王思遠(yuǎn),畢少斌

(南京審計(jì)大學(xué) 法學(xué)院,南京 211815)

引言

2020年6月20日通過的《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》(以下簡稱《政務(wù)處分法》)是我國第一部全面系統(tǒng)地規(guī)范公職人員處分的法律?！墩?wù)處分法》明確了由監(jiān)察機(jī)關(guān)給予違法的公職人員“政務(wù)處分”,由公職人員任免機(jī)關(guān)、單位給予違法的公職人員“處分”,從而確立了政務(wù)處分和行政性處分①鑒于公職人員任免機(jī)關(guān)、單位對公職人員的處分具有行政管理屬性,本文用“行政性處分”指代“公職人員任免機(jī)關(guān)、單位的處分”。并行的二元處分體制。②《政務(wù)處分法》第3條前兩款規(guī)定:“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限,加強(qiáng)對公職人員的監(jiān)督,依法給予違法的公職人員政務(wù)處分。公職人員任免機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限,加強(qiáng)對公職人員的教育、管理、監(jiān)督,依法給予違法的公職人員處分。”需要指出的是,監(jiān)察機(jī)關(guān)的政務(wù)處分權(quán)限由《監(jiān)察法》第11條第1款第3項(xiàng)中“對違法的公職人員作出政務(wù)處分決定”所創(chuàng)設(shè)。政務(wù)處分和行政性處分雙輪驅(qū)動固然有助于形成監(jiān)督合力,但二者之間的界限劃分問題也不容忽視?！墩?wù)處分法》對政務(wù)處分和行政性處分的處分事由、處分對象等方面作出了一致性的規(guī)定,但對二者界限劃分的規(guī)定卻比較簡略——由監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位分別按照“管理權(quán)限”③《政務(wù)處分法》第3條。,給予公職人員政務(wù)處分和行政性處分。依照體系解釋的方法,參照《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)第16條關(guān)于監(jiān)察管轄的規(guī)定,此處的“管理權(quán)限”是指“干部管理權(quán)限”,即“中央和地方各級黨委管理干部的職權(quán)范圍和責(zé)任范圍”。④馬懷德:《監(jiān)察法學(xué)》,人民出版社2019年版,第226頁?！墩?wù)處分法》以監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位的干部管理權(quán)限厘定政務(wù)處分和行政性處分的邊界,體現(xiàn)了對“黨管干部”原則的貫徹,有助于加強(qiáng)黨對反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)。但是,這一標(biāo)準(zhǔn)尚存在一些不夠完善之處。首先,在實(shí)踐中,各級黨委(黨組)根據(jù)中央確定的原則,擬定自己管理的干部職務(wù)名稱表,確定具體管理權(quán)限。⑤馬懷德:《監(jiān)察法學(xué)》,人民出版社2019年版,第227頁。這就需要避免監(jiān)察機(jī)關(guān)和公職人員任免機(jī)關(guān)、單位重復(fù)處分的情形出現(xiàn)。其次,單純地依據(jù)干部管理權(quán)限來確定政務(wù)處分和行政性處分的范圍不能完全適應(yīng)實(shí)踐的需要,例如,對于干部管理權(quán)限與工作地點(diǎn)分離的情形,倘若由有管理權(quán)限的處分機(jī)關(guān)作出處分決定,無疑會減損處分的效率,因此,亟需對這一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行完善。學(xué)界亦針對該問題進(jìn)行了探討,本文試圖證明,較之其他標(biāo)準(zhǔn),以違法行為作為界分標(biāo)準(zhǔn)更為妥當(dāng),并從權(quán)力配置的角度對違法行為進(jìn)行分類。通過探索政務(wù)處分權(quán)⑥本文中的“政務(wù)處分權(quán)”是指監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分的決定權(quán),“行政性處分權(quán)”是指公職人員任免機(jī)關(guān)、單位作出行政性處分的決定權(quán)。和行政性處分權(quán)優(yōu)化配置的權(quán)力基礎(chǔ),對二者的配置進(jìn)行功能主義的闡釋,并以此為基準(zhǔn),提出政務(wù)處分權(quán)和行政性處分權(quán)區(qū)分的具體構(gòu)想。

一、對已有界分標(biāo)準(zhǔn)的反思

可以將學(xué)界對政務(wù)處分與行政性處分的界分標(biāo)準(zhǔn)歸納為四種,分別是:處分先占標(biāo)準(zhǔn)、社會關(guān)系侵害標(biāo)準(zhǔn)、違法行為性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和公職人員法律責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)對這四種標(biāo)準(zhǔn)作簡要評析。

