許明月,劉 陽(yáng)

(西南政法大學(xué),重慶 401120)

近年來(lái),世界銀行對(duì)我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)迅速提升,從2013年度到2016年度的世界銀行報(bào)告來(lái)看,我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的世界排名前移了18位,達(dá)到第78位。由于我國(guó)政府在2016年后出臺(tái)了諸多旨在改善營(yíng)商環(huán)境的政策措施,在世界銀行發(fā)布的《2019年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》中,我國(guó)營(yíng)商環(huán)境在全球的排名一次性提升了32位,進(jìn)入全球排名前50位。在世界銀行發(fā)布的《2020年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》中,我國(guó)營(yíng)商環(huán)境在全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中又提升至第31位,排名甚至超過(guò)了法國(guó)、葡萄牙、荷蘭等歐洲老牌市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。①參見(jiàn)World Bank Group,Doing Business 2020:Comparing Business Regulation in 190 Economies,http://www.goclee.com/Uploads/file/202008/20200803112259_1508.pdf,2022年1月5日訪問(wèn)。不容否認(rèn),按照世界銀行的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),我國(guó)近年來(lái)在營(yíng)商環(huán)境方面確實(shí)有重大改善。

世界銀行對(duì)我國(guó)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)的迅速提升,一定程度上反映了我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作的成就顯著。然而,世界銀行評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在視域、關(guān)注內(nèi)容、基本立場(chǎng)、側(cè)重環(huán)節(jié)等方面的特點(diǎn),決定了其難免有一定局限性,并不能全面、真實(shí)地反映我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的實(shí)際情況。事實(shí)上,我國(guó)營(yíng)商環(huán)境依然面臨諸多問(wèn)題,其中,各市場(chǎng)主體反映最多的,是營(yíng)商過(guò)程中不能得到公平對(duì)待。

值得注意的是,世界銀行2022年對(duì)實(shí)行了17年的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系進(jìn)行修改,將“營(yíng)商環(huán)境”(Doing Business,簡(jiǎn)稱DB)改為“宜商環(huán)境”(一譯“使能環(huán)境”,Business Enabling Environment,簡(jiǎn)稱BEE)。在評(píng)估指標(biāo)方面,將促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)作為宜商環(huán)境的重要方面,并且強(qiáng)調(diào)了政府保障公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的重要性;將政府采購(gòu)法規(guī)實(shí)施的公平性、透明度要求,以及公共采購(gòu)平臺(tái)提供公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)等方面的要求,納入了考核評(píng)估的指標(biāo)體系;要求禁止反競(jìng)爭(zhēng)行為、壟斷行為,特別是政府自身參與購(gòu)買的行政性壟斷行為,以保障市場(chǎng)的公平性,使公平有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)成為判斷營(yíng)商環(huán)境優(yōu)劣的重要指標(biāo)。這表明,世界銀行已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到了以前標(biāo)準(zhǔn)的不足,開(kāi)始重視從公平視角對(duì)營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行評(píng)價(jià)。考慮到中國(guó)的特殊國(guó)情,將公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境作為營(yíng)商環(huán)境的基本構(gòu)成,從法律視角探討影響公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)商環(huán)境的制度障礙和應(yīng)對(duì)之策,對(duì)構(gòu)建中國(guó)特色公平競(jìng)爭(zhēng)保障制度,進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境,無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、營(yíng)商環(huán)境不同認(rèn)識(shí)與我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的特殊困境

(一)對(duì)“營(yíng)商環(huán)境”概念的不同認(rèn)識(shí)

一般認(rèn)為,最早對(duì)營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行專門研究的是美國(guó)學(xué)者依西阿·里特法克和彼得·班廷,他們?cè)?968年發(fā)表的《國(guó)際商業(yè)安排的概念構(gòu)架》一文中提出了評(píng)價(jià)投資環(huán)境的“冷熱分析法”,歸納了影響投資的基本因素,并以此對(duì)投資國(guó)的投資環(huán)境進(jìn)行評(píng)價(jià)。①參見(jiàn)張威:《我國(guó)營(yíng)商環(huán)境存在的問(wèn)題及優(yōu)化建議》,載《理論學(xué)刊》2017年第5期,第60頁(yè)。自此以后,營(yíng)商環(huán)境的概念逐漸被各國(guó)和國(guó)際組織普遍接受。盡管如此,各國(guó)和國(guó)際組織對(duì)營(yíng)商環(huán)境的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并非完全相同。

對(duì)于營(yíng)商環(huán)境的認(rèn)識(shí),學(xué)界引用較多的是世界銀行的定義和我國(guó)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》(國(guó)務(wù)院令第722號(hào))的定義。根據(jù)前者的定義,營(yíng)商環(huán)境是指一個(gè)企業(yè)在開(kāi)設(shè)、經(jīng)營(yíng)、貿(mào)易活動(dòng)、納稅、關(guān)閉及執(zhí)行合約等方面遵循政策法規(guī)所需要的時(shí)間成本和資金成本,它涵蓋了企業(yè)從開(kāi)辦到結(jié)束整個(gè)過(guò)程中各種周圍境況和條件。②參見(jiàn)滿姍、吳相利:《國(guó)內(nèi)外營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的比較解讀與啟示》,載《統(tǒng)計(jì)與咨詢》2018年第3期,第27頁(yè)。根據(jù)后者的定義,營(yíng)商環(huán)境是指企業(yè)等市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中涉及的體制機(jī)制性因素和條件。③參見(jiàn)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》(國(guó)務(wù)院令第722號(hào))第2條。

