王 剛 田青敏 謝 洋

（青海民族大學，青海西寧 810007；青海省法學會，青海西寧 810007）

為全面貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會“普遍建立法律顧問制度”“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構(gòu)為主體，吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用”的重大決定，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳制定印發(fā)了《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》（中辦發(fā)〔2016〕30號，以下簡稱《意見》），要求全國各地遵循法治建設(shè)規(guī)律和法律顧問工作特點，選擇合適的組織形式、工作模式和管理方式，積極穩(wěn)妥推進法律顧問制度，切實提高依法執(zhí)政、依法行政的能力和水平?！兑庖姟反_定的指導(dǎo)思想、基本原則和目標任務(wù)，既是對2020年全面形成與經(jīng)濟社會發(fā)展和法律服務(wù)需求相適應(yīng)的中國特色法律顧問制度體系作出準確定位的“總規(guī)劃”，也是客觀反映各地建立推進法律顧問基礎(chǔ)條件，提出多項具體實施路徑指引的“施工圖”。

黨的十八大特別是近五年以來，青海省委、省政府未雨綢繆，將政府法律顧問制度與法治政府建設(shè)、社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)緊密結(jié)合，以高度的政治自覺和政治責任感落實《意見》要求，取得了較好的成績，探索出了一條民族地區(qū)有序推進政府法律顧問制度之路。站在新的歷史起點上，有必要對我省法律顧問制度運行情況予以梳理和總結(jié)，以期以習近平法治思想為指導(dǎo)，堅持在法治軌道上推進我省治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷提升我省政府法律顧問制度運行成效，為深入實施“一優(yōu)兩高”戰(zhàn)略，統(tǒng)籌“五個示范省”和“四地”建設(shè)，強化“四種經(jīng)濟形態(tài)”引領(lǐng)，落實我省“十四五”規(guī)劃安排部署，建設(shè)更加富裕、文明、和諧、美麗新青海提供有力法治保障。

一、青海政府法律顧問制度運行情況檢視

探索推進并逐步深化政府法律顧問制度，長期以來是青海各級行政機關(guān)法治建設(shè)的關(guān)鍵舉措，也是切實提高各級政府治理體系和治理能力的重要抓手。從2002年建立省政府立法咨詢組，到2011年成立省政府法律顧問委員會，再到各市州、部分縣級政府引入法律顧問參與依法行政和法治政府建設(shè)工作，歷經(jīng)了理念培養(yǎng)、觀念轉(zhuǎn)變和習慣養(yǎng)成等過程，也經(jīng)歷了政府法律顧問制度從無到有、從虛到實、從不完善到逐步完善的過程。

（一）規(guī)范制定情況

黨的十八屆三中、四中全會以來，青海省法律顧問建設(shè)工作不斷提檔增速。2017年省委、省政府印發(fā)《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的實施意見》（青辦發(fā)〔2017〕3號），提出了政府法律顧問的目標任務(wù)，把“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌推進、分類實施、注重實效”作為深化全省政府法律顧問制度的根本遵循和行動指南，以健全制度規(guī)范為著力點，強化引領(lǐng)帶動作用，以加強督察指導(dǎo)為切入點，夯實工作運行基礎(chǔ)，以提升服務(wù)成效為落腳點，注重典型工作經(jīng)驗積累和實踐運用。同年，省政府法制辦制定印發(fā)的《青海省政府法律顧問專家?guī)旃芾頃盒修k法》，對于專家?guī)烊诉x條件和公開遴選、資格審查程序等方面作出明確規(guī)定，在業(yè)績管理、人員調(diào)整、責任追究等方面提出嚴格要求。2019—2020年先后出臺的《關(guān)于印發(fā)〈青海省黨政機關(guān)外聘法律顧問報酬支付標準（試行）〉的通知》《青海省司法廳辦公室關(guān)于印發(fā)〈省政府法律顧問咨詢服務(wù)費支付管理辦法（試行）〉的通知》《青海省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)青海省人民政府法律顧問工作規(guī)則的通知》《青海省黨政機關(guān)法律顧問管理辦法》《關(guān)于進一步推進公職律師工作的意見的通知》等更具操作性的規(guī)范進一步完善了青海省法律顧問制度，為各級行政機關(guān)厲行法治、科學決策、嚴格執(zhí)法，加快建設(shè)法治政府提供了有力法治保障。

（二）制度建設(shè)和落實情況

1.各級政府法律顧問制度基本建成

2015年，在青海省委、省政府統(tǒng)一安排部署下，各級行政機關(guān)按照分步實施、逐級推進的原則，加快政府法律顧問制度建設(shè)進度，年底前省和8個市州政府，西寧市、海東市所屬縣（區(qū)）政府、6州州府所在地縣（市），以及格爾木市政府全部建立和完善了政府法律顧問制度。2016年底前，積極推動其他縣級以上人民政府和法律事務(wù)較多的工作部門全面建立法律顧問制度，提前一年實現(xiàn)縣級以上人民政府法律顧問制度的目標任務(wù)，自此以省、市州和縣三級政府為主體框架的政府法律顧問服務(wù)體系初步建立，具體表現(xiàn)為縣級以上政府均設(shè)置了公職律師或外聘法律顧問。2015至2021年期間，各級政府工作部門法律顧問制度逐步得到加強，與專家學者和律師建立法律服務(wù)關(guān)系的省直部門從17家增長到了29家。法律顧問參與政府矛盾糾紛化解工作次數(shù)從2015年的558次，增長到2021年的10220次。法律顧問參與政府部門執(zhí)法監(jiān)督工作次數(shù)從2015年的75次，增長到2021年的3021次。

