陳 亮,楊 攀

(西南政法大學(xué),重慶 401120)

引言

“生態(tài)興則文明興,生態(tài)衰則文明衰”。①習(xí)近平:《生態(tài)興則文明興》,《求是》2019年第3期,第5頁(yè)。近年來(lái),隨著全球氣候變化、生物多樣性銳減等生態(tài)環(huán)境危機(jī)事件的頻發(fā),生態(tài)安全(Ecological Security)成為衡量國(guó)家安全的重要因素與指標(biāo)。2014年4月,習(xí)近平總書(shū)記在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上首次提出總體國(guó)家安全觀,囊括了生態(tài)安全在內(nèi)的“11種安全”,標(biāo)志著生態(tài)安全上升到國(guó)家安全戰(zhàn)略的新高度;2015年,全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)修訂通過(guò)的《國(guó)家安全法》對(duì)生態(tài)安全進(jìn)行了間接闡釋,奠定了生態(tài)安全制度安排的基石與制度運(yùn)作的基點(diǎn),生態(tài)安全在建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家中的重要性不斷彰顯。在國(guó)家安全治理模式從行政式治理向法治化治理轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)下,①李文良:《新時(shí)代中國(guó)國(guó)家安全治理模式轉(zhuǎn)型研究》,載《國(guó)際安全研究》2019年第3期,第32頁(yè)。完善生態(tài)安全法治保障體系,是維護(hù)生態(tài)安全、貫徹總體國(guó)家安全觀和踐行全面依法治國(guó)的具體要求。

中國(guó)生態(tài)安全法治研究積累了諸多有益成果。如對(duì)生態(tài)安全融入法律規(guī)范的價(jià)值性闡釋,②馬波:《生態(tài)安全法治保障論》,載《河北法學(xué)》2013年第5期,第72-79頁(yè)。以及對(duì)生態(tài)安全法治保障體系建設(shè)的系統(tǒng)性研究,③張震、張義云:《生態(tài)文明入憲視域下生態(tài)安全法治保障體系建構(gòu)論》,載《求是學(xué)刊》2020年第2期,第1-12頁(yè)。還有對(duì)生態(tài)安全立法及相關(guān)法律體系建設(shè)的探討。④王樹(shù)義:《生態(tài)安全及其立法問(wèn)題探討》,載《法學(xué)評(píng)論》2006年第3期,第123-129頁(yè)。但總體而言,生態(tài)安全法治的建構(gòu)依然任重道遠(yuǎn)。既有研究對(duì)生態(tài)安全法治的探討或是從還原論出發(fā)的規(guī)范性愿景構(gòu)想,或是以實(shí)踐問(wèn)題為導(dǎo)向,從生態(tài)危機(jī)的現(xiàn)實(shí)推論出生態(tài)安全的肯定性意蘊(yùn),在一定程度上都存在對(duì)生態(tài)安全與外部領(lǐng)域交互作用的忽視,在制度安排上可能存在管中窺豹的隱憂(yōu)。從制度內(nèi)部來(lái)看,制度建構(gòu)離不開(kāi)對(duì)客觀事實(shí)的準(zhǔn)確把握,作為一種非傳統(tǒng)安全,生態(tài)安全的內(nèi)涵及其與國(guó)家安全的關(guān)系有待更全面地梳理;從制度外部來(lái)看,傳統(tǒng)安全威脅猶在、非傳統(tǒng)安全威脅不斷凸顯、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全相互區(qū)分又相互交織的國(guó)際社會(huì)形勢(shì),⑤[英]拉里·埃利奧特、丹·阿特金森:《不安全的時(shí)代》,曹大鵬譯,商務(wù)印書(shū)館出版社2001年,第34-37頁(yè)。有必要從實(shí)現(xiàn)總體國(guó)家安全的整體視角對(duì)生態(tài)安全的法治方案進(jìn)行檢視和補(bǔ)充。

一、國(guó)家安全體系中的生態(tài)安全

(一)生態(tài)安全的基本概念

1.生態(tài)問(wèn)題的安全化動(dòng)因

作為安全內(nèi)涵拓展過(guò)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),安全化是理解非傳統(tǒng)安全的一把鑰匙。⑥王江麗:《安全化:生態(tài)問(wèn)題如何成為一個(gè)安全問(wèn)題》,載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2010年第4期,第36頁(yè)?！叭撕蜕锶χ衅渌耐恍?決定了人與其他生物一樣,必然受到生態(tài)平衡運(yùn)動(dòng)的限制。”⑦呂忠梅:《環(huán)境法新視野》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2019年版,第5頁(yè)。這就決定了人與自然的關(guān)系是人類(lèi)漫長(zhǎng)歷史演進(jìn)中不可忽略的因素,但人類(lèi)對(duì)安全概念的不確定認(rèn)知導(dǎo)致傳統(tǒng)社會(huì)未能把生態(tài)安全作為一個(gè)國(guó)家安全領(lǐng)域的問(wèn)題具象化地進(jìn)行表達(dá)。⑧王貴松:《論法治國(guó)家的安全觀》,載《清華法學(xué)》2021年第2期,第22頁(yè)。因此,盡管在歷史上曾有諸多因資源爭(zhēng)奪而引起的戰(zhàn)爭(zhēng)、因資源枯竭而消失的文明,但在漫長(zhǎng)的社會(huì)發(fā)展時(shí)期中,生態(tài)問(wèn)題并未被作為一種安全問(wèn)題來(lái)對(duì)待。生態(tài)問(wèn)題從非安全問(wèn)題步入安全領(lǐng)域,成為一種非傳統(tǒng)安全的過(guò)程,即生態(tài)問(wèn)題的安全化,其安全化動(dòng)因可歸結(jié)為兩方面:一是生態(tài)危機(jī)與生命危機(jī)的重疊交織。工業(yè)革命后,人類(lèi)改造自然的力量和程度飛速發(fā)展,全球化的生態(tài)危機(jī)愈演愈烈。環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)功能退化等生態(tài)問(wèn)題不僅表現(xiàn)為對(duì)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的損害,更日益成為人類(lèi)健康的主要威脅。⑨2019年《柳葉刀》(Lancet)發(fā)布的基于2017年數(shù)據(jù)的調(diào)查顯示,在中國(guó),環(huán)境顆粒物污染是導(dǎo)致死亡和DALYs(傷殘調(diào)整壽命年數(shù))的四大危險(xiǎn)因素之一;早在2016年,世界衛(wèi)生組織發(fā)布的基于2012年數(shù)據(jù)的報(bào)告也曾指出,全球23%的死亡和22%的DALs由環(huán)境因素導(dǎo)致,中國(guó)可歸因于環(huán)境的疾病負(fù)擔(dān)居全球最嚴(yán)重行列。伴隨著生態(tài)環(huán)境支撐人類(lèi)生存與健康的功能被普遍揭示,生態(tài)安全與生命安全發(fā)生了內(nèi)在同構(gòu),“生態(tài)安全”從傳統(tǒng)生態(tài)學(xué)的生態(tài)系統(tǒng)安全問(wèn)題,演化為涉及健康安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全和國(guó)家安全的公共安全問(wèn)題,生態(tài)環(huán)境行動(dòng)也越來(lái)越多地被賦予維護(hù)人類(lèi)生命安全的內(nèi)在意蘊(yùn)。二是安全領(lǐng)域與安全觀念的積極拓張。世界政治格局和國(guó)際秩序的深刻變化使國(guó)家的生存環(huán)境和生存需要發(fā)生改變,軍事行動(dòng)在國(guó)家安全領(lǐng)域的原有比重地位降低,而來(lái)自經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域的不穩(wěn)定因素對(duì)和平與安全的威脅突起。隨著社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)從物質(zhì)社會(huì)到“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的轉(zhuǎn)向,公眾安全需要空前提高。鑒于自然資源、環(huán)境和人口要素與國(guó)家政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緊密關(guān)聯(lián),生態(tài)系統(tǒng)退化和生態(tài)服務(wù)喪失可能直接引起貧困化、“生態(tài)難民”等社會(huì)動(dòng)蕩現(xiàn)象,現(xiàn)代生態(tài)問(wèn)題已經(jīng)具備上升到國(guó)家安全戰(zhàn)略需要的必要性。

人與環(huán)境相互作用和影響的正常狀態(tài)被破壞,本質(zhì)上是人對(duì)自然生態(tài)功能維持的需求問(wèn)題,這種需求衍生了以恢復(fù)和建立正常的生態(tài)狀態(tài)為核心的特殊的生態(tài)利益訴求,①?gòu)堣?《環(huán)境法與生態(tài)化民法典的協(xié)同》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2021年3月第2期,第172-173頁(yè)。并促使政治議程與科技議程發(fā)生改變。政治議程屬于政府和政府間層面,由公共決策和公共政策組成,最終決定如何對(duì)待生態(tài)問(wèn)題:科技議程在政治中心之外,由科研力量和非政府組織組成,目的在于提出生態(tài)問(wèn)題并尋求解決方案。政治議程與科技議程形成生態(tài)問(wèn)題安全化的兩股主要推動(dòng)力,經(jīng)由二者及其之間的交叉互動(dòng),生態(tài)問(wèn)題實(shí)現(xiàn)了從非公共問(wèn)題到公共問(wèn)題、從公共問(wèn)題到政治問(wèn)題再到安全問(wèn)題的發(fā)展。②王江麗:《安全化:生態(tài)問(wèn)題如何成為一個(gè)安全問(wèn)題》,載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2010年7月第4期,第38頁(yè)。