處分先占標(biāo)準(zhǔn)以處分機(jī)關(guān)作出處分結(jié)果的先后為依據(jù)對政務(wù)處分和行政性處分進(jìn)行界分,監(jiān)察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)誰先發(fā)現(xiàn),誰就作出相應(yīng)的處分。⑦任巧:《論對行政公務(wù)員的行政處分和政務(wù)處分雙軌機(jī)制之間的調(diào)適》,載《重慶社會科學(xué)》2019年第12期,第56-57頁。該標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上持對二者不加區(qū)分的態(tài)度,因而,更多的是一種技術(shù)上的處理,沒有從根本上解決政務(wù)處分和行政處分邊界不清的問題;社會關(guān)系侵害標(biāo)準(zhǔn)以公職人員違法行為所侵犯的社會關(guān)系的類型界分行政性處分和政務(wù)處分,前者針對侵害單位管理秩序的違法行為,后者針對侵害公共利益及法律秩序的違法行為。二者區(qū)分的關(guān)鍵是對違法行為所直接侵害的社會關(guān)系進(jìn)行判定。①徐繼敏:《 監(jiān)察委員會政務(wù)處分行為研究》,載《河南社會科學(xué)》2018年第10期,第68-74頁。由于單位管理秩序和法律秩序往往具有一致性,因此,難以據(jù)此判斷違法行為所直接侵害的社會關(guān)系;違法行為性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)將違法行為分為職務(wù)違法行為和一般違法行為,分別劃歸政務(wù)處分和行政性處分的范圍。這兩類違法行為同時存在的,由監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分。②郭文濤:《〈政務(wù)處分法〉雙軌懲戒制度之間的銜接適用》,載《法學(xué)》2020年第12期,147-158頁。朱?；?《〈政務(wù)處分法〉上紀(jì)律處分雙軌制的形成機(jī)理與銜接適用》,載《河北法學(xué)》2021年第9期,第44-57頁。由于“職務(wù)違法”語義的模糊性很難將其與一般違法行為區(qū)分開來,因此,該標(biāo)準(zhǔn)不宜作為實(shí)踐指引;公職人員法律責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)以憲法文本對公職人員可能承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)對違法行為進(jìn)行界分,指出以政務(wù)處分落實(shí)“權(quán)力責(zé)任制”,以行政性處分落實(shí)“工作責(zé)任制”。③屠凱:《公職人員雙軌懲戒制的憲法基礎(chǔ)》,載《法學(xué)家》2022年第1期,第15-27頁。該標(biāo)準(zhǔn)建立在政務(wù)處分的國家處分屬性與行政性處分的內(nèi)部處分屬性基礎(chǔ)上,但事實(shí)上行政性處分不僅具備內(nèi)部處分屬性,還具備國家處分屬性。

總體來看,除第一種界分標(biāo)準(zhǔn)以外,后三種均以公職人員的違法行為作為界分標(biāo)準(zhǔn),后三種標(biāo)準(zhǔn)的差異在于對違法行為的分類依據(jù)不同。筆者亦贊同以公職人員的違法行為作為政務(wù)處分和行政性處分的界分標(biāo)準(zhǔn)。由于《監(jiān)察法》和《政務(wù)處分法》將公職人員的違法行為作為處分機(jī)關(guān)處分的事由,并且《政務(wù)處分法》對違法行為作出了明確的規(guī)定,因此,以違法行為作為政務(wù)處分和行政性處分的界分標(biāo)準(zhǔn)更為清晰,能夠?yàn)閷?shí)踐提供明確的指引。再者,對公職人員違法行為的審查更多的是一種事前審查和形式審查。如果采用處分種類等界分標(biāo)準(zhǔn)需要對公職人員的違法行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,不利于處分的高效作出,而且,難免有處分機(jī)關(guān)輕縱公職人員的情形出現(xiàn)。但是,后三種進(jìn)路存在主觀化的缺憾,因而有必要對違法行為重新進(jìn)行分類。

事實(shí)上,不管是政務(wù)處分還是行政性處分,都是公職人員承擔(dān)法律責(zé)任的一種方式。而責(zé)任的承擔(dān)源于對義務(wù)的違反。由于政務(wù)處分和行政性處分僅針對行使公權(quán)力的公職人員,較之于普通民眾,公職人員的特殊性體現(xiàn)在對特定義務(wù)的負(fù)擔(dān)。該義務(wù)可分為兩類:一類是公職人員基于履職行為產(chǎn)生的義務(wù),也即“職務(wù)義務(wù)”,例如,服從義務(wù)、忠誠義務(wù)等;另一類是與職務(wù)無關(guān)的基于公職人員的身份產(chǎn)生的義務(wù),也即“身份義務(wù)”,例如,行為端正義務(wù)。因此,公職人員的義務(wù)不僅限于職務(wù)義務(wù),同時還負(fù)有一定的身份義務(wù),這也正是《政務(wù)處分法》將“違法行為”而非“職務(wù)違法行為”作為政務(wù)處分和行政性處分事由的原因之一?；诖?同時也是出于保障公職人員權(quán)利的需要,可以將“違法行為”限縮解釋為公職人員違反基于履職行為或身份而產(chǎn)生的義務(wù)的行為。因此,通過公職人員義務(wù)的類型化對違法行為進(jìn)行分類是一條可行的進(jìn)路。

二、政務(wù)處分權(quán)和行政性處分權(quán)優(yōu)化配置的權(quán)力基礎(chǔ)

