謝思純 馮敬宇

（1.散裂中子源科學(xué)中心 2.中國科學(xué)院高能物理研究所）

一、引言

根據(jù)國家統(tǒng)計局、科學(xué)技術(shù)部、財政部發(fā)布的《2021年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公告》顯示，2021年，全國共投入研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費27 956.3億元，比上年增加3 563.2億元，增長14.6%，增速比上年加快4.4%；研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費投入強度（與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比）為2.44%，比上年提高0.03個百分點。按研究與試驗發(fā)展（R&D）人員全時工作量計算的人均經(jīng)費為48.9萬元，比上年增加2.3萬元。分活動主體看，政府所屬研究機構(gòu)經(jīng)費3 717.9億元，增長9.1%；高等學(xué)校經(jīng)費2 180.5億元，增長15.8%。數(shù)據(jù)表明，我國的科研投入是逐年上升并且呈加速上漲趨勢，科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，加大科技投入是我國實行人才強國戰(zhàn)略的重要舉措?？蒲性核谖覈目蒲畜w系中有著不可取代的重要地位，不止肩負(fù)培養(yǎng)高素質(zhì)人才任務(wù)，還承擔(dān)著眾多的科研項目，為我國的科研事業(yè)做出了巨大貢獻。但科研事業(yè)單位的經(jīng)費管理問題卻日益突出，中國科協(xié)調(diào)查顯示：科研資金用于項目本身僅占40%左右，大量科研經(jīng)費流失在項目之外，經(jīng)費使用效率、經(jīng)費“腐敗”等在全社會范圍內(nèi)引起了關(guān)注，這說明管理的環(huán)節(jié)上還存在著許多問題。

二、科研院所經(jīng)費管理存在的問題

（一）縱向經(jīng)費預(yù)算編制要求過于細(xì)致，管理過于嚴(yán)苛

縱向經(jīng)費（指各級政府部門批準(zhǔn)立項的科研項目經(jīng)費）一般分為直接費用和間接費用兩部分。前者主要包括設(shè)備費、材料費、測試化驗加工費、差旅費、會議費等；后者包括承擔(dān)課題任務(wù)單位為課題研究提供的現(xiàn)有儀器設(shè)備及房屋，水、電、氣、暖消耗，有關(guān)管理費用以及績效支出等20多個科目。盡管《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》（國辦發(fā)〔2021〕32號）明確要求簡化預(yù)算編制，擴大包干制試點，但在政策落地過程中，部分單位對于預(yù)算的要求仍然非常的細(xì)致，真正是一根釘子都要落實到具體費用?？蒲斜旧砭褪且豁梽?chuàng)造性的工作，是在不斷探索中得到或成功或失敗的結(jié)果，而科研經(jīng)費正是支持探索中可能需要的成本支出，是無法在項目展開前就能精準(zhǔn)預(yù)知各項開支的。很多科研人員為了編制出“完美”的預(yù)算，全項目組都在花費時間“加減乘除”，占用了科研人員大量的時間和精力。還有一些項目的周期可能有3～5年，這樣長的項目周期更是難以編制明細(xì)預(yù)算。另外，周期較長的項目一次性提交所有預(yù)算，到項目真正執(zhí)行的時候，往往由于市場變化、國家政策調(diào)整等不可預(yù)知因素與原計劃相差甚遠(yuǎn)。某研究所執(zhí)行大型項目時正逢中美貿(mào)易糾紛升級階段，其依賴進口的設(shè)備部分價格大幅度上漲，嚴(yán)重超出預(yù)算，而課題結(jié)題審計的時候，是不認(rèn)可這類理由的，要求按照原先預(yù)算使用科研經(jīng)費，這等于在變相讓科研人員從一開始就編制出可能“不合理”但是會“充足”的預(yù)算。

