鄧剛宏

一、問題的緣起

習(xí)近平總書記指出：“法治政府是建設(shè)法治國家的主體”，“法治政府建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)，對(duì)法治國家、法治社會(huì)建設(shè)具有示范帶動(dòng)作用。”［1］中共中央、國務(wù)院于2021年8月印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）對(duì)十四五時(shí)期法治政府建設(shè)作出了全面規(guī)劃，成為新時(shí)代法治政府建設(shè)的綱領(lǐng)性文件?！毒V要》進(jìn)一步突出提高人民群眾滿意度的要求［2］。對(duì)此，有學(xué)者指出，“總體目標(biāo)增加的第7項(xiàng)內(nèi)容是‘人民滿意’”，“該項(xiàng)增加反映和體現(xiàn)了黨的十八大以來確立的中國特色法治政府建設(shè)‘以人民為中心’的理念”［3］?！叭嗣駶M意”這一標(biāo)準(zhǔn)貫穿《綱要》的始終，“是對(duì)人民群眾法治需求的直接回應(yīng)，構(gòu)建了內(nèi)外結(jié)合、上下互動(dòng)、科學(xué)理性的法治政府評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)體系”［4］。

為了落實(shí)黨的十六大提出的“依法行政”要求，國務(wù)院2004年公布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，此后依法行政作為我國法治政府建設(shè)的主線思路［5］。新時(shí)代的法治政府建設(shè)強(qiáng)調(diào)形式法治與實(shí)質(zhì)法治的平衡，要側(cè)重實(shí)現(xiàn)良好行政、合理行政的目標(biāo)，才能回應(yīng)人民對(duì)法治政府建設(shè)的美好向往［6］?！敖ㄔO(shè)人民滿意的服務(wù)型政府充分表達(dá)了中國共產(chǎn)黨治國理政的根本宗旨”［7］。在法治政府建設(shè)目標(biāo)轉(zhuǎn)型背景下，行政訴訟如何更好地發(fā)揮對(duì)“人民滿意”和依法行政兩大目標(biāo)的助推作用，推動(dòng)新時(shí)代法治政府建設(shè)向縱深發(fā)展，需要在理論與實(shí)務(wù)上予以回應(yīng)。

法治政府建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)引著行政訴訟目的選擇，這具體體現(xiàn)在主觀性或客觀性的行政訴訟功能模式建構(gòu)之中［8］。行政訴訟功能模式是指一個(gè)國家的行政訴訟在主觀公權(quán)利保護(hù)與客觀法秩序維護(hù)之間進(jìn)行價(jià)值選擇，并以此作為指導(dǎo)構(gòu)建起的行政訴訟制度所呈現(xiàn)出的總體風(fēng)格［9］。理論上來說，行政訴訟功能模式可分為主觀公權(quán)利保護(hù)模式與客觀法秩序維護(hù)模式，這對(duì)應(yīng)了法治政府建設(shè)中保護(hù)人民權(quán)利和監(jiān)督依法行政兩大目標(biāo)導(dǎo)向。我國行政訴訟功能究竟定位為主觀公權(quán)利模式還是客觀法秩序模式，不僅是行政訴訟法的本體論主題，而且是行政實(shí)體法的價(jià)值論問題。過去，學(xué)者們往往以各自秉持的價(jià)值觀，從行政訴訟理論自身的理論體系去詮釋、論證我國行政訴訟功能模式的定位。但不論如何展開理論想象和制度建構(gòu)，都不可能出現(xiàn)單一純粹的行政訴訟功能模式。這樣的研究視野存在局限。

事實(shí)上，我國行政訴訟功能模式呈現(xiàn)出主觀模式與客觀模式“內(nèi)錯(cuò)裂”狀態(tài)，這讓我國行政訴訟功能模式不能簡(jiǎn)單用主觀訴訟或客觀訴訟概括［10］。倘若我們不能在兩種模式之間實(shí)現(xiàn)平衡，那么既不能充分保護(hù)相對(duì)人的主觀權(quán)利，也不能有效維護(hù)客觀公法秩序。所以，必須在揭示我國行政訴訟功能模式歷史演變的機(jī)理、發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討我國行政訴訟功能模式的轉(zhuǎn)型路徑。

二、我國行政訴訟功能模式的演進(jìn)機(jī)理

任何一個(gè)國家行政訴訟功能模式的演進(jìn)，不僅受其政治與法律思想脈絡(luò)的影響，也與一個(gè)國家政治發(fā)展水平有關(guān)，從而呈現(xiàn)出不同的發(fā)展階段。

（一）行政訴訟功能模式演進(jìn)的思想脈絡(luò)