2.生態(tài)安全的內(nèi)涵

生態(tài)環(huán)境問(wèn)題對(duì)國(guó)家和全球安全的威脅最早是被作為“環(huán)境安全”(environmental security)在1987年第42屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上正式提出。早期一般認(rèn)為,環(huán)境問(wèn)題如森林退化、荒漠化、環(huán)境污染等,其核心是氣候變化和人類(lèi)活動(dòng)等干擾因素導(dǎo)致的資源數(shù)量、質(zhì)量下降從而造成資源短缺,資源環(huán)境的功能穩(wěn)定或變化特征是相應(yīng)評(píng)價(jià)研究的主要關(guān)注內(nèi)容。③Swart R, Security Risk of Global Environmental Changes. Global Environmental Change, 1996, p.187-192.20世紀(jì)末,隨著對(duì)完整的生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)-生態(tài)相互依賴(lài)關(guān)系的重視,國(guó)際上對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注從資源稀缺性上升到更廣泛的生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)問(wèn)題,推動(dòng)環(huán)境安全向生態(tài)安全的內(nèi)涵拓展。④Pirages D,Cousins K. From Resource Scarcity to Ecological Security:Exploring New Limits to Growth. Cambridge: The MIT Press, 2005,p.134-138.相較于傳統(tǒng)的環(huán)境安全,新興研究明顯賦予了生態(tài)安全與生態(tài)系統(tǒng)及其服務(wù)、人類(lèi)生計(jì)相聯(lián)系的含義。⑤應(yīng)凌霄、孔令橋等:《生態(tài)安全及其評(píng)價(jià)方法研究進(jìn)展》,載《生態(tài)學(xué)報(bào)》2022年第5期,第1681頁(yè)。研究者指出,生態(tài)安全的基礎(chǔ)是關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)維持穩(wěn)定和恢復(fù)適應(yīng)的能力,⑥McDonald M, Climate Change and Security: Towards Ecological Security. International Theory, 2018, p.153-180.生態(tài)系統(tǒng)自身及其對(duì)人類(lèi)資源的供給、與社會(huì)經(jīng)濟(jì)福祉相關(guān)的一系列調(diào)節(jié)和文化功能的狀況及變化特征,共同組成了對(duì)生態(tài)安全及更廣泛人類(lèi)福祉的重要反映。⑦Villa F, Voigt B, Erickson J D. New Perspective on Ecosystem Service Science as Instruments to Understand Environmental Securities.Philosophical Transactions of the Royal Society B: Biological Science, 2014, p.152-158.

在我國(guó),對(duì)生態(tài)安全的界定可以劃分為兩個(gè)向度:一是基于人類(lèi)社會(huì)發(fā)展視角的生態(tài)安全,側(cè)重于生態(tài)環(huán)境能否滿(mǎn)足人類(lèi)生存發(fā)展需要,如將生態(tài)安全定義為人類(lèi)在生產(chǎn)、生活和健康等方面不受生態(tài)破壞與環(huán)境污染等影響的保障程度,包括飲用水與食物安全、空氣質(zhì)量與綠色環(huán)境等基本要素,①肖篤寧:《論生態(tài)安全的基本概念和研究?jī)?nèi)容》,載《應(yīng)用生態(tài)學(xué)報(bào)》2002年第3期,第354頁(yè)。或者地球上良好的自然條件和豐富的自然資源,由一系列環(huán)境要素綜合表現(xiàn)的安全性表示。②余謀昌:《論生態(tài)安全的概念及其主要特點(diǎn)》,載《清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2004年第2期,第29頁(yè)。這種生態(tài)安全觀是對(duì)人類(lèi)社會(huì)發(fā)展中人與自然關(guān)系的整體性、普遍性反思,其與國(guó)家安全問(wèn)題結(jié)合起來(lái)加以認(rèn)識(shí)就形成了第二個(gè)向度,即作為國(guó)家安全的生態(tài)安全。2000年《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》首次提出“維護(hù)國(guó)家生態(tài)環(huán)境安全”的目標(biāo),將國(guó)家生態(tài)環(huán)境安全定義為“一個(gè)國(guó)家賴(lài)以生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境處于不受或少受破壞與威脅的狀態(tài)”。原國(guó)家環(huán)?？偩质兹尉珠L(zhǎng)曲格平從自然生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的交織影響出發(fā),認(rèn)為生態(tài)安全一方面旨在防止生態(tài)環(huán)境的退化對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)構(gòu)成威脅,另一方面是防止環(huán)境問(wèn)題引發(fā)公眾不滿(mǎn),影響社會(huì)穩(wěn)定。③唐先武:《關(guān)注中國(guó)的生態(tài)安全科技日?qǐng)?bào)》,載《人民日?qǐng)?bào)》2002年3月15日,第4版。在學(xué)術(shù)領(lǐng)域,盡管目前對(duì)生態(tài)安全尚未達(dá)成統(tǒng)一的概念,但通過(guò)文獻(xiàn)梳理來(lái)看,一般認(rèn)為國(guó)家生態(tài)安全是指一國(guó)具有支撐國(guó)家生存發(fā)展的較為完整、不受威脅的生態(tài)系統(tǒng),以及應(yīng)對(duì)內(nèi)外重大生態(tài)問(wèn)題的能力,具有下述三個(gè)層次的內(nèi)涵:一是生態(tài)系統(tǒng)自身的完整和穩(wěn)定性,包括生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)平衡,生態(tài)系統(tǒng)要素合理和生態(tài)系統(tǒng)功能健全;二是生態(tài)系統(tǒng)對(duì)于人類(lèi)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的支撐,即生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、要素、功能及其整體是否能滿(mǎn)足人類(lèi)社會(huì)生存發(fā)展的需要;三是國(guó)家應(yīng)對(duì)生態(tài)問(wèn)題能力,包括預(yù)防、容納、控制和化解生態(tài)危機(jī)與生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)造成的不利影響。

(二)生態(tài)安全作為國(guó)家安全的基本意蘊(yùn)

從系統(tǒng)論觀點(diǎn)和方法出發(fā),④系統(tǒng)論認(rèn)為,系統(tǒng)不等于要素的機(jī)械相加或簡(jiǎn)單堆積,而是具有由組成要素的動(dòng)態(tài)的非線性相互作用涌現(xiàn)出來(lái)的整體特性,即整體涌現(xiàn)性或稱(chēng)復(fù)雜性。認(rèn)識(shí)對(duì)象本身的整體涌現(xiàn)性或復(fù)雜性原則上是認(rèn)識(shí)主體無(wú)法約化的,無(wú)法通過(guò)分析、分解、還原的方法揭示系統(tǒng)本質(zhì),而應(yīng)當(dāng)把復(fù)雜性當(dāng)作復(fù)雜性對(duì)待,付出更多的認(rèn)識(shí)代價(jià)。參見(jiàn)王雨田:《控制論、信息論、系統(tǒng)科學(xué)與哲學(xué)》,中國(guó)人民大學(xué)出版社1986年版,第488-500頁(yè)。生態(tài)安全作為國(guó)家安全的子系統(tǒng),其與國(guó)家安全大系統(tǒng)及其他政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、科技、社會(huì)、文化等若干子系統(tǒng)之間具有包含整體性、層次性、動(dòng)態(tài)性等特征的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)。因此生態(tài)安全的解釋不能獨(dú)立于其他安全,而必須置之于國(guó)家安全的系統(tǒng)視角下予以考察?？傮w國(guó)家安全觀是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)新時(shí)代為什么要維護(hù)國(guó)家安全、維護(hù)什么樣的國(guó)家安全、怎樣維護(hù)國(guó)家安全這一重大課題的系統(tǒng)回答,其凝練歸納的總體屬性也規(guī)定了總體國(guó)家安全觀有別于其他國(guó)家安全理論的哲學(xué)氣質(zhì),使其成為一種扎根系統(tǒng)思維、具備實(shí)踐品質(zhì)、契合當(dāng)代實(shí)際的國(guó)家安全分析框架?？傮w國(guó)家安全觀認(rèn)為,國(guó)家安全對(duì)內(nèi)指向一個(gè)系統(tǒng)整體,對(duì)外指向人類(lèi)命運(yùn)共同體所倡導(dǎo)的持久和平與普遍安全,要讓持久和平和普遍安全成為現(xiàn)實(shí),就需要把握國(guó)家安全的總體屬性。⑤馮未江、張宇燕:《新時(shí)代國(guó)家安全學(xué)——思想淵源、實(shí)踐基礎(chǔ)和理論邏輯》,載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2019年第4期,第22頁(yè)。

一是國(guó)家安全具有整體性。整體性意味著一個(gè)國(guó)家任何領(lǐng)域的安全問(wèn)題都不是單獨(dú)存在的,一個(gè)領(lǐng)域的安全不代表另一個(gè)領(lǐng)域的安全,不同領(lǐng)域之間的安全風(fēng)險(xiǎn)具有相互傳遞、相互轉(zhuǎn)換、相互交織的特征。雖然社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然是三個(gè)不同性質(zhì)的系統(tǒng),都有各自的結(jié)構(gòu)、功能及發(fā)展規(guī)律,但在“社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—自然”的復(fù)合系統(tǒng)結(jié)構(gòu)下,⑥馬世駿:《社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)》,載《生態(tài)學(xué)報(bào)》1984年第1期,第1頁(yè)。它們的存在和發(fā)展都受到其它系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的制約。作為一個(gè)環(huán)境、人口、經(jīng)濟(jì)、政治大國(guó),中國(guó)在環(huán)境資源領(lǐng)域的利益關(guān)系極為復(fù)雜。在此背景下,對(duì)生態(tài)安全的思考不能缺乏語(yǔ)境或陷入國(guó)際潮流追逐,而必須立足于國(guó)家安全整體全面統(tǒng)籌,維護(hù)國(guó)家核心利益。