（二）橫向項目管理過于寬松

橫向經(jīng)費主要是其他企事業(yè)單位委托本單位進行設(shè)計、技術(shù)咨詢、技術(shù)開發(fā)、測試、檢測、分析等服務(wù)所取得的收入。橫向經(jīng)費是市場經(jīng)濟體制下承擔(dān)的外來企事業(yè)單位的任務(wù)，實際上也是科研成果的一種轉(zhuǎn)化形式。目前大部分科研院所的經(jīng)費來源是縱向項目，國家投入的科研經(jīng)費規(guī)模巨大，也出臺了相對應(yīng)的管理辦法進行約束管理，防止科研造假腐敗等行為，所以我國的縱向經(jīng)費管理制度相對健全且成熟。相比較而言，橫向項目所占比例較小，經(jīng)費來源也相對比較復(fù)雜，我國的橫向項目管理制度一直相對滯后，并沒有特別明確的管理辦法，只要求納入統(tǒng)一管理，這也使得部分科研院所在橫向項目經(jīng)費的管理上基本處于完全放開狀態(tài)，只關(guān)注扣除的管理費和應(yīng)扣費用，對于該筆經(jīng)費的支出情況，睜一只眼閉一只眼，客觀導(dǎo)致科研經(jīng)費適用范圍過度寬泛，支出結(jié)構(gòu)和理由不合理，進而讓科研人員認(rèn)為橫向科研經(jīng)費是自己的“小金庫”。在很多科研院所，縱向經(jīng)費無法報銷的部分都被挪到橫向經(jīng)費進行報銷，包括辦公用品、招待費等，更甚者還夾帶了私人消費進行報銷。在橫向經(jīng)費過分寬松管理的大環(huán)境下，虛發(fā)勞務(wù)費更是套取經(jīng)費的一大重要手段。在科研違規(guī)使用案例里，就曾出現(xiàn)過“縱橫捭闔”案例。北京市一所二本院校的某教授曾負(fù)責(zé)一家部級單位的課題項目“外宣資料翻譯研究”，這一課題為“縱向課題”，但在高校，“橫向課題”提取勞務(wù)費更加便利。該教授隱瞞了部級單位的證明，先以“橫向課題”為名向?qū)W校科技處申請立項。不久，學(xué)校出臺規(guī)定，對于“縱向課題”獎勵補貼力度加大，優(yōu)勢超過“橫向課題”，其隨后又找到學(xué)校改以“縱向課題”立項。然而，在提取經(jīng)費時，他卻找來一份有20余人的在校學(xué)生名單，依舊按照“橫向課題”管理規(guī)定，以在校學(xué)生名義先后8次虛報冒領(lǐng)勞務(wù)費共計8萬余元。這個案例也從側(cè)面說明，橫向課題在大部分單位里的管理是比較寬松的。

（三）經(jīng)費報銷流程相對復(fù)雜

在科研院所里，科研經(jīng)費一般參照事業(yè)經(jīng)費報銷流程，以A所為例，3000元以下課題由負(fù)責(zé)人簽字，3000元到5萬元之間由處室負(fù)責(zé)人簽字，5萬元至10萬元主管所長簽字，10萬元以上主管財務(wù)所長簽字，50萬元以上研究所法人簽字。而一個規(guī)模較大的科研項目，5萬元以上采購是常見的，這就意味著，報銷單需要由主管所長級別簽批，一個報銷申請從提出采購到簽訂合同再到完成付款，這三個環(huán)節(jié)都需要提交表格由對應(yīng)級別負(fù)責(zé)人簽字，而且由于簽批的時候都需要上一環(huán)節(jié)已完成簽字的表格作為憑據(jù)，這也意味著這些環(huán)節(jié)的簽批無法同時進行，這三個流程走完，加急處理的最快1個月，慢的則半年都有可能，中間浪費的時間就是各種等待簽字。這也讓部分科研人員為了方便快速報銷，拆分采購，或者直接拆分報銷，進而給財務(wù)審核工作帶來了困難，同時也埋下了審計風(fēng)險的隱患。