鑒于政務(wù)處分與行政性處分的界分實(shí)際上是政務(wù)處分權(quán)和行政性處分權(quán)的權(quán)限劃分問題,因此,對公職人員違法行為的分類應(yīng)當(dāng)回歸到政務(wù)處分權(quán)和行政性處分權(quán)的配置上來。但由于對政務(wù)處分權(quán)和行政性處分權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識直接影響到二者的權(quán)限配置,因此,明晰兩者的屬性定位是探究二者權(quán)限配置的前提。

(一)政務(wù)處分權(quán)的屬性定位

學(xué)界在政務(wù)處分權(quán)和行政性處分權(quán)的性質(zhì)問題上存在爭議,已有論者主要從處分機(jī)關(guān)與公職人員的法律關(guān)系出發(fā),依據(jù)任免機(jī)關(guān)、單位與公職人員之間的隸屬關(guān)系指出,行政性處分權(quán)是一種內(nèi)部處分權(quán),依據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)和公職人員之間的外部監(jiān)督關(guān)系指出,政務(wù)處分權(quán)是一種外部處分權(quán)。①陳輝:《〈政務(wù)處分法〉雙軌懲戒體制下處分機(jī)關(guān)之間的關(guān)系定位》,載《甘肅政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第3期,第118-128頁。

事實(shí)上,對政務(wù)處分性質(zhì)的認(rèn)識有待進(jìn)一步深化。首先,監(jiān)察體制改革使得監(jiān)察機(jī)關(guān)成為獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的國家機(jī)關(guān),監(jiān)察權(quán)由此成為一項(xiàng)國家性的權(quán)力。政務(wù)處分權(quán)限作為監(jiān)察權(quán)的重要權(quán)能之一,也因而具備了國家處分的屬性。正是在這個意義上,對公職人員的處分不再僅僅是公職人員任免機(jī)關(guān)、單位的內(nèi)部事務(wù),更是國家的一項(xiàng)重要任務(wù)。再者,從政務(wù)處分的對象上來看,《監(jiān)察法》與《政務(wù)處分法》的出臺使得政務(wù)處分覆蓋黨和國家機(jī)構(gòu)內(nèi)部所有行使公權(quán)力的公職人員,而不再僅僅局限于行政系統(tǒng)內(nèi)部的公職人員,同樣使政務(wù)處分獲得了國家處分的屬性。

(二)行政性處分權(quán)的屬性定位

學(xué)界對行政性處分權(quán)的性質(zhì)爭議較大,大部分學(xué)者認(rèn)為,它是一種內(nèi)部處分權(quán),并且是公職人員任免機(jī)關(guān)、單位原本就享有的權(quán)力。②陳輝:《〈政務(wù)處分法〉雙軌懲戒體制下處分機(jī)關(guān)之間的關(guān)系定位》,載《甘肅政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第3期,第118-128頁。另有論者指出,行政性處分權(quán)是由《政務(wù)處分法》賦予的,是一種國家公權(quán)力。③杜昕怡、肖澤晟:《任免機(jī)關(guān)、單位處分的法律規(guī)制研究——基于雙軌懲戒體制的語境》,載《湖湘論壇》2021年第4期,第85-96頁; 陳三坤:《正確使用政務(wù)處分和處分》, 載《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2020年第13期,第17-18頁。本文認(rèn)為,這兩種觀點(diǎn)均失之偏頗,行政性處分權(quán)兼具內(nèi)部處分和國家處分雙重屬性,具體理由如下:

首先,行政性處分權(quán)具備內(nèi)部處分的屬性。出于維持管理秩序的需要,任免機(jī)關(guān)、單位享有對公職人員處分的權(quán)限。④例如,《憲法》第107規(guī)定“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限”,“發(fā)布決定和命令,任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員”。同時,《政務(wù)處分法》出臺前的《中華人民共和國公務(wù)員法》(以下簡稱《公務(wù)員法》)等法律中也有對任免機(jī)關(guān)、單位處分權(quán)限的規(guī)定,由此可知,行政性處分權(quán)是任免機(jī)關(guān)、單位原本就享有的權(quán)力。由于行政性處分權(quán)是任免機(jī)關(guān)、單位實(shí)現(xiàn)內(nèi)部管理的手段,僅作用于內(nèi)部的公職人員,因而,行政性處分權(quán)具有內(nèi)部處分的屬性。

其次,行政性處分權(quán)也具備國家處分的屬性。任免機(jī)關(guān)、單位作出的處分能否被稱為“政務(wù)處分”,是《政務(wù)處分法》制定過程中的一個重要爭議點(diǎn)。2019年10月8日公布的《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法(草案)》(以下簡稱《草案》)第2條規(guī)定:“公職人員有違法行為,需要給予政務(wù)處分的,由處分決定機(jī)關(guān)、單位依照本法給予政務(wù)處分”,而“處分決定機(jī)關(guān)、單位包括任免機(jī)關(guān)、單位和監(jiān)察機(jī)關(guān)”。有論者據(jù)此指出,《政務(wù)處分法》將政務(wù)處分權(quán)同樣配置給了任免機(jī)關(guān)、單位。⑤陳輝:《〈政務(wù)處分法〉雙軌懲戒體制下處分機(jī)關(guān)之間的關(guān)系定位》,載《甘肅政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第3期,第118-128頁。雖然最終出臺的法律未沿用該《草案》第2條的表述,但是《政務(wù)處分法》對行政性處分的影響不可小覷。①關(guān)于未將公職人員任免機(jī)關(guān)、單位的行政性處分同樣稱為“政務(wù)處分”的原因,多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,這是出于立法技術(shù)上的考量,也即為了和《公務(wù)員法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等規(guī)范保持一致,筆者亦贊同此種觀點(diǎn)。