行政訴訟的思想脈絡(luò)直接引導(dǎo)著一個(gè)國家行政訴訟功能模式的發(fā)展脈絡(luò)。以法國為例，其行政訴訟功能模式的發(fā)展都是以不同時(shí)期的思想哲學(xué)觀點(diǎn)作為其變革的“阿基米德支點(diǎn)”。法國行政訴訟功能模式的典型特征是客觀法秩序維護(hù)模式，這一模式特征的形成與當(dāng)時(shí)的法國思想家們有關(guān)。孟德斯鳩、狄驥兩位思想家對(duì)法國行政訴訟功能模式的形成所發(fā)揮的價(jià)值引領(lǐng)作用尤甚。孟德斯鳩在《論法的精神》一書提到，立法權(quán)、行政權(quán)及司法權(quán)的分立思想是政治自由的基本保障，不僅是行政法創(chuàng)立的理論基礎(chǔ)，也是行政訴訟制度創(chuàng)立的理論［11］。這促成了行政訴訟設(shè)立之初就是防止行政權(quán)破壞立法權(quán)所創(chuàng)立的客觀行政法律秩序。但是，從整個(gè)行政訴訟功能模式的構(gòu)造及其風(fēng)格來說，狄驥的法律思想對(duì)法國行政訴訟構(gòu)造的影響更大，某種程度上促成了法國行政訴訟功能模式的風(fēng)格［12］。法國行政訴訟制度與普通法系國家的主觀公權(quán)利保護(hù)模式不同，其功能模式呈現(xiàn)的是客觀法秩序維護(hù)模式，理論基礎(chǔ)是法國社會(huì)連帶主義。美國、日本和德國也遵循這樣的規(guī)律［13］。

自新中國成立以來，由于在特殊歷史時(shí)期的政治和經(jīng)濟(jì)體制等方面的原因，行政訴訟制度的思想基礎(chǔ)還比較缺乏。黨的十一屆三中全會(huì)后，我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、法治政府的發(fā)展，促進(jìn)了公民權(quán)利意識(shí)的逐步增長(zhǎng)［14］。因此，“制約國家權(quán)力，保障公民權(quán)利”的憲法理念得以確立，并有了行政法學(xué)的大發(fā)展。進(jìn)而，行政法的理論基礎(chǔ)得到學(xué)界重視，產(chǎn)生了“控權(quán)論”“平衡論”“服務(wù)論”“公共利益本位論”“法治政府論”等各種學(xué)說。這些思想學(xué)說盡管表現(xiàn)形式不一，但是本質(zhì)上具有內(nèi)在的一致性，即行政權(quán)必須得以控制，公民權(quán)利必須得以保障。這些思想學(xué)說的產(chǎn)生，促進(jìn)了我國行政訴訟法學(xué)、行政訴訟制度的產(chǎn)生與發(fā)展。在這種背景下，我國行政訴訟功能模式一定程度上體現(xiàn)了客觀法秩序維護(hù)的價(jià)值。我國1989年設(shè)立的行政訴訟制度，不論是其立法目的還是具體制度都一定程度上體現(xiàn)了客觀法秩序模式的特點(diǎn)。例如，其立法目的是維護(hù)與監(jiān)督行政權(quán)的行使，行政訴訟的審理對(duì)象是行政行為的合法性，乃至整個(gè)行政訴訟制度都是以行政行為為中心構(gòu)建行政訴訟制度。但是，在具體制度層面上，由于當(dāng)時(shí)思想資源的局限性決定了行政訴訟原告資格、受案范圍等具體制度的設(shè)計(jì)都將受到客觀法秩序維護(hù)立場(chǎng)的限制。進(jìn)言之，客觀法秩序維護(hù)的價(jià)值是通過個(gè)案來實(shí)現(xiàn)的，能否順利提起行政之訴則要受到原告資格、受案范圍、起訴期限等諸多限制，這導(dǎo)致了相對(duì)人權(quán)利保護(hù)在很大程度上成為行政訴訟制度的次要目的。加上公民權(quán)利受保護(hù)的范圍是有限的，僅限于人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)，行政訴訟主觀公權(quán)利保護(hù)的價(jià)值也大打折扣。

