■張 倩

（山西省晉中生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心）

1 引 言

行政事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理是將成本為預(yù)算績效管理的指標(biāo)，將業(yè)績作為預(yù)算績效管理的重點，通過實施預(yù)算績效管理可以將行政事業(yè)單位的資源進(jìn)行更加科學(xué)合理地分配，有效地使用更加優(yōu)化、科學(xué)的績效考核辦法確保各項考核的合理，為行政事業(yè)單位降本增效做出了積極貢獻(xiàn)。

2 行政事業(yè)單位展開全面預(yù)算績效管理的重要意義

行政事業(yè)單位代表黨和國家，是公眾服務(wù)體系中的重要組織，主要從事教育、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)工作，在財政體系管理的過程當(dāng)中，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)主動作為，積極主動的遵循財政部門的要求，全面實施預(yù)算績效管理工作。在實施預(yù)算績效管理的過程中，需要改變以往預(yù)算的管理和績效的管理孤立并存、相互獨立的現(xiàn)狀，從組織架構(gòu)、管理體系及管理方法上加強(qiáng)財政預(yù)算和績效考核兩項之間綜合管理的互通，搭建完善的財政預(yù)算和預(yù)算資金績效考核的系統(tǒng)的管理辦法，切實發(fā)揮出預(yù)算績效管理的重要價值，對單位的所有資金來源進(jìn)行更加科學(xué)、有效、合理調(diào)配，有效控制行政事業(yè)單位的各項成本，充分增強(qiáng)各項預(yù)算資金的有效利用，避免財政資金的浪費和沉淀，才能夠進(jìn)一步實現(xiàn)行政事業(yè)單位的降本提效，推動行政事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展。

3 開展全面預(yù)算績效管理存在的問題

3.1 對財政預(yù)算資金的績效管理認(rèn)識不充分

在我國財政改革持續(xù)開展的進(jìn)程中提出了預(yù)算績效管理的重要理念，對于很多行政事業(yè)單位而言，受傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)管理理念的影響，不少單位的預(yù)算資金管理和績效考核的管理都是分屬于財務(wù)部門和人力資源部門進(jìn)行單獨管控和實施的，這就導(dǎo)致了大多數(shù)單位對于財政資金的預(yù)算管理和財政預(yù)算資金的績效考核認(rèn)知不夠充分，在實際的預(yù)算績效管理工作中也缺乏全面的規(guī)劃、頂層的制度設(shè)計和有效的推進(jìn)方法；加之行政事業(yè)單位的性質(zhì)屬于國家下設(shè)的非盈利性質(zhì)的單位，所用資金屬于政府的財政撥款，因而在實際的運營管理中缺乏成本與效益的意識，大部分單位對于預(yù)算績效的考核和管控的重視程度不足，在實際的經(jīng)營管理中存在著忽視成本管控和績效管理的情況，無形中造成了資源的閑置和浪費，增加了行政事業(yè)單位運營管理的成本。很多行政事業(yè)單位所開展的預(yù)算績效管理并沒有結(jié)合本單位的實際情況進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)劃和設(shè)計，僅僅是按照財政部門的要求，為了應(yīng)付上級的檢查按部就班地完成一些規(guī)定動作，這也制約了預(yù)算績效管理的有效開展，使得預(yù)算績效管理的價值難以得到發(fā)揮。