二是國(guó)家安全具有動(dòng)態(tài)性。動(dòng)態(tài)性是指國(guó)家安全的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源處于不斷變化之中,過(guò)去被認(rèn)為是主要威脅的因素可能發(fā)生變化,曾經(jīng)被認(rèn)為安全的領(lǐng)域也可能不再安全,安全的外延處于不斷變化之中。在社會(huì)發(fā)展的不同階段,生態(tài)安全呈現(xiàn)不同樣態(tài),隨著內(nèi)外部條件的變化,影響生態(tài)安全的因素也在變化,甚至原先維護(hù)生態(tài)安全的條件也可能變成生態(tài)安全的潛在威脅。隨著科技的高速發(fā)展和全球化的不斷深入,生態(tài)安全的潛在影響因素越來(lái)越多,生態(tài)安全的發(fā)生機(jī)制愈發(fā)復(fù)雜。動(dòng)態(tài)性要求突出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則,運(yùn)用全方位、全時(shí)空、全流程視角來(lái)認(rèn)識(shí)生態(tài)安全工作,立足防范風(fēng)險(xiǎn)的大前提來(lái)統(tǒng)籌維護(hù)生態(tài)安全,實(shí)施防范化解的全流程治理。

三是國(guó)家安全具有開(kāi)放性。國(guó)家安全既有“內(nèi)憂(yōu)”也有“外患”,而在全球化時(shí)代,封閉性的國(guó)家安全戰(zhàn)略既是不現(xiàn)實(shí)的,也將極大地增加國(guó)家的發(fā)展成本和發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。生態(tài)安全的威脅不僅來(lái)自國(guó)家內(nèi)部的資源瓶頸、環(huán)境污染和生態(tài)破壞,源自境外的外來(lái)物種入侵、污染跨境轉(zhuǎn)移尤其是國(guó)際貿(mào)易中的污染轉(zhuǎn)移,也是危害國(guó)家生態(tài)安全的重要因素。從開(kāi)放性出發(fā),生態(tài)安全維護(hù)不能采取閉手段,訴諸于絕對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)“隔離墻”,而必須立足于開(kāi)放環(huán)境,統(tǒng)籌內(nèi)部安全與外部安全,將安全維護(hù)戰(zhàn)略建構(gòu)保持開(kāi)放性的大前提之下。

四是國(guó)家安全具有相對(duì)性。相對(duì)性是指國(guó)家安全狀態(tài)是相對(duì)于一定時(shí)期或一定程度而言的,不存在完全沒(méi)有危險(xiǎn)和內(nèi)外威脅的安全狀態(tài)。生態(tài)安全的多尺度特征決定了生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)具有多維度性,社會(huì)發(fā)展始終處于相對(duì)的生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)之中,不存在一勞永逸的安全狀態(tài)。因此,生態(tài)安全維護(hù)必須立足于國(guó)家實(shí)際情況來(lái)考慮安全邊界設(shè)置和安全資源投入,而不能盲目追求“零風(fēng)險(xiǎn)”而使得治理活動(dòng)顧此失彼。同時(shí),要采取動(dòng)態(tài)的、合理的生態(tài)安全治理策略,根據(jù)社會(huì)發(fā)展的階段特征,建立起與社會(huì)實(shí)際相適應(yīng)的生態(tài)安全標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)指標(biāo),而不能固守單一的安全觀念而導(dǎo)致治理活動(dòng)僵化。

五是國(guó)家安全具有共同性。共同性是指全人類(lèi)是命運(yùn)共同體,持久和平與普遍安全的實(shí)現(xiàn)需要各國(guó)攜手合作而非獨(dú)善其身。別國(guó)面臨的不安全威脅可能成為本國(guó)安全的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源,因此“不能一個(gè)國(guó)家安全而其他國(guó)家不安全,一部分國(guó)家安全而另一部分國(guó)家不安全,更不能犧牲別國(guó)安全來(lái)謀求自身安全”。①馮未江、張宇燕:《新時(shí)代國(guó)家安全學(xué)——思想淵源、實(shí)踐基礎(chǔ)和理論邏輯》,載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2019年第4期,第22頁(yè)。從整體上來(lái)看,全球面臨著共同的生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn),如氣候變暖、病毒肆虐、物種多樣性銳減等,這些問(wèn)題的解決都超出單個(gè)國(guó)家或局部地區(qū)之能,需要各國(guó)的積極參與和共同治理;從區(qū)域來(lái)看,由于自然地理環(huán)境、資源稟賦、發(fā)展?fàn)顩r等因素差異,區(qū)域面臨的生態(tài)安全問(wèn)題各有不同,但不同區(qū)域的生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)具有相互傳遞性,局部生態(tài)問(wèn)題也可能發(fā)展為整體性的生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)。因而生態(tài)安全治理需要各國(guó)摒棄零和博弈、結(jié)盟理念等舊觀念,秉持可持續(xù)的安全觀、全球安全觀。

(三)生態(tài)安全與國(guó)家安全的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

首先,生態(tài)安全與其他安全構(gòu)成具有內(nèi)在相互關(guān)聯(lián)性的國(guó)家安全系統(tǒng)整體。生態(tài)安全是其他國(guó)家安全的載體和基礎(chǔ)。一方面,生態(tài)安全是經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的基本保障,是社會(huì)安全的基石,是國(guó)土安全的屏障,是資源安全的重要保障,還是國(guó)際安全的重要內(nèi)容。①陸軍:《強(qiáng)化國(guó)家生態(tài)安全是我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要》,載《環(huán)境保護(hù)》2019年第8期,第10頁(yè)?！八e也不厚,則其負(fù)大舟也無(wú)力”,保障生態(tài)安全對(duì)于其他國(guó)家安全的維護(hù)具有基礎(chǔ)性意義;另一方面,生態(tài)安全的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于統(tǒng)籌國(guó)家安全的維護(hù)與塑造。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善取決于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,生態(tài)環(huán)境損害的恢復(fù)倚靠經(jīng)濟(jì)與科技的支持,生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防有賴(lài)于行政機(jī)制的高效運(yùn)行,而包括上述因素在內(nèi)的一切生態(tài)安全實(shí)現(xiàn)條件的可持續(xù)性更是扎根于穩(wěn)定的政治局面與和平的環(huán)境。因此,維持總體國(guó)家安全的良好狀態(tài)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全的重要前提和保證。

其次,生態(tài)安全的實(shí)踐以防范化解生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)國(guó)家生存與發(fā)展的威脅為基本目標(biāo)。生態(tài)安全是國(guó)家安全外延積極拓展的產(chǎn)物,其源于新的時(shí)代背景下生態(tài)環(huán)境危機(jī)已經(jīng)成為國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的新來(lái)源,這種背景淵源賦予生態(tài)安全制度體系以回應(yīng)國(guó)家安全新挑戰(zhàn)的制度基因與初衷。生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)國(guó)家安全的挑戰(zhàn)突出表現(xiàn)在生態(tài)承載力、資源環(huán)境瓶頸對(duì)可持續(xù)發(fā)展的約束,其發(fā)生具有長(zhǎng)期潛伏性、損害爆發(fā)性以及影響中華民族實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重性,因此生態(tài)安全實(shí)踐須立足于事前預(yù)防,以防范化解生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)為維護(hù)國(guó)家安全的主要路徑和主要形式。

再次,生態(tài)安全的獲得與表達(dá)須在實(shí)現(xiàn)國(guó)家總體安全的宏觀敘事下展開(kāi)。國(guó)家安全的相對(duì)性意味著在一定時(shí)期內(nèi)用以生態(tài)安全維護(hù)的資源是有限的,生態(tài)安全的維護(hù)應(yīng)當(dāng)在增進(jìn)總體國(guó)家安全的方向上發(fā)揮作用。因此,生態(tài)安全的思考并不止步于生態(tài)系統(tǒng)平衡或人與自然和諧的美好價(jià)值,而是要與國(guó)家總體安全緊密結(jié)合。以“一帶一路”戰(zhàn)略為例,如何阻止部分國(guó)際勢(shì)力將大背景下的生態(tài)退化與中國(guó)在這一區(qū)域的投資聯(lián)系起來(lái),以此抹黑中國(guó)國(guó)際形象、遏制中國(guó)和平崛起?如何恢復(fù)一個(gè)有利于中國(guó)穩(wěn)定發(fā)展的自然生態(tài)環(huán)境?如何防止打著“環(huán)境保護(hù)”旗號(hào)的極端民族主義色彩的精神運(yùn)動(dòng)死灰復(fù)燃?如何克服自然退化導(dǎo)致的一些文化純化、自然圣境化的原教旨主義風(fēng)潮?上述問(wèn)題都需要落實(shí)到生態(tài)安全的策略設(shè)計(jì)中。