可見，在我國行政訴訟創(chuàng)立之初，我國行政訴訟功能模式未能圓滿實(shí)現(xiàn)客觀法秩序和主觀公權(quán)利的價(jià)值的融合。但是，隨著行政訴訟司法實(shí)踐以及行政訴訟理論與制度的發(fā)展，這種失衡得到了一定的彌合。在新發(fā)展階段，法治政府建設(shè)的推進(jìn)對(duì)我國行政訴訟功能模式的轉(zhuǎn)型提出了新的挑戰(zhàn)，行政訴訟既要最大限度地滿足人民的訴求，又要充分發(fā)揮行政訴訟監(jiān)督行政的功能，以推動(dòng)法治政府建設(shè)。在這一背景下，如果要進(jìn)一步彌合我國行政訴訟客觀法秩序維護(hù)與主觀公權(quán)利價(jià)值的失衡，需要對(duì)我國行政訴訟制度進(jìn)行進(jìn)一步精細(xì)化設(shè)計(jì)。

（二）行政訴訟功能模式演進(jìn)的政治動(dòng)力

“訴訟制度本質(zhì)上體現(xiàn)了一種國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的模式，政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化直接影響著行政訴訟制度的變化?！保?5］政治發(fā)展是一個(gè)國家行政訴訟功能模式演變的內(nèi)生動(dòng)力。例如，法國的政治發(fā)展是法國行政訴訟功能模式形成的偶發(fā)性因素，其與法國政治發(fā)展具有天然的聯(lián)系。一方面，行政訴訟制度本身就是法國大革命的產(chǎn)物，沒有法國大革命的勝利，就不可能產(chǎn)生行政訴訟制度。另一方面，法國執(zhí)政府的意志一定程度上左右了法國行政訴訟制度的發(fā)展。這一點(diǎn)主要體現(xiàn)在法國行政法院的設(shè)立上［16］。法國在早期并未設(shè)立所謂的行政法院，而是建構(gòu)了極帶行政色彩的參事院，即國家參事院和地方各省參事院。后來，為了限制國家元首的權(quán)力，保證行政司法的獨(dú)立性，最終促成了“保留裁判制度”的廢除，確立了“委任裁判制度”。［17］

在我國，黨的十一屆三中全會(huì)召開標(biāo)志著黨的思想路線轉(zhuǎn)型，為民主政治的發(fā)展奠定了思想基礎(chǔ)，也為行政訴訟的產(chǎn)生確立了政治基礎(chǔ)。黨的十三大報(bào)告提出，要加快建立和培育社會(huì)主義市場(chǎng)體系，重視我國市場(chǎng)要素在經(jīng)濟(jì)體制中所發(fā)揮的積極作用，這一定程度上促進(jìn)民主政治、權(quán)利意識(shí)的發(fā)展，為1989年行政訴訟制度的產(chǎn)生奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與社會(huì)基礎(chǔ)。1992年黨的十四大正式確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)一步為我國行政訴訟功能模式的演進(jìn)及其制度發(fā)展拓展了空間。1997年黨的十五大確立了依法治國的治國方略，為行政訴訟功能模式的演進(jìn)與發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。2014年黨的十八屆四中全會(huì)明確提出完善行政訴訟體制機(jī)制等要求，隨后經(jīng)2015年行政訴訟法的修改、2020年最高人民法院頒布《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》，我國行政訴訟功能模式朝著混合模式的轉(zhuǎn)型，即客觀法秩序維護(hù)模式兼顧主觀公權(quán)利保護(hù)模式的轉(zhuǎn)型。2021年，《綱要》提出“一切行政機(jī)關(guān)必須為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督”是法治政府建設(shè)的基本原則，并將“人民需要”“人民權(quán)益”“人民尊嚴(yán)”“人民滿意”“人民信任”“人民理解”“人民支持”等作為檢驗(yàn)法治政府建設(shè)實(shí)效的指標(biāo)，對(duì)行政訴訟如何發(fā)揮其主觀公權(quán)利的保護(hù)與客觀法秩序的維護(hù)兩大功能，如何實(shí)現(xiàn)二者價(jià)值的協(xié)調(diào)與平衡，提出了新的要求。由此可見，我國行政訴訟功能模式的演進(jìn)是以政治發(fā)展和轉(zhuǎn)型為內(nèi)生動(dòng)力，并伴隨著民主政治、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、權(quán)利意識(shí)的發(fā)展而逐步發(fā)展的。