2.縣級以下政府法律顧問制度基本建成

按照全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出的“指導(dǎo)推動有條件的地方聘請法律顧問”要求，西寧市城東區(qū)政府積極推進法律顧問制度向基層延伸發(fā)展，20個行政村、32個居委會配齊了法律顧問，率先在全省實現(xiàn)村（居）法律顧問全覆蓋。早在2019年底，我省各市州縣級以下政府法律顧問制度基本建成（見表1）。

表1 青海省各市州縣政府法律顧問制度基本信息

（三）隊伍建設(shè)情況

抓好政府法制機構(gòu)隊伍建設(shè)和外聘法律顧問隊伍建設(shè)，是落實四中全會決定精神，深入推進政府法律顧問制度的關(guān)鍵所在。

第一，在政府法制機構(gòu)隊伍建設(shè)方面，2017年，經(jīng)省政府同意，省編辦與省政府法制辦印發(fā)《關(guān)于進一步加強市（州）縣政府法制工作機構(gòu)隊伍建設(shè)的意見》（青編辦行發(fā)〔2017〕5號），要求各地區(qū)通過本級編制總額內(nèi)調(diào)劑等方式，進一步優(yōu)化編制配備，加強政府法制工作力量，切實解決市、州特別是縣級政府法制機構(gòu)力量薄弱的問題。2021年全省政府法律顧問人員構(gòu)成中，縣級政府及其工作部門和鄉(xiāng)級政府聘任法律顧問的人次達到1400人，約占各級行政機關(guān)聘任人數(shù)的90%。從而實現(xiàn)了絕大多數(shù)地區(qū)政府法制工作有人干，政府法律顧問事務(wù)有人管，從源頭上落實了責任主體，以政府法制機構(gòu)集體名義發(fā)揮法律顧問作用的工作隊伍建設(shè)基本形成（見圖1）。

圖1 2021年青海省各級政府及其工作部門法律顧問比例

第二，在外聘法律顧問隊伍建設(shè)方面，建立全省政府法律顧問專家?guī)欤瑫r，加強對外聘法律顧問的專項培訓。采取“請進來”的方式邀請國內(nèi)專攻政府法律顧問業(yè)務(wù)的知名專家來西寧授課，采取“走出去”的方式在省外培訓中專門設(shè)置政府法律顧問課程，促使政府法律顧問理清思路、拓寬視野，探索適合青海的政府法律顧問服務(wù)模式。2015至2021年，全省各級行政機關(guān)聘任政府法律顧問（黨政機關(guān)法律顧問171家、企業(yè)法律顧問625家、事業(yè)單位法律顧問134家、其它143家）人數(shù)分別為 740人、1043人、1121人、1333人、1192人（見圖2），已經(jīng)形成了“法律顧問+專家?guī)臁钡娜藛T構(gòu)成。

圖2 2015年以來全省政府法律顧問人數(shù)

二、青海政府法律顧問制度運行成效考察

從2002年至今，青海省法律顧問制度構(gòu)建日趨完善，并在法治建設(shè)、法治評估、糾紛解決、法治研究等多個方面取得了積極成效。

（一）在制度建設(shè)方面成效顯著

據(jù)統(tǒng)計，2015年以來，各級黨政機關(guān)外聘法律顧問積極參與332件地方性法規(guī)和政府規(guī)章的審查、修改和論證工作，共提出有效意見建議3200余條。省政府法律顧問委員會部分成員發(fā)揮學科專業(yè)優(yōu)勢，全面參與《三江源國家公園條例（試行）》《青海省重點保護陸生野生動物造成人身財產(chǎn)損失補償辦法》的起草調(diào)研、審查修改和評估論證工作，為政府立法提供了理論支撐和智力保障，對于邀請第三方共同參與立法作出了有益嘗試。2015年以來，全省法律顧問參與政府法治建設(shè)工作共7951件，3428人次參與，提出了10316條意見，為政府各項工作的進行提供了充分的法制保障。

（二）在政府法治建設(shè)評估中成效顯著

近年來，省政府法制辦組織法律顧問深度參與全省依法行政推進工作，從社會公眾角度研究評價各地區(qū)各部門法治政府建設(shè)進展及成效，委托省政府法律顧問委員會成員組成第三方評估小組對省級23家法治政府示范創(chuàng)建單位進行了全面驗收，通過對市州政府100項、省直部門85項評估指標的逐項核實檢查，形成37萬余字的整體評估報告，客觀地指出各單位的工作亮點與不足，并結(jié)合國內(nèi)先進經(jīng)驗提出改進意見建議。針對行政機關(guān)執(zhí)法檢查活動中存在的違法主體身份認定不清、調(diào)查取證不夠、法律適用不準、執(zhí)法程序不嚴等突出問題，西寧市、海北州政府法制辦委托法律顧問組建第三方評估小組，對執(zhí)法任務(wù)較重部門的執(zhí)法案卷開展全面評查，出具《執(zhí)法案卷評查意見函》，提出共性和個性問題解決改正方案，從根源上改進行政執(zhí)法方式，促進行政機關(guān)嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。這對促進政府依法行政成效顯著，糾正了行政執(zhí)法中的一些問題，并為日后行政執(zhí)法指明了方向。

（三）政府法律顧問在協(xié)助各級政府推進依法行政中成效顯著

隨著政府法律顧問制度的深入推進，各級政府積極轉(zhuǎn)變工作方式，邀請法律顧問參與政府重大決策，引導(dǎo)法律顧問在黨委政府重大決策方面發(fā)揮法律服務(wù)保障作用。2015年以來，全省各級政府法律顧問3912人次參與決策咨詢工作5801次，提出意見建議8938條，無論是參與重大決策的工作數(shù)量、參與人數(shù)還是所提意見建議的數(shù)量整體呈上升趨勢（見圖3）。