最后,生態(tài)安全的終極價(jià)值超越單個(gè)國(guó)家安全指向全人類(lèi)命運(yùn)共同體?！皻夂蚰Ｊ桨苏麄€(gè)世界,而風(fēng)的流動(dòng)不需要護(hù)照”。②[美]諾曼·邁爾斯:《最終的安全——政治穩(wěn)定的環(huán)境基礎(chǔ)》,王正平、金輝譯,上海譯文出版社2001年版,第26頁(yè)。在生態(tài)安全領(lǐng)域,國(guó)家利益與國(guó)際社會(huì)利益從長(zhǎng)期來(lái)看是趨于一致的而非此消彼長(zhǎng)的。全人類(lèi)是“一榮俱榮、一損俱損”的命運(yùn)共同體關(guān)系,擁有不同背景的群體能夠達(dá)成“人同此心,心同此理”的文化共識(shí)。③龍瀟:《中華法系的文化安全智慧——以?xún)r(jià)值觀為中心的考察》,載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第2期,第165頁(yè)。尤其是在發(fā)展鴻溝日益加深,軍事沖突尚未消弭,冷戰(zhàn)思維與強(qiáng)權(quán)政治陰魂不散,難民危機(jī)、恐怖主義和傳染病持續(xù)性加劇國(guó)際緊張局勢(shì)、威脅世界和平的情況下,生態(tài)安全是最能夠凝聚各國(guó)共識(shí)與促進(jìn)各國(guó)合作的議題,具有引領(lǐng)國(guó)際社會(huì)共同構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體、實(shí)現(xiàn)持久和平與普遍安全的深遠(yuǎn)價(jià)值。

二、我國(guó)生態(tài)安全法治的實(shí)踐與現(xiàn)狀

堅(jiān)持依法治國(guó)是我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著法治優(yōu)勢(shì),國(guó)家安全法治建設(shè)是堅(jiān)持全面依法治國(guó)的重要領(lǐng)域和重要內(nèi)容。①馬方:《系統(tǒng)構(gòu)建國(guó)家安全法治實(shí)施體系》,載《理論探索》2022年第1期,第12頁(yè)。進(jìn)入新時(shí)代,面對(duì)日趨嚴(yán)峻的生態(tài)形勢(shì),“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治,才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”。②中共中央宣傳部:《習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話讀本》,人民出版社2016年版,第210頁(yè)。加強(qiáng)法治建設(shè),通過(guò)良法善治來(lái)解決生態(tài)安全危機(jī)是我國(guó)生態(tài)安全維護(hù)的重要方略。

(一)我國(guó)生態(tài)安全法治的實(shí)踐歷程

馬克思指出:“一切原理都有其世紀(jì),”③馬克思:《哲學(xué)的貧困》,《馬克思恩格斯選集(第1卷)》,人民出版社1995年版,第146頁(yè)。任何理論的產(chǎn)生都有其特定的時(shí)代語(yǔ)境。時(shí)代主題和時(shí)代任務(wù)內(nèi)在地構(gòu)成中國(guó)生態(tài)安全建設(shè)的話語(yǔ)前提和現(xiàn)實(shí)依托,中國(guó)維護(hù)生態(tài)安全的法治實(shí)踐在不同歷史條件下具有發(fā)展階段性和議題針對(duì)性。

1.生態(tài)安全意識(shí)的萌芽期

新中國(guó)成立初期,在“戰(zhàn)爭(zhēng)與革命”的時(shí)代背景下,防止外部勢(shì)力侵略、確保新生政權(quán)穩(wěn)定、領(lǐng)土完整和主權(quán)獨(dú)立是黨和國(guó)家的工作中心,其他工作都要圍繞這個(gè)中心展開(kāi)。該時(shí)期生態(tài)安全工作也是以政治工作為中心開(kāi)始萌芽。在生產(chǎn)發(fā)展層面,環(huán)境資源對(duì)生產(chǎn)發(fā)展的支撐作用和約束條件率先受到重視,環(huán)境資源被納入社會(huì)生產(chǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)資料范疇。在《論十大關(guān)系中》,毛澤東同志指出:“天上的空氣,地上的森林,地下的寶藏,都是建設(shè)社會(huì)主義所需要的重要因素”?；谖覈?guó)自然資源人均占有量低的現(xiàn)實(shí)狀況,黨的第八屆二中全會(huì)提出厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)的方針。與此同時(shí),為了應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、水土流失、土壤鹽堿化等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題對(duì)人民群眾生活造成嚴(yán)重影響和對(duì)國(guó)家發(fā)展造成損失,國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施了一系列植樹(shù)造林、保持水土、興修水利工作。④1955年,我國(guó)通過(guò)的第一個(gè)五年計(jì)劃以單獨(dú)的章節(jié)作出林業(yè)建設(shè)的任務(wù)和具體部署,強(qiáng)調(diào)林業(yè)的發(fā)展和保護(hù)。1958年,在《工作方法六十條(草案)》中進(jìn)一步指出綠化問(wèn)題并規(guī)劃森林覆蓋面積。其后,分別出臺(tái)《關(guān)于在全國(guó)大規(guī)模造林的指示》和《森林保護(hù)條例》等?！耙晃濉庇?jì)劃時(shí)期國(guó)家亟需完善水利設(shè)施和加強(qiáng)水系治理,出臺(tái)《關(guān)于當(dāng)前水利工作的報(bào)告》《關(guān)于黃河中游地區(qū)水土保持工作的決定》等一系列文件?？傮w而言,該時(shí)期無(wú)論是立法或政策都沒(méi)有明確提出生態(tài)安全的概念,生態(tài)安全主要是作為一種朦朧的資源保護(hù)意識(shí)與自然災(zāi)害防治意識(shí),在加強(qiáng)政治建設(shè)中心工作下獲得“被動(dòng)式”保護(hù)。究其原因,一是該時(shí)期其他社會(huì)問(wèn)題都讓位于鞏固新生政權(quán)、解決人民溫飽的主要矛盾,二是由于該時(shí)期工業(yè)化剛起步,對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞程度較小。但是黨和國(guó)家在生產(chǎn)發(fā)展和社會(huì)治理層面已經(jīng)體現(xiàn)出生態(tài)安全意識(shí),為后續(xù)生態(tài)文明建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2.生態(tài)環(huán)境法治的快速發(fā)展期

改革開(kāi)放后,快速的工業(yè)化和城市化進(jìn)程在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)也使資源瓶頸日益突顯,嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)問(wèn)題不僅為國(guó)際上構(gòu)建綠色壁壘制造對(duì)我國(guó)的貿(mào)易摩擦提供可乘之機(jī),為了保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展,生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)工作從政治建設(shè)中心下的“被動(dòng)式”保護(hù)轉(zhuǎn)向“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)”的主動(dòng)治理。1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境治理走上法治軌道,其后各種環(huán)境資源單行法陸續(xù)出臺(tái)。⑤該時(shí)期出臺(tái)的環(huán)境資源單行法主要包括《森林法(試行)》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《水土保持法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《草原法》《漁業(yè)法》《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《水法》等,同時(shí)《刑法》《民法通則》等法律中也對(duì)環(huán)境資源保護(hù)事務(wù)作出相關(guān)規(guī)定。1990年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》明確將“保護(hù)和改善生產(chǎn)環(huán)境與生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害”上升為一項(xiàng)基本國(guó)策;2002年黨的十六大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)”;2012年黨的十八大報(bào)告把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局,上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。總體來(lái)看,該時(shí)期生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的重要程度在國(guó)家工作中不斷提升,藉由高頻率的環(huán)境立法與環(huán)境政策制定活動(dòng),我國(guó)初步構(gòu)筑起較為完備的生態(tài)環(huán)境和資源法律規(guī)范體系和制度體系,基本覆蓋了生態(tài)環(huán)境和資源領(lǐng)域的主要內(nèi)容。

3.生態(tài)安全法治的全面完善期

黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央繼續(xù)推進(jìn)中國(guó)特色生態(tài)文明建設(shè),在人與自然和諧相處、人與自然和諧發(fā)展的基礎(chǔ)上提出人與自然和諧共生。從“和諧相處”“和諧發(fā)展”到“和諧共生”,蘊(yùn)含著國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境的認(rèn)識(shí)超越了作為生產(chǎn)要素與經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障的“功用”層面,而上升到與人類(lèi)命運(yùn)、社會(huì)存續(xù)息息相關(guān)的安全層面。2014年,在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上,習(xí)近平總書(shū)記指出:“當(dāng)前我國(guó)國(guó)家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時(shí)候都要豐富,時(shí)空領(lǐng)域比歷史上任何時(shí)候都要寬廣,內(nèi)外因素比歷史上任何時(shí)候都要復(fù)雜”①習(xí)近平:《堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀 走中國(guó)特色國(guó)家安全道路》,載《人民日?qǐng)?bào)》2014年4月16日,第1版。,生態(tài)安全正式進(jìn)入中國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略。2015年,《國(guó)家安全法》第7條確立了維護(hù)國(guó)家安全的社會(huì)主義法治原則;2018年,習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上提出用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境,并強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境安全是國(guó)家安全的重要組成部分;2020年,黨的十九屆五中全會(huì)指出要“健全國(guó)家安全法治體系……完善重要領(lǐng)域國(guó)家安全立法”;中央政治局審議通過(guò)的《國(guó)家安全戰(zhàn)略(2021-2025 年)》提出“更加注重法治思維”;2021年,黨的十九屆六中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)要“完善國(guó)家安全法治體系、戰(zhàn)略體系和政策體系”。隨著生態(tài)文明建設(shè)和國(guó)家安全法治建設(shè)不斷向縱深推進(jìn),完善生態(tài)安全法治也成為我國(guó)進(jìn)入新時(shí)期的緊迫任務(wù)。