《政務(wù)處分法》第2條規(guī)定了行政性處分的作出適用此法的有關(guān)規(guī)定。②《政務(wù)處分法》第2條第3款中規(guī)定:“本法第二章、第三章適用于公職人員任免機(jī)關(guān)、單位對違法公職人員給予處分?！彪m然行政性處分在程序上不適用《政務(wù)處分法》的有關(guān)規(guī)定,但是行政性處分是一種實(shí)體行為而非程序行為。這種處理方式使得行政性處分權(quán)得以重塑,表現(xiàn)在以下四個方面:第一,在處分依據(jù)上,行政性處分權(quán)的行使要受到《政務(wù)處分法》這一國家法律的調(diào)整。公職人員為此承擔(dān)的不僅是一種紀(jì)律責(zé)任,更是一項(xiàng)法律責(zé)任。第二,在處分效力上,針對公職人員的同一違法行為,監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位不能重復(fù)作出處分決定。由此可知,行政性處分權(quán)與作為國家處分的政務(wù)處分權(quán)的效力等同。第三,在處分機(jī)關(guān)上,行政性處分權(quán)的主體是任免機(jī)關(guān)、單位,其中“任免機(jī)關(guān)”主要是指各國家機(jī)關(guān),“單位”主要是指法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織、單位等。不管是任免機(jī)關(guān)還是單位,其中公職人員的任免權(quán)都屬于國家機(jī)關(guān),而不屬于個人或社會組織,也即任免權(quán)是一項(xiàng)國家權(quán)力。因此,作為任免權(quán)的自然延伸,行政性處分權(quán)也就當(dāng)然具備了國家權(quán)力的屬性。第四,從處分對象來看,行政性處分的對象僅限于公職人員。也就是說,對于公職人員以外的其他人員的處分不適用《政務(wù)處分法》的規(guī)定。究其原因,是因?yàn)楣毴藛T通過行使公權(quán)力的行為推動著國家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn),其能否秉公用權(quán)決定著國家機(jī)關(guān)是否能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)。任免機(jī)關(guān)、單位作出行政性處分不僅是維護(hù)其自身的利益,更是代表國家對公權(quán)力的行使?fàn)顩r進(jìn)行監(jiān)督,因而體現(xiàn)了國家處分屬性。

三、政務(wù)處分權(quán)和行政性處分權(quán)配置的功能主義闡釋

在明確了政務(wù)處分權(quán)和行政性處分權(quán)均具備國家處分屬性的基礎(chǔ)上,還應(yīng)對政務(wù)處分權(quán)和行政性處分權(quán)配置的規(guī)則進(jìn)行探索。

(一)功能適當(dāng)原則的引入

相較于傳統(tǒng)的形式主義分權(quán)進(jìn)路,戰(zhàn)后德國理論與實(shí)務(wù)界在對傳統(tǒng)分權(quán)學(xué)說進(jìn)行反思修正的基礎(chǔ)上形成了權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則。

黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出:“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系?！庇袑W(xué)者對包含民主集中制原則在內(nèi)的憲法文本進(jìn)行解讀,得出了功能適當(dāng)原則內(nèi)含于我國憲法之中的結(jié)論。③張翔:《我國國家權(quán)力配置原則的功能主義解釋》,載《中外法學(xué)》2018年第2期,第281-303頁;朱應(yīng)平:《追求行政權(quán)能配置最優(yōu)化的三十年》,載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第5期,第117-125頁。同時,《監(jiān)察法》第2條“構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制”的表述也蘊(yùn)含了功能適當(dāng)原則。該原則強(qiáng)調(diào)權(quán)力配置的科學(xué)性和適當(dāng)性,能夠?yàn)閲覚C(jī)關(guān)權(quán)限劃分提供一套具體的、較為客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn),因而有很高的適用價值。

(二)權(quán)力的核心領(lǐng)域不可僭越

功能適當(dāng)原則中的權(quán)力分配不僅限于一般性的權(quán)力分配,例如,行政權(quán)與立法權(quán)之間的權(quán)限分配,也可以是各個具體權(quán)力的分配。政務(wù)處分權(quán)和行政性處分權(quán)有各自的核心領(lǐng)域,如果其中一種權(quán)力的核心領(lǐng)域被僭越,就會出現(xiàn)兩種權(quán)力的沖突。因此,需要明確各自的核心領(lǐng)域來防止不同權(quán)力之間的沖突。