圖3 2015年以來政府法律顧問決策咨詢情況

一是各級政府積極引導(dǎo)法律顧問發(fā)揮政府“外腦”作用，讓政府重大決策與人民群眾訴求意愿貫通，有效保證科學、民主、依法決策，政府法律顧問全面參與規(guī)范性文件制定、政府立法論證和重大決策論證已成規(guī)矩慣例。

二是部分外聘政府法律顧問全程參與基層政府工作，提供了決策咨詢、合同審查等專項法律服務(wù)，有效補足了基層政府依法行政的工作短板。如：2017年，都蘭縣政府外聘法律顧問按照坐班協(xié)議參與重大決策全過程，全年列席政府常務(wù)會議4次，參與制定規(guī)范性文件8件，提出法律意見21條，審查14件政府簽約合同，提出修改意見65條。貴德縣政府外聘法律顧問采取定期服務(wù)的方式集中辦理涉法事務(wù)，全年僅政府各項協(xié)議審核把關(guān)就達160余件。

（四）業(yè)務(wù)覆蓋面漸次拓展

在建立政府法律顧問制度過程中，各地區(qū)各部門通過制定詳細規(guī)范的工作規(guī)則，明確工作職責范圍、服務(wù)事項內(nèi)容，確立雙方權(quán)利義務(wù)和責任，采取頒發(fā)聘書或者簽訂合同的方式建立起正式聘任關(guān)系，逐步形成規(guī)范有效、系統(tǒng)配套、結(jié)構(gòu)合理的工作機制。2015年以來，隨著各項工作步入正軌，法律顧問工作成效得到普遍認可，服務(wù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域從制度建設(shè)、案件咨詢和培訓授課，逐步向決策咨詢、合同審查、執(zhí)法監(jiān)督、案件代理、矛盾糾紛調(diào)解等方面深入推進，服務(wù)工作數(shù)量均整體上呈上升趨勢（見圖4）。

圖4 2015年以來政府法律顧問各類工作意見數(shù)量

（五）在糾紛矛盾化解方面成效顯著

在社會矛盾糾紛處理過程中，各級行政機關(guān)重視外聘專家學者和律師社情民意橋梁紐帶作用，讓行政管理緊密聯(lián)系社會實際，發(fā)揮律師的疏導(dǎo)化解作用，積極為各種矛盾糾紛的處理提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)。如海東市平安區(qū)體育公園拆遷工作中，在遇到拆遷釘子戶阻力較大的情況下，區(qū)政府充分依靠法律顧問的專業(yè)優(yōu)勢，運用法律手段解決問題，最終達成了拆遷協(xié)議，實現(xiàn)了及時化解矛盾糾紛的效果。再如，“1·13”西寧路面塌陷事故中，市委市政府第一時間聘請法律顧問介入，依法、妥善解決相關(guān)法律問題，取得良好的社會效果和法律效果。

政府法律顧問化解矛盾糾紛對于基層政府作用尤為明顯，以2018年數(shù)據(jù)為例，全省法律顧問共參與社會矛盾糾紛調(diào)解工作4896件，工作次數(shù)

（六）促進和豐富了政府法律顧問相關(guān)問題的課題研究

各級行政機關(guān)注重發(fā)揮專家學者的學科知識和理論研究經(jīng)驗，力爭從不同角度豐富工作視野，拓寬工作思路，更新工作理念，反映工作成效，由法律顧問牽頭形成課題研究成果，在省內(nèi)相關(guān)研究成果和法治論壇評選中屢獲榮譽，受到表彰。如在第二屆“三江源”法治論壇47個獲獎名單中，由相關(guān)部門提議設(shè)置的政府法律顧問制度專題，共有來自全國各地的11篇論文獲得了榮譽。海晏縣政府法律顧問以全新的視角、豐富的經(jīng)驗專題研究縣域政府的法律顧問服務(wù)機制建設(shè)，深入闡述政府法律顧問與縣級政府的合作方式，論證政府法律顧問對推進縣域政府法治政府建設(shè)的積極作用，獲得此次“三江源”法治論壇一等獎。另據(jù)統(tǒng)計，2015年以來，由各級政府法律顧問牽頭所作的課題研究成果字數(shù)達到55萬余字，有力推動了相關(guān)研究的繁榮，為高質(zhì)量推進政府法律顧問制度提供了理論和學術(shù)支撐。

三、青海政府法律顧問制度存在的問題及原因分析

調(diào)研表明，我省政府法律顧問制度基本建立，法律顧問隊伍建設(shè)、具體規(guī)范制定方面日臻完善。但政府法律顧問制度在運行過程中仍存在一些問題，以致政府法律顧問作用未能充分發(fā)揮。為此，有必要梳理、分析該制度在運行過程中存在的問題及原因，以進一步發(fā)揮政府法律顧問制度的應(yīng)然作用。

（一）政府法律顧問工作制度有待提高和完善

政府法律顧問自身的政治意識、職能定位以及專業(yè)素養(yǎng)是高質(zhì)量法律服務(wù)的基礎(chǔ)和重要保障。政府法律顧問只有樹立高度的政治意識、正確的工作態(tài)度和不斷提升其專業(yè)化、綜合性的法律素養(yǎng)，才能為政府提供更高質(zhì)量的法律服務(wù)。近年來，我省各地區(qū)各部門陸續(xù)加強與外聘專家、學者和律師合作，充分發(fā)揮政府法律顧問主動性、積極性、協(xié)同性作用，共同聚焦法治政府建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，著力解決依法行政中的突出問題，法治型政府建設(shè)取得良好的效果。然而，我省政府法律顧問制度仍有待進一步提高。