(二)我國(guó)生態(tài)安全法治的基本現(xiàn)狀

1.立法層面:不斷完善生態(tài)安全法律規(guī)范體系

迄今為止,我國(guó)已經(jīng)形成了涵括“國(guó)內(nèi)立法—國(guó)際條約”兩大板塊、“環(huán)境資源立法—國(guó)家安全立法”兩大領(lǐng)域、“憲法—中央立法—區(qū)域立法—地方立法”四個(gè)層次的法律規(guī)范體系。早在20世紀(jì)80年代,我國(guó)就積極參與國(guó)際生態(tài)安全規(guī)范體系,締結(jié)或參與了一系列公約和議定書(shū),②不完全統(tǒng)計(jì),20世紀(jì)80年代起我國(guó)締結(jié)或參與的公約和議定書(shū)中,與生態(tài)安全緊密關(guān)聯(lián)的包括:1989年《保護(hù)臭氧層維也納公約》、1990年《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》、1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》、1996年《核安全公約》、1997年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約的京都議定書(shū)》、2000年《生物安全議定書(shū)》、2004年《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》、2006年《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》、2009年《哥本哈根協(xié)定》等。其內(nèi)容涉及氣候治理、危險(xiǎn)廢物治理、核安全、化學(xué)品的安全使用和管理、生物安全等多個(gè)生態(tài)安全領(lǐng)域。2015年《國(guó)家安全法》規(guī)定了堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀和完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系。2018年憲法修正案第32條將生態(tài)文明寫(xiě)入憲法,從根本法的層面明確了生態(tài)安全的憲法淵源。除了制定和修訂《環(huán)境法》以及環(huán)境資源單行法外,還針對(duì)一些特殊領(lǐng)域的安全問(wèn)題進(jìn)行特別立法,如《核安全法》《生物安全法》;與此同時(shí),隨著國(guó)土空間規(guī)劃的施行與生態(tài)安全空間格局體系的展開(kāi),我國(guó)頒布了首部以流域空間為治理對(duì)象的《長(zhǎng)江保護(hù)法》,《黃河保護(hù)法(草案)》《國(guó)家公園法(草案)》也相繼進(jìn)入審議階段。

2.制度層面:穩(wěn)步構(gòu)建生態(tài)安全法律制度體系

“以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有效防控為重點(diǎn)的生態(tài)安全體系”,①中共中央文獻(xiàn)研究室:《習(xí)近平談治國(guó)理政》(第3卷),外文出版社2020年版,第366頁(yè)。是黨和國(guó)家對(duì)生態(tài)安全體系建設(shè)的整體部署。既有生態(tài)安全政策實(shí)踐主要是在生態(tài)功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上,實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略,通過(guò)生態(tài)安全空間格局構(gòu)建,筑牢生態(tài)安全屏障,并以“三線一單”制度推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與空間精細(xì)化管控,推進(jìn)國(guó)家生態(tài)安全體系現(xiàn)代化。上述部署與安排初步勾勒出以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有效防控為目標(biāo),以國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)安全屏障構(gòu)筑為主要內(nèi)容的生態(tài)安全體系建設(shè)基本架構(gòu)。在此基礎(chǔ)上,2015年4月25日中共中央頒布了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》,對(duì)生態(tài)文明制度體系建設(shè)作了總體部署和全面安排,②全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編:《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法釋義》,法律出版社2016年版,第167-168頁(yè)。規(guī)定了包括法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度、資源環(huán)境生態(tài)紅線、經(jīng)濟(jì)政策、市場(chǎng)化機(jī)制、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體系、政績(jī)考核體系、責(zé)任追究體系等全方位、多項(xiàng)目的制度安排。

3.實(shí)施層面:持續(xù)推進(jìn)生態(tài)安全法律實(shí)施體系

為了保障生態(tài)安全法律規(guī)范制度的良好運(yùn)行,法律和政策規(guī)定了一系列具有特色的生態(tài)安全法律實(shí)施機(jī)制。一是生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估與預(yù)警機(jī)制,旨在為生態(tài)安全法律規(guī)范制度的實(shí)施提供信息基礎(chǔ)。《“十三五”規(guī)劃綱要》第47章第2節(jié)規(guī)定構(gòu)建完善的國(guó)家生態(tài)安全動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系,對(duì)于可能存在著的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行評(píng)估,完善突發(fā)生態(tài)環(huán)境安全事件信息報(bào)告和公開(kāi)制度;《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定國(guó)家建立健全生態(tài)環(huán)境安全監(jiān)測(cè)制度、生態(tài)環(huán)資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、生態(tài)環(huán)境紅線制度;二是生態(tài)環(huán)境損害司法救濟(jì)機(jī)制,旨在明確生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容和責(zé)任實(shí)現(xiàn)方式?；谇趾?duì)象差異性和公私益訴訟分野的原理,我國(guó)建立了包括行政公益訴訟、民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的司法救濟(jì)體系。三是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)制,旨在強(qiáng)化責(zé)任意識(shí),形成剛性約束,督促黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)負(fù)起生態(tài)安全法治建設(shè)的政治責(zé)任,包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)損害責(zé)任追究制度、中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度等。

三、當(dāng)前我國(guó)生態(tài)安全法治的問(wèn)題審視

改革開(kāi)放四十年以來(lái),我國(guó)法治事業(yè)快速發(fā)展,為生態(tài)安全法治建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。隨著總體國(guó)家觀的提出以及國(guó)家生態(tài)安全形勢(shì)的日趨嚴(yán)峻化,我國(guó)生態(tài)安全法治亦迎來(lái)了新問(wèn)題、新考驗(yàn)。

(一)既有環(huán)境資源法治對(duì)生態(tài)安全維護(hù)的支撐不足

1.環(huán)境資源法律體系對(duì)生態(tài)安全整體價(jià)值表達(dá)不足

生態(tài)安全包含“生態(tài)”與“安全”兩個(gè)互相依存的核心要素,當(dāng)前環(huán)境資源法律體系體現(xiàn)了對(duì)“生態(tài)”的表達(dá),但“安全”的要素價(jià)值尚未獲得應(yīng)有重視?！吧鷳B(tài)安全”具有不同于“生態(tài)環(huán)境”的整體性?xún)r(jià)值:一方面,二者具有不同目標(biāo)。生態(tài)安全法治所追求的不止是優(yōu)化自然資源開(kāi)發(fā)利用關(guān)系、維持良好生態(tài)環(huán)境系統(tǒng),更強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)支撐國(guó)家生存發(fā)展的功能持續(xù)穩(wěn)定,以及國(guó)家妥善處理好發(fā)展面臨的資源環(huán)境瓶頸、生態(tài)承載力不足、外來(lái)生物入侵等內(nèi)外重大生態(tài)問(wèn)題的能力。另一方面,生態(tài)安全問(wèn)題與生態(tài)環(huán)境問(wèn)題具有不同調(diào)整向度。既有生態(tài)環(huán)境法律體系在社會(huì)關(guān)系調(diào)整上遵循損害原則,以利益或負(fù)外部性為調(diào)整對(duì)象,其基本思路是損害填補(bǔ)和外部成本內(nèi)部化,主要指向事后救濟(jì);但對(duì)生態(tài)安全而言,“安全這個(gè)問(wèn)題所對(duì)應(yīng)的是風(fēng)險(xiǎn)和危險(xiǎn)”。①方世南:《習(xí)近平生態(tài)文明思想的生態(tài)安全觀研究》,載《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期,第16頁(yè)。從這種意義來(lái)說(shuō),生態(tài)安全真正應(yīng)對(duì)的是“尚未發(fā)生的問(wèn)題”,其基本思路是判斷未來(lái)狀態(tài)和未雨綢繆,主要指向事前預(yù)防。既有法律體系亟需整合“生態(tài)”與“安全”的價(jià)值,并在生態(tài)安全法治建構(gòu)中凸顯安全的目標(biāo)追求,

2.環(huán)境資源法治實(shí)踐無(wú)法回應(yīng)生態(tài)安全的治理需要

目前我國(guó)生態(tài)環(huán)境資源立法主要采取“要素立法+功能立法”的模式,其基本邏輯是將生態(tài)環(huán)境拆分為單一的環(huán)境要素(如水、大氣、土壤、森林等),再根據(jù)單一環(huán)境要素的不同使用價(jià)值分別立法,從而把生態(tài)環(huán)境拆解為環(huán)境要素集合,把要素間復(fù)雜的非線性關(guān)系約化為簡(jiǎn)單的線性關(guān)系,實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)資源環(huán)境的綜合管理。這種以單線縱向思維方式控制調(diào)整對(duì)象的專(zhuān)一性,將環(huán)境要素不斷細(xì)分與區(qū)別,力求從要素部分來(lái)認(rèn)識(shí)環(huán)境整體的立法模式是還原論思維的理性呈現(xiàn)。②陳廷輝、林賀權(quán):《從還原主義到生態(tài)整體主義: 我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法模式的轉(zhuǎn)變》,載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年6月第3期,第20頁(yè)。雖然簡(jiǎn)化了對(duì)復(fù)雜客觀對(duì)象的認(rèn)識(shí),便于建立法學(xué)范疇、認(rèn)識(shí)法律運(yùn)行規(guī)律,但由于其將作為整體的客觀對(duì)象分割化、離散化,無(wú)法照應(yīng)生態(tài)安全的整體特性,在實(shí)踐運(yùn)轉(zhuǎn)中容易造致法律體系防范生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)功能不足。此外,生態(tài)安全的空間地域差異和多尺度特征,對(duì)生態(tài)安全治理提出靈活性、精準(zhǔn)性、科學(xué)性和全面性要求,既有的要素立法不能體現(xiàn)各要素空間差異化的生態(tài)環(huán)境功能屬性和管控要求,致使法律體系實(shí)施生態(tài)安全治理的效能不足。