政務(wù)處分權(quán)的核心領(lǐng)域是對公職人員違反廉潔義務(wù)行為的處分。由于公權(quán)力的公共利益指向,公職人員的腐敗問題會對公共利益造成損害,為此,公職人員負(fù)有維護(hù)職務(wù)行為廉潔性的義務(wù)。鑒于以往反腐敗工作中存在力量分散、缺乏獨(dú)立性等問題,監(jiān)察體制改革整合了反腐敗資源,設(shè)立了監(jiān)察機(jī)關(guān)開展反腐敗工作。①江利紅:《行政監(jiān)察職能在監(jiān)察體制改革中的整合》,載《法學(xué)》2018年第3期,第80-89頁?！侗O(jiān)察法》第1條亦表明了“深入開展反腐敗工作”的立法目的。因此,監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員違反廉潔義務(wù)行為的處分應(yīng)具備獨(dú)立處分權(quán)限。

行政性處分權(quán)的核心領(lǐng)域是對公職人員違反專業(yè)規(guī)范要求行為的處分?！墩?wù)處分法》對公職人員違法行為的規(guī)定均為實(shí)踐中的多發(fā)情形,具有一般性和普遍性。鑒于任免機(jī)關(guān)、單位的功能各異,公職人員在具體行使公權(quán)力的過程中要遵循專業(yè)性職業(yè)規(guī)范,例如,行政公務(wù)員要依法實(shí)施行政許可、行政處罰,法官不得隱瞞和偽造證據(jù)等。②《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第21條及《中華人民共和國法官法》第46條第2款。由于這些專業(yè)性規(guī)范具備特殊性和較強(qiáng)的專業(yè)性,更宜由公職人員任免機(jī)關(guān)、單位進(jìn)行設(shè)定。③《政務(wù)處分法》第65條規(guī)定:“國務(wù)院及其相關(guān)主管部門根據(jù)本法的原則和精神,結(jié)合事業(yè)單位、國有企業(yè)等的實(shí)際情況,對事業(yè)單位、國有企業(yè)等的違法的公職人員處分事宜作出具體規(guī)定?！蓖瑫r,對于公職人員違反專業(yè)規(guī)范要求行為的處分也應(yīng)由其任免機(jī)關(guān)、單位作出,因?yàn)樵撎幏质侨蚊鈾C(jī)關(guān)、單位實(shí)現(xiàn)內(nèi)部管理的重要手段,體現(xiàn)了內(nèi)部處分屬性。倘若將任免機(jī)關(guān)、單位基于此作出的人事評價納入政務(wù)處分權(quán)的范圍,會造成對公職人員任免機(jī)關(guān)、單位事權(quán)的過度約束。

(三)合乎處分機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)的權(quán)力配置

政務(wù)處分權(quán)和行政性處分權(quán)在權(quán)力主體上的差異決定了其功能優(yōu)勢的不同。根據(jù)功能適當(dāng)原則,對監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位在組織構(gòu)造等方面的特點(diǎn)進(jìn)行考察,分析兩類處分的功能優(yōu)勢,以實(shí)現(xiàn)外部秩序中功能與機(jī)關(guān)的適配。

第一,從組織結(jié)構(gòu)上考察處分機(jī)關(guān)的功能優(yōu)勢。就監(jiān)察機(jī)關(guān)而言,監(jiān)察機(jī)關(guān)在外部關(guān)系上區(qū)別于其他國家機(jī)關(guān),在內(nèi)部構(gòu)成上,上下級之間實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。同時,紀(jì)委監(jiān)委合署辦公增強(qiáng)了政務(wù)處分的權(quán)威性和威懾力。因此,監(jiān)察機(jī)關(guān)在組織結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出獨(dú)立性和權(quán)威性的特征。該特征一方面有助于監(jiān)察機(jī)關(guān)排除地方保護(hù)主義干擾,易于查處貪污腐敗問題;另一方面使得監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠從外部、橫向的角度對公職人員形成有力的制約,有助于破解任免機(jī)關(guān)、單位同體監(jiān)督的困境。

第二,從工作方式上考察處分機(jī)關(guān)的功能優(yōu)勢。任免機(jī)關(guān)、單位一般都實(shí)行日常監(jiān)督制,因此,便于對公職人員進(jìn)行全方位、持續(xù)性、動態(tài)性的監(jiān)督,相比監(jiān)察機(jī)關(guān)更能夠了解公職人員的行為是否符合工作要求。④《公務(wù)員法》第57條第1款規(guī)定:“機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對公務(wù)員的思想政治、履行職責(zé)、作風(fēng)表現(xiàn)、遵紀(jì)守法等情況進(jìn)行監(jiān)督,開展勤政廉政教育,建立日常管理監(jiān)督制度?！北O(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員工作的參與度有限,距公職人員日常履職行為較遠(yuǎn)。派駐制度的設(shè)立雖然在形式上解決了監(jiān)察人員與監(jiān)察對象空間不匹配問題,但是,由于監(jiān)察機(jī)關(guān)人力有限以及受監(jiān)察對象所在機(jī)關(guān)單位某種排外心理及消極配合等因素影響,監(jiān)察機(jī)關(guān)很難做到持續(xù)性、精確性地主動監(jiān)督。因此,政務(wù)處分的范圍不宜過大,應(yīng)當(dāng)突出重點(diǎn),聚焦于特定事由及特定人員。