世界銀行和我國(guó)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》對(duì)營(yíng)商環(huán)境的定義有一些共同點(diǎn)。首先,二者都以市場(chǎng)主體(主要是企業(yè))作為認(rèn)識(shí)營(yíng)商環(huán)境的起點(diǎn)。世界銀行定義中使用“企業(yè)”一詞,但毫無(wú)疑問(wèn),在任何國(guó)家,企業(yè)都是最典型的市場(chǎng)主體;《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》則直接使用“市場(chǎng)主體”的表述,顯然,市場(chǎng)主體的范圍更具有概括性和包容性,不僅包括各類企業(yè),還包括個(gè)體經(jīng)營(yíng)者以及特殊情形下參與市場(chǎng)活動(dòng)的事業(yè)單位,甚至國(guó)家機(jī)關(guān)。但不管怎樣,二者都認(rèn)可市場(chǎng)主體的感受才是營(yíng)商環(huán)境的實(shí)質(zhì)和判斷其優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)。其次,二者都將市場(chǎng)與政府的關(guān)系作為考察營(yíng)商環(huán)境的基本方面,世界銀行的定義中將相關(guān)國(guó)家的政策法規(guī)作為影響營(yíng)商環(huán)境的基本要素,而此處的政策法規(guī)本質(zhì)上就是相關(guān)國(guó)家影響市場(chǎng)主體營(yíng)商成本的政策法規(guī)。雖然《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》未援用世界銀行的表述,但是其中使用的“體制機(jī)制因素”,實(shí)際上也表明其將市場(chǎng)與政府的關(guān)系作為考察營(yíng)商環(huán)境的基本方面,盡管不是全部。體制是一定價(jià)值理念指引下某一領(lǐng)域內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)組織關(guān)系架構(gòu)①參見(jiàn)李松林:《體制與機(jī)制:概念、比較及其對(duì)改革的意義——兼論與制度的關(guān)系》,載《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2019年第6期,第19頁(yè)。;機(jī)制就是遵循和利用某些客觀規(guī)律,使相關(guān)主體間的關(guān)系得以維系或調(diào)整,從而實(shí)現(xiàn)預(yù)期作用的過(guò)程。②參見(jiàn)李松林:《體制與機(jī)制:概念、比較及其對(duì)改革的意義——兼論與制度的關(guān)系》,載《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2019年第6期,第20頁(yè)。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,市場(chǎng)主體涉及的體制和機(jī)制性因素,主要是與政府相關(guān)的因素。市場(chǎng)主體涉及的社會(huì)關(guān)系主要包括兩個(gè)方面:一是市場(chǎng)主體相互之間的關(guān)系,通常是一種平等的交易關(guān)系和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,故一般不涉及體制機(jī)制問(wèn)題;二是市場(chǎng)主體與政府之間的關(guān)系,在這一領(lǐng)域,政府為了實(shí)現(xiàn)一定的價(jià)值目標(biāo),必須建立各種管理機(jī)構(gòu),明確各自的職權(quán)職責(zé),以組織、調(diào)節(jié)、引導(dǎo)社會(huì)資源,并通過(guò)各種制度將相關(guān)主體間的關(guān)系和行為方式固定化,由此便形成不同領(lǐng)域、不同層次的管理體制。同時(shí),政府也需要利用某種規(guī)律設(shè)置各種渠道和途徑,并通過(guò)激勵(lì)和約束因素來(lái)影響主體的行為選擇,實(shí)現(xiàn)主體互動(dòng),促成某種預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),由此便形成不同領(lǐng)域和不同層次的各種機(jī)制。因此,就經(jīng)濟(jì)生活而言,無(wú)論是體制還是機(jī)制,都與政府及政府權(quán)力的運(yùn)用密切相關(guān)。

不過(guò),世界銀行對(duì)營(yíng)商環(huán)境的界定與《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》也存在明顯差異。首先,世界銀行的界定主要關(guān)注市場(chǎng)主體營(yíng)商過(guò)程中遵守某一國(guó)家法規(guī)和政策的成本,包括時(shí)間成本和資金成本;《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》則側(cè)重考慮與市場(chǎng)主體相關(guān)的、由體制機(jī)制因素和條件構(gòu)成的市場(chǎng)環(huán)境對(duì)其營(yíng)商活動(dòng)的影響,這種影響主要包括市場(chǎng)主體營(yíng)商過(guò)程中遵守法規(guī)政策的時(shí)間成本和資金成本,但并不限于這兩個(gè)方面,還有如聲譽(yù)方面的影響等。其次,世界銀行的界定注重企業(yè)從開(kāi)辦到結(jié)束整個(gè)過(guò)程的環(huán)境;《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》則強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的環(huán)境。前者側(cè)重于過(guò)程,后者側(cè)重于行為的內(nèi)容——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。第三,世界銀行的界定突出遵守法規(guī)和政策對(duì)營(yíng)商便利的影響;《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》則強(qiáng)調(diào)體制機(jī)制因素的影響。盡管二者有共性,但體制機(jī)制因素具有更廣泛的外延,包括非因法規(guī)政策形成的體制機(jī)制因素和條件,如因傳統(tǒng)和文化等原因形成的體制機(jī)制因素和條件等。

實(shí)際上,對(duì)營(yíng)商環(huán)境的認(rèn)識(shí),不僅世界銀行和我國(guó)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》存在差異,從其他國(guó)家的情況來(lái)看,認(rèn)識(shí)也不完全相同。例如,瑞士政府對(duì)營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)特別重視勞動(dòng)力市場(chǎng)的監(jiān)管;印度對(duì)營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)特別看重信息的可用性與可獲得性;德國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)特別重視各州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力;法國(guó)則特別強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新環(huán)境、勞動(dòng)保護(hù)和環(huán)境保護(hù)在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中的作用。①參見(jiàn)馬志毅:《中外法治化營(yíng)商環(huán)境之比較》,載《中國(guó)司法》2019年第8期,第23頁(yè)。

以上分析表明,由于評(píng)價(jià)者所處地位、評(píng)價(jià)目的不同,以及作為評(píng)價(jià)對(duì)象的特定國(guó)家或地區(qū)具體情況(國(guó)情或區(qū)情)不同,對(duì)營(yíng)商環(huán)境的認(rèn)識(shí)也不完全相同。對(duì)營(yíng)商環(huán)境的認(rèn)識(shí)不同,必然意味著營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也存在差異。由此可以看出,盡管世界銀行對(duì)我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的排位近年來(lái)有大幅度提升,但這只是世界銀行按照其認(rèn)識(shí)的營(yíng)商環(huán)境和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國(guó)營(yíng)商環(huán)境某些方面的認(rèn)同,并不意味著我國(guó)的營(yíng)商環(huán)境在總體上已達(dá)到一種理想狀態(tài)。

因此,世界銀行對(duì)我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià),并不能全面、真實(shí)地反映我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的實(shí)際情況。我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的工作必須從中國(guó)實(shí)際出發(fā),尤其需要重視我國(guó)營(yíng)商環(huán)境面臨的特殊問(wèn)題,從整體優(yōu)化的視角謀求營(yíng)商環(huán)境實(shí)質(zhì)性的全面改善。

(二)我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的特殊困境——行政性壟斷影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)

黨的十八屆三中全會(huì)決議提出:“建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系,是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。必須加快形成企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng),消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi),商品和要素自由流動(dòng)、平等交換的現(xiàn)代市場(chǎng)體系,著力清除市場(chǎng)壁壘,提高資源配置效率和公平性?！雹凇吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò))。改革開(kāi)放以后,我國(guó)逐漸從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。建立在公有制基礎(chǔ)上的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不同于西方自由主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要特點(diǎn),就是政府作為公共利益的代表掌握了極為廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源,這為保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)高效、穩(wěn)定發(fā)展,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平,創(chuàng)造了無(wú)比優(yōu)越的條件,也為政府有效實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)控創(chuàng)造了良好條件。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,有效市場(chǎng)和有為政府是正確處理市場(chǎng)和政府關(guān)系的基本要求,要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用,就要求政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的調(diào)控和規(guī)制必須維持在適度水平,否則就有可能影響市場(chǎng)配置資源決定性作用的有效發(fā)揮。行政性壟斷是影響市場(chǎng)機(jī)制正常發(fā)揮作用的最大威脅,也是我國(guó)優(yōu)化市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境面臨的特殊困境。具體而言,這是因?yàn)?