(二)國(guó)家安全法治中的生態(tài)安全治理機(jī)制薄弱

1.國(guó)家安全法律規(guī)范體系中對(duì)生態(tài)安全的規(guī)定較少

我國(guó)國(guó)家安全法律制度主要體現(xiàn)在《憲法》《國(guó)家安全法》《刑法》《反分裂國(guó)家法》《國(guó)家情報(bào)法》《反間諜法》《國(guó)防法》《戒嚴(yán)法》《保守國(guó)家秘密法》等法律法規(guī)中,政治安全、國(guó)土安全、軍事安全等傳統(tǒng)安全是國(guó)家安全立法的重點(diǎn)領(lǐng)域和國(guó)家安全法治體系的主要內(nèi)容。與傳統(tǒng)安全相比,非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的法律規(guī)范存在效力低、內(nèi)容少、約束力低的問(wèn)題。③馬方:《系統(tǒng)構(gòu)建國(guó)家安全法治實(shí)施體系》,載《理論探索》2022年第1期,第14-15頁(yè)。當(dāng)前,生態(tài)安全主要是作為政治概念存在于黨的文件中,尚未在法律規(guī)范中得以明確。盡管有學(xué)者提出憲法生態(tài)文明條款及相關(guān)條款的整體詮釋可以作為生態(tài)安全的法理支撐,并且結(jié)合《國(guó)家安全法》第3條“總體國(guó)家安全觀”和“各領(lǐng)域國(guó)家安全”的明示規(guī)定,以及第30條包括的“生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)”等因素,可以認(rèn)為其構(gòu)成了對(duì)生態(tài)安全內(nèi)容的初步詮釋,④張震、張義云:《生態(tài)文明入憲視域下生態(tài)安全法治保障體系建構(gòu)論》,載《求是學(xué)刊》2020年第2期,第1-5頁(yè)。但上述內(nèi)容尚不足以支撐系統(tǒng)化的生態(tài)安全法治保障體系,也很難直接適用于司法實(shí)踐。因此,生態(tài)安全規(guī)范價(jià)值的實(shí)現(xiàn)仍有待進(jìn)一步明確其法理和規(guī)范基礎(chǔ)。

2.傳統(tǒng)安全維護(hù)體制與手段不適應(yīng)生態(tài)安全的維護(hù)需求

既有國(guó)家安全法律實(shí)施體系是圍繞傳統(tǒng)國(guó)家安全維護(hù)來(lái)建立的,因而長(zhǎng)久以來(lái)形成的思想觀念和運(yùn)作模式都局限于傳統(tǒng)的國(guó)家安全領(lǐng)域,以國(guó)家安全機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)為實(shí)施主體,以國(guó)家間的外交談判和軍事斗爭(zhēng)為主要方式。然而,非傳統(tǒng)安全具有迥異于傳統(tǒng)安全的特征,面對(duì)生態(tài)安全,傳統(tǒng)安全維護(hù)的體制與手段陷入牽牛下井的困境。當(dāng)前,生態(tài)安全工作的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)大部分是由生態(tài)環(huán)境部門(mén)、自然資源部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)、水利部門(mén)等共同承擔(dān),但這些部門(mén)的工作并不是在維護(hù)國(guó)家安全的總體目標(biāo)下開(kāi)展的,相關(guān)部門(mén)也尚未形成維護(hù)該領(lǐng)域國(guó)家安全的工作機(jī)制,“由于法律實(shí)施主體不明確,利益各方缺乏國(guó)家安全意識(shí),高屋建瓴的法律規(guī)定無(wú)法全面實(shí)施”,①馬方:《系統(tǒng)構(gòu)建國(guó)家安全法治實(shí)施體系》,載《理論探索》2022年第1期,第16頁(yè)。在實(shí)踐中還存在無(wú)法及時(shí)識(shí)別生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)生態(tài)安全危機(jī)效能低下的弊端。

3.生態(tài)安全的刑事機(jī)能不足以充分回應(yīng)生態(tài)犯罪治理需要

近年來(lái),我國(guó)生態(tài)犯罪的閾值呈現(xiàn)強(qiáng)勁的上升趨勢(shì),但作為新興犯罪領(lǐng)域的生態(tài)安全犯罪具有刑事柔性化現(xiàn)象。②張霞:《生態(tài)安全犯罪的實(shí)證研究及問(wèn)題反思》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2020年第5期,第189頁(yè)。一方面,受制于我國(guó)刑法“厲而不嚴(yán)”的結(jié)構(gòu)性矛盾,③刑法“厲而不嚴(yán)”的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題,在立法層面上表現(xiàn)為刑事法網(wǎng)不嚴(yán)密,包括整體刑事法網(wǎng)不嚴(yán)密和個(gè)罪法網(wǎng)即罪狀不嚴(yán)密,二者的共同點(diǎn)是當(dāng)入罪而不入罪或未能入罪,從而放縱諸多具有可罰性的行為;在刑罰設(shè)立上表現(xiàn)為罪刑不相適應(yīng),刑罰過(guò)于嚴(yán)苛。參見(jiàn)儲(chǔ)槐植:《再說(shuō)刑事一體化》,載《法學(xué)》2004年第3期,第77頁(yè)。生態(tài)安全犯罪法治的架構(gòu)缺乏體系性定位,一些生態(tài)安全犯罪行為無(wú)法列入刑事領(lǐng)域加以評(píng)價(jià),④如對(duì)自然資源采取的是按單個(gè)資源種類(lèi)進(jìn)行保護(hù)的方式,不設(shè)概括性罪名,且在立法上采取的是最狹義的環(huán)境概念,遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于《環(huán)境保護(hù)法》等行政法規(guī)涵蓋的需保護(hù)的環(huán)境要素。這種對(duì)保護(hù)對(duì)象選擇的偏失,與其說(shuō)是出于對(duì)行為危害性的客觀考量,毋寧說(shuō)是立法早期人們對(duì)自然資源生態(tài)價(jià)值認(rèn)識(shí)不足導(dǎo)致的。存在因保護(hù)對(duì)象狹窄造成整體法網(wǎng)疏漏的隱患。另一方面,當(dāng)前生態(tài)環(huán)境資源犯罪以自然人為主要規(guī)制對(duì)象,且在罪量認(rèn)定上單一依賴(lài)數(shù)量評(píng)價(jià),可能導(dǎo)致對(duì)落入法網(wǎng)的犯罪人苛以過(guò)重處罰。因而總體來(lái)看,當(dāng)下刑法在刑事理念、罪名體系、刑罰適用等方面尚不能充分回應(yīng)生態(tài)安全犯罪的新問(wèn)題,生態(tài)安全犯罪的治理仍略顯捉襟見(jiàn)肘。

(三)生態(tài)安全法治的理論基礎(chǔ)需要夯實(shí)

1.生態(tài)安全事件與一般生態(tài)環(huán)境事件的區(qū)分有待澄清

生態(tài)安全在性質(zhì)上區(qū)別于一般生態(tài)環(huán)境事件,歸屬于國(guó)家安全范疇,具有較大的社會(huì)危害性,但從形式來(lái)看,危害生態(tài)安全的行為與環(huán)境污染、資源破壞等行為具有相似的表征,因此將生態(tài)安全納入國(guó)家安全法治框架,首先存在一個(gè)如何區(qū)分生態(tài)安全與一般生態(tài)環(huán)境資源事件,尤其是生態(tài)安全與既有的生態(tài)環(huán)境資源犯罪的問(wèn)題。當(dāng)前在生態(tài)資源環(huán)境領(lǐng)域,定罪多以違法數(shù)量或程度為標(biāo)準(zhǔn),存在“違法”與“犯罪”界限不清的問(wèn)題,一方面行為人易產(chǎn)生僥幸心理難以形成生態(tài)資源環(huán)境保護(hù)的自覺(jué),另一方面實(shí)踐中部分生態(tài)資源類(lèi)案刑罰適用結(jié)果與民眾的樸素正義觀偏差過(guò)大,有違刑法人權(quán)保障之目的;而如果仿照其他類(lèi)型犯罪的構(gòu)成,以嚴(yán)重后果為犯罪成立的要件,則與生態(tài)資源保護(hù)預(yù)防優(yōu)先理念相悖。此外,對(duì)于違反《國(guó)家安全法》中生態(tài)安全條款行為的制裁,也離不開(kāi)刑事責(zé)任、民事責(zé)任、行政責(zé)任等多種責(zé)任適用,因此還需要進(jìn)一步明確《國(guó)家安全法》與《刑法》《環(huán)境保護(hù)法》《民法》等其他法律在生態(tài)安全領(lǐng)域的適用規(guī)則與適用邏輯。