第一，部分政府法律顧問政治意識薄弱。建設(shè)中國特色社會主義法治必須堅持正確的政治方向。政府法律顧問所涉事務(wù)皆為政府部門相關(guān)事務(wù)，事關(guān)人民利益和國家發(fā)展，處理此事務(wù)需要我們有較強的政治意識。政府法律顧問的主體主要為外聘專家學者和律師，由于在法律的學習中過多接觸西方的民主、法治等思想以及由于其工作對政治理論的學習不足，在此影響下部分政府法律顧問相比政府部門工作人員政治意識相對薄弱。正是由于部分政府法律顧問政治意識薄弱和處理政府法律事務(wù)對于政治意識的高要求，致使在部分政府法律事務(wù)上法律顧問介入難或者處理不妥，以致政府法律顧問的作用未能充分發(fā)揮。

第二，部分政府法律顧問職能定位模糊。從政府角度而言，政府法律顧問職能定位存在誤區(qū)，將其定位為“依法行政的參謀和助手”[1]，或“為政府提供法律咨詢”①，法律顧問提出的法律意見只具有建議性和咨詢性[2]，不具有剛性的約束力，導(dǎo)致其未能成為具有實質(zhì)約束力的咨詢角色，既縮小了政府法律顧問行政參與的廣度，也削弱了政府法律顧問促進政府依法行政的力度[3]；從法律顧問角度而言，“他們和政府的關(guān)系是基于合同關(guān)系產(chǎn)生的法律事務(wù)服務(wù)關(guān)系，雙方主體地位平等，但合達3419次，與當事人充分協(xié)商溝通后提出解決問題的有效意見建議3034條，與2015年相比，糾紛調(diào)解工作件數(shù)、次數(shù)和提出的有效意見建議均快速增長（見圖5）。同約定的服務(wù)對象具有公共性。雖然可能實現(xiàn)‘從法律咨詢者到法治守護者’的角色轉(zhuǎn)化，但決不可能成為決策者”[4]。于是，部分顧問律師或?qū)W者更多重視經(jīng)濟效益和名聲效益，未能真正認識到其作為法律顧問的職能所在以及重大價值所在，以獲得經(jīng)濟利益和名聲利益作為其擔任政府法律顧問的首要目的，以致其在政府法律顧問的選聘時積極主動，而在后期的顧問工作中消極被動，不能充分履行其作為法律顧問的職責。

圖5 2015年~2018年青海省政府法律顧問糾紛調(diào)解情況

第三，政府法律顧問的專業(yè)素養(yǎng)、綜合服務(wù)能力參差不齊?！霸谥T如國土、建設(shè)、房管專業(yè)性極強的領(lǐng)域，需要法律顧問既懂綜合性的法律規(guī)定，同時又要熟悉相關(guān)管理領(lǐng)域的專項法律法規(guī)、政策規(guī)定和工作流程，因此對法律顧問的專業(yè)素養(yǎng)提出了更高的高求。”[5]律師法律顧問團隊，其雖精通法律業(yè)務(wù)流程，但是對于政府部門具體專業(yè)事項的法律制度學習掌握不夠，其對政府部門法律顧問事務(wù)的參與僅停留在形式審查方面，僅能從程序?qū)用嫣峁┢浞梢庖?，對于實質(zhì)性審查不能充分發(fā)揮其應(yīng)有作用。同樣，專家學者法律顧問雖在專門性的法律學科領(lǐng)域具有深厚的法律素養(yǎng)，能夠從實質(zhì)層面提供有價值的法律意見，但因其長期從事科學研究，對于法律實務(wù)流程不太熟悉，加之“專家個體知識的有限性以及理性分析工具的缺乏也會影響專家意見的合理性”[6]，在遇到法律實務(wù)問題時，難以充分發(fā)揮其作為政府法律顧問的應(yīng)有作用。

第四，專家學者與律師相結(jié)合的互補協(xié)同工作機制尚未形成。一般情況下，政府法律事務(wù)事關(guān)利益重大，處理過程中須考慮因素較多，處理起來難度較大，對處理者無論是理論素養(yǎng)還是實務(wù)技能要求較高。而法律顧問聘用僅從律師或者專家學者選擇其一，未從二者協(xié)同效應(yīng)角度考慮混合聘用，既不能充分發(fā)揮專家學者的理論優(yōu)勢，又不能發(fā)揮律師法律顧問的實務(wù)作用，不能實現(xiàn)專家學者實質(zhì)審查層面和律師形式審查層面的優(yōu)勢互補，致使重大行政決策未能發(fā)揮充分政府法律顧問制度的真正作用。

由于部分政府法律顧問政治意識不強、職能定位不準、法律顧問專業(yè)素養(yǎng)和綜合服務(wù)能力不夠以及政府法律顧問互補機制未形成，以致政府法律顧問制度在運行過程中不能充分發(fā)揮政府法律顧問的法律保障作用，導(dǎo)致政府法律顧問作用未能充分發(fā)揮。

（二）政府法律顧問保障制度尚不健全

政府法律顧問是否能夠充分發(fā)揮其作用，不僅在于政府法律顧問制度本身，同時與政府法律顧問相關(guān)配套制度緊密相關(guān)。正是由于我省關(guān)于政府法律顧問的選聘規(guī)范、政府法律顧問的工作規(guī)范、政府法律顧問的資金規(guī)范以及政府法律顧問的評價考核規(guī)范不夠完善，缺乏詳細具體的制度規(guī)范，導(dǎo)致政府法律顧問的積極作用未能充分發(fā)揮。