第三,從運(yùn)行程序上考察處分機(jī)關(guān)的功能優(yōu)勢。處分決定的作出依賴于前端的立案、調(diào)查等程序。首先,在立案環(huán)節(jié),據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì),監(jiān)察機(jī)關(guān)從線索獲取到?jīng)Q定立案總共要經(jīng)歷7次審批程序。①葉青、程衍:《關(guān)于獨(dú)立監(jiān)察的若干問題思考》,載《法學(xué)論壇》2019年第1期,第16-24頁。如此繁復(fù)的審批程序?qū)τ谇楣?jié)輕微的違法案件來說成本過高,易造成監(jiān)察資源的浪費(fèi)。其次,監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中不區(qū)分職務(wù)違法和職務(wù)犯罪適用統(tǒng)一的程序,雖然整合了反腐敗力量,但由于職務(wù)犯罪在程序上的要求更為嚴(yán)格,這將會導(dǎo)致政務(wù)處分要求的不當(dāng)提高,減損政務(wù)處分的效率。最后,監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查手段具有多樣性和強(qiáng)制性,這是任免機(jī)關(guān)、單位所不具備的。綜上可知,監(jiān)察程序體現(xiàn)了嚴(yán)謹(jǐn)、嚴(yán)厲和高成本的特點(diǎn),因此,監(jiān)察機(jī)關(guān)的功能優(yōu)勢在于對嚴(yán)重違法的公職人員進(jìn)行處分,對于情節(jié)輕微的違法行為由任免機(jī)關(guān)、單位作出更符合功能適當(dāng)原則。

第四,從處分人員的角度考察處分機(jī)關(guān)的功能優(yōu)勢。首先,從處分人員的專業(yè)性來看,監(jiān)察人員的法律素養(yǎng)高,在法律法規(guī)的適用上具有專業(yè)優(yōu)勢。②《監(jiān)察官法》第12條第4款規(guī)定了擔(dān)任監(jiān)察官的條件之一:“熟悉法律、法規(guī)、政策,具有履行監(jiān)督、調(diào)查、處置等職責(zé)的專業(yè)知識和能力?！钡?針對一些專業(yè)性強(qiáng)的職務(wù)行為,監(jiān)察機(jī)關(guān)并不具備相關(guān)的專業(yè)人員,因此,由任免機(jī)關(guān)、單位進(jìn)行判定更能夠擔(dān)保決定的正確性。其次,在數(shù)量比例上監(jiān)察人員明顯少于任免機(jī)關(guān)、單位中負(fù)責(zé)處分的人員。因此,政務(wù)處分宜準(zhǔn)確厘定適用范圍。最后,監(jiān)察人員的選用突出政審標(biāo)準(zhǔn),在公職人員政治責(zé)任的審查上較于任免機(jī)關(guān)、單位更具優(yōu)勢。③《監(jiān)察官法》第12條第3款規(guī)定,擔(dān)任監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)“具有良好的政治素質(zhì)、道德品行和廉潔作風(fēng)。”第14條規(guī)定:“監(jiān)察官的選用,堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為?堅(jiān)持五湖四海、任人唯賢,堅(jiān)持事業(yè)為上、公道正派,突出政治標(biāo)準(zhǔn),注重工作實(shí)績?！?/p>

四、政務(wù)處分權(quán)和行政性處分權(quán)區(qū)分的具體構(gòu)想

依據(jù)功能適當(dāng)原則,結(jié)合《公務(wù)員法》等法律對公職人員義務(wù)的規(guī)定,可以將公職人員的違法行為分為公職人員違反廉潔義務(wù)、服從義務(wù)、忠誠義務(wù)、專業(yè)規(guī)范要求以及形象要求五類。從違法行為自身的特點(diǎn)出發(fā),結(jié)合政務(wù)處分權(quán)和行政性處分權(quán)各自的核心領(lǐng)域及處分機(jī)關(guān)的功能優(yōu)勢,尋求違法行為與處分機(jī)關(guān)的適配。

(一)專屬于政務(wù)處分權(quán)的違法行為

1.公職人員違反廉潔義務(wù)的違法行為

公職人員的廉潔義務(wù)規(guī)定在《公務(wù)員法》《中華人民共和國法官法》等規(guī)范中,其基本內(nèi)容是公職人員不得貪污、受賄等,不得利用職務(wù)之便謀取私利,不得違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律等,其目的在于維護(hù)職務(wù)行為的廉潔性和不可收買性。④葉必豐:《論公務(wù)員的廉潔義務(wù)》,載《東方法學(xué)》2018年第1期,第44-52頁?！墩?wù)處分法》第33條至36條即是對于公職人員違反廉潔義務(wù)行為的規(guī)定。如前所述,監(jiān)察體制改革的目標(biāo)以及《監(jiān)察法》的立法目的決定了對公職人員違反廉潔義務(wù)行為的處分構(gòu)成了政務(wù)處分權(quán)的重心,因此,對公職人員違反廉潔義務(wù)的處分應(yīng)專屬于政務(wù)處分權(quán)的范圍。此外,從處分機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)上考察,在該問題上監(jiān)察機(jī)關(guān)較于任免機(jī)關(guān)、單位也更具功能優(yōu)勢。首先,對公職人員廉潔問題的查處依賴于處分機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性,監(jiān)察機(jī)關(guān)職能與廉潔效能實(shí)現(xiàn)的要求相契合。其次,公職人員貪污腐敗行為所具備的無被害人、嫌疑人等特征對處分機(jī)關(guān)的調(diào)查手段配置提出了較高的要求。①劉忠:《讀解雙規(guī):偵查技術(shù)視域內(nèi)的反貪非正式程序》,載《中外法學(xué)》2014年第1期,第209-233頁。而《監(jiān)察法》賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)對訊問等十幾種調(diào)查措施的使用權(quán),這些強(qiáng)有力的調(diào)查手段有助于查實(shí)貪污腐敗問題。最后,監(jiān)察機(jī)關(guān)中有相當(dāng)一部分人員是司法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸而來,因此,監(jiān)察人員法律素養(yǎng)高、具備相關(guān)的專業(yè)技能,更有益于保障處分決定的正確性。

