■胡國(guó)知

（上海市科技創(chuàng)業(yè)中心）

引 言

到2020年末，我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)總額達(dá)到43.5萬(wàn)億元，在資產(chǎn)保障及推進(jìn)國(guó)家重大戰(zhàn)略和民生工程方面發(fā)揮著重要的作用。行政事業(yè)單位應(yīng)該以落實(shí)《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》為契機(jī)，全力推進(jìn)條例的貫徹實(shí)施，研究出臺(tái)和完善相關(guān)配套制度和辦法，確實(shí)做好新增資產(chǎn)配置的預(yù)算工作，推動(dòng)資產(chǎn)的調(diào)劑和共享共用。但是長(zhǎng)期以來(lái)，由于行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的特殊性，給科學(xué)監(jiān)管和合理配置帶來(lái)了一定的難度。因此，加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理已變得日趨緊迫和重要。

1 行政事業(yè)單位加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理的重要性

行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)主要包括：流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、長(zhǎng)期投資、無(wú)形資產(chǎn)等。加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理既能保障國(guó)有資產(chǎn)安全、防止國(guó)有資產(chǎn)流失，也能確保政府部門(mén)行使其職能的同時(shí)降低腐敗行為發(fā)生。只有合理地配置、科學(xué)地使用、規(guī)范地處置和調(diào)配資產(chǎn)，才能有效降低政府運(yùn)行成本、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，提供有效保障。合理的安排預(yù)算資金，有效整合資源、盤(pán)活存量，能有利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

2 行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題

2.1 國(guó)有資產(chǎn)管理意識(shí)淡薄

部分行政事業(yè)單位意識(shí)不到管理國(guó)有資產(chǎn)的重要性，資產(chǎn)管理意識(shí)薄弱，對(duì)資產(chǎn)管理不夠重視，從而導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)出現(xiàn)流失嚴(yán)重、浪費(fèi)及私吞的現(xiàn)象。管理部門(mén)管理理念落后，在管理上，都是簡(jiǎn)單采用國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)管理的方式和手段，不結(jié)合行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的特點(diǎn)，導(dǎo)致在行政事業(yè)單位管理中“政企”不分。此外，有些行政事業(yè)單位沒(méi)有報(bào)批流程，私自審批出租、出借國(guó)有資產(chǎn)，合同簽訂不規(guī)范或不簽合同；出現(xiàn)出租、出借國(guó)有資產(chǎn)收益流失的隱患；一些單位處置報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，報(bào)廢的資產(chǎn)在數(shù)量和金額上往往是根據(jù)本單位申請(qǐng)到的預(yù)算經(jīng)費(fèi)來(lái)決定，從而加大了國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 家底不清賬實(shí)不符

首先，部分行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)不及時(shí)入賬。有的單位對(duì)取得的固定資產(chǎn)沒(méi)有及時(shí)入賬，出現(xiàn)賬實(shí)不符的現(xiàn)象。如更新、大修所形成的固定資產(chǎn)、捐贈(zèng)、調(diào)入以及新購(gòu)入的資產(chǎn)沒(méi)有及時(shí)入賬，甚至根本沒(méi)入賬；有的固定資產(chǎn)在更新改造中已經(jīng)拆除、報(bào)廢或損毀，而這部分資產(chǎn)卻不作賬務(wù)處理，導(dǎo)致資產(chǎn)存量嚴(yán)重不實(shí)；其次，由于存在大量已完工并投入使用，但一直不辦理竣工手續(xù)的資產(chǎn)，導(dǎo)致存在賬外資產(chǎn)。再有，由于不規(guī)范核算固定資產(chǎn)沒(méi)有按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行計(jì)價(jià)核算，對(duì)不應(yīng)該計(jì)入固定資產(chǎn)的費(fèi)用計(jì)入固定資產(chǎn)的入賬價(jià)值，導(dǎo)致虛增固定資產(chǎn)價(jià)值。有的單位財(cái)務(wù)沒(méi)有核算固定資產(chǎn)明細(xì)，只管固定資產(chǎn)總賬，使賬實(shí)無(wú)法核對(duì)。有的單位財(cái)務(wù)人員對(duì)日常變動(dòng)的資產(chǎn)不及時(shí)入賬，年底核對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，補(bǔ)記賬或亂調(diào)賬，導(dǎo)致固定資產(chǎn)核算不實(shí)。