（三）行政訴訟功能模式演進(jìn)的階段劃分

我國行政訴訟功能模式風(fēng)格在整個(gè)思想變遷和政治實(shí)踐中漸進(jìn)式發(fā)展，大致可以劃分為三個(gè)階段。

首先，以客觀法秩序維護(hù)為中心的初始階段。我國1989年頒布行政訴訟法后，行政訴訟的目的之一在于“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”，此時(shí)行政訴訟以“行政行為合法性”為審理核心議題，以“行政行為效力”為軸心建構(gòu)行政判決類型。相反，在具體制度上則淡化甚至限制了相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)、原告資格、受案范圍等主題。一段時(shí)期內(nèi)，行政訴訟在確認(rèn)、支持、維護(hù)甚至擴(kuò)充客觀法秩序方面發(fā)揮重要作用［18］。其次，以客觀法秩序維護(hù)為主體、主觀公權(quán)利保護(hù)為補(bǔ)充的轉(zhuǎn)型階段。進(jìn)入21世紀(jì)，“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，學(xué)界涌現(xiàn)出“一元目的論”“二元目的論”以及“多元目的論”，學(xué)者們對(duì)行政訴訟到底是以維護(hù)和監(jiān)督依法行政秩序，還是以保護(hù)公民主觀公權(quán)利為首要目的，展開了激烈討論［19］。改革開放后的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期，有學(xué)者就倡導(dǎo)“中國行政訴訟的唯一目的是保護(hù)相對(duì)方合法權(quán)益”［20］，一定程度推動(dòng)了我國行政訴訟功能模式的轉(zhuǎn)型進(jìn)程與方向。再次，以主觀公權(quán)利保護(hù)為主體、客觀法秩序維護(hù)為補(bǔ)充的發(fā)展階段。我國在2014年對(duì)行政訴訟法第1條進(jìn)行了修改，廢除了“維護(hù)”行政的立法目的，并在具體制度上大大拓展了行政訴訟的受案范圍，放松了原告資格的限制，并廢除了維持判決類型。但是，行政訴訟仍然是以“行政行為”（創(chuàng)立時(shí)期是以具體行政行為）為制度中心展開建構(gòu)，較少考慮行政相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求等問題。不過，近年來主觀公權(quán)利保護(hù)被提到一個(gè)前所未有的高度，并多次通過最高人民法院的裁判得以彰顯，一定程度上體現(xiàn)了行政訴訟權(quán)利救濟(jì)的立法目的。

但是，“如過度強(qiáng)調(diào)行政訴訟之終極目的在于人民權(quán)利之保護(hù)，忽視其行政適法性控制功能者，實(shí)有輕忽行政訴訟制度特有構(gòu)造之嫌，未必有益于行政訴訟理論之架構(gòu)?！保?1］事實(shí)上，不同國家、不同時(shí)期的行政訴訟立法目的必然是存在差異的，而且這種立法目的必然會(huì)隨著時(shí)代的發(fā)展和現(xiàn)實(shí)的變化而變化的。［22］因此，未來在修法和法律適用上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持監(jiān)督行政與權(quán)利保護(hù)并重的多元目的，并根據(jù)時(shí)代發(fā)展和個(gè)案需求來調(diào)適二者之間的權(quán)衡和比重。

三、我國行政訴訟功能模式的內(nèi)在局限

在新發(fā)展階段，我國的行政訴訟功能模式必須服務(wù)、適應(yīng)法治政府建設(shè)的目標(biāo)，以發(fā)揮其在推動(dòng)法治政府建設(shè)中的作用。以這樣的視角去透視我國行政訴訟的基本構(gòu)造，去審視我國行政訴訟訴訟功能模式，會(huì)發(fā)現(xiàn)其明顯存在其局限性。

（一）基于行政訴訟價(jià)值選擇的局限性分析

近年來，我國行政訴訟制度價(jià)值上的失衡主要表現(xiàn)為，設(shè)計(jì)以主觀權(quán)利的保護(hù)為價(jià)值取向設(shè)計(jì)，忽視了客觀法秩序維護(hù)價(jià)值的考量。盡管我國行政訴訟具有監(jiān)督行政的性質(zhì)，以行政行為的合法性為審理對(duì)象，但從制度的總體設(shè)計(jì)看，一定程度上以主觀權(quán)利的保護(hù)為價(jià)值取向，忽視客觀法秩序維護(hù)的價(jià)值，突出地體現(xiàn)在行政訴訟的啟動(dòng)以及受案范圍上。