1.區(qū)別對(duì)待的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)極易威脅公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境

中華人民共和國(guó)成立以后,我國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面均由國(guó)家統(tǒng)一組織和安排。改革開(kāi)放以后,我國(guó)逐步從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,但是,這一過(guò)渡是漸進(jìn)而漫長(zhǎng)的:從一開(kāi)始的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì),再到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。自1992年黨的十四大確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后,對(duì)市場(chǎng)配置資源作用的認(rèn)識(shí)也經(jīng)歷了從“基礎(chǔ)性作用”到“決定性作用”的演變。在對(duì)待不同市場(chǎng)主體的態(tài)度上,長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)都采用根據(jù)隸屬關(guān)系和所有制性質(zhì)而區(qū)別對(duì)待的做法,即便在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立后,這種做法仍然大量存在于全國(guó)性和地方性的規(guī)范性文件中,直至今天,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的影響在不同領(lǐng)域和不同地區(qū)仍然有不同程度的留存。在現(xiàn)實(shí)生活中,一些地方政府通過(guò)所謂的“產(chǎn)業(yè)政策”對(duì)特定市場(chǎng)主體給予特別支持和照顧;一些部門在公共資源分配和保障方面也有意無(wú)意地給予某些主體更多傾斜;還有些政府部門在公共工程和政府采購(gòu)項(xiàng)目中仍在簡(jiǎn)單地使用很多年以前形成的“備用名單”來(lái)確定承包人或供應(yīng)商。這些明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡的做法,顯然是對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。2022年6月24日修改的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》(以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》),以法律形式確定了競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位①參見(jiàn)《反壟斷法》第4條。,在此基礎(chǔ)上,如何理順競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系,建立一套體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系的運(yùn)行機(jī)制,仍需要進(jìn)一步探索。

2.公權(quán)力的不當(dāng)行使極易破壞公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

我國(guó)公有制基礎(chǔ)上的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制表明,政府不僅享有極為廣泛的資源控制權(quán),而且擁有干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的較強(qiáng)權(quán)力。政府較強(qiáng)公權(quán)力的存在表明,如果政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)控和規(guī)制過(guò)程中存在針對(duì)某個(gè)(類)市場(chǎng)主體哪怕是極小的偏向或排斥,都有可能使某個(gè)(類)市場(chǎng)主體獲得或喪失特殊的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)地位或更多交易機(jī)會(huì),從而使市場(chǎng)主體之間的競(jìng)爭(zhēng)無(wú)法在公平的基礎(chǔ)上進(jìn)行,因此,行政性壟斷是我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)商環(huán)境的最大威脅。

3.產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施極易影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)

產(chǎn)業(yè)政策是政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí),協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)平衡,實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體健康可持續(xù)發(fā)展的政策。產(chǎn)業(yè)政策是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段。但長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)執(zhí)行的產(chǎn)業(yè)政策主要是選擇性產(chǎn)業(yè)政策,這種產(chǎn)業(yè)政策一般以政策部門的判斷、選擇來(lái)代替市場(chǎng)機(jī)制,通常以保護(hù)和扶持特定大型企業(yè)(尤其是央企)、限制中小企業(yè)的挑戰(zhàn)和競(jìng)爭(zhēng)為基本內(nèi)容。盡管這種產(chǎn)業(yè)政策對(duì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,提高我國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力曾發(fā)揮過(guò)重要作用,但應(yīng)該看到,這種產(chǎn)業(yè)政策對(duì)市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。特別是,如果政策實(shí)施部門對(duì)相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策不能準(zhǔn)確把握、精準(zhǔn)實(shí)施,更可能對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。

綜上,濫用行政權(quán)力影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,本質(zhì)上就是行政性壟斷問(wèn)題,這是我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境面臨的特殊問(wèn)題,需要給予特別重視。

二、營(yíng)商環(huán)境公平面向的現(xiàn)實(shí)圖景:制度現(xiàn)狀與問(wèn)題

(一)保障公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)商環(huán)境的制度現(xiàn)狀

針對(duì)行政性壟斷影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境問(wèn)題,我國(guó)在相關(guān)制度建設(shè)方面也逐步加強(qiáng)。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)相關(guān)制度建設(shè)大體經(jīng)歷了4個(gè)階段:以政策、文件為主進(jìn)行規(guī)范;以《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》為主進(jìn)行規(guī)范;以《反壟斷法》為主進(jìn)行規(guī)范;以《反壟斷法》和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度進(jìn)行規(guī)范。當(dāng)前,我國(guó)處于主要運(yùn)用《反壟斷法》與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度共同規(guī)制行政性壟斷行為的新階段。②參見(jiàn)孟雁北:《反壟斷法》(第二版),北京大學(xué)出版社2017年版,第240-243頁(yè)。從目前情況來(lái)看,規(guī)范行政性壟斷、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)商環(huán)境的制度建設(shè)主要包括以下兩個(gè)方面:

1.反行政性壟斷基本制度

2007年8月30日,第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)了《反壟斷法》,并于2008年8月1日起施行。2022年6月24日,全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《反壟斷法》進(jìn)行了修改,修改決定于同年8月1日起實(shí)施。與其他國(guó)家反壟斷法明顯不同的是,在我國(guó)《反壟斷法》中,單獨(dú)設(shè)立了“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”一章(第5章),對(duì)行政性壟斷行為進(jìn)行專門規(guī)制。這種制度安排充分表明了立法者對(duì)政府濫用行政權(quán)力妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的重視,也從一個(gè)側(cè)面反映了我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中政府濫用行政權(quán)力妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象的普遍性和嚴(yán)重性。《反壟斷法》第10條對(duì)“濫用行政權(quán)力,排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”作出了一般性規(guī)定,在第5章中,分別就行政性壟斷的幾種典型形式作出了禁止性規(guī)定。《反壟斷法》列舉的行政性壟斷行為,無(wú)一不是破壞公平競(jìng)爭(zhēng)、影響公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的行為。例如,行政性強(qiáng)制交易行為,是指行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力,違法限定或變相限定經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品。這種行為排除了被指定者以外的經(jīng)營(yíng)者在特定市場(chǎng)上的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì),限制了被限定單位或個(gè)人的交易自由。行政性限制市場(chǎng)準(zhǔn)入行為,是指行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力,違法妨礙商品在地區(qū)之間自由流通,排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),包括妨礙商品地區(qū)流通的行為、排除限制外地經(jīng)營(yíng)者參與招投標(biāo)的行為、排除限制外地經(jīng)營(yíng)者投資或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的行為。一方面,這類行為剝奪了本地區(qū)以外的經(jīng)營(yíng)者或其生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的商品公平進(jìn)入本地區(qū)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、進(jìn)行交易的機(jī)會(huì),嚴(yán)重侵害了非本地經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利;另一方面,這類行為給予本地經(jīng)營(yíng)者以特殊保護(hù),表明地方政府對(duì)不同商品和商品經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。行政性強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事壟斷行為,是指行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力,強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事反壟斷法規(guī)定的壟斷行為。例如,強(qiáng)制要求本地區(qū)、本部門企業(yè)實(shí)施合并,或組建控股集團(tuán),或強(qiáng)制企業(yè)通過(guò)壟斷協(xié)議進(jìn)行聯(lián)合抵制等。這種行為會(huì)推動(dòng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的壟斷化,使沒(méi)有參與相關(guān)行動(dòng)的經(jīng)營(yíng)者受到排斥而處于不利競(jìng)爭(zhēng)地位,也是對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的破壞。制定排除限制競(jìng)爭(zhēng)規(guī)定的行為,是指行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力違法制定、發(fā)布各種規(guī)定,排除限制競(jìng)爭(zhēng)。這些規(guī)定從內(nèi)容上看通常也是給予某些經(jīng)營(yíng)者特殊的地位或機(jī)會(huì),或?qū)α硪恍┙?jīng)營(yíng)者附加更為苛刻的條件,往往都具有區(qū)分主體而區(qū)別對(duì)待的不公平特點(diǎn)。以上分析表明,反行政性壟斷制度明確針對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力行使行為,尤其注重對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境的維護(hù),是從維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)角度優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要法律手段。