2.3 管理不規(guī)范造成國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失

首先，由于有些行政事業(yè)單位在國(guó)有資產(chǎn)處置方面程序不規(guī)范，沒(méi)有按照規(guī)定程序履行處置報(bào)批手續(xù)，處置資產(chǎn)過(guò)程不公開(kāi)、不評(píng)估，擅自變賣、隨意處置造成國(guó)有資產(chǎn)流失。其次，對(duì)外投資流失。有的事業(yè)單位不按規(guī)定程序進(jìn)行對(duì)外投資，投資無(wú)論證、沒(méi)有可行性研究、無(wú)集體決策，虛假出資、對(duì)外投資不入賬、對(duì)被投資企業(yè)疏于管理、對(duì)被投資企業(yè)沒(méi)有保值增值的考核機(jī)制、收益缺乏管理或不予反映，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失；再次，許多單位對(duì)流動(dòng)資產(chǎn)日常管理松懈，應(yīng)收款項(xiàng)在年末不進(jìn)行全面檢查，大量應(yīng)收款項(xiàng)未能及時(shí)收回導(dǎo)致壞賬、呆賬；由于對(duì)流動(dòng)資產(chǎn)管理不善，造成流失。最后有些單位對(duì)資產(chǎn)缺乏有效的管理，不實(shí)行成本核算，只使用，不體現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)使用收益。

2.4 內(nèi)部控制制度建設(shè)不健全

2.4.1 管理職責(zé)不明確

國(guó)有資產(chǎn)管理辦法、投資計(jì)劃，資金安排，日常管理存在多頭管理的現(xiàn)象，監(jiān)督管理不夠嚴(yán)格，各管理部門(mén)的職責(zé)在制度中不夠明確。審計(jì)、巡視巡察中發(fā)現(xiàn)由于單位資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理脫節(jié)，導(dǎo)致財(cái)務(wù)信息失真的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。有些單位的會(huì)計(jì)賬表、房屋、交通工具、設(shè)備等實(shí)物分別由單位的財(cái)務(wù)部門(mén)、辦公室及物業(yè)部管理，由于缺乏相互間的牽制制度，不及時(shí)溝通，有時(shí)候出現(xiàn)一個(gè)部門(mén)已經(jīng)將資產(chǎn)報(bào)廢，財(cái)務(wù)部門(mén)卻沒(méi)及時(shí)入賬，未辦理相關(guān)資產(chǎn)的處置手續(xù)；有的單位缺少定期盤(pán)點(diǎn)制度；有的單位沒(méi)有建立資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理相配套的制度，導(dǎo)致職責(zé)不明、賬實(shí)不符。由于行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體系不清，層級(jí)較多、職能交叉，造成部門(mén)之間相互推諉扯皮、辦事效益低下的現(xiàn)象，給國(guó)有資產(chǎn)的管理造成一定的障礙。

2.4.2 監(jiān)督機(jī)制不健全

內(nèi)部監(jiān)督方面由于沒(méi)有健全的監(jiān)督機(jī)制和缺乏專業(yè)的管理人員，內(nèi)部控制制度和績(jī)效評(píng)價(jià)方面也存在一定的漏洞，導(dǎo)致資產(chǎn)配備結(jié)構(gòu)不平衡，造成國(guó)有資產(chǎn)浪費(fèi)和流失。外部監(jiān)督方面由于外部審計(jì)和財(cái)政部門(mén)主要側(cè)重于行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度的執(zhí)行、財(cái)務(wù)預(yù)算收支和預(yù)決算情況的監(jiān)督，再加上，行政事業(yè)單位本身缺乏有效、科學(xué)的外部監(jiān)督機(jī)制。不完善的內(nèi)外部監(jiān)督制度，很容易出現(xiàn)腐敗和侵吞國(guó)有資產(chǎn)等現(xiàn)象的發(fā)生。由于監(jiān)督模式和機(jī)制的陳舊，監(jiān)督工作的作用將受到限制。只有建立完善的監(jiān)督機(jī)制，將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相融合，才能更好的防范和控制風(fēng)險(xiǎn)。

2.5 缺乏專業(yè)的資產(chǎn)管理人才和隊(duì)伍

由于有的行政事業(yè)單位沒(méi)有設(shè)立專門(mén)的資產(chǎn)管理部門(mén)，一般由辦公室或物業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)管理。也沒(méi)有專業(yè)的資產(chǎn)管理人員管理資產(chǎn)，資產(chǎn)管理人員專業(yè)性水平不高或由一些不太了解國(guó)有資產(chǎn)管理制度及辦法的將近退休的人員擔(dān)任。由于資產(chǎn)管理人員專業(yè)水平及素質(zhì)和資產(chǎn)數(shù)量繁多的原因，日常對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理主要依靠手工登記，由于登記不全、入庫(kù)和出庫(kù)記錄不及時(shí)加上后期盤(pán)點(diǎn)和抽查的工作沒(méi)跟上，因此出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理混亂的現(xiàn)象。此外還存在多個(gè)部門(mén)共同參與管理，出現(xiàn)“多頭”管理的情況。

