王天雁 馬曉青

（西北民族大學(xué)，甘肅蘭州 100732）

一、問(wèn)題的提出

21世紀(jì)初，由于草原退化導(dǎo)致的生態(tài)問(wèn)題愈演愈烈，2002年《中華人民共和國(guó)草原法》（以下簡(jiǎn)稱《草原法》）全面修訂，國(guó)務(wù)院專門出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2002〕19號(hào)），系統(tǒng)規(guī)定草原保護(hù)和建設(shè)的各項(xiàng)具體制度，主要包括基本草原保護(hù)制度、草畜平衡制度、劃區(qū)輪牧、休牧和禁牧制度等。《草原法》（2002年修訂）第三十五條第二款和四十八條明確規(guī)定，國(guó)家對(duì)退耕還草和禁牧休牧輪牧實(shí)行舍飼圈養(yǎng)的給予糧食和資金等補(bǔ)助。由此規(guī)定，由于退耕還草、禁牧、休牧等原因?qū)嵤┥犸暼︷B(yǎng)的牧民可以獲得糧食和資金補(bǔ)助，此可謂最早的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定。但是，由于該條規(guī)定為引致性規(guī)范，具體辦法由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)部門規(guī)定，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)如何實(shí)施仍未有法律具體規(guī)定。

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施有效地激勵(lì)牧民采取禁牧和草畜平衡等措施保護(hù)草原生態(tài)。通過(guò)近十年的數(shù)據(jù)觀測(cè)，牧區(qū)天然草原超載率明顯下降，草原生態(tài)有所恢復(fù)，同時(shí)亦在一定程度上保證牧民收入水平不降低。[1]但是，由于缺乏健全的具有可操作性的法律制度，涉及草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的補(bǔ)償主體與客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任等核心要素并無(wú)明確規(guī)定，草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策缺乏預(yù)期性、穩(wěn)定性和制度的約束力，嚴(yán)重影響政策實(shí)施的效果和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，新的草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策在實(shí)施之際急需回應(yīng)上述問(wèn)題。[2]本文藉此時(shí)機(jī)，通過(guò)調(diào)查草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的實(shí)施狀況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出改革的對(duì)策和建議。

二、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的具體內(nèi)容

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策是為全面落實(shí)草原禁牧休牧輪牧和草畜平衡制度而實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償政策?，F(xiàn)行補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呤歉鶕?jù)原農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部頒布的《新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施指導(dǎo)意見（2016-2020年）》（農(nóng)辦財(cái)〔2016〕10號(hào)）具體實(shí)施的。在該指導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上，各相關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)）都制定了相應(yīng)的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施辦法。比較各?。ㄗ灾螀^(qū)）的實(shí)施辦法，雖然總體上遵循中央部委政策文件，但是亦各有特色。

（一）草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)的范圍

我國(guó)的草原生態(tài)補(bǔ)償政策或項(xiàng)目主要有2003年起實(shí)施的退牧還草工程和2011年起實(shí)施的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策。在退牧還草工程中，國(guó)務(wù)院曾于2002年頒布《關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2002〕19號(hào)）規(guī)定，國(guó)家向退耕還草的農(nóng)牧民提供糧食、現(xiàn)金、草種費(fèi)補(bǔ)助，并且在草原禁牧、休牧、輪牧區(qū)對(duì)實(shí)行舍飼圈養(yǎng)給予糧食和資金補(bǔ)助。但是，在2011年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2011〕17號(hào)）后，退牧（耕）還草已不再安排飼料糧補(bǔ)助，而是納入草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，包括禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)和牧民生產(chǎn)性補(bǔ)貼（包括畜牧品種改良補(bǔ)貼、牧草良種補(bǔ)貼和牧民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼）。之后，在農(nóng)業(yè)部辦公廳、財(cái)政部2016年頒布的《補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咧笇?dǎo)意見》中牧民生產(chǎn)性補(bǔ)貼被取消，禁牧補(bǔ)助和草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)被提高，并且對(duì)工作業(yè)績(jī)突出的省份給予績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)。目前草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呤牵?/p>

一是禁牧補(bǔ)助。主要針對(duì)生存環(huán)境惡劣、退化嚴(yán)重、不宜放牧以及位于大江大河水源涵養(yǎng)區(qū)的草原實(shí)行禁牧封育措施，由中央財(cái)政給予禁牧補(bǔ)助。

二是草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)。主要針對(duì)禁牧區(qū)域以外的草原，根據(jù)承載能力核定合理載畜量，實(shí)施草畜平衡管理，中央財(cái)政對(duì)履行草畜平衡義務(wù)的牧民給予草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)。引導(dǎo)鼓勵(lì)牧民在草畜平衡的基礎(chǔ)上實(shí)施季節(jié)性休牧和劃區(qū)輪牧，形成草原合理利用的長(zhǎng)效機(jī)制。

三是績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)。中央財(cái)政每年安排績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)資金，對(duì)工作突出、成效顯著的省區(qū)給予資金獎(jiǎng)勵(lì)，由地方政府統(tǒng)籌用于草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)和草牧業(yè)發(fā)展。

（二）草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金的來(lái)源和監(jiān)管

根據(jù)《補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咧笇?dǎo)意見》規(guī)定，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金的來(lái)源主要是中央財(cái)政資金。對(duì)于補(bǔ)獎(jiǎng)資金的監(jiān)管，根據(jù)《補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咧笇?dǎo)意見》的規(guī)定，各相關(guān)省區(qū)要嚴(yán)格按照《補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咧笇?dǎo)意見》的要求，建立健全省級(jí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)資金管理規(guī)章制度，規(guī)范資金使用和管理；設(shè)立補(bǔ)獎(jiǎng)資金專賬，在村級(jí)公示的基礎(chǔ)上，通過(guò)“一卡通”或“一折通”將補(bǔ)獎(jiǎng)資金直接發(fā)放給牧民；要按照政策實(shí)施需求，完善草原監(jiān)測(cè)體系，定期開展定點(diǎn)監(jiān)測(cè)和入戶調(diào)查，分年度評(píng)估政策實(shí)施成效。上述政策文件精神亦體現(xiàn)在一些地方性規(guī)范文件之中，例如《肅南縣落實(shí)新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案（2016-2020年）》。同時(shí)，為確保草原禁牧和草畜平衡能夠落實(shí)到位，各地區(qū)多規(guī)定采取補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放與禁牧、草畜平衡責(zé)任履行相結(jié)合的資金發(fā)放方式，即根據(jù)禁牧和草畜平衡考核目標(biāo)完成情況分批次發(fā)放，例如《呼倫貝爾市草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案（2016-2020年）》。

（三）草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象

《補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咧笇?dǎo)意見》僅規(guī)定對(duì)依法實(shí)施禁牧和履行草畜平衡義務(wù)的牧民給予補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)，沒(méi)有明確補(bǔ)獎(jiǎng)資金的發(fā)放對(duì)象必須是承包戶。但是，在地方規(guī)范性文件中卻明確規(guī)定補(bǔ)獎(jiǎng)資金的發(fā)放對(duì)象為承包戶，例如《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施指導(dǎo)意見（2016-2020）》規(guī)定“納入到禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)的已流轉(zhuǎn)草原，也要嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)的禁牧和草畜平衡制度，其禁牧補(bǔ)助和草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)歸原承包人?！鼻嗪Ｊ∪嗣裾k公廳《新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案（2016-2020年）》規(guī)定，發(fā)放補(bǔ)獎(jiǎng)資金的牧戶應(yīng)是承包草原并履行禁牧和草畜平衡義務(wù)的牧戶。根據(jù)上述規(guī)定，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象僅為承包戶和已承包草場(chǎng)，而不涉及未承包的集體管理的草場(chǎng)。草原流轉(zhuǎn)后草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)資金只能直接發(fā)放給原承包戶，而不能發(fā)放給實(shí)際使用草場(chǎng)的草地經(jīng)營(yíng)權(quán)人。

（四）草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咧笇?dǎo)意見》的規(guī)定，中央財(cái)政按照每年每畝7.5元的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)給予禁牧補(bǔ)助，對(duì)履行草畜平衡義務(wù)的牧民按照每年每畝2.5元的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)給予草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)，但是為防止出現(xiàn)補(bǔ)貼額度過(guò)高“壘大戶”和因補(bǔ)貼過(guò)低影響牧民生活的現(xiàn)象，《補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咧笇?dǎo)意見》明確要求八省區(qū)要“合理確定禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)具體發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)以及封頂、保底標(biāo)準(zhǔn)”。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，通過(guò)梳理地方規(guī)范性文件，可以發(fā)現(xiàn)在中央財(cái)政補(bǔ)獎(jiǎng)資金的層層撥付過(guò)程中，財(cái)政部是按照禁牧和草畜平衡的畝數(shù)將補(bǔ)獎(jiǎng)資金劃撥到各?。▍^(qū)）的，但是各?。▍^(qū)）、市（州）和縣（區(qū)）在支付給補(bǔ)獎(jiǎng)對(duì)象的時(shí)候并非完全按照畝數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，其往往結(jié)合各地實(shí)際情況和草原類型對(duì)補(bǔ)獎(jiǎng)資金統(tǒng)籌分配。

1.禁牧補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)

總結(jié)各地方禁牧補(bǔ)助實(shí)踐，禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的確定主要有三種形式：一是直接按照中央財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)確定禁牧補(bǔ)助的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，即7.5元/畝，例如西藏自治區(qū)（以下簡(jiǎn)稱西藏）和四川??；二是在中央財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上綜合考慮各地人均草原面積、草原質(zhì)量及收入差距等因素分類確定或調(diào)整每年每畝草原的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，例如甘肅省、青海省、新疆維吾爾自治區(qū)（以下簡(jiǎn)稱新疆）和內(nèi)蒙古自治區(qū)（以下簡(jiǎn)稱內(nèi)蒙古）部分市（盟）；三是視禁牧的情形（完全禁牧、部分禁牧等），按戶或按人確定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，例如內(nèi)蒙古阿拉善盟。

2.草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)