2.生態(tài)安全黨內(nèi)法規(guī)政策與國(guó)家法律的銜接有待完善

中國(guó)共產(chǎn)黨依規(guī)治黨取得的各種成效作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治文化的重要組成部分,將為中國(guó)特色社會(huì)主義文化自信提供內(nèi)容豐富的佐證資源。①耿密:《強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)研究歷史維度的三重邏輯》,載《黨史黨建研究》2020年第4期,第45頁(yè)。生態(tài)安全直接體現(xiàn)于執(zhí)政黨提出的總體國(guó)家安全觀,生態(tài)安全法治進(jìn)程的推進(jìn)與執(zhí)政黨的主張具有密切關(guān)聯(lián)。黨內(nèi)法規(guī)政策向國(guó)家法律轉(zhuǎn)化是生態(tài)安全法發(fā)展與完善的重要路徑。在內(nèi)容上,由于黨內(nèi)法規(guī)和法律規(guī)范分屬政治與法律兩個(gè)系統(tǒng),二者在內(nèi)在價(jià)值、外在形式、實(shí)現(xiàn)機(jī)制和穩(wěn)定性上都有區(qū)別,必須基于兩個(gè)系統(tǒng)自有功能對(duì)特定目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)性來(lái)謹(jǐn)慎選擇法律化的內(nèi)容,避免損及政策的靈活性?xún)r(jià)值與法律的穩(wěn)定性?xún)r(jià)值,導(dǎo)致二者價(jià)值共贏策略的失敗。在形式上,“法言法語(yǔ)”具有專(zhuān)業(yè)性、平實(shí)性,“黨言黨語(yǔ)”具有豐富性、形象性,兩種語(yǔ)言之間的差異有待妥善處理,否則可能引起理論上的困惑、法律體系內(nèi)部的沖突和法律運(yùn)作中的誤導(dǎo)。

3.生態(tài)安全法治實(shí)施的效能有待提升

生態(tài)安全法治的提出具有高度的時(shí)代性、前瞻性與創(chuàng)新性,然而受制于起步時(shí)間短、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較少等因素,生態(tài)安全法治的理論與制度還在探索與完善之中,尚非“良法”,也未達(dá)成“善治”。作為國(guó)家安全的生態(tài)安全面對(duì)的法治實(shí)施困境,不僅包括傳統(tǒng)安全領(lǐng)域中廣為詬病的國(guó)家安全的秘密性與法治化、公開(kāi)化的矛盾,還受制于環(huán)境問(wèn)題“決策于未知”特點(diǎn)的困擾,面臨著現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)行政中廣為人知的議程設(shè)置的隨意性、最后十分之一、②[美]布雷耶:《打破惡性循環(huán):政府如何有效規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)》,宋華琳譯,法律出版社2009年版,第12-16頁(yè)。規(guī)制活動(dòng)本身帶來(lái)的替代性風(fēng)險(xiǎn)、潛在收益喪失甚至系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等現(xiàn)實(shí)困惑,③Frank B. Cross,Paradoxical Perils of the Precautionary Principle,53 Washington & Lee Law Review,1996,p. 851.無(wú)不制約著生態(tài)安全的制度效能。在生態(tài)安全法治的塑造與完善階段,如何規(guī)避與控制這些可預(yù)見(jiàn)的實(shí)施難題,是我國(guó)當(dāng)前生態(tài)安全法治面臨的重要挑戰(zhàn)。

(四)當(dāng)前我國(guó)生態(tài)安全法治的問(wèn)題省思

源起于經(jīng)典科學(xué)的還原論認(rèn)為萬(wàn)事萬(wàn)物均可經(jīng)由“分割—還原”的路徑來(lái)認(rèn)識(shí)與把握,通過(guò)被分割的局部可以解釋整體,通過(guò)低層次現(xiàn)象可以解釋高層次現(xiàn)象,這種思想鍛造了近代自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的基本思維方式和視域。我國(guó)治理體制的基本結(jié)構(gòu)亦是延循了這種還原邏輯:根據(jù)社會(huì)事務(wù)的性質(zhì)建立起林立的管制結(jié)構(gòu),法律規(guī)范內(nèi)容重點(diǎn)是指定主管機(jī)關(guān)、界定規(guī)范對(duì)象、厘清管制目的、選擇合適的管制工具以達(dá)成管制目的、運(yùn)用執(zhí)行手段以推動(dòng)管制目的落實(shí)。④葉俊榮:《環(huán)境立法的兩種模式:政策性立法與管制性立法》,載《清華法治論衡》2013年第3期,第8頁(yè)。這種治理結(jié)構(gòu)是社會(huì)分工發(fā)展的體現(xiàn),能夠?qū)Σ煌再|(zhì)的事務(wù)實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)化、針對(duì)性的管理,但隨著部門(mén)分工的固化,誕生于部門(mén)交叉領(lǐng)域的新興事務(wù)很容易成為沒(méi)人要管的“管制孤兒”。與此同時(shí),新興社會(huì)事務(wù)和管制需求的不斷增加,管制事項(xiàng)、管制結(jié)構(gòu)和管制法律日趨龐雜化,由此可能引起法律適用、組織分工和實(shí)際實(shí)施上的障礙,如何統(tǒng)合林立的管制便成為現(xiàn)代法治發(fā)展的一大難題。

生態(tài)安全作為一個(gè)新興的社會(huì)議題,誕生于生態(tài)環(huán)境資源與國(guó)家安全的交叉領(lǐng)域?！靶屡d性”與“交叉性”,使生態(tài)安全法治不可避免要面臨“管制孤兒”與“管制統(tǒng)合”的困境,這種困境正是當(dāng)前我國(guó)生態(tài)安全法治問(wèn)題的根源所在。盡管作為社會(huì)事務(wù)的生態(tài)安全與生態(tài)環(huán)境資源治理有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)聯(lián),但是作為一種國(guó)家安全的生態(tài)安全,其核心價(jià)值與治理目標(biāo)與生態(tài)環(huán)境資源治理是有明顯差異的。因此,生態(tài)安全法治需要有意識(shí)地跳出生態(tài)環(huán)境資源治理的語(yǔ)境,在傳統(tǒng)國(guó)家安全法治體系的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步厘清生態(tài)安全法治獨(dú)特的價(jià)值導(dǎo)向、法律規(guī)范和制度基礎(chǔ)。

四、完善我國(guó)生態(tài)安全法治的建議

良好的生態(tài)法治秩序能夠促進(jìn)法律功能的發(fā)揮,能夠?qū)⑸鷳B(tài)安全、生態(tài)正義等價(jià)值理念內(nèi)化于系統(tǒng)的法治秩序之內(nèi),并能夠系統(tǒng)地發(fā)揮于生態(tài)安全問(wèn)題治理的實(shí)踐之中。①馬波:《生態(tài)安全法治保障論》,載《河北法學(xué)》2013年第5期,第73頁(yè)?？傮w國(guó)家安全觀和生態(tài)文明建設(shè)賦予生態(tài)安全以空前的重要地位與特定的時(shí)代價(jià)值,面對(duì)生態(tài)安全法治實(shí)踐中的諸多問(wèn)題,有必要從多個(gè)層面對(duì)生態(tài)安全法治進(jìn)行完善。

(一)以習(xí)近平生態(tài)文明思想中蘊(yùn)含的生態(tài)安全觀為價(jià)值指引

從哲學(xué)上看,價(jià)值是反映認(rèn)識(shí)和實(shí)踐活動(dòng)主體的人與客體的事物之間所具有的一種對(duì)象性、雙向性、生成性、互益性關(guān)系之契合度的一個(gè)范疇。②方世南:《建設(shè)生態(tài)文明關(guān)系人民福祉關(guān)乎民族未來(lái)的價(jià)值意蘊(yùn)》,載《福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第3期,第34頁(yè)。馬克思基于對(duì)人與自然關(guān)系的歷史唯物主義考察,指出人與自然關(guān)系的異化是社會(huì)制度的后果,③葉海濤:《“自然”概念與馬克思生態(tài)理論的邏輯結(jié)構(gòu)》,載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2009年第4期,第36頁(yè)。主張從制度層面找尋解決自然異化和形成人與自然和諧關(guān)系的途徑。習(xí)近平生態(tài)文明思想蘊(yùn)含的生態(tài)安全觀是對(duì)馬克思唯物主義生態(tài)思想的繼承與發(fā)展,其通過(guò)進(jìn)一步闡明生態(tài)安全與其他社會(huì)領(lǐng)域安全的辯證關(guān)系,實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全與國(guó)家生存發(fā)展、人類(lèi)共同體安全的緊密結(jié)合:一是生態(tài)安全以人民安全為核心。人民生命以及生命安全具有至高無(wú)上的價(jià)值,是生態(tài)安全的始基與價(jià)值之源,以人民為中心就是要將人民生命安全和身體健康放在第一位,在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上不能將生態(tài)安全與人民生命安全、健康安全切割開(kāi)來(lái);二是生態(tài)安全與經(jīng)濟(jì)安全有機(jī)統(tǒng)一。“縱觀世界發(fā)展史,保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力,改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”,④中共中央文獻(xiàn)研究室:《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編》,中央文獻(xiàn)出版社2017年版,第4頁(yè)。只有生態(tài)安全了,才能保障生態(tài)資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的供給能力,穩(wěn)固經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然基礎(chǔ);三是生態(tài)安全對(duì)政治安全具有能動(dòng)的反作用。生態(tài)環(huán)境危機(jī)會(huì)引發(fā)公眾對(duì)執(zhí)政黨和國(guó)家的信任危機(jī),進(jìn)而造成政治危機(jī)。因此不能僅從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看待生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的應(yīng)對(duì),而是要將其上升到關(guān)系政治安全的高度加以認(rèn)識(shí)。四是人類(lèi)是命運(yùn)共同體。在國(guó)別問(wèn)題已經(jīng)演變?yōu)椤邦?lèi)危機(jī)”的情況下,沒(méi)有國(guó)家可以在生態(tài)安全危機(jī)中獨(dú)善其身。因此國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)攜手共進(jìn),共謀全球化的生態(tài)文明建設(shè),保障人類(lèi)文明的安全。從生態(tài)安全觀出發(fā),維護(hù)生態(tài)安全的價(jià)值指向保障人民基本權(quán)益、滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、降低資源環(huán)境對(duì)生存發(fā)展需求的剛性約束以及應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境危機(jī)及其引發(fā)的次生危機(jī),上述內(nèi)容共同構(gòu)成我國(guó)生態(tài)安全法治體系建構(gòu)的價(jià)值指引。