3 加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的對(duì)策

3.1 提高國(guó)有資產(chǎn)管理意識(shí)

行政事業(yè)單位要通過(guò)政策宣傳、培訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)交流等活動(dòng)，來(lái)糾正國(guó)有資產(chǎn)管理認(rèn)識(shí)偏差的問(wèn)題。提高單位每一位員工管理國(guó)有資產(chǎn)責(zé)任意識(shí)和積極性，以此確保國(guó)有資產(chǎn)安全。在具體的實(shí)施過(guò)程中，行政事業(yè)單位應(yīng)優(yōu)化管理手段，提高管理效率，促進(jìn)管理工作的系統(tǒng)實(shí)施。對(duì)于行政事業(yè)單位有國(guó)有資產(chǎn)出租、出借和調(diào)撥等事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)由單位提出申請(qǐng)，經(jīng)上級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)審批后方可辦理，不得隱瞞或私自相互借用等違規(guī)行為的發(fā)生。在資產(chǎn)處置方面應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行審批制度、處置、報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)、使用年限，明確審批權(quán)限，防止國(guó)有資產(chǎn)的流失。

3.2 完善國(guó)有資產(chǎn)管理制度

健全國(guó)有資產(chǎn)管理制度，明確國(guó)有資產(chǎn)在各部門(mén)以及管理環(huán)節(jié)之間的權(quán)限和職責(zé)，對(duì)實(shí)物資產(chǎn)進(jìn)行定期盤(pán)點(diǎn)清查，認(rèn)真做好資產(chǎn)管理賬表及相關(guān)資料，做到賬實(shí)、賬賬、賬卡相符。

在健全管理制度方面：首先，建立資產(chǎn)管理內(nèi)部控制制度。單位員工自上而下都要有資產(chǎn)的內(nèi)控意識(shí)，將資產(chǎn)管理機(jī)制落到實(shí)處。其次，建立動(dòng)態(tài)的資產(chǎn)管理制度。建立健全資產(chǎn)卡片管理登記制度，制定操作性較強(qiáng)的動(dòng)態(tài)管理制度，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。再次，建立資產(chǎn)報(bào)損追責(zé)機(jī)制。在單位資產(chǎn)管理制度中明確，由于資產(chǎn)使用人、管理人的原因造成資產(chǎn)毀損、丟失等情況應(yīng)該依法追究相關(guān)責(zé)任。最后，建立國(guó)有資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)制度。根據(jù)單位的實(shí)際情況，制訂和完善資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，開(kāi)展資產(chǎn)使用的績(jī)效評(píng)價(jià)，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)促進(jìn)資產(chǎn)的合理配置，減少浪費(fèi)，降低運(yùn)行成本。

在資產(chǎn)處置方面，應(yīng)遵循公開(kāi)、公正、公平原則，雖然近幾年國(guó)務(wù)院不斷推出簡(jiǎn)政放權(quán)，“放管服”的改革措施，將低于一定數(shù)額的固定資產(chǎn)處置權(quán)交由資產(chǎn)權(quán)屬單位自行處置后，向主管部門(mén)備案。但作為責(zé)任主體的行政事業(yè)單位更應(yīng)該加強(qiáng)資產(chǎn)內(nèi)控管理措施，按照規(guī)定對(duì)該處置的資產(chǎn)應(yīng)委托具有相關(guān)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估或鑒定，通過(guò)公開(kāi)拍賣平臺(tái)將評(píng)估或鑒定后的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行拍賣。拍賣所得扣除稅費(fèi)后作為“非稅收入”上繳財(cái)政。

3.3 嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)

在資產(chǎn)配置方面，資產(chǎn)管理部門(mén)先要摸清單位存量資產(chǎn)、允許配置的資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)以及財(cái)政的承受能力，然后再進(jìn)行資產(chǎn)配置。協(xié)調(diào)各業(yè)務(wù)部門(mén)之間的調(diào)撥管理，將單位閑置的資產(chǎn)加入政府“公物倉(cāng)”，以便政府統(tǒng)一調(diào)劑使用，提高國(guó)有資產(chǎn)的使用效率。

3.4 加強(qiáng)管理人才隊(duì)伍和信息化建設(shè)

一方面，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理人員進(jìn)行正規(guī)專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，使其能掌握和了解相關(guān)管理制度、提高專業(yè)知識(shí)和技能，加強(qiáng)工作責(zé)任心。另一方面，提高資產(chǎn)管理信息化水平。利用信息化技術(shù)或監(jiān)管平臺(tái)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)掌握、動(dòng)態(tài)跟蹤。同時(shí)還要建立國(guó)有資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)體系。通過(guò)提高信息化水平，加強(qiáng)各職能部門(mén)之間的信息共享，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)全過(guò)程的信息化監(jiān)督，提升監(jiān)管效率，形成監(jiān)管合力。