2.公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度

相對(duì)于反行政性壟斷制度,公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是在我國(guó)較晚實(shí)施的一項(xiàng)公平競(jìng)爭(zhēng)保障制度。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化,全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)基本形成,市場(chǎng)配置資源的作用日益強(qiáng)化,但因行政權(quán)力因素破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的地方保護(hù)、區(qū)域封鎖、行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷、違法給予優(yōu)惠政策或減損市場(chǎng)主體利益等不符合建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象仍然存在。為有效規(guī)范政府行為,逐步清除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法,2016年6月1日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào),以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),闡明了建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的重要性和緊迫性,明確了建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的總體要求和基本原則,提出了公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度框架,并對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有序?qū)嵤┖凸礁?jìng)爭(zhēng)審查保障措施的健全進(jìn)行了全面安排。同年12月,國(guó)務(wù)院辦公廳批準(zhǔn)建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作部際聯(lián)席會(huì)議制度,成立由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭并由教育部、科技部、工業(yè)和信息化部等28個(gè)部門和單位組成的公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作部際聯(lián)席會(huì)議,在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查相關(guān)工作,加強(qiáng)各地區(qū)、各部門在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施方面的信息溝通和相互協(xié)作,擬定公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則,加強(qiáng)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的協(xié)調(diào)指導(dǎo),推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有效落實(shí)。2019年2月,國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局制定發(fā)布《公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估實(shí)施指南》,在公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作中引入了第三方評(píng)估機(jī)制。2021年6月29日,國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等五部委局聯(lián)合發(fā)布《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》(國(guó)市監(jiān)反壟規(guī)〔2021〕2號(hào)),對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查對(duì)象、審查部門、審查機(jī)制和程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查例外、第三方評(píng)估、監(jiān)督及責(zé)任追究等問(wèn)題,作出了系統(tǒng)的具體規(guī)定。新修改的《反壟斷法》第5條明確規(guī)定,國(guó)家建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度;行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定時(shí),應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。至此,在規(guī)范層面,我國(guó)逐步形成了較為完整的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度體系,并在全國(guó)范圍內(nèi)普遍實(shí)施。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度將行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織制定的市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)行為、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施納入審查范圍,同時(shí),對(duì)于行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院制定的其他政策措施、地方性法規(guī),也要求起草部門在起草過(guò)程中進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。在審查方式上,由政策制定機(jī)關(guān)在政策制定過(guò)程中對(duì)照審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我審查。經(jīng)審查認(rèn)為具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的,應(yīng)當(dāng)不予出臺(tái),或調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺(tái);沒(méi)有進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的,不得出臺(tái)。在審查標(biāo)準(zhǔn)上,《意見(jiàn)》從市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、商品和要素自由流動(dòng)、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本和影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為四個(gè)方面,分別規(guī)定了決策制定機(jī)關(guān)不得進(jìn)行的行為。其規(guī)定的行為表現(xiàn)與《反壟斷法》規(guī)定的行政性壟斷行為具有高度重合性,但對(duì)該法的規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化和拓展。例如,在市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出方面,明確規(guī)定不得設(shè)置不合理和歧視性的準(zhǔn)入和退出條件;公布特許經(jīng)營(yíng)權(quán)目錄清單,未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查,不得授予經(jīng)營(yíng)者特許經(jīng)營(yíng)權(quán);不得設(shè)置沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的審批或者事前備案程序;不得對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等設(shè)置審批程序等。這些規(guī)定是對(duì)《反壟斷法》的進(jìn)一步細(xì)化。在影響經(jīng)營(yíng)者行為方面,規(guī)定決策制定機(jī)關(guān)不得違法披露或者要求經(jīng)營(yíng)者披露生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)敏感信息,以便為經(jīng)營(yíng)者從事壟斷行為提供便利條件;不得超越定價(jià)權(quán)限進(jìn)行政府定價(jià);不得違法干預(yù)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的商品和服務(wù)的價(jià)格水平等。對(duì)于這些行為,《反壟斷法》并未作出明確規(guī)定,《意見(jiàn)》中的相關(guān)規(guī)定實(shí)際上是對(duì)《反壟斷法》的有效補(bǔ)充。

盡管公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度已在我國(guó)得到確立和實(shí)施,但從目前的情況來(lái)看,實(shí)施的效果并不明顯,制度本身和實(shí)施機(jī)制都有待進(jìn)一步完善。

(二)我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)商環(huán)境保障制度存在的問(wèn)題

從目前情況來(lái)看,我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)商環(huán)境保障制度主要存在以下問(wèn)題:

1.體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的制度相互沖突

產(chǎn)業(yè)政策是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)最重要的手段,在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中,產(chǎn)業(yè)政策在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、優(yōu)化宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)發(fā)展平衡以及提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等方面都發(fā)揮了重要作用。但長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策主要是選擇性產(chǎn)業(yè)政策,它通過(guò)一系列政策工具促進(jìn)特定企業(yè)的生產(chǎn)、投資、研發(fā)以及產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化升級(jí),給予特定市場(chǎng)主體以政策優(yōu)惠和扶持,使之獲得與技術(shù)水平無(wú)關(guān)的政策性競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這種產(chǎn)業(yè)政策必然會(huì)嚴(yán)重影響市場(chǎng)主體之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。①參見(jiàn)葉光亮、程龍、張暉:《競(jìng)爭(zhēng)政策強(qiáng)化及產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型影響市場(chǎng)效率的機(jī)理研究——兼論有效市場(chǎng)與有為政府》,載《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2022年第1期,第75頁(yè)。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)曾根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段的發(fā)展需要,對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)用工業(yè)、輕工和紡織業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)、機(jī)械和電子工業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、出口創(chuàng)匯產(chǎn)業(yè)等在內(nèi)的眾多產(chǎn)業(yè)實(shí)行各種力度不同的產(chǎn)業(yè)支持政策,使這些產(chǎn)業(yè)內(nèi)的市場(chǎng)主體獲得了巨大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。不僅如此,盡管產(chǎn)業(yè)政策的制定權(quán)在國(guó)務(wù)院,但是為了保證國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施,各部門和各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列省轄市人民政府,也可根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策,結(jié)合本部門、本地區(qū)的特點(diǎn),出臺(tái)各種地方性配套實(shí)施政策。這些地方性政策通過(guò)給予本地某些優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)或市場(chǎng)主體特殊支持,進(jìn)一步加劇了市場(chǎng)主體之間的不平等。某些地方性產(chǎn)業(yè)政策甚至直接成為分割統(tǒng)一市場(chǎng)、實(shí)行地區(qū)封鎖以及實(shí)施地方保護(hù)主義的工具。選擇性產(chǎn)業(yè)政策與以建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)為基本價(jià)值取向的競(jìng)爭(zhēng)政策之間存在明顯的張力,這種張力也廣泛存在于體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的制度與維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的制度之間,從而形成制度間沖突,并相互影響各自的實(shí)施效果。因此,不合理的產(chǎn)業(yè)政策及其實(shí)施,是影響公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境的重要因素。

2.公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施力度不足

我國(guó)《反壟斷法》將行政性壟斷規(guī)定為“濫用行政權(quán)力,排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的行為。對(duì)于行政性壟斷的理解,原則上應(yīng)當(dāng)限于超出法定權(quán)限或者法定程序?qū)κ袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)施的各種抑制舉措。從實(shí)踐來(lái)看,形式合法但實(shí)質(zhì)不合理、明顯影響公平競(jìng)爭(zhēng)的行政行為在我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也較多存在。②參見(jiàn)丁茂中:《論我國(guó)行政性壟斷行為規(guī)范的立法完善》,載《政治與法律》2018年第7期,第140頁(yè)。例如,實(shí)踐中因財(cái)政補(bǔ)貼引起的不公平和不公正,政府部門通過(guò)行政權(quán)力扶持與自己有關(guān)系的企業(yè),對(duì)其他企業(yè)實(shí)施歧視性待遇。③參見(jiàn)王曉曄:《我國(guó)反壟斷執(zhí)法10年:成就與挑戰(zhàn)》,載《政法論叢》2018年第5期,第134頁(yè)。我國(guó)現(xiàn)行反行政性壟斷制度對(duì)合理性審查的忽視④參見(jiàn)朱靜潔:《我國(guó)行政性壟斷的公平競(jìng)爭(zhēng)審查規(guī)制研究》,載《價(jià)格理論與實(shí)踐》2017年第6期,第45頁(yè)。,也使我國(guó)《反壟斷法》對(duì)以“合法外衣”實(shí)施的行政性壟斷行為的規(guī)制相對(duì)欠缺。此外,《反壟斷法》現(xiàn)有的規(guī)制架構(gòu)還忽略了立法機(jī)關(guān)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求“清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法”,而我國(guó)《反壟斷法》在改善競(jìng)爭(zhēng)制度環(huán)境方面發(fā)揮的作用并不明顯。⑤參見(jiàn)張占江:《行政性壟斷的反壟斷法規(guī)制架構(gòu)重構(gòu)》,載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第4期,第41頁(yè)。

為了彌補(bǔ)《反壟斷法》反行政性壟斷的不足,我國(guó)自2016年開(kāi)始實(shí)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。但是,作為治理行政性壟斷的路徑之一,公平競(jìng)爭(zhēng)審查長(zhǎng)期以來(lái)并未進(jìn)入《反壟斷法》之中,其主要依據(jù)是國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件①參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào))。和國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局等相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》(國(guó)市監(jiān)反壟規(guī)〔2021〕2號(hào))。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度較低的法律位階必然會(huì)影響其實(shí)施效果,使其在面對(duì)規(guī)章、政策措施甚至法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)帶來(lái)的沖突時(shí),難以發(fā)揮足夠的效力。②參見(jiàn)孫晉、衛(wèi)才旺:《自貿(mào)區(qū)政府采購(gòu)中公平競(jìng)爭(zhēng)審查的理論檢視和制度匡正》,載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第6期,第90頁(yè)。新修改的《反壟斷法》對(duì)“公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”進(jìn)行了規(guī)定③參見(jiàn)《反壟斷法》第5條。,提高了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法律位階,但現(xiàn)階段如何落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度,以發(fā)揮其實(shí)施效果,依然是值得考慮的重要問(wèn)題。此外,從目前的規(guī)定來(lái)看,國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局等相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布的實(shí)施細(xì)則還不夠細(xì)致,對(duì)一些可能影響公平競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)部制度和做法還未作出明確規(guī)定。④《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》第2條規(guī)定了公平競(jìng)爭(zhēng)審查的范圍,對(duì)于政府實(shí)行的可能影響公平競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)部制度和做法,雖然略有提及,但并未全面展開(kāi)。另外,當(dāng)前的審查范圍較窄,如政府間區(qū)域協(xié)作的相關(guān)文件尚未被納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查的范圍。因此,優(yōu)化公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)商環(huán)境,需要進(jìn)一步深化和拓展公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度,加大公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施力度。

3.缺乏市場(chǎng)主體實(shí)質(zhì)公平保障機(jī)制

當(dāng)前,《反壟斷法》對(duì)于行政性壟斷行為更多是從形式公平角度出發(fā)進(jìn)行規(guī)制,缺乏從實(shí)質(zhì)公平角度的考量?！斗磯艛喾ā芬?guī)制的行政性壟斷行為主要為限定交易行為、地區(qū)封鎖行為、招投標(biāo)活動(dòng)中的地方保護(hù)行為、排斥或者限制在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的行為、強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事壟斷行為以及制定含有排除限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容規(guī)定的行為,對(duì)弱勢(shì)市場(chǎng)主體沒(méi)有形成制度上的特別保護(hù),營(yíng)商過(guò)程中弱勢(shì)市場(chǎng)主體不能得到公平對(duì)待的現(xiàn)象較為普遍,突出表現(xiàn)為民營(yíng)小微企業(yè)與個(gè)體工商戶獲取要素資源的能力不足和交易機(jī)會(huì)嚴(yán)重受限,因此,現(xiàn)行制度中的市場(chǎng)主體實(shí)質(zhì)公平保障機(jī)制仍嚴(yán)重缺失。