2.公職人員違反忠誠義務(wù)的違法行為

公職人員的忠誠義務(wù)是基于公職人員與國家之間的職務(wù)關(guān)系或身份關(guān)系產(chǎn)生的,其內(nèi)容是公職人員在行使公權(quán)力時要捍衛(wèi)國家的榮譽(yù)和尊嚴(yán),最大限度地實(shí)施有利于國家的行為。該義務(wù)對應(yīng)《政務(wù)處分法》中的第28條、第31條、第38條以及第39條中“泄露國家秘密”等的規(guī)定。由于忠誠義務(wù)的設(shè)立目的在于維護(hù)國家的利益,審查的重點(diǎn)是公職人員的政治素養(yǎng),因此,監(jiān)察機(jī)關(guān)較之任免機(jī)關(guān)、單位更具功能優(yōu)勢。首先,在功能維度上,監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國家監(jiān)督機(jī)關(guān),代表國家對公職人員行使公權(quán)力的行為進(jìn)行監(jiān)督,維護(hù)國家利益及治理秩序是其最為重要的任務(wù)。而任免機(jī)關(guān)、單位作出行政性處分的主要功能在于維持其內(nèi)部的工作秩序,雖然該處分最終是為維護(hù)國家的利益,但作用方式更多是間接的。其次,從處分人員來看,考慮到紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的實(shí)際以及《監(jiān)察官法》對監(jiān)察官政治素養(yǎng)的要求,監(jiān)察機(jī)關(guān)在對公職人員違反忠誠義務(wù)行為的處分上更具政治優(yōu)勢。

(二)專屬于行政性處分權(quán)的違法行為

1.公職人員違反專業(yè)規(guī)范要求的違法行為

對公職人員是否按照專業(yè)規(guī)范要求履職的考核和判斷是公職人員任免機(jī)關(guān)、單位實(shí)現(xiàn)自主管理和充分履職的重要手段。《政務(wù)處分法》第39條中的“不履行或不正確履行職責(zé),玩忽職守,貽誤工作的”即是對該類行為的規(guī)定。如前所述,對公職人員不符合專業(yè)規(guī)范要求行為的處分構(gòu)成了行政性處分權(quán)的核心領(lǐng)域。此外,任免機(jī)關(guān)、單位一般實(shí)行工作考核制度②例如,《公務(wù)員法》第35條規(guī)定要對公務(wù)員的德、能、勤、績、廉進(jìn)行考核,重點(diǎn)考核政治素質(zhì)和工作實(shí)績。第36條規(guī)定:“公務(wù)員的考核分為平時考核、專項(xiàng)考核和定期考核等方式。定期考核以平時考核、專項(xiàng)考核為基礎(chǔ)?！钡?9條規(guī)定了將定期考核的結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員職位、職務(wù)、職級、級別、工資以及公務(wù)員獎勵、培訓(xùn)、辭退的依據(jù)。,依托對公職人員履職行為的專項(xiàng)考核等方式,任免機(jī)關(guān)、單位比監(jiān)察人員更能夠了解公職人員是否符合履職程序的要求,因而,有助于保證處分決定的正確性。況且,對公職人員的履職行為作出準(zhǔn)確的判斷并非監(jiān)察人員的專業(yè)優(yōu)勢所在。再者,這種區(qū)分的方式還有助于紓解政務(wù)處分適用的一般性與行政性處分適用的特殊性之間的張力。以對法官的處分為例,2021年12月最高人民法院印發(fā)了《法官懲戒工作程序規(guī)定(試行)》的通知,其中規(guī)定了由法官懲戒委員會對法官是否違反審判職責(zé)進(jìn)行審查,這既體現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)對法院專業(yè)判斷的尊重,同時也裨益于合理利用監(jiān)察資源。