總結(jié)各地草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)，主要有三種形式：一是完全按照中央財(cái)政確定的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)確定，即每畝2.5元，例如四川、新疆和青海等省區(qū)；二是在中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上根據(jù)地方實(shí)際情況分類實(shí)施或適當(dāng)調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，例如甘肅省和內(nèi)蒙古的部分市（盟）；三是按戶或人確定獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，例如內(nèi)蒙古阿拉善盟。

3.封頂、保底的標(biāo)準(zhǔn)

相比較禁牧補(bǔ)助和草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的明確性，《補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咧笇?dǎo)意見》規(guī)定的封頂、保底標(biāo)準(zhǔn)比較原則。有些地方規(guī)范性文件，例如四川省和部分市縣，甚至沒(méi)有明確規(guī)定封頂、保底的標(biāo)準(zhǔn)?？偨Y(jié)各地方政府（主要是市、縣）封頂、保底的標(biāo)準(zhǔn)，主要做法有：一是不區(qū)分禁牧補(bǔ)助和草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)的封頂保底測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，這是多數(shù)地區(qū)的做法，例如內(nèi)蒙古呼倫貝爾市按照封頂標(biāo)準(zhǔn)參照本地區(qū)上年農(nóng)牧民人均純收入確定，保底標(biāo)準(zhǔn)則參照當(dāng)?shù)刎毨Ь€執(zhí)行。甘肅肅南縣規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)為：草場(chǎng)全部禁牧的牧戶人均不超過(guò)38260元，草場(chǎng)部分禁牧、部分草畜平衡的牧戶人均不超過(guò)28260元；二是區(qū)分規(guī)定禁牧補(bǔ)助和草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)的封頂保底的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，例如內(nèi)蒙古錫林郭勒盟禁牧補(bǔ)助保底標(biāo)準(zhǔn)為每人每年5000元，封頂標(biāo)準(zhǔn)以2015年全盟農(nóng)牧民人均可支配收入的1.5倍為參照依據(jù)，每人每年18000元，草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)參照本地區(qū)上年農(nóng)村農(nóng)區(qū)常住居民人均可支配收入控制。

三、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的實(shí)施狀況

（一）調(diào)查概況

我國(guó)各類天然草原面積近4億公頃，覆蓋著2/5的國(guó)土面積，草原是我國(guó)面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)和重要水源涵養(yǎng)區(qū)，是草原畜牧業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和牧民賴以生存的基本生產(chǎn)資料。從全國(guó)草原分布狀況來(lái)看，內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海、甘肅、四川六大牧區(qū)約占全國(guó)草原面積的3/4，是我國(guó)天然草原的主要分布區(qū)。[3]由于單純從事牧業(yè)的牧民多數(shù)為集中連片居住和放牧，調(diào)查對(duì)象的分布不具有均質(zhì)性，為方便抽樣，課題組根據(jù)國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)公布的《牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)縣（旗）名單》，將內(nèi)蒙古、青海、新疆、西藏、四川和甘肅六大牧區(qū)111個(gè)純牧業(yè)縣確定為調(diào)查樣本，基本覆蓋我國(guó)北方溫帶草原和青藏高寒草地。

在調(diào)查對(duì)象的選擇上，由于我國(guó)草地分布的不均勻和區(qū)域性特征，課題組首先根據(jù)我國(guó)草地分布的區(qū)域狀況，將北方的呼倫貝爾草原、科爾沁草原、錫林郭勒草原、阿拉善草原（包括烏蘭察布草原）、阿爾泰草原、伊犁草原、巴音布魯克草原、青海環(huán)湖草原、甘南草原、川西北草原、那曲草原等21個(gè)區(qū)片草原確定為樣本區(qū)域，[4]并將111個(gè)純牧業(yè)縣劃分到21個(gè)樣本區(qū)域。然后，采取分層抽樣和簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣的方法，在每個(gè)樣本區(qū)域隨機(jī)選擇4個(gè)牧業(yè)村作為樣本村，然后以抽簽方法在樣本村隨機(jī)選取6戶牧民作為調(diào)查對(duì)象。最終，在本次調(diào)查過(guò)程中，在六大牧區(qū)確定504戶牧民進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查和訪談，收到有效調(diào)查問(wèn)卷479份，制作訪談筆錄300余份，有效問(wèn)卷回收率達(dá)到95%，涉及39個(gè)牧業(yè)縣，82個(gè)村，479戶牧民，基本實(shí)現(xiàn)調(diào)查方案確定的目標(biāo)和任務(wù)。

（二）草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施的總體狀況

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呤菄?guó)務(wù)院自2011年起針對(duì)參與禁牧和草畜平衡政策的牧民實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償措施。從實(shí)施狀況來(lái)看，根據(jù)國(guó)家林業(yè)和草原局《2018年全國(guó)林業(yè)和草原發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2018年底，全國(guó)主要草原牧區(qū)都已實(shí)行禁牧休牧措施，全國(guó)草原禁牧休牧輪牧草原面積達(dá)到24.3億畝（1.62億公頃），約占全國(guó)草原面積的41.2%。[5]

由于草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施，全國(guó)草原生態(tài)恢復(fù)加快，根據(jù)草原監(jiān)測(cè)結(jié)果，2018年全國(guó)草原綜合植被蓋度達(dá)到55.7%，全國(guó)重點(diǎn)天然草原平均牲畜超載率為10.2%，全國(guó)268個(gè)牧區(qū)半牧區(qū)縣（旗、市）天然草原平均牲畜超載率為12.6%。[5]總體監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施十年來(lái)，全國(guó)重點(diǎn)天然草原生態(tài)退化趨勢(shì)得到有效遏制，局部草原生態(tài)甚至呈現(xiàn)加速好轉(zhuǎn)局面，草原生態(tài)功能得到明顯改善，草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呷〉幂^好的生態(tài)效益。

（三）草原承包確權(quán)頒證情況

作為實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呋A(chǔ)的重要配套性制度，草原承包確權(quán)頒證情況亦納入課題組的調(diào)查范圍。根據(jù)國(guó)家林業(yè)與草原局發(fā)布的《2018年全國(guó)林業(yè)和草原發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2018年底，全國(guó)16個(gè)省區(qū)開展草原確權(quán)承包登記整體試點(diǎn)，探索建立健全信息化規(guī)范化的草原確權(quán)承包管理模式和運(yùn)行機(jī)制，全國(guó)已承包的草原面積約為43.08億畝，占可利用草原面積的88.21%（占全國(guó)草原面積的73.1%）。[6]就草地承包確權(quán)頒證情況來(lái)看，雖然相比較耕地承包有所滯后，但是在中央和政府部門的強(qiáng)力推動(dòng)下，草地承包確權(quán)頒證工作進(jìn)展比較迅速。①?gòu)恼{(diào)研地區(qū)草原確權(quán)承包登記落實(shí)情況來(lái)看，盡管各地落實(shí)進(jìn)度不一致，但是絕大部分地區(qū)已經(jīng)全面推進(jìn)和落實(shí)草地承包確權(quán)頒證工作，例如內(nèi)蒙古已基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作，頒證率達(dá)到94%。[7]從調(diào)查問(wèn)卷訪談和統(tǒng)計(jì)來(lái)看，當(dāng)問(wèn)及“您承包草地后，縣（旗）政府部門有沒(méi)有給你們發(fā)放草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證？”在有效作答的351份問(wèn)卷中，有295戶牧民做出肯定回答，占比高達(dá)84%，有56戶牧民回答沒(méi)有或暫時(shí)沒(méi)有，所占比例僅為16%。對(duì)于沒(méi)有落實(shí)或暫時(shí)沒(méi)有落實(shí)草地承包確權(quán)頒證的原因，訪談中有牧業(yè)監(jiān)管部門和牧民表示，由于新舊測(cè)量技術(shù)之間有差距、承包戶中有嫁出去的女孩在他鄉(xiāng)未分到草場(chǎng)、無(wú)法明確牧民的草地邊界、吃水糾紛等原因，個(gè)別牧民的草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證未按期頒發(fā)?？梢姡莸爻邪吆痛_權(quán)頒證是得到廣大牧民的認(rèn)可和支持的，草地家庭承包經(jīng)營(yíng)制已經(jīng)在牧區(qū)得到全面落實(shí)和推進(jìn)。

對(duì)于此次草地承包確權(quán)頒證的重大意義，在調(diào)查中，當(dāng)問(wèn)及“您認(rèn)為草地確權(quán)頒證對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有何好處？”被訪對(duì)象普遍認(rèn)為，確權(quán)頒證有利于明確草地界限，可以自發(fā)流轉(zhuǎn)草地，合法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，減少牧民對(duì)草地權(quán)屬的爭(zhēng)議。當(dāng)然，也有部分牧民認(rèn)為：“只是證明承包草地，對(duì)其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)沒(méi)有作用”。雖然部分牧民對(duì)于草地承包確權(quán)頒證的意義缺乏深入的了解和認(rèn)識(shí)，但是從實(shí)施過(guò)程來(lái)看，作為草地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和草地生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)的基礎(chǔ)性工作，草地承包確權(quán)頒證的意義不僅在于確認(rèn)和界定牧民對(duì)所承包草地的權(quán)屬關(guān)系，還涉及牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和牧民生計(jì)保障問(wèn)題。

最后，在調(diào)研訪談中，課題組發(fā)現(xiàn)由于對(duì)草原和林木范圍的界定不明，草地劃界和頒證的過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)“一地兩證”和監(jiān)管范圍重疊的問(wèn)題，在訪談中某牧業(yè)監(jiān)管部門的管理人員指出：

“這個(gè)地方氣候環(huán)境特別適宜灌叢生長(zhǎng)，原來(lái)我們的灌叢草甸，就長(zhǎng)點(diǎn)不高的這種，稀稀拉拉的那種灌木。這幾年通過(guò)保護(hù)起來(lái)以后，長(zhǎng)得也高了，密度也大了，人家現(xiàn)在就說(shuō)是林業(yè)部門的，只要已達(dá)到30%以上，人家就認(rèn)定那是林地。現(xiàn)在實(shí)際管理中就有這個(gè)問(wèn)題，把草原劃成林地了，但是使用的時(shí)候老百姓還是按照草原使用，你管不了啊，你沒(méi)辦法管，你沒(méi)辦法把這個(gè)東西完全廢除或變更了。”