(二)夯實(shí)生態(tài)安全法律規(guī)范和制度基礎(chǔ)

依法治國(guó),立法先行。從《憲法》和《國(guó)家安全法》的有關(guān)法律條文出發(fā),亟需進(jìn)一步明確生態(tài)安全維護(hù)的法律規(guī)范和基礎(chǔ)制度,為生態(tài)安全法治體系建構(gòu)提供更堅(jiān)實(shí)的規(guī)范依據(jù)和制度工具。其一,在生態(tài)環(huán)境資源法治領(lǐng)域,盡快落實(shí)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》提出的諸項(xiàng)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)制定和制度安排。及時(shí)對(duì)現(xiàn)行環(huán)境資源管理規(guī)范中與生態(tài)安全價(jià)值不匹配的條文進(jìn)行“廢、改、釋”,減少部門(mén)分割、要素治理帶來(lái)的管制沖突,協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境法律施行。其二,在《國(guó)家安全法》第四章“國(guó)家安全制度”中,針對(duì)生態(tài)安全維護(hù)的特殊性,有必要在具有通用性質(zhì)的國(guó)家安全制度中尋找生態(tài)安全維護(hù)所需要的具體國(guó)家生態(tài)安全制度,并以單行法規(guī)、規(guī)章的形式予以確定下來(lái)。其三,在刑法領(lǐng)域推進(jìn)輕罪立法,擴(kuò)張生態(tài)資源犯罪圈、密織生態(tài)安全犯罪法網(wǎng),在犯罪構(gòu)成上強(qiáng)調(diào)刑法的提前介入,并根據(jù)“輕輕重重”理念對(duì)現(xiàn)有生態(tài)資源類(lèi)犯罪的刑罰進(jìn)行調(diào)整,優(yōu)化刑罰結(jié)構(gòu),推動(dòng)生態(tài)安全刑事規(guī)制從“厲而不嚴(yán)”到“嚴(yán)而不厲”的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向。上述法律規(guī)范和制度建構(gòu)的過(guò)程中,需要妥善處理法律化、法規(guī)化、規(guī)章化的關(guān)系,以平衡法律穩(wěn)定性和避免立法過(guò)大過(guò)粗造致條文虛化,影響制度實(shí)效。

(三)明確生態(tài)安全法治的實(shí)施主體及責(zé)任

法令行則國(guó)治,法令馳則國(guó)亂,良好的實(shí)施是生態(tài)安全法治的完整表達(dá)。在《國(guó)家安全法》第11條所規(guī)定的諸多實(shí)施主體中,需要進(jìn)一步明確生態(tài)安全法治的具體實(shí)施主體及其責(zé)任范疇。系統(tǒng)的層次性原理要求尊重組成部分的規(guī)律,從發(fā)揮整體功能的角度出發(fā)來(lái)優(yōu)化系統(tǒng)層次。對(duì)此,可以通過(guò)細(xì)化生態(tài)安全法治實(shí)踐,在三個(gè)層面、多個(gè)主體之間建立起生態(tài)安全法治實(shí)施體系:一是在領(lǐng)導(dǎo)層面,由各級(jí)黨委國(guó)家安全委員會(huì)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)生態(tài)安全法治建設(shè)的具體職責(zé);二是在橫向?qū)嵤用?成立由黨委國(guó)家安全委員會(huì)牽頭,生態(tài)環(huán)境部門(mén)、自然資源部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)、水利部門(mén)等多個(gè)相關(guān)部門(mén)共同參與的領(lǐng)導(dǎo)小組,圍繞生態(tài)安全信息獲取與評(píng)估、生態(tài)安全法規(guī)政策實(shí)施、生態(tài)安全維護(hù)事務(wù)分工、各部門(mén)治理目標(biāo)等,在實(shí)現(xiàn)整體治理效果最大化的基礎(chǔ)上進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào);三是在從中央到地方各級(jí)垂直部門(mén)之間,按照部門(mén)的治理任務(wù)和執(zhí)行能力,對(duì)生態(tài)安全維護(hù)的權(quán)責(zé)進(jìn)行合理配置。對(duì)于橫向協(xié)作機(jī)制,應(yīng)避免濫用問(wèn)責(zé)手段造成“人人有責(zé)無(wú)人擔(dān)責(zé)”的情況,而以調(diào)整、建立和生態(tài)安全維護(hù)目標(biāo)一致的利益激勵(lì)機(jī)制為完善方向;對(duì)于垂直部門(mén)之間的縱向協(xié)作機(jī)制,應(yīng)推動(dòng)監(jiān)測(cè)、研究、執(zhí)法力量等行政資源向基層壓實(shí),以應(yīng)對(duì)生態(tài)安全維護(hù)的治理需要。

(四)回應(yīng)生態(tài)安全法治的特殊需求

其一,優(yōu)化生態(tài)安全司法審判。生態(tài)安全是生態(tài)環(huán)境問(wèn)題與國(guó)家安全問(wèn)題的交叉,既具有環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性、專(zhuān)業(yè)性特征,又具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性,對(duì)司法審判提出了重大考驗(yàn)。生態(tài)安全司法審判應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面予以?xún)?yōu)化:首先強(qiáng)化生態(tài)安全審判的專(zhuān)業(yè)性,通過(guò)引入專(zhuān)業(yè)人員參與司法審判、完善專(zhuān)家證據(jù)規(guī)則、推進(jìn)環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化等程序措施來(lái)應(yīng)對(duì)生態(tài)安全問(wèn)題提出的復(fù)雜性挑戰(zhàn),以增進(jìn)裁判結(jié)果實(shí)質(zhì)正義的達(dá)成;其次是進(jìn)一步完善檢察公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度,從關(guān)注個(gè)案公益損害的修復(fù),到更注重抓溯源、治根本,抓前端、治末病,更加充分地發(fā)揮司法制度效能。其二,作為一種實(shí)現(xiàn)成本高昂的法律,生態(tài)安全執(zhí)法既不能追求全域覆蓋,也不能搞面面俱到,而是需要提升執(zhí)法效能,使法律實(shí)施效果最大化。具體而言,生態(tài)安全執(zhí)法應(yīng)當(dāng)以“三線一單”為重點(diǎn)監(jiān)管內(nèi)容,通過(guò)探索和開(kāi)展多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法等執(zhí)法方式,來(lái)應(yīng)對(duì)生態(tài)安全問(wèn)題所具有的跨區(qū)域特征、提高執(zhí)法效率,加強(qiáng)對(duì)與民生領(lǐng)域緊密相關(guān)的生態(tài)安全事件的執(zhí)法,防范生態(tài)安全危機(jī)向政治安全危機(jī)的轉(zhuǎn)化。

五、結(jié)語(yǔ)

生態(tài)安全是中國(guó)進(jìn)入新時(shí)代以后一個(gè)具有前瞻性、實(shí)踐性特征的理論命題,其不再囿于“不發(fā)展”的問(wèn)題范疇,而是矢志于回答如何解決發(fā)展過(guò)程中的負(fù)外部性,以及發(fā)展后帶來(lái)的成果保障與地位維護(hù)問(wèn)題。生態(tài)安全法治的核心目標(biāo)是通過(guò)生態(tài)安全的法治化治理實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全維護(hù),其不僅是對(duì)政策實(shí)踐成果的法律化,更是從國(guó)家安全視角出發(fā)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的再認(rèn)識(shí),以及對(duì)既有法律理念、法律規(guī)范體系和制度體系的重塑。隨著總體國(guó)家安全觀的提出和生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn),生態(tài)安全無(wú)疑將獲得更加深厚的詮釋基礎(chǔ)與理解視域。本文從生態(tài)安全與國(guó)家安全的內(nèi)在邏輯出發(fā),僅初步探討了既有生態(tài)安全法治體系存在的問(wèn)題與完善方向,并沒(méi)有作出因應(yīng)的、全面的回答,也未對(duì)法律規(guī)范和制度的完善進(jìn)行具體詳實(shí)的闡釋。生態(tài)安全法治在理論和制度層面存在的諸多重大疑難問(wèn)題,還有待于整個(gè)學(xué)術(shù)共同體的進(jìn)一步研究。