4.缺乏有效的救濟(jì)機(jī)制

法律救濟(jì)渠道的暢通直接影響其制約權(quán)力的效果。對(duì)于行政性壟斷的受害人而言,無(wú)救濟(jì)就無(wú)權(quán)利。如果缺乏有效的法律實(shí)施機(jī)制,反行政性壟斷的實(shí)體性制度規(guī)定可能會(huì)變成一紙空文。⑤參見(jiàn)葉衛(wèi)平:《反壟斷法價(jià)值問(wèn)題研究》,北京大學(xué)出版社2012年版,第140頁(yè)。此外,缺乏有效的救濟(jì)機(jī)制也影響反行政性壟斷制度的有效實(shí)施。從當(dāng)前情況來(lái)看,行政性壟斷的規(guī)制效果并不理想,反行政性壟斷并未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,其主要原因也在于缺乏有效暢通的法律救濟(jì)渠道。由于《反壟斷法》中司法救濟(jì)制度缺失,當(dāng)事人很少能夠通過(guò)司法救濟(jì)途徑維護(hù)自身權(quán)益,對(duì)行政性壟斷的控制更多地通過(guò)行政內(nèi)部控制的方式進(jìn)行。在這種救濟(jì)機(jī)制之下,由于行政性壟斷背后存在保護(hù)地方企業(yè)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī),上級(jí)機(jī)關(guān)處理行政性壟斷行為時(shí)很難保持中立。⑥參見(jiàn)王曉曄:《我國(guó)反壟斷執(zhí)法10年:成就與挑戰(zhàn)》,載《政法論叢》2018年第5期,第135頁(yè)。地方政府對(duì)于提升政績(jī)的考量是“地區(qū)封鎖”等行政性壟斷行為發(fā)生的重要原因,就此而言,很多行政性壟斷行為與不同級(jí)別的地方政府官員的個(gè)人利益是一致的,這便減弱了科層制治理的有效性。①參見(jiàn)葉衛(wèi)平:《反壟斷法價(jià)值問(wèn)題研究》,北京大學(xué)出版社2012年版,第146頁(yè)。公權(quán)機(jī)關(guān)的利己動(dòng)機(jī)和行為可能影響個(gè)案處理結(jié)果,導(dǎo)致反行政性壟斷制度事實(shí)上難以實(shí)施,行政性壟斷行為難以得到有效約束并及時(shí)糾正。

5.對(duì)行政性壟斷行為的責(zé)任約束乏力

《反壟斷法》對(duì)行政性壟斷規(guī)定了與經(jīng)濟(jì)性壟斷不同的責(zé)任形式,對(duì)于經(jīng)濟(jì)性壟斷,競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以施以罰款、沒(méi)收違法所得等處罰措施,而對(duì)于行政性壟斷行為,競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)不能采取類似的、具有強(qiáng)制力的制裁措施。②參見(jiàn)李劍:《中國(guó)行政壟斷的治理邏輯與現(xiàn)實(shí)——從法律治理到行政性治理》,載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期,第107頁(yè)。根據(jù)《反壟斷法》第51條的規(guī)定,對(duì)行政性壟斷的制裁由上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)只有提出處理的建議權(quán),由法律規(guī)定的上級(jí)機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)查處。③參見(jiàn)丁茂中:《論我國(guó)行政性壟斷行為規(guī)范的立法完善》,載《政治與法律》2018年第7期,第139頁(yè)。雖然新修改的《反壟斷法》第61條規(guī)定“應(yīng)當(dāng)將有關(guān)改正情況書面報(bào)告上級(jí)機(jī)關(guān)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)”,可在一定程度上對(duì)其改正情況進(jìn)行有效監(jiān)督和約束,但并未使執(zhí)法權(quán)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性變化,未能從根本上改變反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于行政性壟斷行為責(zé)任約束乏力這一現(xiàn)實(shí)。把行政性壟斷行為交給違法機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)處理,并非禁止行政性壟斷的有效制度。由于行政性壟斷背后存在保護(hù)地方企業(yè)或個(gè)別企業(yè)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī),上級(jí)機(jī)關(guān)處理下級(jí)機(jī)關(guān)的行政性壟斷行為時(shí)很難保持中立,且上級(jí)機(jī)關(guān)并非司法機(jī)關(guān),其工作人員的反壟斷意識(shí)不足,處理市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)案件的能力也可能比較欠缺。④參見(jiàn)王曉曄:《我國(guó)反壟斷執(zhí)法10年:成就與挑戰(zhàn)》,載《政法論叢》2018年第5期,第135頁(yè)。此外,《反壟斷法》不僅未規(guī)定因壟斷行為受損害的市場(chǎng)主體的救濟(jì)權(quán)及行政性壟斷行為主體應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任,對(duì)參與行政性壟斷的受益經(jīng)營(yíng)者也沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的制裁措施。

三、優(yōu)化我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)商環(huán)境的法律思考

公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境是營(yíng)商環(huán)境的一個(gè)重要方面,優(yōu)化我國(guó)的營(yíng)商環(huán)境,需要從國(guó)情出發(fā),以建立統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)、公平、高效的市場(chǎng)為目標(biāo),營(yíng)造有利于所有市場(chǎng)主體、貫穿營(yíng)商全過(guò)程的良好環(huán)境,健全保障市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境方面的體制機(jī)制。

(一)加強(qiáng)體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的制度建設(shè)

優(yōu)化公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境,必須改變處理競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系的傳統(tǒng)思路,明確競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位。在此基礎(chǔ)上,根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)政策的要求,及時(shí)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策及其實(shí)施方式作出適當(dāng)調(diào)整,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型。

1.明確競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái),隨著市場(chǎng)決定性作用的確立,中央出臺(tái)了一系列推動(dòng)建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)體系的政策性文件,對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系作出了明確界定。2020年5月,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》明確指出:“完善競(jìng)爭(zhēng)政策框架,建立健全競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施機(jī)制,強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位。”競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系的明確,意味著產(chǎn)業(yè)政策必須服務(wù)于競(jìng)爭(zhēng)政策,產(chǎn)業(yè)政策不能忽視或削弱競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性作用。競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性作用,不僅意味著資源配置要以競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ),而且在市場(chǎng)主體培育、產(chǎn)業(yè)組織政策、市場(chǎng)秩序建設(shè)等方面都要以競(jìng)爭(zhēng)政策為基礎(chǔ)。①參見(jiàn)洪銀興:《論強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位》,載《中國(guó)價(jià)格監(jiān)管與反壟斷》2020第8期,第10-11頁(yè)。新修改的《反壟斷法》以法律形式確定了競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位,為正確處理競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系指明了方向。為推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位的貫徹落實(shí),在未來(lái)進(jìn)行相關(guān)立法,如制定公平競(jìng)爭(zhēng)審查專門法律時(shí),應(yīng)當(dāng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系作出明確規(guī)定。