（四）禁牧補(bǔ)助的實(shí)施狀況

1.禁牧休牧和輪牧的實(shí)施概況

從調(diào)研情況來(lái)看，牧民對(duì)于禁牧和休牧的認(rèn)識(shí)較為模糊，認(rèn)為休牧就是時(shí)間較短的禁牧，應(yīng)當(dāng)和禁牧一樣對(duì)待，給予補(bǔ)助。但事實(shí)上，由于我國(guó)自2011年以來(lái)實(shí)施的兩輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策都以5年為一輪給予禁牧補(bǔ)助，各地草原的禁牧周期亦多依此確定禁牧的期限，而且在第一輪禁牧周期的基礎(chǔ)上繼續(xù)延長(zhǎng)5年。這使得本輪禁牧周期（2016-2020）結(jié)束后，多數(shù)禁牧草原的禁牧期限都將達(dá)到10年之久。但對(duì)于季節(jié)性休牧，由于并未完全禁止放牧，從草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策規(guī)定來(lái)看，很難納入禁牧的范圍，只能納入草畜平衡管理，這導(dǎo)致實(shí)踐中休牧輪牧由于沒(méi)有補(bǔ)助而形同虛設(shè)。

2.禁牧的實(shí)施及對(duì)草地生態(tài)恢復(fù)的效果調(diào)查

退牧還草（主要是禁牧）被認(rèn)為是保護(hù)草原生態(tài)和治理草原退化的最重要的手段，也被法律和政策賦予相當(dāng)高的政策期許。當(dāng)問(wèn)及“退牧還草對(duì)于草地生態(tài)恢復(fù)的效果？”在有效作答的430份問(wèn)卷中，44.2%的牧民認(rèn)為效果明顯，42.1%認(rèn)為效果一般，5.8%認(rèn)為沒(méi)有效果，7.9%表示不清楚。很多牧民還是較為認(rèn)同禁牧對(duì)于草地生態(tài)恢復(fù)的效果。在訪談中，多數(shù)牧民和草監(jiān)部門的負(fù)責(zé)人也認(rèn)為，退牧還草減少牲畜啃食，當(dāng)然有利于草木正常生長(zhǎng)，肯定有利于草原生態(tài)恢復(fù)。

然而，也有近半數(shù)的被訪牧民并不認(rèn)同禁牧對(duì)于草原生態(tài)恢復(fù)的作用。部分牧民認(rèn)為：“不可能完全禁牧，否則牲畜哪里放，人怎么活?！蹦翗I(yè)監(jiān)管部門對(duì)此表示：“徹底禁牧執(zhí)法難度很大，有的牧民白天圈養(yǎng)晚上偷放，完全禁牧不合實(shí)際?！薄霸冗€可以依托農(nóng)業(yè)農(nóng)經(jīng)站進(jìn)行監(jiān)管，現(xiàn)在機(jī)構(gòu)改革后，草監(jiān)站放在林草局內(nèi)部，工作人員編制沒(méi)有增加，監(jiān)管人手更加不足?！笨梢?，由于禁牧執(zhí)法監(jiān)管人員不足，無(wú)法滿足日常監(jiān)管的需要，偷牧?xí)r有發(fā)生，這是影響禁牧效果的重要原因之一。

更令人震驚的是，調(diào)研中有牧民認(rèn)為：“禁牧不利于草原植被生長(zhǎng)，輪牧能有效促進(jìn)草原植被生長(zhǎng)。有的地方禁牧十年不見草，因?yàn)椴荻急淮罅糠敝车膸r羊吃光了?！睂?duì)此，牧業(yè)監(jiān)管部門亦表示：“長(zhǎng)期禁牧，草場(chǎng)缺少牲畜啃食，導(dǎo)致舊草擠壓新草的空間，新草無(wú)法正常生長(zhǎng)，事實(shí)上并不科學(xué)，他們也清楚這些問(wèn)題，但是上面政策如此，他們也沒(méi)有辦法?！?/p>

可見，禁牧短期內(nèi)對(duì)于草地生態(tài)恢復(fù)效果還是比較明顯的，畢竟沒(méi)有了牲畜的踩踏和啃食，在自然狀態(tài)下就可以恢復(fù)草場(chǎng)。如果禁牧期限過(guò)長(zhǎng)，則隨著禁牧?xí)r間的延長(zhǎng)，禁牧的生態(tài)保護(hù)效果就呈現(xiàn)出邊際效益遞減的現(xiàn)象。過(guò)長(zhǎng)的禁牧期限，是影響禁牧生態(tài)保護(hù)效果的重要原因之一。

3.退牧還草對(duì)牧民生計(jì)的影響調(diào)查

禁牧休牧措施是基于生態(tài)保護(hù)公共利益需要對(duì)牧民牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的強(qiáng)制干預(yù)，事實(shí)上在一定期限內(nèi)剝奪了牧民的草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，使其無(wú)法在草地上從事牧業(yè)生產(chǎn)。雖然政策和法規(guī)通過(guò)禁牧補(bǔ)助給予相應(yīng)的補(bǔ)償，但是這些補(bǔ)償金能否彌補(bǔ)牧民的收入損失卻不無(wú)疑問(wèn)。

在訪談中，當(dāng)問(wèn)及禁牧補(bǔ)助和草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，很多牧民并不清楚具體標(biāo)準(zhǔn)或者只知曉總數(shù)，而且各地差異很大，例如在祁連山牧區(qū)，甘肅肅南縣部分牧民回答禁牧補(bǔ)助為每年12.29元/畝，草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)為4.37元/畝，天?？h部分牧民則回答補(bǔ)助每年400-5000元/人，但是青海省祁連縣牧戶則回答禁牧補(bǔ)助為每年8.5-11元/畝不等，草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)為2-3元/畝不等。同時(shí)，當(dāng)問(wèn)及“您認(rèn)為禁牧補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是高還是低？”在有效作答的321份問(wèn)卷中，4.7%的牧民認(rèn)為高，33%的牧民認(rèn)為中等，31.5%的牧民認(rèn)為低，30.8%的牧民認(rèn)為太低?？傮w上，有近三分之二的牧民認(rèn)為禁牧補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低或太低，僅約三分之一的牧民認(rèn)為是合理的或可接受的。同時(shí)，對(duì)該問(wèn)題和調(diào)研省份的交叉分析顯示，內(nèi)蒙古和青海兩省區(qū)牧民對(duì)于禁牧補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的滿意度較低，而四川、甘肅兩省的滿意度較高。

當(dāng)問(wèn)及“退牧還草的實(shí)施對(duì)您家庭收入的影響？”在有效作答的429份問(wèn)卷中，39.2%的被訪牧民認(rèn)為“短期看飼料成本增加，但長(zhǎng)期看有利于草地生態(tài)恢復(fù)和收入增長(zhǎng)”，47.1%的牧民認(rèn)為“飼養(yǎng)成本增加，收入下降”，45%的認(rèn)為“養(yǎng)殖頭數(shù)減少，收入下降”，15.6%的認(rèn)為“收入變化不明顯”。分析調(diào)查結(jié)果，禁牧對(duì)于牧民牧業(yè)收入是有顯著影響的。課題組就此問(wèn)題對(duì)某草原監(jiān)管部門進(jìn)行了訪談：

問(wèn)：我們采取生態(tài)保護(hù)措施的時(shí)候，給這些牧民的補(bǔ)助是怎樣發(fā)放的？

答：補(bǔ)助的話全縣一年草原補(bǔ)獎(jiǎng)下來(lái)是四千九百多萬(wàn)吧，如果是全縣平均的話，戶均補(bǔ)助是一千一百多塊錢，這些錢根本不夠，就說(shuō)是禁牧的話我們一畝補(bǔ)助21.67元，就說(shuō)五百畝的草地的話，一年下來(lái)也就給他補(bǔ)助一萬(wàn)多塊錢，但是對(duì)老百姓來(lái)說(shuō)，人家養(yǎng)兩頭牛就一萬(wàn)塊錢，就說(shuō)你給我的補(bǔ)助還不夠人家減畜的需要呢。

可見，禁牧對(duì)于牧民生產(chǎn)和生活是有顯著影響的。禁牧的實(shí)施一方面導(dǎo)致牧民不得不通過(guò)外購(gòu)飼料或流轉(zhuǎn)草場(chǎng)來(lái)維持現(xiàn)有的養(yǎng)殖規(guī)模，但這造成牧民飼養(yǎng)成本的提高，另一方面由于放牧面積的減少，牧民不得不減少養(yǎng)殖規(guī)模，這又造成牧民牧業(yè)收入的下降。

4.退牧還草的配套保障措施調(diào)查

在訪談中，針對(duì)退牧還草的配套保障措施，部分牧民表示：“退牧還草雖然在保護(hù)和穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)方面有幫助，但牧民賴以生存的根本是以牧為命，所以國(guó)家和相關(guān)政府應(yīng)該給予技術(shù)支持。”“退牧還草一定程度上保護(hù)了草地，但是卻影響了牧民收入，對(duì)于牧民不應(yīng)只在金錢方面提供幫助，更是應(yīng)該在其他方面提供幫助?！薄巴四吝€草能很好地改善草地的生長(zhǎng)，但是同時(shí)退牧多的牧民的收入或收入的穩(wěn)定性有所減少，希望國(guó)家對(duì)此改善補(bǔ)貼政策，或者改革退牧還草的政策?！北辉L牧民雖然普遍支持退牧還草的生態(tài)效果，但是對(duì)于退牧還草所帶來(lái)的養(yǎng)殖成本增加和補(bǔ)貼不足還是頗有微詞。當(dāng)問(wèn)及“在退牧還草實(shí)施后，您最希望政府提供哪些方面的幫助？”在有效作答的436份問(wèn)卷中，有53.4%的被訪牧民回答飼草料，41.5%的回答是貸款優(yōu)惠，35.1%的回答是畜棚暖圈?？梢姡呀?jīng)給予的禁牧補(bǔ)貼外，牧民更希望政府能夠在飼草料、貸款和養(yǎng)殖設(shè)施等牧業(yè)生產(chǎn)方面給予更多扶持以促進(jìn)牧業(yè)生產(chǎn)成本的降低。