第一，法律顧問選聘具體程序不甚明確。法律顧問的選聘對于法律顧問制度功能的充分發(fā)揮至關(guān)重要，而誰來選聘與如何選聘仍是我省法律顧問制度有效運行所面臨的一大問題。《青海省人民政府法律顧問委員會工作規(guī)則》（青政辦〔2020〕19號）第六條明確規(guī)定省司法廳作為政府法律顧問的責任主體，然而針對各部門差異化、專業(yè)化的法律顧問需求，選聘程序沒有對此作出明確規(guī)定，且“未引入競爭擇優(yōu)機制，聘請的對象針對個人多針對團體少。”[7]由于選聘中缺乏公開公平的競爭機制，既無法保障思想政治素質(zhì)硬、業(yè)務(wù)工作能力強、職業(yè)道德水準高的法治人才順利進入政府法律顧問的行列，也無法保障政府法律顧問在參與政府“立法”行政決策和行政執(zhí)法監(jiān)督中保持客觀中立的立場[8]。

第二，分工不合理制約公職律師顧問作用的發(fā)揮。分工合理的工作機制與靈活的激勵機制，是法律顧問制度有效發(fā)揮其功能的重要保障。在公職律師的編制設(shè)置以及工作內(nèi)容方面，仍缺乏較為具體有效的規(guī)范，以致部分政府部門難以組建自己的政策法規(guī)部門或自己的顧問團隊。各級政府部門因為人員編制有限，考慮到其他方面的實際工作需要，部分有公職律師的政府部門也存在一人多用，既要負責法律事務(wù)，又要負責單位其他事務(wù)，導(dǎo)致公職律師在單位法律事務(wù)上時間和精力保障不足，難以充分發(fā)揮其應(yīng)有作用。

第三，政府法律顧問財政專項經(jīng)費保障不足。充分的經(jīng)費保障是政府法律顧問制度良好運行的基礎(chǔ)。《青海省人民政府法律顧問委員會工作規(guī)則》第十一條規(guī)定了省司法廳另行制定法律顧問報酬支付標準和支付辦法，并制定了《青海省黨政機關(guān)外聘法律顧問報酬支付標準（試行）》明確法律顧問相關(guān)報酬。然而，政府部門可能面臨著經(jīng)費不足困境，導(dǎo)致“政府法律顧問在工作中所付出的勞動與獲取的利益嚴重失衡，必然大大挫傷法律顧問為政府提供優(yōu)質(zhì)、高效服務(wù)的積極性?！盵9]

第四，政府法律顧問工作評價考核體系不健全。政府法律顧問選聘的本質(zhì)是政府對法律服務(wù)的購買，故在選聘后應(yīng)對政府法律顧問的工作成果進行評價考核,并將其作為政府法律顧問聘用和評優(yōu)的重要依據(jù)[10]。然而，在評價考核方面缺乏專業(yè)性、針對性的評價考核制度體系，以致很多政府部門的法律顧問不受監(jiān)督或者其工作流于形式，對其在政府法律顧問事務(wù)上是否充分發(fā)揮作用或者是否有能力勝任，缺乏必要的考核評價與監(jiān)督體系。

綜上，正是由于法律顧問制度在人員選聘、工作規(guī)范、資金保障以及評價考核方面配套制度還不完善，以致政府法律顧問制度雖基本建成，但法律顧問的專業(yè)作用并未得到充分發(fā)揮。

（三）政府法律顧問介入難、參與難

輕預(yù)防而重救濟，政府法律顧問只停留在事后救濟上，對政府決策事前介入不足，無法有效防御和控制法律風險，政府法律顧問工作往往流于形式[11]，重視事后救濟而忽視事前審查、論證、把關(guān)等預(yù)防性作用。盡管我省各級政府及部門已建立起1200人左右的法律顧問團隊，但在政府行政決策中，受保密制度和領(lǐng)導(dǎo)、主管等法治意識薄弱的影響，法律顧問責難以全程參與，不能充分發(fā)揮政府法律顧問的專業(yè)作用。

第一，保密制度限制法律顧問參與行政決策。一方面，由于政府重大事項保密制度的規(guī)定，以致政府多數(shù)重大事項的決策都是通過內(nèi)部會議進行，外聘的政府法律顧問難以參與其中。而在決策咨詢的過程中，決策者作為委托方在聘請專家為自己提供專業(yè)知識和信息時，由于政策的偏好性等原因可能不公開或不完全公開自己已經(jīng)掌握的決策信息[12]，政府法律顧問就難以發(fā)揮其在政府重大事項上的法律風險評估的預(yù)防性作用。另一方面，無專門針對包括律師、專家學者在內(nèi)的政府法律顧問的保密制度，缺乏對政府法律顧問的強制性約束，致使政府法律顧問在參與政府決策過程中面臨泄密的風險以及對于損失缺乏有效的追究補償機制，以致在更多的政府重大決策中不愿有單位以外的政府法律顧問人員介入?yún)⑴c。

第二，部分領(lǐng)導(dǎo)不重視法律顧問的專業(yè)作用。部分政府部門缺乏對法治的重要性和政府法律顧問作用的專業(yè)性認識，導(dǎo)致“許多所謂的法律顧問僅僅是形式上存在，行政機關(guān)或行政機關(guān)負責人沒有深化法治思維，根本不習慣有人在旁邊‘指手畫腳’，法律顧問淪為擺設(shè)?！盵13]很多事務(wù)的決策、執(zhí)行仍然停留于部門會議決定層面，政府法律顧問難以參與到其中，致使政府法律顧問難以全面有效地發(fā)揮法律保障的作用。