2.公職人員違反服從義務(wù)的違法行為

公職人員的服從義務(wù)是指公職人員應(yīng)當(dāng)服從和執(zhí)行其任免機(jī)關(guān)、單位依法作出的決定、命令?！墩?wù)處分法》第29條和第30條即是對公職人員服從義務(wù)的規(guī)定。為了維持任免機(jī)關(guān)、單位的工作秩序,確保政令暢通,對公職人員違反服從義務(wù)行為的處分應(yīng)當(dāng)是高效的。同時,考慮到我國公職人員數(shù)量龐大、公共事務(wù)復(fù)雜多樣,由任免機(jī)關(guān)、單位主導(dǎo)違反服從義務(wù)的懲戒更為適宜。一方面,任免機(jī)關(guān)、單位層層隸屬的體系能夠快速地對公職人員違背決定、命令等的行為進(jìn)行查處,及時防止損失的擴(kuò)大;另一方面,任免機(jī)關(guān)、單位作出行政性處分的審批程序少,更為簡約和靈活。而監(jiān)察機(jī)關(guān)人力的有限性使得其難以對公職人員進(jìn)行全過程、動態(tài)性的具體監(jiān)督,因此,不利于及時發(fā)現(xiàn)公職人員違反服從義務(wù)的行為。

(三)兩類處分機(jī)關(guān)均可作出處分的違法行為

對于公職人員違反形象要求的違法行為,監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位均可作出處分。公職人員負(fù)有維持形象要求的義務(wù),公職人員作為公權(quán)力的行使者,代表著國家的形象,因此,公職人員應(yīng)當(dāng)恪守一定的行為準(zhǔn)則、愛惜名譽(yù)。公職人員維持形象要求的義務(wù)體現(xiàn)在《政務(wù)處分法》第40條的規(guī)定中。與公職人員的其他義務(wù)不同,公職人員不僅應(yīng)在工作時間、工作地點(diǎn)保持良好的形象,在日常生活中也同樣負(fù)有維持良好形象的義務(wù)。在對違反該義務(wù)的處分上,由于任免機(jī)關(guān)、單位能夠在日常工作中發(fā)現(xiàn)公職人員違反形象要求的行為,監(jiān)察機(jī)關(guān)也能夠通過接收舉報(bào)線索等方式了解到公職人員的不端行為,因此,兩類處分機(jī)關(guān)各具功能優(yōu)勢。同時,為了樹立公職人員的良好形象,應(yīng)當(dāng)及時對公職人員違反形象要求的行為進(jìn)行處分,因此,宜遵循“先發(fā)現(xiàn)原則”,也即監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位誰先發(fā)現(xiàn)誰就進(jìn)行處分。為了避免重復(fù)處分情形的出現(xiàn),應(yīng)當(dāng)建立健全兩類處分機(jī)關(guān)間的信息共享機(jī)制,減少信息不對稱的情形。

在實(shí)踐中,由于公職人員可能同時存在兩種或兩種以上的違法行為,因此,有必要在上述分析的基礎(chǔ)上明確違法行為競合的處理規(guī)則。首先,對于公職人員違反廉潔義務(wù)的行為應(yīng)作出政務(wù)處分,對于公職人員違反專業(yè)規(guī)范的行為應(yīng)作出行政性處分。其次,如果公職人員同時存在上述兩種違法行為,則應(yīng)視情節(jié)輕重選擇處分機(jī)關(guān),如果公職人員違反廉潔義務(wù)的情節(jié)嚴(yán)重,則應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分,倘若公職人員還同時嚴(yán)重違反專業(yè)規(guī)范,則應(yīng)由任免機(jī)關(guān)、單位作出專業(yè)判斷之后轉(zhuǎn)交監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行政務(wù)處分,因?yàn)槿蚊鈾C(jī)關(guān)、單位不具備查處貪污腐敗等行為的人力和物力配備。最后,對于公職人員違反廉潔義務(wù)和專業(yè)規(guī)范要求以外的違法行為,應(yīng)當(dāng)在尊重處分機(jī)關(guān)功能優(yōu)勢的基礎(chǔ)上,結(jié)合公職人員違法行為的情節(jié)輕重選擇相應(yīng)的處分機(jī)關(guān)。

結(jié)語

監(jiān)察體制改革的出發(fā)點(diǎn)是有效整合監(jiān)察資源,提高監(jiān)察的實(shí)效性,但因不同權(quán)力之間的交叉而導(dǎo)致的不協(xié)調(diào)是值得我們關(guān)注的問題。①江利紅:《行政監(jiān)察職能在監(jiān)察體制改革中的整合》,載《法學(xué)》2018年第3期,第80-89頁?！墩?wù)處分法》所確立的二元處分體制存在政務(wù)處分權(quán)與行政性處分權(quán)界限不清晰的問題,僅僅依據(jù)兩類處分機(jī)關(guān)的干部管理權(quán)限對二者進(jìn)行劃分不足以為實(shí)踐提供規(guī)范性的指引。應(yīng)從功能適當(dāng)原則切入,以公職人員的違法行為為標(biāo)準(zhǔn),通過公職人員義務(wù)的分類對違法行為加以類型化,進(jìn)而廓清政務(wù)處分和行政性處分的邊界。尚需指出的是,對政務(wù)處分權(quán)和行政性處分權(quán)的優(yōu)化是一個動態(tài)的過程,因此,宜結(jié)合特定時空下兩類處分機(jī)關(guān)的特點(diǎn),合理地調(diào)整二者的界限范圍。