在調(diào)研中，課題組發(fā)現(xiàn)部分禁牧區(qū)地方政府除按照中央政策標(biāo)準(zhǔn)給禁牧的牧民發(fā)放禁牧補(bǔ)貼外，還額外給享受補(bǔ)獎(jiǎng)資金的貧困殘疾人員發(fā)放扶貧補(bǔ)助資金，例如內(nèi)蒙古阿拉善盟規(guī)定貧困殘疾人員每人每年可增加扶貧補(bǔ)助資金1000元（由殘聯(lián)和扶貧辦審核）。同時(shí)，為徹底解決草原補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)牧民養(yǎng)老問(wèn)題，部分地方政府還在草原補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌，對(duì)享受草原補(bǔ)獎(jiǎng)農(nóng)牧民給予繳費(fèi)補(bǔ)貼，例如內(nèi)蒙古阿拉善盟規(guī)定，新納入草原補(bǔ)獎(jiǎng)范圍的牧民可以自行選擇城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，并按照相關(guān)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；對(duì)于自愿參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的牧民，草原補(bǔ)獎(jiǎng)期間每人每年給予1000元的繳費(fèi)補(bǔ)貼。

（五）草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)施狀況

1.草畜平衡管理的方式

為實(shí)現(xiàn)草原保護(hù)和放牧數(shù)量之間的協(xié)調(diào)，草監(jiān)部門多通過(guò)行政強(qiáng)制手段對(duì)牧民的放牧行為進(jìn)行干預(yù)。從實(shí)際執(zhí)行情況來(lái)看，各地在核定各牧戶的合理載畜量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，主要依據(jù)中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《NY/T 635-2015天然草地合理載畜量的計(jì)算》，“一定面積的草地和一定的利用時(shí)間內(nèi)，在適度放牧（或割草）利用并維持草地可持續(xù)生產(chǎn)的條件下，滿足承養(yǎng)家畜正常生長(zhǎng)、繁殖、生產(chǎn)的需要，所能承養(yǎng)的最多家畜頭數(shù)和時(shí)間”。由于該標(biāo)準(zhǔn)主要以承包草地面積作為計(jì)算載畜量的依據(jù)，實(shí)踐中，采用各種手段督促牧民減畜成為草原監(jiān)管部門進(jìn)行草畜平衡管理的主要方式。相應(yīng)的通過(guò)草地流轉(zhuǎn)和購(gòu)買飼草料等其他來(lái)源增加飼草飼料供應(yīng)則由于缺少監(jiān)督考核手段，存在很大的不確定性，很難被納入載畜量核定標(biāo)準(zhǔn)。②法律和政策文本中原本的草畜雙向動(dòng)態(tài)平衡管理（減畜或增加飼草料總量）在實(shí)踐中變?yōu)橐圆莸孛娣e定畜的單方面減畜。

為落實(shí)草畜平衡，草監(jiān)部門每年都會(huì)通過(guò)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)各戶的牲畜存欄數(shù)，制作草畜平衡臺(tái)賬，通過(guò)臺(tái)賬了解各戶的牲畜存欄數(shù)，每年的種草數(shù)、每年購(gòu)買的飼料數(shù)等，然后測(cè)算是否超載。如果發(fā)現(xiàn)超載，草監(jiān)部門就會(huì)要求牧戶減畜或者給予牧戶相應(yīng)的罰款。但是，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)于是否超載也不是嚴(yán)格按照各戶承包草原面積計(jì)算，只要全村不超載一般就認(rèn)定為不超載。這是因?yàn)椴荼O(jiān)管理部門無(wú)法全面實(shí)現(xiàn)入戶核查，也無(wú)法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)各戶牲畜數(shù)量，只能退而求其次。以下是就該問(wèn)題在某草監(jiān)站的訪談：

問(wèn)：政府對(duì)草畜平衡是如何管理的？

答：我們每年是通過(guò)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)各戶的牲畜數(shù)，先要做一個(gè)草畜平衡的臺(tái)賬，通過(guò)臺(tái)賬了解各戶養(yǎng)多少牛多少羊，每年種多少草，每年買多少飼料，每年用來(lái)當(dāng)飼料的秸稈有多少等這些，讓他們?cè)斣敿?xì)細(xì)統(tǒng)計(jì)上報(bào)，測(cè)算之后看他符不符合規(guī)定，超不超載。

問(wèn)：超載的懲罰措施是什么？

答：超載的話肯定是要求他減畜，罰款。按目前的情況看，可能個(gè)別牧戶放在他的承包草原數(shù)字上看他有可能超載，但是放在全村的范圍他不超載，因?yàn)槲覀內(nèi)h本身就不超載，各村也不超載，他村上產(chǎn)的草足夠養(yǎng)他村上所有的牲畜。但是按戶來(lái)說(shuō)的話，按他的承包面積核算的話可能是超載了，所以我們還要綜合全盤考慮，只要他全村不超載，我們也就不處罰他。

通過(guò)調(diào)研，課題組發(fā)現(xiàn)草畜平衡管理之所以呈現(xiàn)這種狀況，究其原因，一是單方面減畜的草畜平衡管理方式，導(dǎo)致牧民對(duì)于草畜平衡管理的抵觸情緒極大，因?yàn)檫@是以犧牲牧民生計(jì)為代價(jià)的。二是入戶核查難度較大，執(zhí)法過(guò)程中草畜平衡管理處罰措施威懾不足。由于超載放牧的處罰措施，牧民在報(bào)告自家養(yǎng)殖數(shù)量的時(shí)候大多會(huì)避免超載。即使被發(fā)現(xiàn)超載，由于處罰的金額較少，牧民多以罰代養(yǎng)，超載放牧的處罰力度明顯不足。③三是整村禁牧后集體草畜平衡區(qū)草原和牧戶禁牧草原相互交織，特別是插花型草原難以監(jiān)管到位。四是新一輪的機(jī)構(gòu)改革后，草原局和林業(yè)局合并后，由于草原地域?qū)拸V，草原管理部門的人手明顯不足，管理起來(lái)難度較大，徹底執(zhí)行草畜平衡管理的減畜措施行政成本高昂。調(diào)研中，對(duì)某牧業(yè)監(jiān)管部門的訪談也可以印證上述結(jié)論：

“管理這塊，目前也只能主要靠村上進(jìn)行管理，我們監(jiān)管，因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在縣上這個(gè)部門的話，草原部門現(xiàn)在的編制只有十個(gè)人，十個(gè)人的話你要管全縣五百多萬(wàn)畝草原的話，你根本就管不過(guò)來(lái)，所以管理模式上，我們也是急需探索一種新的管理模式?！?/p>

2.牧民實(shí)現(xiàn)草畜平衡的方式

草畜平衡管理的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)牧民養(yǎng)殖數(shù)量和草地生產(chǎn)能力的平衡。由于國(guó)家對(duì)于超載放牧的管理和草原生態(tài)保護(hù)的重視，退牧還草工程實(shí)施以來(lái)，全國(guó)六大牧區(qū)及重點(diǎn)天然草原的超載率都在逐年下降。從調(diào)查情況來(lái)看，25.7%的被訪牧民回答超載，而74.3%的牧民回答不超載。雖然相比較草監(jiān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)要高，但是相比較2006年全國(guó)及六大牧區(qū)草監(jiān)部門統(tǒng)計(jì)的近40%的超載率明顯要低（見表1）?？梢哉f(shuō)，無(wú)論是課題組調(diào)查數(shù)據(jù)，還是草監(jiān)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，牧戶的超載放牧行為已經(jīng)不是草原生態(tài)保護(hù)所面臨的突出問(wèn)題。

表1 2006-2016年六大牧區(qū)省份及全國(guó)重點(diǎn)天然草原平均牲畜超載率[8] 單位：%

為滿足國(guó)家和當(dāng)?shù)卣蟮牟菪笃胶鈽?biāo)準(zhǔn)，避免超載放牧的處罰措施，牧民不得不采取一些應(yīng)對(duì)措施。針對(duì)超載牧戶的追問(wèn)“您將如何實(shí)現(xiàn)草畜平衡？”在有效作答的111份問(wèn)卷中，63.1%的牧民回答將會(huì)租入草地，50.5%的回答將減少牲畜存欄，28.8%的回答將舍飼圈養(yǎng)，7.2%的回答其他方式?？梢姡鎸?duì)超載放牧問(wèn)題，牧民的解決方式還是比較靈活的，可以減少牲畜，也可以從其它途徑，例如租入草地或者舍飼圈養(yǎng)，來(lái)盡可能保證多養(yǎng)牲畜的草料供應(yīng)。但是，由于現(xiàn)行草畜平衡管理方式的簡(jiǎn)單化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)場(chǎng)、村隊(duì)、草原監(jiān)理所與草原承包經(jīng)營(yíng)戶所簽訂的《草原禁牧和草畜平衡責(zé)任書》并沒(méi)有將流轉(zhuǎn)草場(chǎng)和舍飼圈養(yǎng)納入到載畜量的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。最終，單個(gè)牧戶只能通過(guò)減畜解決超載放牧的問(wèn)題。顯然，目前草畜平衡管理的方式如果嚴(yán)格執(zhí)行的話，將會(huì)導(dǎo)致牧民被迫減畜而損及牧業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)致生計(jì)問(wèn)題。

3.草畜平衡對(duì)草原生態(tài)恢復(fù)的效果

從調(diào)查來(lái)看，當(dāng)問(wèn)及“草畜平衡政策對(duì)草地生態(tài)恢復(fù)的效果？”在有效作答的420份問(wèn)卷中，38.1%的牧戶認(rèn)為效果明顯，50.7%的認(rèn)為效果一般，6.2%的認(rèn)為沒(méi)有效果，5%的認(rèn)為不清楚。相比較禁牧而言，草畜平衡對(duì)草原生態(tài)恢復(fù)效果并不顯著。訪談中，某縣草監(jiān)管理部門表示：