（四）科研經(jīng)費使用中缺乏相應(yīng)的監(jiān)督與監(jiān)管，內(nèi)控環(huán)節(jié)薄弱

在科研院所，財務(wù)部門與科研人員存在相當(dāng)程度的壁壘。在科研人員眼里，財務(wù)部門就是為了“卡”項目經(jīng)費報銷。他們認(rèn)為只要能過這道“關(guān)卡”，項目經(jīng)費就沒有問題了。為了過這個“關(guān)卡”，經(jīng)常只是為報銷而報銷，不符合實際業(yè)務(wù)“不要緊”，符合財務(wù)審核的模板“才重要”。財務(wù)部門是獨立核算部門，實際工作中財務(wù)人員只能以所收集到初始票據(jù)為基礎(chǔ)，實施會計核算，缺乏對科研經(jīng)費支出的合理性進行有效的監(jiān)管和控制。以A研究所為例，部分審批環(huán)節(jié)如表1?？梢钥闯?，研究所將最重要的責(zé)任，也就是報銷業(yè)務(wù)與科研任務(wù)相關(guān)性、是否符合預(yù)算列入課題負(fù)責(zé)人權(quán)責(zé)，這也符合大部分實行PI制責(zé)任制的科研院所的習(xí)慣。而這樣的流程下，經(jīng)辦人一般是項目組組內(nèi)成員，也是由課題負(fù)責(zé)人管轄人員，所以課題經(jīng)費是否合規(guī)合理使用，課題負(fù)責(zé)人全權(quán)負(fù)責(zé)，很大程度決定于其專業(yè)素養(yǎng)及自我約束能力。這樣的依靠是薄弱的，由此也出現(xiàn)了很多科研經(jīng)費問題。首先，部分課題負(fù)責(zé)人往往只關(guān)注項目進展，不關(guān)注經(jīng)費使用情況，這導(dǎo)致不合理支出或者部分費用超支無法被及時發(fā)現(xiàn)，也可能存在項目結(jié)題在即，還有大量課題經(jīng)費，又臨陣突擊使用經(jīng)費的不合理情況；其次，很多科研院所存在歷年大量未清理課題，究其原因是課題負(fù)責(zé)人只關(guān)心課題結(jié)題，而結(jié)題后一般還剩部分課題經(jīng)費可供使用，由于剩余經(jīng)費體量一般較小，大部分課題負(fù)責(zé)人也不重視，這樣累積下來，就有大量應(yīng)清未清課題，不利于課題管理及財務(wù)核算；最后，課題負(fù)責(zé)人手握大量課題經(jīng)費，在監(jiān)管缺失的情況下，容易滋生貪婪心理，從而出現(xiàn)科研經(jīng)費腐敗現(xiàn)象，這也是科研經(jīng)費管理中最為重要的問題，歸根結(jié)底，是內(nèi)控的薄弱和監(jiān)管的缺失。

表1

三、科研院所經(jīng)費管理問題的改進措施

（一）全面落實“放管服”經(jīng)費改革，配備科研財務(wù)助理，加快建設(shè)信息化系統(tǒng)

科研院所應(yīng)根據(jù)國家頒布的指導(dǎo)意見及時跟進落實政策，打通政策落地“最后一公里”，而不是對于新政策持“觀望”態(tài)度。首先，應(yīng)當(dāng)減少重復(fù)的審批環(huán)節(jié)，簡化辦事流程，同時運用現(xiàn)代技術(shù)建立集采購、合同、項目管理、資產(chǎn)管理、財務(wù)報銷于一體的信息化管理系統(tǒng)，實現(xiàn)項目全流程管理，從經(jīng)費立項入賬、經(jīng)費報銷、預(yù)算調(diào)整到結(jié)題審計，都可以由科研部門在系統(tǒng)中主動發(fā)起，經(jīng)由相關(guān)環(huán)節(jié)系統(tǒng)審批即可。科研人員應(yīng)隨時動態(tài)掌握科研經(jīng)費使用信息、采購及報銷進度等，減少“突擊花錢”及結(jié)題不結(jié)賬情況。其次，應(yīng)為項目組配備科研財務(wù)助理，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，將科研人員從繁瑣雜事中解放出來。

