理制度和管理機制；以及公正合理的績效評價制度和管理機制，激勵與約束并重的評價結果應用制度和管理機制等。第二，通過先進的信息技術手段，實施預算績效一體化管理。數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為共識，高校也在積極推進。由項目庫管理、預算管理、項目執(zhí)行、財務核算、財務決算一直到績效評價及評價結果應用形成閉環(huán)管理的預算績效一體化管理系統(tǒng)目前備受矚目。它以績效管理為主線，真正實現(xiàn)了業(yè)務財務的融合和管理的系統(tǒng)性，并將內(nèi)控融合其中，還能夠進行科學的風險管控。