“草畜平衡的（生態(tài)恢復(fù)效果）不清楚。禁牧的特別明顯，我們希望的方式是全縣適當(dāng)放牧，不說(shuō)禁牧或者草畜平衡，因?yàn)槿绻h把一部分面積全部搞成禁牧了，勢(shì)必這部分牲口全部核到草畜平衡去了，造成草畜平衡區(qū)局部的不平衡，像我們?cè)瓉?lái)劃了一百六十萬(wàn)畝禁牧，暫時(shí)來(lái)說(shuō)還合適，但是祁連山保護(hù)區(qū)這些如果慢慢隨著人家這個(gè)越來(lái)越嚴(yán)格禁牧或者啥的話，那這部分牲畜如果說(shuō)是不讓放了，全部跑到草畜平衡去了，可能會(huì)存在草畜平衡的草原牲畜過(guò)多的問(wèn)題，到時(shí)候再看吧，我們也沒(méi)辦法說(shuō)，到時(shí)候不讓放了只能讓老百姓賣羊?！?/p>

從訪談情況來(lái)看，其原因主要在于草畜平衡并不禁止放牧，草原監(jiān)管部門無(wú)法準(zhǔn)確掌握單個(gè)牧戶的牧群數(shù)量，而且草畜平衡補(bǔ)助較少，激勵(lì)不足，導(dǎo)致草畜平衡無(wú)法實(shí)現(xiàn)理想的生態(tài)保護(hù)效果。

4.草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)牧民生計(jì)影響

為遏制草原生態(tài)退化、恢復(fù)草原生態(tài)，各地根據(jù)草原面積、草原質(zhì)量、草原承載能力，計(jì)算單位草場(chǎng)的合理載畜量標(biāo)準(zhǔn)，核定各牧業(yè)戶所承包草地的理論載畜量，對(duì)達(dá)到草畜平衡的給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)超載放牧的進(jìn)行處罰。這種“以草地定畜”的草畜平衡管理方式和獎(jiǎng)懲措施在實(shí)施后，牧民為達(dá)到草畜平衡管理要求的載畜量而被迫減畜，其結(jié)果是牧民生計(jì)因此受到影響。

當(dāng)問(wèn)及“草畜平衡的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)是高還是低？”在有效作答的368份問(wèn)卷中，有26.9%的牧民回答太低，32.3%的牧民回答低，39.1%的牧民回答中等，僅有1.6%的牧民回答高。總體上，有六成的牧民認(rèn)為草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)太低或低。

當(dāng)問(wèn)及“草畜平衡的獎(jiǎng)勵(lì)是否能夠彌補(bǔ)您減畜的收入損失？”在有效作答的405份問(wèn)卷中，6.2%的受訪牧民回答能夠完全彌補(bǔ)，39.8%的受訪牧民回答不能彌補(bǔ)，54.1%的受訪牧民回答能夠部分彌補(bǔ)?？梢?，對(duì)于九成以上的牧民而言，草畜平衡實(shí)施后，由于片面的減畜政策，即使給予草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)，仍然不能完全彌補(bǔ)其減畜帶來(lái)的收入損失。

從牧業(yè)監(jiān)管部門的訪談中，亦可印證目前的減畜政策對(duì)牧民生計(jì)的影響：“草畜平衡這一塊的話，我們就管理松一點(diǎn)，我們也清楚，現(xiàn)在的老百姓日子也不好過(guò)，一面的讓脫貧呢，一面又擋著不讓你放。好多牧民就是提出這個(gè)，草場(chǎng)不讓人家放牧了，人家生活怎么辦，補(bǔ)助又不夠，好多就是沒(méi)辦法了，那就是偷著放嘛。像我們有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的老百姓，本來(lái)放牧就很有錢的，結(jié)果這樣不讓養(yǎng)以后又沒(méi)其他的技能，立馬變成貧困戶了。”

四、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的檢討

（一）草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)基礎(chǔ)制度檢討

雖然草地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施十年有余，但是仍未見法律和行政法規(guī)層面的具體規(guī)定?；仡櫜菰鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩臍v史和發(fā)展，雖然各地在實(shí)施補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩倪^(guò)程中已經(jīng)取得一定的經(jīng)驗(yàn)并形成較為成熟穩(wěn)定的做法，但其在基礎(chǔ)性制度的構(gòu)建方面仍然欠缺。

1.補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的高位階法律依據(jù)不足

雖然《草原法》（2002年修訂）第三十五條第二款和第四十八條明確規(guī)定，國(guó)家對(duì)退耕還草和禁牧休牧輪牧實(shí)行舍飼圈養(yǎng)的給予糧食和資金等補(bǔ)助，但未從生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕嵌热婧w禁牧補(bǔ)助和草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)，而且范圍也僅限于舍飼圈養(yǎng)和退耕還草。國(guó)務(wù)院和原農(nóng)業(yè)部及財(cái)政部雖然出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)性意見和部門規(guī)章，但在生態(tài)補(bǔ)償立法整體滯后的情況下，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)方面欠缺高位階立法的規(guī)定。由此導(dǎo)致的后果是，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咴诮?jīng)過(guò)兩輪實(shí)施后是否會(huì)繼續(xù)執(zhí)行不無(wú)疑問(wèn)，政策執(zhí)行者和牧區(qū)牧民普遍缺乏政策執(zhí)行的穩(wěn)定預(yù)期。究其原因，盡管政策實(shí)施已十年有余，但是政策制定者和執(zhí)行者仍然將草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)視為實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)保護(hù)的短期行為，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叻苫睦碚撝魏土⒎ü沧R(shí)仍然不足。特別是，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍然處于試點(diǎn)階段的情況下，作為生態(tài)補(bǔ)償范圍之一的草原生態(tài)補(bǔ)償立法無(wú)法單獨(dú)推進(jìn)。

2.草原生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目名目繁多、交叉重疊

從2003年退牧還草項(xiàng)目到2011年草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施，退牧還草工程項(xiàng)目和草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍名稱眾多，截至目前，退牧還草工程仍然在實(shí)施，主要包括圍欄建設(shè)和設(shè)施棚圈建設(shè)、人工飼草地建設(shè)、退化草原改良、黑土灘治理、毒害草治理等，而草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)僅限于禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)和績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)。從中央政策文件的規(guī)定來(lái)看，例如國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕31號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償意見》），上述退牧還草工程和草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策都屬于草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆秶?。但是，上述補(bǔ)償項(xiàng)目究竟哪些屬于草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叻秶?，哪些屬于退牧還草工程項(xiàng)目的范圍，仍缺乏明確的區(qū)分，例如舍飼棚圈建設(shè)的補(bǔ)貼和人工飼草地建設(shè)的補(bǔ)貼，應(yīng)當(dāng)亦屬于對(duì)牧民為保護(hù)草原生態(tài)所做出犧牲的補(bǔ)償，是可以納入草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策范圍的。

3.補(bǔ)獎(jiǎng)范圍狹窄，補(bǔ)獎(jiǎng)形式單一

首先，目前草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩姆秶饕墙羺^(qū)和草畜平衡區(qū)的已承包的天然草原，而不涉及未承包的集體所有和使用的草場(chǎng)，例如部分地區(qū)大量存在的夏季草場(chǎng)。這導(dǎo)致實(shí)踐中集體管理的未承包草場(chǎng)成為超載過(guò)牧治理的重點(diǎn)。如其無(wú)法納入草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩姆秶?，則集體并無(wú)資金支持實(shí)施有效的禁牧或草畜平衡管理措施。

其次，草原補(bǔ)獎(jiǎng)主要以資金的形式發(fā)放給牧民，而調(diào)研中牧民希望解決的飼草料、貸款和養(yǎng)殖設(shè)施等牧業(yè)生產(chǎn)方面的扶持措施以及養(yǎng)老保障政策卻極其有限。由于補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化，無(wú)法充分反映單個(gè)牧民實(shí)施禁牧和草畜平衡后的機(jī)會(huì)成本，造成牧民實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)后產(chǎn)生的損失無(wú)法充分補(bǔ)償，生產(chǎn)成本急劇增加，收入下降。

4.補(bǔ)獎(jiǎng)資金來(lái)源單一，缺乏有效的約束機(jī)制

根據(jù)《補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咧笇?dǎo)意見》的規(guī)定，補(bǔ)獎(jiǎng)資金的主要來(lái)源是中央財(cái)政資金。但是依據(jù)《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償意見》規(guī)定的“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”“多渠道籌措資金”的精神，則草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)資金顯然過(guò)于依賴中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而忽視橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。同時(shí)，盡管《補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咧笇?dǎo)意見》和地方規(guī)范性文件規(guī)定要加強(qiáng)補(bǔ)獎(jiǎng)資金的監(jiān)管，并且將補(bǔ)獎(jiǎng)資金與禁牧、草畜平衡完成情況相掛鉤分批次發(fā)放，但是由于《草原法》欠缺相關(guān)處罰性規(guī)定，地方政府亦面臨脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興任務(wù)，草原監(jiān)管部門和村集體很難對(duì)違反禁牧和草畜平衡的牧戶在補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放上進(jìn)行處罰，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制缺乏有效的約束機(jī)制。

5.補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放對(duì)象僅限于承包戶，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織和草地經(jīng)營(yíng)權(quán)人激勵(lì)不足，導(dǎo)致政策激勵(lì)的錯(cuò)位

由于《補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咧笇?dǎo)意見》和地方補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩囊?guī)定，補(bǔ)獎(jiǎng)資金的發(fā)放對(duì)象僅限于承包戶。若如此，集體經(jīng)濟(jì)組織管理的未承包草原則無(wú)法享受補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?。在草原流轉(zhuǎn)中，草地經(jīng)營(yíng)權(quán)人因無(wú)法享受補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叨狈梁筒菪笃胶饬x務(wù)的動(dòng)力，最終無(wú)法實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)的政策目標(biāo)。從調(diào)研中監(jiān)管部門反映的情況來(lái)看，部分承包戶實(shí)質(zhì)上只享受草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)而將承包的牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)不履行草原生態(tài)保護(hù)義務(wù)，也有部分承包戶已經(jīng)不從事牧業(yè)生產(chǎn)但仍然享受補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叱蔀閱渭兊霓r(nóng)牧民生產(chǎn)生活補(bǔ)貼政策，偏離草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩某踔浴?/p>