3.2 預(yù)算指標(biāo)難以進(jìn)行細(xì)化和量化評估

在全面開展財政預(yù)算和績效管控的過程當(dāng)中，預(yù)算指標(biāo)的設(shè)定對于整個預(yù)算績效管理工作而言具有不可替代的關(guān)鍵性作用，預(yù)算指標(biāo)的設(shè)定關(guān)系到了行政事業(yè)單位的預(yù)算管理、成本管控與績效管理，與行政事業(yè)單位的效益和每個員工的切身利益息息相關(guān)。如何對預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行拆分，實現(xiàn)細(xì)化和量化的評估和考核，是決定預(yù)算指標(biāo)是否科學(xué)合理的重要方式。但是從目前的情況而言，由于預(yù)算績效管理對于很多行政事業(yè)單位而言是一個比較新興的管理理念，雖然很多行政事業(yè)單位已經(jīng)相應(yīng)政府部門的要求，積極實施了預(yù)算績效管理，但由于缺乏經(jīng)驗使得實際的預(yù)算績效管理中無法設(shè)定細(xì)化和可以量化的預(yù)算指標(biāo)，這在一定程度上制約了預(yù)算績效管理的有效性，導(dǎo)致了預(yù)算績效管理與行政事業(yè)單位的實際需求存在偏差，難以發(fā)揮出預(yù)算績效管理的重要價值。從本質(zhì)上而言，預(yù)算績效管理需要借助預(yù)算指標(biāo)的設(shè)定為預(yù)算績效管理劃定標(biāo)準(zhǔn)，從而對資源的分配、績效的考核以及成本的管控提供依據(jù)。如果預(yù)算指標(biāo)無法進(jìn)行細(xì)化和量化的評估，那么就無法對預(yù)算績效管理的結(jié)果進(jìn)行評價，也無法客觀地評估開展財政預(yù)算管控和績效考核的投入與產(chǎn)出，長遠(yuǎn)而言也會嚴(yán)重影響行政事業(yè)單位財政預(yù)算績效管理的效果。

3.3 預(yù)算執(zhí)行力度不足

嚴(yán)格按照預(yù)算編制執(zhí)行預(yù)算管理規(guī)定是行政事業(yè)單位合理配置資源，控制成本支出，提高績效管理水平的重要手段，但是從當(dāng)前的行政事業(yè)預(yù)算績效管理工作而言，部分單位對年初所編制的財政預(yù)算執(zhí)行力度不足，預(yù)算編制形同虛設(shè)，無法發(fā)揮其作用，這也成為制約單位預(yù)算績效管理的重要因素。具體而言，一方面由于行政事業(yè)單位的性質(zhì)，使得過往行政事業(yè)單位的經(jīng)營管理缺乏成本管控的意識，對預(yù)算編制與執(zhí)行缺乏正確的認(rèn)識，導(dǎo)致預(yù)算的編制規(guī)范性不足，與行政事業(yè)單位實際的支出呈現(xiàn)出不匹配的情況，導(dǎo)致預(yù)算編制流于形式，無法起到管控成本的作用；另一方面，受體制影響，使得行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行方面的監(jiān)督與管控力度不足，缺乏健全的預(yù)算管理體系，預(yù)算管理主要以事后的管理為主，但缺乏行之有效的預(yù)算管理方法，這也造成了行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行的力度不足，規(guī)范化程度較低。由于預(yù)算管控與績效考核管理之間存在著十分緊密的關(guān)聯(lián)，而在預(yù)算執(zhí)行力度不足的情況下，必然會對開展預(yù)算績效管理造成必要的影響，使得預(yù)算績效管理難以發(fā)揮其作用。

3.4 績效考核的約束性和激勵性不足

績效考核是行政事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理的重要步驟，設(shè)定科學(xué)合理的績效考核指標(biāo)可以為預(yù)算績效管理工作的開展提供可量化、可評估的標(biāo)準(zhǔn)。但事實上，目前很多行政事業(yè)單位都沒有將預(yù)算與績效管理與完善的政策法規(guī)和規(guī)章制度相掛鉤，這也導(dǎo)致了績效考核的約束性和激勵性不足，限制了財政預(yù)算管控和績效考核工作的有效推進(jìn)。首先，雖然很多地區(qū)加強(qiáng)了對行政事業(yè)單位財政預(yù)算及支出的監(jiān)督和審查力度，從一定程度上避免了部分行政事業(yè)單位在年底“突擊花錢”的現(xiàn)象，但由于忽視了部分預(yù)算項目在階段性、時效性等方面的特點，影響了行政事業(yè)單位財政支出的質(zhì)量，雖然行政事業(yè)單位的財政支出得到了有效監(jiān)管，但卻無法發(fā)揮績效考核在約束與激勵方面的價值，無法對財政支出進(jìn)行科學(xué)有效的量化評估；其次，在當(dāng)前的法律法規(guī)當(dāng)中，并沒有對行政事業(yè)單位的績效管理和績效考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確的指導(dǎo)和要求，這就使得行政事業(yè)單位的績效管理工作中存在著責(zé)權(quán)劃分不清晰、誰來負(fù)責(zé)沒有確定責(zé)任人、誰來監(jiān)管也沒有落實等情況，也影響了行政事業(yè)單位績效管理工作的開展，造成了績效考核的公平、公正及客觀性不足；再次，績效評估的指標(biāo)不夠全面，績效考核的體系不健全，也是制約行政事業(yè)單位績效管理工作的重要因素。隨著時代的不斷發(fā)展，行政事業(yè)單位的預(yù)算項目也呈現(xiàn)出了更加復(fù)雜的特征，由于財政支出比較零散，導(dǎo)致項目支出與產(chǎn)出的評價工作難以開展，無法對預(yù)算項目所產(chǎn)生的效益進(jìn)行全面、客觀和準(zhǔn)確的評價，而現(xiàn)有的績效考核機(jī)制無法滿足行政事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理的要求，也影響了預(yù)算績效管理工作的全面落地。