鑒于政府重大事項決策保密規(guī)定、部分政府部門負責人法治意識薄弱，以及對于政府法律顧問缺乏有效的保密管理規(guī)定等因素，以致政府法律顧問在政府事務(wù)中存在介入、參與難等問題，進而影響政府法律顧問作用的有效發(fā)揮。

四、提升青海政府法律顧問制度運行成效的對策

法治作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托，必然要求深化行政體制改革，切實轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新社會治理方式，建立法治政府。政府法律顧問制度無疑是法治政府建設(shè)的重要標尺。因為規(guī)范政府的立法行為，需要政府法律顧問發(fā)揮自身優(yōu)勢，使所立之法能準確地反映社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，實現(xiàn)法制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；規(guī)范政府的決策行為，需要政府法律顧問參與其中，促進政府決策的合法性和民主性；規(guī)范政府的執(zhí)法行為，需要政府法律顧問加強執(zhí)法引導(dǎo)，提升行政官員厲行法治的自覺性[14]。

當前，青海正持續(xù)推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。加之被譽為“人民社會生活的百科全書”“人民生活的基本規(guī)則”的《中華人民共和國民法典》已于今年1月1日起正式實施，這些都對政府法治思維的養(yǎng)成和法治方式解決實際問題的要求越來越高。而事實證明，政府法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮的積極作用不言而喻。因此，各級政府，尤其是各級政府中的“關(guān)鍵少數(shù)”要充分認識落實政府法律顧問制度在法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)中的重大意義，從思想認識、觀念、制度建設(shè)等重視政府法律顧問制度，將該制度貫穿到政府決策和依法行政的全過程，為該制度高效運行創(chuàng)造和提供必要的各方面的制度支持，久久為功，實現(xiàn)我省政府法律顧問制度從“量”到“質(zhì)”的全面提升，建立一支以政府法制機構(gòu)為主體，吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極、應(yīng)然作用。

（一）強化政府法律顧問團隊建設(shè)

1.建立專業(yè)性、綜合性、合作性法律顧問團隊

《意見》明確提出，“積極推行黨政機關(guān)法律顧問制度，建立以政府法制機構(gòu)人員為主體，吸收法學專家和律師參加的法律顧問隊伍”。調(diào)研表明，當下政府法律顧問隊伍漸次形成以外聘形式為主的聘任模式，又因政府部門相關(guān)工作的跨專業(yè)性以及保密性等特點，外聘律師和法學專家或不能實質(zhì)性參與，或因涉及到一些專業(yè)性特別強，諸如金融、稅務(wù)等方面的法律服務(wù)，常導(dǎo)致“雇而不問”等現(xiàn)象。為此：

首先，應(yīng)當提高政府部門對政府法律顧問工作的重視程度，加強“依法執(zhí)政”意識，讓政府法律顧問實質(zhì)性參與政府相關(guān)事務(wù)。在討論、決定重大事項之前，應(yīng)當聽取法律顧問、公職律師的法律意見；起草、論證有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章草案時，應(yīng)當請法律顧問到場參加，并聽取其法律意見。其次，應(yīng)當完善政府法律顧問編制及福利待遇制度，視工作量將公職律師作為機關(guān)部門內(nèi)獨立性崗位而非兼任其他職務(wù)；將公職律師的法律顧問工作納入績效范圍，積極調(diào)動公職律師和外聘法律顧問律師的積極性。再次，探索政府法制機構(gòu)工作人員與外聘法學專家、律師團隊雙向合作機制，共同組建以政府法制機構(gòu)人員為主，吸收法學專家、律師參與的綜合性、合作性政府法律顧問團隊，建立健全政府法律顧問制度，提高政府的依法行政和重大決策法治水平。

2.政府法律顧問應(yīng)強化“政治+專業(yè)+業(yè)務(wù)”能力的提升

一般而言，政府法律事務(wù)公共性強、涉及面廣、工作內(nèi)容復(fù)雜、專業(yè)性強，這就要求法律顧問不僅要具備扎實的法律專業(yè)知識和能力，還要嫻熟政府及相關(guān)部門的工作職責、相關(guān)領(lǐng)域的政策和行業(yè)技能，同時在處理政府法律事務(wù)工作中更要有較強的政治意識。從實踐反映的情況來看，部分政府法律顧問雖為某一領(lǐng)域、某一專業(yè)的法學、實務(wù)專家，但在其從事具體法律服務(wù)工作時，囿于對相關(guān)政策的理解和把握、專業(yè)分工對不同業(yè)務(wù)能力的精細化要求以及政府法律需求的多元化趨勢，均使政府法律顧問在專業(yè)或業(yè)務(wù)方面的短板在個案中暴露，最終影響該制度運行成效?；诖耍深檰枒?yīng)適當強化“政治+專業(yè)+業(yè)務(wù)”能力的提升。首先，政府法律顧問要增強政治意識。通過深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平法治思想等，提升自我的政治素養(yǎng)，在處理政府法律事務(wù)中加入政治紀律和政治規(guī)矩的考量；其次，要加強對顧問單位常涉事務(wù)的相關(guān)法律、法規(guī)的精細化學習，提升自我處理政府部門專門性事務(wù)的專業(yè)素養(yǎng)和技能；再次，要有意識地了解和學習政府及相關(guān)部門的工作職責、相關(guān)領(lǐng)域政策和行業(yè)技能等方面的常識性知識，避免因業(yè)務(wù)知識匱乏而出現(xiàn)失誤。