6.補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)較低，欠缺科學(xué)精準(zhǔn)

其一，針對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的專題調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)獎(jiǎng)資金的分配，牧民的滿意度較低。雖然這是牧民對(duì)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)的主觀認(rèn)識(shí)，可能并無(wú)科學(xué)依據(jù)，但仍然反映出目前補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)可能仍存在不合理之處。究其原因，一方面是禁牧和草畜平衡補(bǔ)助并不能完全彌補(bǔ)牧民禁牧和減畜造成的收入損失，部分牧民因?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)措施的實(shí)施導(dǎo)致養(yǎng)殖成本增加，養(yǎng)殖數(shù)量被迫減少，收入降低；另一方面是生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)各地差異較大，同一片草場(chǎng)一山之隔因?yàn)樗谑》莶煌a(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)截然有別。更重要的是，多數(shù)省份補(bǔ)獎(jiǎng)資金的發(fā)放是按照草場(chǎng)面積，而非人口數(shù)。實(shí)踐中，草地承包制實(shí)施后三十多年未做調(diào)整，造成牧戶之間人均草場(chǎng)面積差異較大。在草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施過(guò)程中，人多地少草場(chǎng)質(zhì)量較好的牧戶不得不面臨收入降低的現(xiàn)實(shí)，而人少地多草場(chǎng)質(zhì)量較差的牧戶反而能夠增收。由此造成牧戶之間人均補(bǔ)獎(jiǎng)金額差異較大，分配不均衡而引發(fā)牧戶對(duì)政策的不滿情緒。

其二，牧民對(duì)于補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)知狀況亦反映出補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)可能欠缺科學(xué)化和精準(zhǔn)化。一方面，補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)的具體測(cè)算方法不清晰。《補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咧笇?dǎo)意見》中禁牧補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)究竟為機(jī)會(huì)成本法，還是心理標(biāo)準(zhǔn)法或受償意愿法不甚明確，草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)中的“根據(jù)承載能力核定合理載畜量”是否科學(xué)仍然不無(wú)疑問(wèn)。[9]另一方面，補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)的無(wú)差別化有失公平。《補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咧笇?dǎo)意見》明確規(guī)定補(bǔ)獎(jiǎng)資金“按照已承包到戶的禁牧或草畜平衡草原面積發(fā)放”，但是如果不考慮草地生產(chǎn)力、超載程度、畜牧業(yè)依賴度等因素，單純按照面積確定補(bǔ)獎(jiǎng)金額，則可能導(dǎo)致補(bǔ)獎(jiǎng)不足和補(bǔ)獎(jiǎng)過(guò)度問(wèn)題，這也是調(diào)研中牧民反映比較強(qiáng)烈的問(wèn)題。就此問(wèn)題，《補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咧笇?dǎo)意見》亦要求各地在執(zhí)行補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邥r(shí)要“科學(xué)合理確定補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)以及封頂、保底標(biāo)準(zhǔn)”，有的地區(qū)堅(jiān)持按照面積測(cè)算，有的地區(qū)按照草原類型分類實(shí)施，有的地區(qū)則按戶或按人確定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。各地在執(zhí)行補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邥r(shí)靈活變通的做法仍然有待理論總結(jié)，在新的補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施之際補(bǔ)充完善。

此外，休牧和輪牧實(shí)質(zhì)上是草原利用過(guò)程中的階段性禁牧措施，按照草畜平衡的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行無(wú)差別化的獎(jiǎng)勵(lì)缺乏激勵(lì)作用，形同虛設(shè)。根據(jù)原農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部《關(guān)于2011年草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策實(shí)施的指導(dǎo)意見》（農(nóng)財(cái)發(fā)〔2011〕85號(hào)）規(guī)定，草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)僅針對(duì)禁牧和草畜平衡管理，并沒(méi)有再區(qū)分休牧、輪牧等。④該政策將季節(jié)性休牧和劃區(qū)輪牧與連續(xù)放牧和自由放牧同等對(duì)待，短期的休牧和劃區(qū)輪牧是無(wú)法得到禁牧補(bǔ)貼的，只能得到草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)。而從調(diào)查來(lái)看，較低的草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)很難對(duì)牧民的放牧行為起到激勵(lì)作用，而且也無(wú)法完全彌補(bǔ)牧民減畜的損失。由此，在法律和政策上被寄予期望的休牧和輪牧制度在實(shí)踐中被束之高閣。

總體上，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的實(shí)施對(duì)于彌補(bǔ)牧民收入損失，激勵(lì)牧民采取禁牧和減畜措施緩解草場(chǎng)生態(tài)退化的壓力是有效的。但是，根據(jù)調(diào)研情況，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咴趯?shí)施過(guò)程中仍然存在諸多不利因素，阻礙其政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，涉及到補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩姆秶?、補(bǔ)獎(jiǎng)對(duì)象、補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)獎(jiǎng)主體和資金來(lái)源等基礎(chǔ)性制度都有待完善。

（二）草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)配套制度檢討

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩挠行?shí)施依賴于相關(guān)配套制度的完善，其主要涉及到草原承包確權(quán)、禁牧制度、草畜平衡管理和監(jiān)管制度等，從調(diào)研情況來(lái)看，相關(guān)配套制度仍存在有待完善之處，從而影響草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)吣繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.禁牧和草畜平衡監(jiān)管不足，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)吣繕?biāo)無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)

生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩哪繕?biāo)在于通過(guò)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策正向激勵(lì)牧民禁牧和減畜，其實(shí)施目標(biāo)在于保障牧民生計(jì)的同時(shí)促進(jìn)草原生態(tài)保護(hù)。特別是生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于牧民的禁牧和減畜，但是從調(diào)研情況來(lái)看，由于缺乏有效的監(jiān)管措施，部分牧民在享受政策紅利的同時(shí)卻仍然存在“偷牧”和“過(guò)牧”的行為。其一，從調(diào)研情況來(lái)看，雖然地方立法對(duì)違反禁牧和草畜平衡的法律責(zé)任有所規(guī)定，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于受執(zhí)法力量不足、草畜平衡規(guī)則不清、扶貧政策等的影響，難以做到有效監(jiān)管。其二，伴隨著2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的草原監(jiān)管職能劃歸國(guó)家林業(yè)和草原局，原有的“草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策”變?yōu)椤稗r(nóng)牧民補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策”，仍然保留在農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作部，而原有的“績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)資金”變更為“草原生態(tài)修復(fù)治理資金”劃入國(guó)家林業(yè)和草原局。名稱的變化不但使得原有的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策與草原生態(tài)保護(hù)相脫離，而且導(dǎo)致禁牧和草畜平衡管理與補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策脫節(jié)，無(wú)法對(duì)違反禁牧和草畜平衡采取有效處罰措施。其三，從調(diào)研情況來(lái)看，由于機(jī)構(gòu)調(diào)整，草監(jiān)部門由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門調(diào)整到林業(yè)和草原部門，使得草原監(jiān)督管理的力量被進(jìn)一步削弱。原先本可以依靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)經(jīng)站進(jìn)行部分監(jiān)管，但在機(jī)構(gòu)調(diào)整后草原監(jiān)管部門人員不足，無(wú)法再深入到鄉(xiāng)村基層。在禁牧和草畜平衡管理方面，單純依靠行政管理和行政處罰措施面臨很高的執(zhí)法成本，而且效果未必好。其四，地方草原監(jiān)督部門和自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園之間職責(zé)范圍不清，溝通協(xié)調(diào)存在困難?！恫菰ā芬?guī)定草原監(jiān)督管理部門主要是各級(jí)人民政府，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園等管理機(jī)構(gòu)未列入草原監(jiān)督管理部門。實(shí)踐中，各保護(hù)機(jī)構(gòu)權(quán)屬范圍內(nèi)的草原仍由地方人民政府管理，造成地方管理與保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例之間存在一定矛盾，地方政府與保護(hù)機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不夠清晰，監(jiān)管存在重疊。

2.草原確權(quán)登記和草原資源調(diào)查等基礎(chǔ)性工作的滯后，使得草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)面臨障礙

一方面，草原資源底數(shù)不清。自上世紀(jì)八十年代開展第一次草原資源調(diào)查以來(lái)，至今未開展第二次草原資源調(diào)查。這使得在開展禁牧和草畜平衡補(bǔ)獎(jiǎng)時(shí)劃分禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)，區(qū)分不同類型的草原進(jìn)行補(bǔ)獎(jiǎng)面臨基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失的問(wèn)題。同時(shí)，基礎(chǔ)草原資源數(shù)據(jù)的缺失，也使得草原承包確權(quán)時(shí)面臨劃界不準(zhǔn)確等難題。另一方面，草原承包制落實(shí)不徹底，林草確權(quán)矛盾較多。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)部分牧區(qū)草場(chǎng)未落實(shí)家庭承包制，或者雖名義上落實(shí)承包制但不劃分草場(chǎng)，這導(dǎo)致草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)中權(quán)責(zé)分離，偏離草原生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)。同時(shí)，在調(diào)研訪談中課題組發(fā)現(xiàn)由于對(duì)草原和林木范圍的界定不明，草地劃界和頒證的過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)“一地兩證”和監(jiān)管范圍重疊的問(wèn)題。