事實(shí)上，原告資格是行政訴訟的構(gòu)成要件之一，其寬松程度一定程度上反映了一個(gè)國家對(duì)主觀公權(quán)利的保護(hù)程度，也反映了一個(gè)國家行政訴訟客觀法秩序維護(hù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度。在法國行政訴訟中，原告為了獲得適格的原告資格必須證明其訴的利益，即原告提起行政訴訟時(shí)必須證明其與被訴具體行政行為存在法律上的利害關(guān)系，在這一證明問題上法官享有相當(dāng)寬松的自由裁量權(quán)。而且，法國行政訴訟同時(shí)也為公民提供了起訴抽象行政行為的可能，并且對(duì)抽象行政行為提起的訴訟采取另一種立場(chǎng)。在客觀之訴中，原告只要證明存在某種簡(jiǎn)單的利益即可，這種原告資格的認(rèn)定展示了法國行政法官在這一行政訴訟核心問題上的基本立場(chǎng)，不僅要盡可能廣泛地接受原告訴的利益，同時(shí)也要防止出現(xiàn)“全民訴訟”的局面［23］。法國行政訴訟的原告資格盡管需要法律上的權(quán)益，但在實(shí)踐中對(duì)原告資格標(biāo)準(zhǔn)的把握主要由法官來掌握，這就為其提供了相當(dāng)靈活甚至寬松的審查空間。而目前我國的行政訴訟不僅制度上對(duì)原告資格進(jìn)行了限制，要求原告提起行政訴訟必須與被訴的行政行為具有法律上的利害關(guān)系，而且即使提起對(duì)規(guī)范性文件也只能提起附帶性審查。司法實(shí)踐中，法官也往往利用原告資格這一訴訟要件對(duì)其進(jìn)行限制性解釋，由此在一定程度上限制了原告的訴權(quán)，使眾多案件不能進(jìn)入行政訴訟管道，一定程度上背離了行政訴訟監(jiān)督行政功能。

（二）基于行政訴訟制度構(gòu)造的局限性分析

我國行政訴訟功能模式主要呈現(xiàn)主觀公權(quán)利保護(hù)模式，盡管客觀上起到監(jiān)督行政的作用，但它是以個(gè)案監(jiān)督為主要特征，忽視了客觀法秩序的維護(hù)。這種模式與我國行政訴訟設(shè)立之初的價(jià)值取向是一致的，但是，它打破了主觀公權(quán)利保護(hù)與客觀法秩序維護(hù)之間的平衡。一個(gè)相對(duì)成熟的行政訴訟制度都是以客觀法秩序維護(hù)與主觀公權(quán)利保護(hù)兩條路徑設(shè)計(jì)行政訴訟制度。例如，法國行政撤銷之訴、完全管轄之訴以及行政行為的合法性審查之訴等幾種訴訟類型中，都體現(xiàn)了客觀法秩序維護(hù)的模式特征［24］。其中，撤銷之訴是最重要、最主要的訴訟類別，這種訴訟著眼于公共利益，但是撤銷之訴也必須在當(dāng)事人的利益受到侵害時(shí)才能提起，事實(shí)上具有保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益的作用。此外，與撤銷之訴并行的完全管轄權(quán)之訴，則是以保護(hù)當(dāng)事人的某項(xiàng)具體權(quán)利為核心，屬于主觀訴訟的范疇［25］。完全管轄之訴幾乎囊括了所有與主觀權(quán)利相關(guān)的行政案件，任何原告主張其主觀權(quán)利受到侵犯的行政訴訟，均屬于完全管轄之訴。同時(shí)，行政責(zé)任、行政合同、財(cái)稅案件以及選舉爭(zhēng)訟案件也均屬于完全管轄之訴，前者稱為完全管轄的主觀之訴，后者則稱為完全管轄的客觀之訴①愛德華·拉費(fèi)里埃在《行政法院及訴訟總論》一書中將行政訴訟按性質(zhì)分為四類：完全管轄之訴，行政法院行使與普通司法法院類似的職權(quán)，負(fù)責(zé)對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間的爭(zhēng)訟案件作出裁決；撤銷之訴，行政法院負(fù)責(zé)撤銷行政機(jī)關(guān)違法的行政行為；解釋之訴，行政法院負(fù)責(zé)解釋所提交的法律文本；處罰之訴，行政法院負(fù)責(zé)處罰損害公產(chǎn)完整性或用途的行為。［26］。由此可見，法國行政訴訟制度實(shí)現(xiàn)客觀訴訟與主觀訴訟的統(tǒng)一。