2.加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型

我國(guó)過(guò)去長(zhǎng)期推行的選擇性產(chǎn)業(yè)政策是影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的重要因素,為協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的關(guān)系,產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)盡快實(shí)現(xiàn)從選擇性向功能性、普惠化轉(zhuǎn)型。為此,需要推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策由差異化、選擇性向普惠化、功能性轉(zhuǎn)變,清理違反公平、開(kāi)放、透明市場(chǎng)規(guī)則的政策文件。②參見(jiàn)《推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策向普惠化和功能性轉(zhuǎn)型》,載新華網(wǎng)2020年5月28日,http://www.xinhuanet.com/politics/2020-05/28/c_1126042970.htm。功能性產(chǎn)業(yè)政策是支持產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新與擴(kuò)散,并為之建立系統(tǒng)有效的公共服務(wù)體系,幫助勞動(dòng)者提升技術(shù)技能以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求等方面的政策。在功能性產(chǎn)業(yè)政策中,市場(chǎng)處于主導(dǎo)性地位,市場(chǎng)機(jī)制是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展與結(jié)構(gòu)演變的決定性力量,政府則為市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)行創(chuàng)造良好的制度環(huán)境,并在公共領(lǐng)域或狹義的“市場(chǎng)失靈”領(lǐng)域補(bǔ)充市場(chǎng)機(jī)制的不足,政府與市場(chǎng)之間是互補(bǔ)與協(xié)同的關(guān)系。③參見(jiàn)江飛濤、李曉萍:《改革開(kāi)放四十年中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)與發(fā)展——兼論中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策體系的轉(zhuǎn)型》,載《管理世界》2018年第10期,第74頁(yè)。因此,功能性產(chǎn)業(yè)政策是“市場(chǎng)友好型”產(chǎn)業(yè)政策,具有“完善市場(chǎng)制度、補(bǔ)充市場(chǎng)不足”的特點(diǎn)。④參見(jiàn)江飛濤、李曉萍:《應(yīng)加快選擇性產(chǎn)業(yè)政策向功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型》,載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》2016年第12期,第76頁(yè)。與政府特殊優(yōu)待特定市場(chǎng)主體不同,普惠性產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)調(diào)在消除政策歧視的基礎(chǔ)上促進(jìn)市場(chǎng)主體之間更加公平地競(jìng)爭(zhēng),在市場(chǎng)準(zhǔn)入、審批許可、經(jīng)營(yíng)運(yùn)行、招標(biāo)投標(biāo)和市場(chǎng)退出等方面給予各類市場(chǎng)主體一視同仁的待遇;在產(chǎn)業(yè)支持措施方面,重視需求端的政策支持,如通過(guò)增加政府市場(chǎng)采購(gòu)和消費(fèi)者補(bǔ)貼,使符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的市場(chǎng)主體能夠通過(guò)市場(chǎng)獲得更多的“貨幣選票”,在確保公平競(jìng)爭(zhēng)的前提下,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有效調(diào)整。體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型,要求在相關(guān)制度上作出必要的調(diào)整。為此,應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理,出臺(tái)新的規(guī)范,全面廢除針對(duì)特定企業(yè)、技術(shù)、產(chǎn)品實(shí)施的產(chǎn)業(yè)支持或歧視政策,擯棄通過(guò)制定各種類型指導(dǎo)目錄來(lái)安排產(chǎn)業(yè)發(fā)展的做法,完善各行各業(yè)的全面負(fù)面清單管理制度。

(二)深化和拓展公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度

在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的背景下完善我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)保障機(jī)制,需要進(jìn)一步深化和拓展公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。

其一,進(jìn)一步拓展公平競(jìng)爭(zhēng)審查的范圍。新修改的《反壟斷法》新增了“國(guó)家建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”的規(guī)定,由此提高了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法律位階。在此基礎(chǔ)上,如何對(duì)其進(jìn)行細(xì)化,進(jìn)一步拓展公平競(jìng)爭(zhēng)審查的范圍,保證制度落地,真正發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的效力,是現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)考慮的重要問(wèn)題。首先,由于當(dāng)前我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)行政機(jī)關(guān)限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的抽象行為作了審查規(guī)定,但并未對(duì)立法機(jī)關(guān)的競(jìng)爭(zhēng)限制行為作出審查安排,無(wú)法有效審查立法機(jī)關(guān)的競(jìng)爭(zhēng)限制行為。為有效規(guī)制立法機(jī)關(guān)限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為,應(yīng)將相關(guān)法律規(guī)范納入我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的范疇。①參見(jiàn)孫晉主編:《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度:基本原理與中國(guó)實(shí)踐》,經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2020年版,第62-86頁(yè)。其次,應(yīng)將公平競(jìng)爭(zhēng)審查延伸至政府實(shí)行的可能影響公平競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)部制度和做法?，F(xiàn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度較為全面地規(guī)定了公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象范圍,也對(duì)政府實(shí)行的可能影響公平競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)部制度有所提及,但仍不夠深入。應(yīng)將各級(jí)政府及政府部門長(zhǎng)期以來(lái)施行的對(duì)市場(chǎng)主體傾斜或者排斥的內(nèi)部運(yùn)行制度,形成的涉及政府采購(gòu)、公共工程招標(biāo)、特定領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者選擇等方面具體運(yùn)行機(jī)制,包括內(nèi)部備用名單、范圍內(nèi)招標(biāo)、具體招標(biāo)條件、程序設(shè)置等內(nèi)部制度,納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍。最后,針對(duì)當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下區(qū)域間協(xié)作不斷加強(qiáng)的趨勢(shì),有必要將公平競(jìng)爭(zhēng)審查延伸至各類區(qū)域協(xié)作領(lǐng)域。具言之,對(duì)區(qū)域合作協(xié)議、協(xié)作各方的協(xié)同立法以及以協(xié)議形式表現(xiàn)出來(lái)的政府部門間達(dá)成的共識(shí),也要實(shí)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。