3.禁牧政策范圍和期限僵化，無(wú)法實(shí)現(xiàn)草原的動(dòng)態(tài)利用

根據(jù)草原保護(hù)和利用規(guī)律，輪牧休牧禁牧應(yīng)當(dāng)是根據(jù)不同類型的草原區(qū)分時(shí)間段的動(dòng)態(tài)利用草原的方式，應(yīng)當(dāng)根據(jù)草場(chǎng)質(zhì)量動(dòng)態(tài)調(diào)整輪牧休牧和禁牧的草場(chǎng)范圍。從調(diào)研來(lái)看，禁牧在短期內(nèi)確實(shí)有助于恢復(fù)草原生態(tài)，但是三到五年之后負(fù)面效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)在人退野生動(dòng)物進(jìn)，傷及人畜安全，巖羊大量繁殖啃食草場(chǎng)，舊草缺乏啃食新草無(wú)法返青。然而，根據(jù)草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)吆偷胤搅⒎?，禁牧區(qū)域的劃分是固定的，5年禁牧期內(nèi)，即使草原生態(tài)恢復(fù)良好仍難以劃為草畜平衡區(qū)。禁牧和草畜平衡制度之間缺乏良性互動(dòng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)草原的動(dòng)態(tài)利用和管理。在政策和法律剛性約束之下，如何緩解禁牧所帶來(lái)的生態(tài)保護(hù)負(fù)面效應(yīng)值得政策制定者和管理部門深思。

4.草畜動(dòng)態(tài)平衡理念未能落實(shí)到草原載畜量的核定和超載的認(rèn)定

其一，從原《草畜平衡管理辦法》第三條的規(guī)定可見，草畜平衡乃是草與畜的動(dòng)態(tài)平衡，而非單向的以承包草原的生產(chǎn)能力定畜。但是，地方立法和草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)政策多以《天然草地合理載畜量的計(jì)算》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)核定天然草原生產(chǎn)能力和載畜量，在此基礎(chǔ)上認(rèn)定是否超載。其顯然與原《草畜平衡管理辦法》第三條草畜平衡的含義和第十六條的靈活性規(guī)定相背離，實(shí)際上是一種靜態(tài)的載畜量認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

其二，各地對(duì)于草原載畜量核定的期限，有的規(guī)定三年，有的則規(guī)定五年。過(guò)長(zhǎng)的核定期限顯然違反草畜動(dòng)態(tài)平衡的理念，不利于牧民和草原監(jiān)管部門根據(jù)草原質(zhì)量調(diào)整牧民可養(yǎng)殖的牲畜數(shù)量。

其三，對(duì)違反草畜平衡的法律責(zé)任，部分地方立法采取責(zé)令出欄的處罰措施，違背草畜動(dòng)態(tài)平衡的理念。從草畜平衡的理念出發(fā)，應(yīng)當(dāng)允許草原經(jīng)營(yíng)者采取多種方式，例如增加飼草料供應(yīng)，舍飼圈養(yǎng)等方式糾正超載過(guò)牧行為，實(shí)現(xiàn)草畜平衡。

五、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的改革建議

牧區(qū)草原生態(tài)保護(hù)是涉及到經(jīng)濟(jì)、政治、民生和社會(huì)問(wèn)題的綜合性系統(tǒng)工程，必須綜合運(yùn)用法治化手段，建立草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度，健全草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，增加?cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)牧民轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方式和轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，形成行政監(jiān)管與牧民參與相結(jié)合的草原生態(tài)治理新模式，實(shí)現(xiàn)草原人—草—畜的動(dòng)態(tài)調(diào)整和有機(jī)平衡，即減人增草、科學(xué)放牧，全方位減輕草原負(fù)擔(dān)的同時(shí)提高牧民收入。

（一）建立草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度

1.草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎康?/p>

從政策和理論上看，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策當(dāng)屬草原生態(tài)補(bǔ)償制度的必然內(nèi)容之一。從《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償意見》和《新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施指導(dǎo)意見（2016-2020年）》的內(nèi)容來(lái)看，包括草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策在內(nèi)的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的政策目標(biāo)在于促進(jìn)草原生態(tài)環(huán)境穩(wěn)步恢復(fù)的同時(shí)，促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，穩(wěn)步提高牧民收入水平。未來(lái)草原生態(tài)補(bǔ)償法律的立法目的應(yīng)當(dāng)貫徹上述政策目標(biāo)，兼顧生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，將草原生態(tài)補(bǔ)償定位于綜合考慮草原生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和市場(chǎng)交易等方式，對(duì)草原生態(tài)保護(hù)給予合理補(bǔ)償?shù)男袨椤10]草原生態(tài)補(bǔ)償政策盡管初衷在于保護(hù)草原生態(tài)，但亦不能忽視牧民生計(jì)問(wèn)題，更不能將草原生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)割裂開來(lái)，淪為政府對(duì)牧民的扶貧政策?；诓菰鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎康?，未?lái)應(yīng)當(dāng)理順草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓ぷ鳈C(jī)制，將現(xiàn)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村部“農(nóng)牧民補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金”劃歸林業(yè)和草原局發(fā)放，并且恢復(fù)名稱為“草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金”，將生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呓Y(jié)合起來(lái)，以方便資金監(jiān)管，方能體現(xiàn)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策和立法的目的。

2.草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎Ｊ?/p>

雖然《環(huán)境保護(hù)法》第三十一條規(guī)定：“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，《草原法》第三十五條和第四十八條亦對(duì)退耕還草和禁牧補(bǔ)助有所規(guī)定，但是我國(guó)目前仍未建立完善的生態(tài)補(bǔ)償立法體系?！渡鷳B(tài)補(bǔ)償條例》在2010年就列入國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃，但至今未能出臺(tái)。從理論上，未來(lái)草原生態(tài)補(bǔ)償立法有兩種模式，一是基于《環(huán)境保護(hù)法》第三十一條的原則性條款，國(guó)家專門出臺(tái)統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償法律，涵蓋各類生態(tài)要素的補(bǔ)償，其中專門規(guī)定草原生態(tài)補(bǔ)償，二是先行在單獨(dú)的生態(tài)保護(hù)立法中規(guī)定各類生態(tài)補(bǔ)償制度，例如在《草原法》中專章規(guī)定草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，然后再行抽象出各類生態(tài)要素保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊话阋?guī)則，統(tǒng)一立法。[11]基于立法成本考慮，未來(lái)立法可以按照第二種方案在《草原法》中專設(shè)篇章規(guī)定草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，具體規(guī)定草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍詈脱a(bǔ)償原則、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管等內(nèi)容。[12]

（二）健全草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?/h3>

1.規(guī)范草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)項(xiàng)目

草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康脑谟谕ㄟ^(guò)補(bǔ)獎(jiǎng)方式彌補(bǔ)草原經(jīng)營(yíng)者因禁牧、草畜平衡等遭受的損失，除禁牧補(bǔ)助和草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)外，還包括牧民生產(chǎn)性補(bǔ)貼。對(duì)于目前退牧還草工程應(yīng)當(dāng)區(qū)分生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目和單純的生態(tài)治理項(xiàng)目，例如圍欄、舍飼棚圈和人工飼草地建設(shè)的補(bǔ)貼當(dāng)屬于對(duì)牧民生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)納入草原生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的范圍；對(duì)于退化草原改良、黑土灘治理、毒害草治理等則屬于單純的生態(tài)治理項(xiàng)目。未來(lái)草原生態(tài)補(bǔ)償立法應(yīng)當(dāng)對(duì)退牧還草工程中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目統(tǒng)一規(guī)范納入草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

2.擴(kuò)大草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)范圍，實(shí)行多元化補(bǔ)獎(jiǎng)方式

目前補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩姆秶鷥H針對(duì)已承包的草場(chǎng)，未將未承包的村集體管理的草場(chǎng)包括在內(nèi)。這導(dǎo)致實(shí)踐中村集體對(duì)于未承包草場(chǎng)的管理難以納入禁牧或草畜平衡管理的范圍，缺乏生態(tài)保護(hù)的資金和激勵(lì)措施，容易導(dǎo)致未承包草場(chǎng)缺乏管理而超載過(guò)牧。對(duì)于實(shí)施休牧和輪牧的草場(chǎng)應(yīng)當(dāng)結(jié)合休牧和輪牧的時(shí)間，在草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)中區(qū)別情形對(duì)待。同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞街饕再Y金方式直接支付給牧民，這種方式直接簡(jiǎn)單易操作，但是卻忽視不同生態(tài)功能區(qū)牧民的特殊需求，例如高寒草原區(qū)的生態(tài)移民更愿意接受現(xiàn)金補(bǔ)助、就業(yè)培訓(xùn)和圍欄修建，而干旱草原區(qū)與荒漠草原區(qū)的農(nóng)牧民則更愿意接受補(bǔ)助飼草料、修建棚圈和改良家畜等補(bǔ)償方式。[13]未來(lái)生態(tài)補(bǔ)償政策應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同生態(tài)功能區(qū)牧民的需求因地制宜，以為牧民提供飼草料、貸款優(yōu)惠和養(yǎng)殖設(shè)施等方式給予牧民補(bǔ)償。

3.建立“草原生態(tài)補(bǔ)償基金”，多渠道籌集草原生態(tài)補(bǔ)償資金

《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償意見》指出生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”。借鑒國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償理論和實(shí)踐，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)以政府補(bǔ)償為主，市場(chǎng)補(bǔ)償為輔，政府補(bǔ)償可以采取減征生態(tài)環(huán)境稅、建立生態(tài)專項(xiàng)基金和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，市場(chǎng)補(bǔ)償則可以由草原資源使用者和破壞者通過(guò)協(xié)商付費(fèi)的方式對(duì)草原生態(tài)的保護(hù)者和受損者進(jìn)行補(bǔ)償。[14]特別是，可以借鑒《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》的規(guī)定建立草原生態(tài)效益補(bǔ)償基金，統(tǒng)籌草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)的公益資金，實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。[15]

4.擴(kuò)大補(bǔ)獎(jiǎng)對(duì)象范圍，真正實(shí)現(xiàn)保護(hù)者受益的生態(tài)補(bǔ)償原則

草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩哪繕?biāo)在于通過(guò)補(bǔ)獎(jiǎng)草原生態(tài)保護(hù)者的損失而促進(jìn)對(duì)草原生態(tài)的保護(hù)，生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)的對(duì)象是那些真正的對(duì)草原生態(tài)保護(hù)有所付出的主體。在落實(shí)草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩倪^(guò)程中，應(yīng)當(dāng)將對(duì)未承包草場(chǎng)進(jìn)行管理的牧區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織納入補(bǔ)獎(jiǎng)對(duì)象，而草原流轉(zhuǎn)后取得草地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體則根據(jù)流轉(zhuǎn)合同的約定取得補(bǔ)獎(jiǎng)資金。當(dāng)然，基于生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩哪康?，草原流轉(zhuǎn)后補(bǔ)獎(jiǎng)資金的發(fā)放應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致的原則，加強(qiáng)禁牧和草畜平衡實(shí)施情況的監(jiān)督，將生態(tài)保護(hù)效果和補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放相結(jié)合。