（二）加強橫向經(jīng)費管理

首先，橫向經(jīng)費確有其特殊性，它的取得不具有規(guī)律性，也不具備確定性，是科研成果轉(zhuǎn)化的一種形式，也是市場化的結(jié)果。橫向經(jīng)費是以提供技術(shù)服務(wù)為主的合同，科研人員的勞務(wù)和智力付出占很大比例，取得過程中，科研人員的努力占了很大因素，確實在管理上應(yīng)該和縱向經(jīng)費有所區(qū)別，不應(yīng)該按照縱向經(jīng)費管理方法照搬管理橫向經(jīng)費。橫向經(jīng)費管理的目的是在經(jīng)費合法合規(guī)使用范圍內(nèi)，減少經(jīng)費“束縛”，激勵科研人員積極參與科技成果轉(zhuǎn)化工作，充分利用自身資源，不斷組織開發(fā)新的項目。但并不代表橫向經(jīng)費要完全放開不管，在不少科研人員認(rèn)知中，橫向經(jīng)費是依靠自己的努力獲得的，單位不應(yīng)該干涉其經(jīng)費的使用，甚至認(rèn)為橫向課題經(jīng)費都?xì)w自己個人所有。而事實上，很多橫向課題的獲得與開展離不開單位提供的科研平臺、相關(guān)設(shè)施、科研人員以及基礎(chǔ)研究成果等，更離不開單位本身的名譽、聲望等無形要素。這種視科研經(jīng)費為自己的“小金庫”的思想是很危險的，任何科研經(jīng)費都不應(yīng)該無監(jiān)管地使用，放任橫向經(jīng)費自由發(fā)展，不利于科研院所的長遠(yuǎn)利益。院所應(yīng)根據(jù)橫向經(jīng)費規(guī)模設(shè)置專門的管理部門或管理崗位，必要時可從各部門抽調(diào)骨干成立獨立的委員會，作為科技成果轉(zhuǎn)化及產(chǎn)業(yè)化工作的監(jiān)督管理及決策審議機構(gòu)，對科技成果轉(zhuǎn)化及產(chǎn)業(yè)化工作中的重大事項進行研究、審議，包括發(fā)展規(guī)劃、方針政策、規(guī)章制度的審議，重大產(chǎn)品研制和技術(shù)服務(wù)項目的立項、以及項目實施過程中重大爭議事項的協(xié)調(diào)。并建立橫向經(jīng)費管理制度，從政策層面規(guī)范橫向經(jīng)費的使用，明確橫向經(jīng)費留存利潤比例以激勵項目組成員，同時嚴(yán)格控制經(jīng)費支出與科研任務(wù)相關(guān)性，杜絕隨意化支出。

（三）加強內(nèi)控環(huán)節(jié)，完善經(jīng)費管理制度

大部分科研院所體系會有巡視組審計或者經(jīng)費撥款方進駐的外部審計，但是院所內(nèi)部針對自身的審計相對較少。實際上，如果院所有獨立內(nèi)審部門可以針對內(nèi)部項目進行不定期審計，從內(nèi)部發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，將有利于科研經(jīng)費規(guī)范使用。然而，對于項目的審計是內(nèi)控的重要一環(huán)，但事后審計，只能以項目提供的項目資料如報銷憑證及合同等作為基礎(chǔ)，對于項目經(jīng)費進行事后分析是否合理，無法在經(jīng)費使用前就對其進行規(guī)范，應(yīng)該從根本上完善經(jīng)費管理制度，加強科研項目績效考核，對于合理的績效發(fā)放應(yīng)該予以支持，不能一刀切，合理提升科研人員待遇水平。同時，應(yīng)該將內(nèi)控環(huán)節(jié)前移，由院所統(tǒng)一聘用科研財務(wù)助理下放各個項目組，一方面減輕科研人員事務(wù)性負(fù)擔(dān)，另一方面也是填補了事前監(jiān)督的缺失，將財會監(jiān)督角色前移，深入到一線業(yè)務(wù)中，強化內(nèi)控環(huán)節(jié)，將科研經(jīng)費腐敗扼殺在搖籃中。