4 行政事業(yè)單位完善全面預(yù)算績效管理的改進(jìn)對策

4.1 提高對預(yù)算績效管理的認(rèn)識

在我國財政改革的時代背景之下，預(yù)算績效管理是從頂層制度設(shè)計層面對行政事業(yè)單位的經(jīng)營管理及財政工作進(jìn)行的改革變革，是以項目為目標(biāo)所開展的績效考核管理工作。全面實施預(yù)算績效管理可以更加深入地反映出行政事業(yè)單位的財政狀況、運營質(zhì)量和綜合效率效益，便于行政事業(yè)單位更有針對性地進(jìn)行成本管控，提高效益，達(dá)到降本增效的目標(biāo)。為了達(dá)到全面實施預(yù)算績效管理的目標(biāo)，必須將預(yù)算管控和績效考核的管理進(jìn)行深度黏合融為一體，從管理層級上明確責(zé)任主體，從工作流程上明確工作程序，從管理辦法上制定一整套完善的規(guī)章和制度，并從體系機(jī)制等多個維度進(jìn)行轉(zhuǎn)變，才能準(zhǔn)確地體現(xiàn)出預(yù)算績效管理存在的意義。針對部分有些單位對預(yù)算績效管理片面的理解以及重視程度不足的問題，要確保預(yù)算績效管理取得理想的效果，就首先需要從思想認(rèn)知上對預(yù)算績效管理予以高度重視，將預(yù)算績效管理放在行政事業(yè)單位經(jīng)營管理的重要位置，加強(qiáng)頂層設(shè)計，樹立全局觀，從整體層面深入分析當(dāng)前行政事業(yè)單位的經(jīng)營管理狀況，針對性的做好預(yù)算績效管理的規(guī)劃，樹立明確的管理目標(biāo)，而后進(jìn)行層層分解，準(zhǔn)確地將預(yù)算績效管理認(rèn)真貫徹到每個職能部門的具體任務(wù)當(dāng)中，并執(zhí)行切實可行的考核與評估標(biāo)準(zhǔn)。只有這樣，才能夠提高行政事業(yè)單位全體員工對全面實施預(yù)算績效管理工作的重視，自上而下形成良性的協(xié)同機(jī)制，不斷完善和提升單位預(yù)算績效管控的能力。