（二）結(jié)合青海實際細化相關(guān)規(guī)范、建立相關(guān)機制

從調(diào)研反映的情況來看，除前述因素，青海在推進政府法律顧問作用局限方源于法學、法律人才相對短缺和資金支持兩個方面，而資金支持和人力資源匱乏又互為制約，直接影響政府法律顧問制度成效。而此困境又需依賴一定的制度予以支撐和改變。為此，應(yīng)結(jié)合青海實際，針對現(xiàn)有問題細化相關(guān)規(guī)范，從制度層面予以補正。

從現(xiàn)有政府法律顧問制度的相關(guān)文件和政策依據(jù)來看，除《意見》外，中共青海省委辦公廳、青海省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的實施意見》的通知，省編辦與省政府法制辦印發(fā)（青編辦行發(fā)〔2017〕5號）《意見》。在具體工作層面，相關(guān)部門制定了《青海省人民政府法律顧問委員會工作規(guī)則》，為現(xiàn)有的青海省政府法律顧問工作制度的指導(dǎo)性規(guī)則。然而，該《工作規(guī)則》內(nèi)容較少，僅原則性規(guī)定了法律顧問的遴選與解聘制度以及法律顧問的職責和權(quán)利。“過粗”的規(guī)范雖然給政府在執(zhí)行法律顧問制度時留出了較大空間，但也帶來了一定的困惑。同時，相關(guān)部門出臺《青海省政府法律顧問專家?guī)旃芾頃盒修k法》，規(guī)定各級政府法律顧問原則上必須從專家?guī)飚a(chǎn)生。上述規(guī)定及通知均屬于總章式的規(guī)定，僅簡單涉及指導(dǎo)思想、法律顧問的遴選任職條件等，尚不能有效解決實際運行過程中，政府法律顧問所面臨的各種問題。如此，相關(guān)規(guī)則應(yīng)著眼于解決現(xiàn)實中政府法律顧問推進工作中的突出問題，細化具體的指導(dǎo)性意見，出臺符合青海實際，更具有實踐指導(dǎo)以及可操作性的政府法律顧問制度規(guī)則。

1. 優(yōu)化政府法律顧問選聘制度

結(jié)合我省當前的主要任務(wù)，從政府法律顧問制度建設(shè)和實施情況來看，法律顧問的選聘必須考慮專業(yè)化和競爭機制，既要認識到我省當前法律顧問已經(jīng)取得成就，又要認識到法律顧問工作中存在的部分不足，立足于中不同專業(yè)領(lǐng)域的差異化法律顧問需求，加快建設(shè)法律顧問分級分類選聘制度，適當改變既往的推薦制度，在堅持三公原則的前提下，實現(xiàn)法律顧問選聘的市場化，并充分地考慮部門實際工作的需要，并“根據(jù)參與投標律師事務(wù)所的規(guī)模、業(yè)務(wù)情況、執(zhí)業(yè)律師的政治素養(yǎng)、專業(yè)素養(yǎng)、法律服務(wù)報價等情況綜合選定符合條件的律師事務(wù)所作為法律顧問。”[15]這樣“既可以保障律所律師、高校或科研機構(gòu)法學專業(yè)人士等為政府提供法律顧問服務(wù)的獨立的選擇權(quán)，促進律所或法律服務(wù)工作者之間的良性競爭”②，以提升法律顧問的專業(yè)性、業(yè)務(wù)的適應(yīng)性，促進法律顧問提高服務(wù)質(zhì)量。

2.構(gòu)建政府法律顧問工作評價機制

目前尚無專門的政府法律顧問評價機制，不利于保障政府法律顧問的工作效率及質(zhì)量，為構(gòu)建更加有效的政府法律顧問運行機制，應(yīng)結(jié)合不同類型成員，建立與其待遇、榮譽、績效等對等的工作評價機制。首先，各級政府應(yīng)當設(shè)立專門的法律顧問委員會，充分發(fā)揮法律顧問委員會的職責，對政府法律顧問履職情況進行階段性評價。其次，明確評價標準，確定科學細化的考評指標，分別從政治素養(yǎng)、業(yè)務(wù)事項、遵紀事項、表現(xiàn)事項等對其履職情況進行評判。實現(xiàn)評價機制指標量化，可以建立政府法律顧問的激勵考核機制，在每一年度末，根據(jù)政府法律顧問的工作效率、專業(yè)水平、服務(wù)態(tài)度、職業(yè)道德等情況做出綜合評價[16]，以此規(guī)范政府法律顧問成員，全面提升政府法律顧問工作有效性、積極性，促進政府法律顧問工作科學化、規(guī)范化。再次，針對法律顧問機構(gòu)從政治性、專業(yè)性、敬業(yè)精神方面進行事前評估，以確保符法律顧問符合相關(guān)要求。

3. 完善政府法律顧問激勵機制

法律顧問的激勵機制影響著法律顧問服務(wù)質(zhì)量，強化評價考核的同時也應(yīng)完善相關(guān)激勵機制和重視政府法律顧問工作積極性的調(diào)動。一方面，急需鞏固和完善法律顧問經(jīng)費保障機制，提高政府法律顧問應(yīng)聘積極性，確保法律顧問服務(wù)經(jīng)費得到基本保障。要嚴格實施財政預(yù)算執(zhí)行的法律顧問經(jīng)費保障制度，強化政府購買法律服務(wù)的規(guī)范化、制度化。對少數(shù)經(jīng)濟發(fā)展水平較低、購買法律服務(wù)保障困難的區(qū)、縣，適度加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，推進地域間購買法律服務(wù)的均衡發(fā)展。另一方面，還要探索建立除經(jīng)費保障外的其他激勵機制。根據(jù)法律顧問的工作情況，開展年度的優(yōu)秀政府法律顧問評選，給予通報表彰以及一定的物質(zhì)獎勵；探索建立地方法律顧問工作的人才數(shù)據(jù)庫，逐步建立與法律顧問服務(wù)成效相一致的服務(wù)信用體系，對工作優(yōu)秀、信用級別等級高的法律服務(wù)機構(gòu)或法律顧問，在涉及政府行政法律事務(wù)選聘時給予加分或優(yōu)先考慮。