5.科學(xué)評(píng)估補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施差異化補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?/p>

從調(diào)研來(lái)看，牧民對(duì)于生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)的主觀認(rèn)可度較低，究其原因不僅是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低的問(wèn)題，更重要的是由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)欠缺科學(xué)化和差異化，牧民認(rèn)為補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呷狈叫?。未?lái)生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)的確定，一方面應(yīng)當(dāng)采取“直接成本+機(jī)會(huì)成本”的方法合理確定減畜收入的損失和畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)成本提高的損失，[16]另一方面各地區(qū)不能采取單一化的草原承包面積或人口標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)在確定平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，再根據(jù)各地區(qū)草原生長(zhǎng)能力、人工草地面積、牲畜養(yǎng)殖品種等資源稟賦差異適當(dāng)?shù)卣{(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且在補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施期，結(jié)合自然、市場(chǎng)等不確定性風(fēng)險(xiǎn)，動(dòng)態(tài)調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。[17]

（三）完善草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)配套制度

1.加強(qiáng)禁牧和草畜平衡的監(jiān)管，積極吸收牧民參與生態(tài)治理和監(jiān)管

草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施的效果依賴于禁牧和草畜平衡的有效實(shí)施。首先，應(yīng)當(dāng)完善《草原法》和相關(guān)生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)撸瑢⑸鷳B(tài)保護(hù)效果與生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)資金的發(fā)放相掛鉤，明確規(guī)定違反禁牧和草畜平衡的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)罰款、停發(fā)補(bǔ)獎(jiǎng)資金等法律責(zé)任；其次，應(yīng)當(dāng)劃清地方草原監(jiān)督部門和自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園之間職責(zé)范圍，加強(qiáng)草原管護(hù)隊(duì)伍建設(shè)和裝備水平，提高監(jiān)管部門的執(zhí)法能力和效率；[18]最后，應(yīng)當(dāng)重視牧民參與生態(tài)治理和監(jiān)管，降低監(jiān)管的行政成本。特別是要建立保障基層牧民群眾、中小牧戶廣泛參與的規(guī)章和組織，確?；鶎幽翍舻膮⑴c權(quán)、知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)以及自由裁量權(quán)。[19]建立草原監(jiān)管中穩(wěn)定的協(xié)商關(guān)系、鼓勵(lì)村民參與和發(fā)揮村民集體行動(dòng)的能力，[20]通過(guò)多樣化的地方社區(qū)自主治理，實(shí)現(xiàn)放牧利用前提下的草地多功能優(yōu)化管理。[21]

2.全面落實(shí)草原確權(quán)登記工作，提高草原資源監(jiān)測(cè)能力

草原承包制的落實(shí)和基礎(chǔ)草原資源數(shù)據(jù)調(diào)查是有效實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償政策的基礎(chǔ)。一方面，應(yīng)當(dāng)在貫徹落實(shí)2015年原農(nóng)業(yè)部《關(guān)于開展草原確權(quán)承包登記試點(diǎn)的通知》（農(nóng)牧發(fā)〔2015〕5號(hào)）的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深入推進(jìn)草原承包確權(quán)登記工作，特別是將未承包草場(chǎng)和雖然已簽訂承包合同但未落實(shí)承包的草原進(jìn)行確權(quán)頒證，為落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咛峁┗A(chǔ)。另一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)各類型草原生態(tài)系統(tǒng)長(zhǎng)期、連續(xù)、高質(zhì)量的監(jiān)測(cè)，為準(zhǔn)確確定草原生產(chǎn)力、草畜平衡、草原退化等情況，以及評(píng)價(jià)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩纳鷳B(tài)效果、重大草原生態(tài)建設(shè)工程實(shí)施效果等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。[22]

3.科學(xué)確定禁牧的期限，動(dòng)態(tài)調(diào)整禁牧措施

由調(diào)查和訪談所見，禁牧政策短期見效，但長(zhǎng)期貫徹下去卻有較多的負(fù)面效應(yīng)。根據(jù)前述禁牧補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分級(jí)和動(dòng)態(tài)調(diào)整的建議，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方牧業(yè)監(jiān)管部門和監(jiān)理站的作用，定期評(píng)估草場(chǎng)質(zhì)量，然后由牧民根據(jù)草場(chǎng)質(zhì)量狀況申請(qǐng)草場(chǎng)等級(jí)調(diào)整，由牧業(yè)監(jiān)管部門根據(jù)草場(chǎng)等級(jí)變化情況調(diào)整相應(yīng)的牧業(yè)監(jiān)管措施，將完全禁牧區(qū)轉(zhuǎn)為階段性禁牧區(qū)或者草畜平衡區(qū)繼續(xù)享受相應(yīng)的補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)摺?/p>

4.落實(shí)草畜動(dòng)態(tài)平衡理念，科學(xué)核定草原載畜量

草畜平衡應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)的平衡，在認(rèn)定草原使用者或承包經(jīng)營(yíng)者是否超載時(shí)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分草原載畜量和允許的最大飼養(yǎng)量。在判斷是否超載時(shí)，應(yīng)當(dāng)以允許的最大飼養(yǎng)量為基礎(chǔ)，而非核定的草原載畜量。而對(duì)允許的最大飼養(yǎng)量的計(jì)算，除核定的載畜量外，還應(yīng)考慮牧戶在可使用草場(chǎng)外額外增加的飼草飼料量，例如草原生產(chǎn)力的變化、外村流轉(zhuǎn)的草原、購(gòu)買飼草飼料、采取舍飼圈養(yǎng)、采取輪牧休牧等放牧方式。

結(jié) 語(yǔ)

草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呤潜Ｗo(hù)草原生態(tài)環(huán)境，保障牧民生產(chǎn)生活，建設(shè)生態(tài)文明的重要舉措。禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)等草原生態(tài)補(bǔ)償政策對(duì)于保障牧民生計(jì)有重要的作用。從調(diào)查來(lái)看，雖然現(xiàn)行草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咴诨謴?fù)牧區(qū)草原生態(tài)方面效果顯著，但是在保障牧民生計(jì)方面仍然存在諸多問(wèn)題，甚至影響草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施效果。未來(lái)生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)吒母?，首先，?yīng)當(dāng)建立完善的草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度，在《草原法》專章規(guī)定草原生態(tài)補(bǔ)償制度，切實(shí)貫徹草原生態(tài)保護(hù)、保障牧民生計(jì)的草原生態(tài)補(bǔ)償立法目的；其次，健全草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩幕局贫?，?guī)范草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目，擴(kuò)大草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)范圍，實(shí)行多元化的補(bǔ)償方式，建立“草原生態(tài)補(bǔ)償基金”，多渠道籌集補(bǔ)獎(jiǎng)資金，擴(kuò)大補(bǔ)獎(jiǎng)對(duì)象范圍，科學(xué)評(píng)估補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施差異化補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)；最后，要完善草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)的配套制度，加強(qiáng)禁牧和草畜平衡的監(jiān)管，積極吸收牧民參與生態(tài)治理和監(jiān)管，全面落實(shí)草原確權(quán)登記工作、提高草原資源監(jiān)測(cè)能力，完善禁牧和草畜平衡管理制度。

注釋：

①具體表現(xiàn)在：國(guó)有草原確定給全民所有制單位、集體經(jīng)濟(jì)組織等使用時(shí)，使用權(quán)證頒證率低；依法屬集體所有的草原，大多未進(jìn)行草原所有權(quán)頒證登記，即使確權(quán)頒證登記的也很不規(guī)范，存在著證、賬、地不相符等問(wèn)題；已明確使用權(quán)的草原在進(jìn)行承包時(shí)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)到戶率低，以承包合同或使用權(quán)證代替草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的現(xiàn)象很普遍；承包草原面積不準(zhǔn)、四至不清，混牧混用、明包實(shí)不包問(wèn)題比較突出；承包管理工作靜態(tài)化、變更登記不及時(shí)、記載內(nèi)容不全、檔案管理不規(guī)范、證書不統(tǒng)一等問(wèn)題普遍存在。劉加文.加快推進(jìn)草原承包確權(quán)登記頒證工作[N].中國(guó)畜牧獸醫(yī)報(bào)，2013-09-01（005）.

②當(dāng)然，《草畜平衡管理辦法》第十六條也規(guī)定：“草原使用者或承包經(jīng)營(yíng)者因飼草飼料量增加的，可以在原核定的載畜量基礎(chǔ)上，相應(yīng)增加牲畜飼養(yǎng)量?！痹黾恿瞬菰d畜量的核定的靈活性，但是，由于行政管理成本高昂，實(shí)踐中這是很難操作的。

③例如《甘肅省草原條例》第四十四條規(guī)定，草原使用者或者承包經(jīng)營(yíng)者超過(guò)核定的載畜量放牧的，由草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正。逾期未改正的，按照下列規(guī)定進(jìn)行處罰，并限期出欄。（一）超載10-30%，每個(gè)超載羊單位罰款十元；（二）超載31-50%，每個(gè)超載羊單位罰款二十元；（三）超載50%以上，每個(gè)超載羊單位罰款三十元。

④依據(jù)該政策文件，對(duì)生存環(huán)境非常惡劣、退化嚴(yán)重、不宜放牧以及位于大江大河水源涵養(yǎng)區(qū)的草原實(shí)行禁牧封育；對(duì)禁牧區(qū)域以外的可利用草原根據(jù)草原載畜能力核定合理的載畜量，實(shí)施草畜平衡管理，牧民在草畜平衡的基礎(chǔ)上實(shí)施季節(jié)性休牧和劃區(qū)輪牧。參見原農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部《關(guān)于2011年草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策實(shí)施的指導(dǎo)意見》（農(nóng)財(cái)發(fā)〔2011〕85號(hào)）。