3.5 加強(qiáng)對(duì)無(wú)形資產(chǎn)和對(duì)外投資的管理監(jiān)督

事業(yè)單位應(yīng)該健全對(duì)外投資管理制度，明確對(duì)外投資管理中應(yīng)該要執(zhí)行的程序。應(yīng)該在每年的年初向上級(jí)主管部門(mén)提交當(dāng)年的投資計(jì)劃，并對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行科學(xué)論證、公開(kāi)決策。投資論證后，需上報(bào)單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定履行報(bào)批手續(xù)。投資立項(xiàng)通過(guò)后，嚴(yán)格按照投資計(jì)劃執(zhí)行，如有變動(dòng)，應(yīng)經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)班子審批。對(duì)于股權(quán)投資，事業(yè)單位應(yīng)該建立專門(mén)的部門(mén)和崗位進(jìn)行跟蹤管理。形成定期對(duì)其經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤分析的監(jiān)督機(jī)制。事業(yè)單位所辦企業(yè)發(fā)生合并、分立，增、減注冊(cè)資本以及解散、申請(qǐng)破產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按企業(yè)內(nèi)部決策程序進(jìn)行審議并形成決議，由事業(yè)單位按照“三重一大”議事規(guī)則進(jìn)行集體決策后向上級(jí)主管部門(mén)提出申請(qǐng)，經(jīng)上級(jí)主管部門(mén)審核后報(bào)市財(cái)政局審批。企業(yè)發(fā)生改制、上市的，應(yīng)當(dāng)按企業(yè)內(nèi)部決策程序進(jìn)行審議并形成決議，由事業(yè)單位按照“三重一大”議事規(guī)則進(jìn)行集體決策后向上級(jí)主管部門(mén)提出申請(qǐng)，由上級(jí)主管部門(mén)審核后報(bào)相關(guān)部門(mén)。事業(yè)單位應(yīng)該采用信息化系統(tǒng)（對(duì)外投資監(jiān)管系統(tǒng)）對(duì)其投資的所有企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債、利潤(rùn)和現(xiàn)金流量等指標(biāo)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)不履行集體決策程序或重大決策失誤的人和部門(mén)，應(yīng)當(dāng)追究相應(yīng)的責(zé)任。對(duì)于事業(yè)單位投資的全資、控股公司應(yīng)將黨的領(lǐng)導(dǎo)加入公司章程。對(duì)于重點(diǎn)監(jiān)管的企業(yè)進(jìn)行分類管理，重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)發(fā)生以下事項(xiàng)需報(bào)事業(yè)單位主任辦公會(huì)進(jìn)行討論：擬調(diào)整公司董事長(zhǎng)、總經(jīng)理等主要負(fù)責(zé)人事項(xiàng)，須先由事業(yè)單位黨委會(huì)審議；公司董事長(zhǎng)、董事、監(jiān)事、總經(jīng)理、副總經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人和其他高級(jí)管理人員在同類業(yè)務(wù)的其他單位兼職；公司利潤(rùn)分配方案和彌補(bǔ)虧損方案；修改公司章程等；事業(yè)單位直接投資的公司擬增加或者減少注冊(cè)資本；事業(yè)單位投資的國(guó)有獨(dú)（全）資企業(yè)（公司）、國(guó)有控股公司再投資企業(yè)擬增加或者減少注冊(cè)資本；其他需要討論的有關(guān)事項(xiàng)。加強(qiáng)對(duì)外投資的風(fēng)險(xiǎn)管理，嚴(yán)格限制企業(yè)投資期貨、買賣股票、拆借資金等行為，事業(yè)單位投資的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)（公司）、國(guó)有控股公司申請(qǐng)轉(zhuǎn)讓股權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》相關(guān)規(guī)定做好評(píng)估備案。對(duì)于事業(yè)單位投資的國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)（公司）再投資中涉及有境外投資的，需先通過(guò)商務(wù)委、發(fā)改委和國(guó)資委的核準(zhǔn)，經(jīng)多方論證和分析后才可進(jìn)行投資。加強(qiáng)投后管理，盡量使境外投資企業(yè)的政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和外匯風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

4 結(jié) 語(yǔ)

在深化改革的新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，行政事業(yè)單位不僅要加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理人才隊(duì)伍建設(shè)、建立健全國(guó)有資產(chǎn)內(nèi)控管理制度，不斷強(qiáng)化預(yù)算控制和優(yōu)化資產(chǎn)配置。同時(shí)，還要提高國(guó)有資產(chǎn)管理信息化水平，這樣不僅能提高國(guó)有資產(chǎn)使用效益，同時(shí)還能保證國(guó)有資產(chǎn)的安全。