這方面，我國行政訴訟制度尚需進(jìn)一步完善。一方面，我國尚沒有現(xiàn)實(shí)行政訴訟訴訟的類型化，行政訴訟目的或者原告訴訟請(qǐng)求的實(shí)現(xiàn)都是以行政行為為中心，并通過行政判決的類型化來進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。這種制度設(shè)計(jì)盡管在一定程度上把維護(hù)客觀法秩序與主觀公權(quán)利保護(hù)結(jié)合起來，但在一些與原告主觀權(quán)利沒有直接關(guān)聯(lián)的客觀訴訟案件很難進(jìn)入行政訴訟管道，這一定程度上弱化了行政訴訟的客觀法秩序的維護(hù)功能。從理論邏輯上看，行政訴訟制度的價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)是主觀公權(quán)利與客觀法秩序維護(hù)的有機(jī)統(tǒng)一。過度強(qiáng)調(diào)公民主觀公權(quán)利的保護(hù)，容易忽視司法對(duì)行政秩序的合法性控制功能；過度強(qiáng)調(diào)客觀法秩序的維護(hù)，則可能忽視主觀公權(quán)利的救濟(jì)。因此，應(yīng)當(dāng)避免原告資格在司法個(gè)案中無限擴(kuò)大，或者無原則對(duì)行政訴訟原告資格進(jìn)行限縮解釋，否則將會(huì)弱化其監(jiān)督行政的功能。

（三）基于行政訴訟模式的局限性分析

我國行政訴訟構(gòu)造總體上采取職權(quán)主義原則，這種職權(quán)主義特征突出表現(xiàn)在人民法院在原告資格、受案范圍、行政判決等方面呈現(xiàn)出“權(quán)力化”傾向，致使法院在相當(dāng)程度上主導(dǎo)了案件的啟動(dòng)、審理和終結(jié)。采取職權(quán)主義原則，是與我國創(chuàng)設(shè)行政訴訟制度之初確立的監(jiān)督行政的立法目相適應(yīng)的。但是，從現(xiàn)實(shí)形態(tài)上看，我國行政訴訟功能模式以主觀權(quán)利保護(hù)模式為特征，訴訟上的當(dāng)事人主義原則也并未得以體現(xiàn)，這與訴訟發(fā)展的基本規(guī)律存在不適應(yīng)之處。

從理論邏輯看，一個(gè)國家的行政訴訟模式都不可能是純粹的當(dāng)事人主義模式或者職權(quán)主義模式，它必然是一種混合模式，即應(yīng)當(dāng)在當(dāng)事人主義與職權(quán)主義模式之間尋求到恰當(dāng)?shù)钠胶?。這是因?yàn)椋M管從訴訟的一般規(guī)律看，訴訟模式應(yīng)當(dāng)總體呈現(xiàn)當(dāng)事人主義的模式，但是，我國行政訴訟制度具有其內(nèi)在的特殊性，行政訴訟中的原告與被告客觀上存在一定程度的不對(duì)等，原告寄期望行政訴訟通過制度安排，期望人民法院通過職權(quán)主義干預(yù)。同時(shí)，新行政訴訟法實(shí)施后，我國行政訴訟的受案范圍的擴(kuò)大，特別是一些諸如行政協(xié)議等非單方行政行為納入到行政訴訟受案范圍后，行政訴訟模式可能的更傾向于當(dāng)事人主義模式，以職權(quán)主義為特征的訴訟模式，不能適應(yīng)我國行政訴訟司法實(shí)踐的需要。行政審判中如何協(xié)調(diào)平衡當(dāng)事人主義與職權(quán)主義之間的平衡，也是新時(shí)代法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。

四、我國行政訴訟功能模式轉(zhuǎn)型的基本路徑

隨著法治政府建設(shè)目標(biāo)的時(shí)代轉(zhuǎn)型，行政訴訟功能模式將會(huì)面向?qū)嵺`不斷自我修正、自我調(diào)適，從而適應(yīng)法治政府建設(shè)目標(biāo)的轉(zhuǎn)型發(fā)展要求。未來，我國行政訴訟功能模式的應(yīng)當(dāng)定位為混合模式，即客觀法秩序維護(hù)與主觀公權(quán)利相統(tǒng)一的模式［27］。但是，這種模式的形成并非一蹴而就，需要思想理論以及政治發(fā)展為我國行政訴訟功能模式的轉(zhuǎn)型創(chuàng)造必要條件，并通過具體制度的完善實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