4.2 制定合理系統(tǒng)的預(yù)算績效管理制度

要達(dá)到全面實施預(yù)算績效管理的目標(biāo)，要求行政事業(yè)單位各相關(guān)職能單位必須配合預(yù)算績效管控管理工作的實施和展開，制定完善的管理制度，加大執(zhí)行力度，提高監(jiān)管水平，嚴(yán)格按照制度開展管理、監(jiān)督與審核工作，為全面貫徹落實打好堅實的基礎(chǔ)。一方面，要進(jìn)一步擴(kuò)大行政事業(yè)單位績效考核的范圍和對象，既要對一般性的公共預(yù)算項目進(jìn)行績效考核和評價，還需要擴(kuò)大考核范圍，對政府的基金預(yù)算、社會保險及國資經(jīng)營預(yù)算等項目進(jìn)行全面的績效考核與評價，從而不斷完善績效管理的機(jī)制，確保績效管理可以涵蓋于行政事業(yè)單位的預(yù)算項目當(dāng)中；另一方面，針對行政事業(yè)單位所發(fā)起和參與的合作性質(zhì)的項目，必須按照各職能部門的真實執(zhí)行情況制定相應(yīng)的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，針對一些公共服務(wù)性質(zhì)的壟斷性項目，也同樣需要進(jìn)行績效考核，只有建立完善的預(yù)算項目績效考核指標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)，才能夠確保財政資金合法合規(guī)的使用，提高資源利用率，減少資金濫用、挪用、閑置等問題。例如，通過制定合理的、系統(tǒng)的管理制度，可以將行政事業(yè)單位的預(yù)算管理、績效管理、內(nèi)部控制、成本管控進(jìn)行有效的結(jié)合，以項目預(yù)算管理為基礎(chǔ)，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中的收支項目及政府采購的項目聯(lián)系起來，進(jìn)行系統(tǒng)性和全面性的績效考核和評估，通過這樣的方式既可以提高預(yù)算績效管理的有效性，也確保了行政事業(yè)單位在預(yù)算項目制定、執(zhí)行等方面的質(zhì)量，建立了系統(tǒng)全面的管理機(jī)制。

4.3 明確預(yù)算績效評價的指標(biāo)

在全面實施預(yù)算績效管理的進(jìn)程中，必須要制定明確的預(yù)算績效考核與評價指標(biāo)，借助于細(xì)化和量化的指標(biāo)對預(yù)算績效管理工作進(jìn)行客觀、嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)的評價，以達(dá)到管控、約束和激勵的作用。一方面，行政事業(yè)單位的職能管理部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際情況，深入分析當(dāng)前本單位開展預(yù)算績效管理的特點和需求，結(jié)合過往數(shù)據(jù)，針對性的執(zhí)行預(yù)算績效管理的指標(biāo)，從而為單位開展整體的預(yù)算績效管理提供依據(jù)；另一方面，在執(zhí)行預(yù)算管控和績效考核管理的工作中，還需要結(jié)合實際的執(zhí)行情況，靈活的調(diào)整預(yù)算績效指標(biāo)，以確保預(yù)算績效指標(biāo)可以滿足行政事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理的實際需求，發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。

4.4 充分發(fā)揮預(yù)算績效管理的約束與激勵作用

行政事業(yè)單位的績效評價應(yīng)當(dāng)包括各個職能部門進(jìn)行自評以及外部專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核與評價兩個部分，有效的績效評價應(yīng)當(dāng)起到很好的約束與激勵左右，配合全面實施預(yù)算績效管理，提高行政事業(yè)單位的管理水平。一方面，針對年度預(yù)算項的執(zhí)行情況，需要由行政事業(yè)單位的各職能部門進(jìn)行充分的自評，總結(jié)預(yù)算項目完成的經(jīng)驗，吸取其中的教訓(xùn)，提出相應(yīng)的整改與優(yōu)化方案；另一方面，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)充分借助專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)，結(jié)合實際情況開展績效考核與評價工作，重點對使用財政資金完成的項目的整體情況進(jìn)行評價和分析，加強(qiáng)內(nèi)外部的協(xié)同配合，真正激發(fā)出預(yù)算績效管理的管控和推動作用。

5 結(jié) 論

在我國全面深化改革的時代背景下，各行各業(yè)從發(fā)展理念、管理模式、運營模式、發(fā)展路徑等方面都面臨著前所未有的歷史機(jī)遇，也面臨著諸多挑戰(zhàn)。正處于深度的改革與轉(zhuǎn)型的行政事業(yè)單位當(dāng)中開展預(yù)算績效管理，是國家財政部門對行政事業(yè)單位財務(wù)管理工作提出的重要指示。行政事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理必須要樹立對預(yù)算績效管理的正確認(rèn)識，制定完善的預(yù)算績效管理制度，明確預(yù)算績效管理的具體指標(biāo)，才能夠積極推動預(yù)算績效管理的管控與促進(jìn)作用，為行政事業(yè)單位的長遠(yuǎn)發(fā)展打好基礎(chǔ)。