其二,強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)施機(jī)制。針對(duì)目前優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境普遍重視不夠,以及公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施環(huán)節(jié)普遍存在的認(rèn)識(shí)不到位,審查隊(duì)伍力量薄弱,審查對(duì)象和審查標(biāo)準(zhǔn)把控不嚴(yán),自我審查動(dòng)力不足,審查流于形式、效果不明顯等問(wèn)題,必須進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)公平競(jìng)爭(zhēng)對(duì)優(yōu)化整體營(yíng)商環(huán)境的意義,強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)施機(jī)制。為此,必須將營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化與保障市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的制度建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái),將公平競(jìng)爭(zhēng)審查作為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)先事項(xiàng)。②參見(jiàn)馬源:《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境:要把強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度剛性作為優(yōu)先事項(xiàng)》,載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》2021年第3期,第31頁(yè)。首先,在營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中,增加體現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的指標(biāo)并對(duì)其給予較高權(quán)重,將政府平等對(duì)待市場(chǎng)主體、保障市場(chǎng)主體機(jī)會(huì)均等以及維護(hù)市場(chǎng)主體實(shí)質(zhì)公平等方面情況納入營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系,并設(shè)計(jì)可量化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。其次,健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查聯(lián)席會(huì)議制度,加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。出臺(tái)適用于全國(guó)的地方公平競(jìng)爭(zhēng)審查聯(lián)席會(huì)議制度規(guī)范,明確其職責(zé)、成員構(gòu)成、工作規(guī)則等內(nèi)容。同時(shí),應(yīng)加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查專業(yè)隊(duì)伍建設(shè),配備既懂經(jīng)濟(jì)又懂法律的專門人員,負(fù)責(zé)日常管理工作。建立專家?guī)?借助專家力量輔助進(jìn)行相關(guān)政策文件的專業(yè)審查。再次,修訂《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》,進(jìn)一步細(xì)化需要納入審查范圍的政策類型,明確審查標(biāo)準(zhǔn),制定操作指南和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提示。最后,健全審查復(fù)核、抽查機(jī)制,在政策起草部門初次審查后,可由司法行政部門進(jìn)行復(fù)審。同時(shí),競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)也可根據(jù)市場(chǎng)主體投訴情況,對(duì)相關(guān)政策文件進(jìn)行抽查。

(三)加強(qiáng)弱勢(shì)市場(chǎng)主體保護(hù)制度的建設(shè)

優(yōu)化公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)商環(huán)境,不僅應(yīng)當(dāng)追求形式公平,還應(yīng)當(dāng)追求實(shí)質(zhì)公平?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境更好服務(wù)市場(chǎng)主體的實(shí)施意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2020〕24號(hào))從簡(jiǎn)化企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)審批和條件方面,提出了降低小微企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本等要求。在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的背景下,反行政性壟斷制度應(yīng)當(dāng)更多地對(duì)實(shí)質(zhì)公平加以考量。針對(duì)當(dāng)前反行政性壟斷制度對(duì)實(shí)質(zhì)公平理念關(guān)照不足,對(duì)弱勢(shì)市場(chǎng)主體保護(hù)缺失的情形,應(yīng)當(dāng)在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域探索引入弱勢(shì)市場(chǎng)主體保護(hù)制度。

應(yīng)建立小微企業(yè)、個(gè)體工商戶、外地經(jīng)營(yíng)者專門保護(hù)制度。消除各類針對(duì)這類市場(chǎng)主體的歧視性對(duì)待,從實(shí)質(zhì)公平的理念出發(fā),健全確保這類市場(chǎng)主體在資源獲取、公共服務(wù)、交易機(jī)會(huì)、經(jīng)營(yíng)補(bǔ)償和優(yōu)惠待遇等方面優(yōu)先得到保護(hù)的制度和機(jī)制。

(四)建立更加有效的救濟(jì)制度

根據(jù)影響公平競(jìng)爭(zhēng)的行為主體、行為類型建立多層次的救濟(jì)體系,是從根本上優(yōu)化我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)商環(huán)境的必由之路。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第5條第3款的規(guī)定,全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的基本法律和基本法律以外的其他法律都不得與憲法相抵觸,這說(shuō)明即便是最高權(quán)力機(jī)關(guān)行使國(guó)家立法權(quán)制定的法律,也具有合憲性的要求。對(duì)于法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)存在的違背市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)要求的內(nèi)容,可以通過(guò)合憲性審查機(jī)制觸發(fā)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的修改和廢止。

對(duì)于行政性壟斷,應(yīng)區(qū)分具體行為和抽象行為,分別使用不同的機(jī)制予以救濟(jì)。對(duì)于通過(guò)部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以及各種規(guī)范性文件破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的行為,可通過(guò)合法性審查機(jī)制發(fā)現(xiàn)其中的問(wèn)題,并通過(guò)相關(guān)部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件的修改、廢止程序予以糾正。對(duì)于具體行政行為,如果導(dǎo)致特定市場(chǎng)主體的合法權(quán)利受到侵害,應(yīng)允許行政相對(duì)人通過(guò)行政訴訟尋求救濟(jì)。

(五)進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任約束制度

第一,應(yīng)強(qiáng)化行政體系內(nèi)部責(zé)任追究機(jī)制,擴(kuò)大上級(jí)政府執(zhí)法管轄范圍,并建立直通中央層級(jí)監(jiān)管部門的反行政性壟斷責(zé)任追究機(jī)制,有效避免執(zhí)法過(guò)程中地方政府及政府部門出于地方保護(hù)或完成考核指標(biāo)的壓力而放任本地行政機(jī)關(guān)的行政性壟斷行為,為上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督提供制度保障。

第二,有必要對(duì)參與行政性壟斷的經(jīng)營(yíng)者追究責(zé)任?，F(xiàn)行《反壟斷法》并未規(guī)定行政性壟斷受益經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任,這也是導(dǎo)致行政性壟斷行為屢禁不止的重要原因。為此,應(yīng)適當(dāng)拓寬制裁對(duì)象,將行政性壟斷受益經(jīng)營(yíng)者納入法律制裁的范圍。①參見(jiàn)李國(guó)海、彭詩(shī)程:《制裁行政壟斷受益經(jīng)營(yíng)者:動(dòng)因、范式與規(guī)則》,載《法學(xué)雜志》2019年第8期,第91頁(yè)。應(yīng)結(jié)合行政性壟斷行為的性質(zhì)、類型、受益經(jīng)營(yíng)者對(duì)于行政性壟斷行為的參與程度、所起作用以及行政性壟斷造成的社會(huì)影響等因素,綜合考量其承擔(dān)責(zé)任的具體形式。

結(jié)語(yǔ)

世界銀行對(duì)我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)得到迅速提升,昭示著近年來(lái)我國(guó)營(yíng)商環(huán)境顯著改善。營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)劣仍應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)主體的感受為根本評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化應(yīng)當(dāng)從我國(guó)實(shí)際出發(fā),尤其需要重視我國(guó)營(yíng)商環(huán)境面臨的特殊問(wèn)題,從整體優(yōu)化的視角,謀求營(yíng)商環(huán)境實(shí)質(zhì)性的全面改善。近年來(lái),我國(guó)高度重視營(yíng)商環(huán)境公平性的改善,對(duì)于營(yíng)商環(huán)境的重視,也體現(xiàn)在此次《反壟斷法》的修改之中。作為保障公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)商環(huán)境的主要制度,《反壟斷法》的修改充分體現(xiàn)了維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)商環(huán)境的制度因素,為營(yíng)商環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化提供了更為充分的制度保障,相信新法的實(shí)施必將帶來(lái)我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)商環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化。