（一）行政訴訟基礎(chǔ)理論的研究轉(zhuǎn)型

加強(qiáng)行政訴訟的基礎(chǔ)理論研究，特別是通過行政訴訟價(jià)值、性質(zhì)、目的等與功能模式相關(guān)的理論研究與創(chuàng)新，為其轉(zhuǎn)型提供方法論的指引。如何定位我國行政訴訟功能模式，有代表性的觀點(diǎn)有兩種似乎對(duì)立的觀點(diǎn)，即“客觀訴訟兼顧主觀訴訟的模式”“以權(quán)利保護(hù)為主導(dǎo)之多元目標(biāo)模式”兩種學(xué)說。持第一種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，“我國行政訴訟法設(shè)置的是一種側(cè)重于客觀訴訟兼顧主觀訴訟的模式，即訴訟成為相對(duì)獨(dú)立于訴訟請(qǐng)求的的監(jiān)督行政行為的過程”，“這種模式具有中國特色，而且預(yù)計(jì)在今后的行政訴訟法修訂的過程中仍然不會(huì)有太大的變動(dòng)。”［28］持第二種觀點(diǎn)的學(xué)者則認(rèn)為，我國行政訴訟模式應(yīng)選擇“以權(quán)利保護(hù)為主的綜合模式”，這樣才能達(dá)到制度設(shè)置與立法目的的一致，保證行政訴訟法發(fā)揮應(yīng)有的功能，實(shí)現(xiàn)立法預(yù)期①在“維護(hù)行政模式”下，行政訴訟的目的是為了保障行政權(quán)的行使，維護(hù)統(tǒng)治秩序，而非監(jiān)督行政。行政訴訟審理機(jī)關(guān)隸屬于行政系統(tǒng)。當(dāng)事人提起行政訴訟需經(jīng)過訴愿（包括再訴愿）程序。而在“糾紛解決模式”下，注重行政訴訟解決糾紛的目標(biāo)、訴訟程序的重要性，也充分尊重當(dāng)事人的意思自治，當(dāng)事人對(duì)程序問題享有控制權(quán)。［29］。之所以會(huì)產(chǎn)生兩種對(duì)立的觀點(diǎn)，其實(shí)是對(duì)行政訴訟在維護(hù)行政、解決爭(zhēng)議、監(jiān)督行政和保護(hù)權(quán)利之間尋求平衡的不同結(jié)果。當(dāng)然，立法本身是一項(xiàng)需要平衡的藝術(shù)，總是希望能達(dá)到盡善盡美的結(jié)果，但問題在于這四重目的存在內(nèi)在張力。具言之，“以解決爭(zhēng)議為務(wù)，是以行政機(jī)關(guān)為本位的；以監(jiān)督為務(wù)，是以立法機(jī)關(guān)為本位的；而以救濟(jì)為務(wù)，是以行政管理的相對(duì)人為本位的。因此，從總體上說，四者是不能完全兼得的?！雹谠乃f的四種目標(biāo)包括：維護(hù)行政、解決爭(zhēng)議、監(jiān)督行政和救濟(jì)權(quán)利。由于維護(hù)行政的目標(biāo)背離行政訴訟的性質(zhì)，因此筆者所指的混合模式只包括后三種目標(biāo)的混合。［30］

當(dāng)上述四重目的無法同時(shí)實(shí)現(xiàn)時(shí)，就必須讓分清主次矛盾以及矛盾的主次方面。當(dāng)前，相關(guān)研究主要是從行政訴訟自身的形式化結(jié)構(gòu)論證其功能模式的定位，這樣的研究視角及其方法論上顯然一定的局限性［31］。學(xué)界對(duì)我國行政訴訟功能模式的定位迄今仍然沒有達(dá)成一致。其根本原因是，各自的邏輯起點(diǎn)與路徑有明顯的差異，突出地表現(xiàn)為主觀公權(quán)利保護(hù)與客觀法秩序維護(hù)價(jià)值在行政訴訟構(gòu)造中的位階差異。實(shí)際上，除了從行政訴訟自身的理論體系去推演，也有必要從世界范圍內(nèi)各國行政訴訟功能模式歷史演變的內(nèi)在機(jī)理，更需要從我國法律思想資源、歷史發(fā)展脈絡(luò)以及政治現(xiàn)實(shí)狀況等角度綜合考量，為我國行政訴訟功能模式的定位和轉(zhuǎn)型提供充分的思想資源和科學(xué)的分析框架。

（二）行政訴訟功能模式的政策動(dòng)向

我國1989年頒布行政訴訟法時(shí)，由于受到當(dāng)時(shí)觀念、體制和理論等因素影響，再加上司法資源有限性考量，最終選擇以“具體行政行為”來限定行政訴訟的受案范圍。在新發(fā)展階段，通過黨的政策和人民的意志推動(dòng)行政訴訟制度的變革，仍然是我國行政訴訟制度功能模式轉(zhuǎn)型的有效途徑。例如，黨的十八屆四中全會(huì)明確指出，要探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，這一綱領(lǐng)性文件就推動(dòng)了我國行政訴訟客觀化發(fā)展的趨勢(shì)。隨后我國行政訴訟法的修改，確立了以檢察機(jī)關(guān)作為原告資格的行政公益訴訟制度。因此，在思考我國行政訴訟功能模式定位問題上，應(yīng)當(dāng)將其置于我國當(dāng)前所處的歷史階段、社會(huì)思想觀念等背景下。一方面，國家司法體制改革必須遵循行政訴訟發(fā)展的規(guī)律，并適時(shí)借助政策逐步推動(dòng)某些行政訴訟基本制度的改革。另一方面，要堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法之間的合作，通過立法、執(zhí)法和司法共同促成我國行政訴訟功能模式的轉(zhuǎn)型。