4. 暢通政府法律顧問參與機制

當前政府法律顧問被定位于政府政策的咨詢者，限制了政府法律顧問針對重大行政決策的參與度，這不利于實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化及建設(shè)法治政府。政府法律顧問不應(yīng)只是政府法律咨詢的對象，而應(yīng)是對行政決策進行合法性審查和監(jiān)督行政權(quán)力良好運行的法治守護者。[17]因此，在政府重大行政決策程序中，賦予政府法律顧問查詢行政決策相關(guān)文件的權(quán)限，通過保密協(xié)議、保密措施預(yù)防決策泄密，適當允許法律顧問參與到專家論證以及風險評估等程序環(huán)節(jié)中，充分尊重法律顧問的專業(yè)意見[18]，強化將重大決策和規(guī)范性文件的合法性審查作為政府工作會議討論的前置程序，未經(jīng)政府法律顧問審查或?qū)彶椴缓细瘢荒芴峤粫h討論、形成決策或?qū)ν夤糩19]。

（三）強化領(lǐng)導(dǎo)干部對法律顧問作用的重視

2021年3月在中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記強調(diào)，要堅持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要堅決貫徹落實黨中央關(guān)于全面依法治國的重大決策部署，帶頭尊崇法治、敬畏法律，了解法律、掌握法律，不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定、應(yīng)對風險的能力，做尊法學法守法用法的模范。領(lǐng)導(dǎo)干部對法律不僅要爭做遵法、守法的模范，而且應(yīng)當積極提升法治意識，依靠政府法律顧問，為重大行政決策、依法行政提供科學合法依據(jù)。

領(lǐng)導(dǎo)干部作為落實該制度的責任主體，其對法律顧問工作的重要性認識，既關(guān)系著法律顧問制度工作的落實，亦關(guān)系到重大行政決策的科學性和合法性，還關(guān)系著全面依法治國重大部署的實施。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當時刻以落實依法治國為己任，以實現(xiàn)國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化為目標，提升法治素養(yǎng)，重視法律顧問工作在依法行政、重大行政決策中所發(fā)揮的積極作用，積極配合法律顧問的相關(guān)工作，重大行政決策出臺前，應(yīng)當及時聽取法律顧問的專業(yè)意見，切實把依法治國落到實處。

（四）創(chuàng)新服務(wù)方式，提高服務(wù)成效

政府法律顧問專家?guī)斓某蓡T以及有意為政府提供法律顧問服務(wù)的廣大專家、學者和律師，應(yīng)深入研究法律顧問工作實務(wù)，樹立為政府部門提供法律服務(wù)的理念，創(chuàng)新服務(wù)方式，結(jié)合黨中央、國務(wù)院和省委省政府的政策方針和治理需求，不斷研發(fā)和升級法律服務(wù)項目，針對不同層次和領(lǐng)域，提供多樣性、個性化和更符合需求的服務(wù)。面向各級政府要根據(jù)辦理綜合涉法事務(wù)的特性，在日常應(yīng)急法律服務(wù)上下足功夫，有效保障重大決策依法科學；在面向政府工作部門要根據(jù)辦理基礎(chǔ)性涉法事務(wù)的特性，在整體水平提升上下足功夫，拿出專項服務(wù)項目全面參與行政涉法事務(wù)，從立法參與、執(zhí)法規(guī)范、信息公開、行政管理、政府投資、職務(wù)犯罪風險防范、行政糾紛化解等多個方面研發(fā)專項服務(wù)產(chǎn)品，從根本上提高政府部門的行政工作效率。

（五）注重成果積累，推廣典型經(jīng)驗

各級政府及其有關(guān)部門應(yīng)當對法律顧問提供服務(wù)事項的整體情況進行系統(tǒng)的整理歸檔，作為法治政府建設(shè)基礎(chǔ)資料的重要組成部分。為擴大對行政實踐活動的指導(dǎo)性和影響力，省人民政府法律顧問委員會每年應(yīng)篩選出具有典型性、代表性和說服力的實例，作為經(jīng)驗成果介紹和案例分析匯編成冊。對于青海法治政府建設(shè)中急需研究和破解的重點、難點、熱點問題，可由省政府法律顧問委員會擬定題目，確定研究經(jīng)費，面向政府法律顧問成員、各級行政機關(guān)及其工作人員和有條件開展法治政府理論研究專業(yè)機構(gòu)進行公開申報競標。同時，要不斷強化對過程和結(jié)果的監(jiān)督，及時研究分析、總結(jié)提升，挖掘典型經(jīng)驗和事例，采取多種方式進行宣傳，加強學習交流和推廣復(fù)制，發(fā)揮成熟經(jīng)驗對制度推進的帶動作用。

本文寫作得到青海省司法廳律師工作處副處長楊恒同志的協(xié)助，特此感謝。

注釋：

①參見呂立秋.政府法律顧問制度分析和展望[J].中國法律評論.2015，（02）；《青海省人民政府法律顧問委員會工作規(guī)則》（2011）第3條規(guī)定.

②參見胡燕，盧曉莉.政府法律顧問選聘制度設(shè)立的目標價值與實踐博弈——基于成都市的調(diào)查思考[J].四川師范大學學報（社會科學版）.2019，（02）.