（三）行政訴訟主要制度的修改完善

我國行政訴訟功能模式應(yīng)當(dāng)定位為客觀法秩序維護(hù)與主觀公權(quán)利相統(tǒng)一的模式。與這一模式相適應(yīng)，我國行政訴訟主要制度應(yīng)當(dāng)秉持以“行政行為”與“原告訴訟請(qǐng)求”的雙向設(shè)計(jì)思路，對(duì)行政訴訟中的原告資格、受案范圍、公益訴訟以及立法模式等制度進(jìn)行相應(yīng)的修改完善。

首先，從原告資格的基本邏輯看，在主觀公權(quán)利保護(hù)路徑下，訴之利益是原告具有起訴資格的邏輯基礎(chǔ)。但是，如果在客觀法秩序模式下，原告主張即使沒有事實(shí)上的損害，其原告資格也不能一概否定，其背后的邏輯是，公共利益是客觀法秩序模式下原告沒有事實(shí)上的損害卻取得其原告資格的邏輯基礎(chǔ)。如果這樣的邏輯成立，我國行政訴訟原告資格有進(jìn)一步放松的空間。行政訴訟法可以專章規(guī)定原告資格，分別從主觀訴訟與客觀訴訟二個(gè)層面明確規(guī)定原告資格標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，主觀訴訟層面應(yīng)當(dāng)明確原告資格的三層結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)；客觀訴訟層面應(yīng)當(dāng)明確基于公共利益的無利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。此外，應(yīng)當(dāng)通過案例指導(dǎo)制度發(fā)展原告資格標(biāo)準(zhǔn)，逐步完善原告資格這一極具流變性的課題［32］。

其次，從行政訴訟受案范圍看，如果我國行政訴訟功能模式定位為客觀法秩序維護(hù)兼顧主觀公權(quán)利保護(hù)的功能模式的邏輯成立的話，那么我國行政訴訟擴(kuò)大受案范圍就存在廣闊的理論空間。在客觀法秩序模式下，行政訴訟受案范圍比主觀公權(quán)利模式下要寬，其基本的邏輯是假定一切行政行為都可以接受司法審查。行政訴訟受案范圍最大化的結(jié)果就是，不問原告與被訴行政行為有無利害關(guān)系，需要對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行司法審查。我國行政訴訟法應(yīng)當(dāng)明確雙層結(jié)構(gòu)的受案范圍標(biāo)準(zhǔn)，一方面，要建立預(yù)設(shè)行政行為可以審查的規(guī)則，另一方面，在此基礎(chǔ)上通過立法排除司法審查的例外范圍［33］。

再次，從公益訴訟角度看，我國行政訴訟法沒有規(guī)定一般意義上行政公益訴訟，僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。這在一定程度上說明了在對(duì)待行政公益訴訟問題上，我國立法采取的是漸進(jìn)式的做法。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)當(dāng)建立一般意義上的行政公益訴訟制度，即賦予公眾提起公益訴訟的原告資格。實(shí)際上，公益訴訟本質(zhì)上屬于客觀訴訟的范疇［34］。如果我國行政訴訟定位為客觀法秩序維護(hù)模式的話，原告即使沒有事實(shí)上的損害，也能取得其原告資格，這是設(shè)立公益訴訟的邏輯基礎(chǔ)。

最后，從立法模式看，我國行政訴訟需要改變以“行政行為”中心的立法模式。顯然，上述三個(gè)方面的制度將推動(dòng)我國行政訴訟客觀化的趨勢(shì)，有助于我國行政訴訟主觀公權(quán)利保護(hù)與客觀法秩序維護(hù)價(jià)值的有機(jī)結(jié)合。但是，我們也要清楚地認(rèn)識(shí)到，我國行政訴訟功能模式的轉(zhuǎn)型，需要以“原告訴請(qǐng)”與“行政行為”雙線條進(jìn)行精細(xì)化的制度設(shè)計(jì)，具體包括行政訴訟類型、舉證責(zé)任的分配、當(dāng)事人主義、職權(quán)主義制度的具體設(shè)計(jì)、行政調(diào)解的范圍與程序設(shè)計(jì)、行政判決等制度的完善，以落實(shí)法治政府建設(shè)的要求。