孫聰聰

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是2019 年《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》）修正最大的亮點(diǎn)和創(chuàng)新，①陳小君：《〈土地管理法〉修法與新一輪土地改革》，《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第5期。其允許集體建設(shè)用地有條件入市。所謂的入市條件主要有二：一是土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途；二是經(jīng)依法登記。2021 年《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法實(shí)施條例》）修訂將“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃”修改為“國(guó)土空間規(guī)劃”，并再次強(qiáng)調(diào)以國(guó)土空間規(guī)劃體系取代類(lèi)空間規(guī)劃體系的改革導(dǎo)向和立法原則。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地看似具備了入市的資格，但實(shí)際上能否入市、如何入市、入市之后作何用途，均取決于規(guī)劃的制定和實(shí)施，并因此依然被掌握在規(guī)劃主體也即地方各級(jí)人民政府手中。②陳小君教授課題組：《“三塊地”改革試點(diǎn)之規(guī)劃?rùn)?quán)行使調(diào)研報(bào)告》，載耿卓主編：《土地法制科學(xué)》第5卷，北京：法律出版社，2022年，63-80。對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃法律體系及有關(guān)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的有限規(guī)范依據(jù)予以分析，發(fā)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市仍存在規(guī)劃障礙，表現(xiàn)在入市的規(guī)劃主體錯(cuò)位、規(guī)劃條件缺失、規(guī)劃用途受限，調(diào)整和整治入市存規(guī)范空白，以及增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的理論依據(jù)待澄清等。本文在探討集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市價(jià)值目標(biāo)的基礎(chǔ)上，研究規(guī)劃保障集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的系統(tǒng)制度構(gòu)建，希冀為土地管理法律制度的進(jìn)一步完善和國(guó)土空間規(guī)劃立法等提供理論支撐。

一、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的價(jià)值目標(biāo)

“當(dāng)今學(xué)界有一種始終占據(jù)主導(dǎo)地位的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，‘價(jià)值評(píng)判’是個(gè)人價(jià)值立場(chǎng)的選擇，對(duì)其無(wú)法做出合乎理性的解釋?！雹賉德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，黃家鎮(zhèn)譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2020年，第161頁(yè)。但是立法者在規(guī)范制定過(guò)程中，始終要評(píng)判不同的利益與需求，考量賦予何者優(yōu)先地位，并將其最終落實(shí)到相應(yīng)的立法中。②[德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，第160頁(yè)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的價(jià)值目標(biāo)決定其功能定位和制度設(shè)計(jì)，尤其是引領(lǐng)著規(guī)劃在其間發(fā)揮何種作用以及如何發(fā)揮作用。

（一）集體和國(guó)有建設(shè)用地平等入市

在2015 年啟動(dòng)的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三塊地”改革）過(guò)程中，學(xué)界再次出現(xiàn)些許反對(duì)集體建設(shè)用地入市的聲音，主張以城鎮(zhèn)建設(shè)為理由動(dòng)用國(guó)家征收權(quán)的征地制度具有合法性，國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)自然增值收益轉(zhuǎn)化為公共財(cái)政收入讓大多數(shù)人分享，基本符合“地利共享”理念，而集體建設(shè)用地入市不能實(shí)現(xiàn)土地增值收入在全社會(huì)中的公平分配。③桂華：《城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度合法性辨析——簡(jiǎn)論我國(guó)土地憲法秩序》，《法學(xué)評(píng)論》2016年第1期。“三塊地”改革要求統(tǒng)籌縮小征地范圍與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，可謂對(duì)學(xué)界反對(duì)意見(jiàn)的政策回應(yīng)。城鎮(zhèn)建設(shè)是否能夠作為啟動(dòng)征收程序的公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，歸根結(jié)底是一個(gè)歷史范疇；在新發(fā)展理念指引下，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系較單一城鎮(zhèn)化更符合新時(shí)代的公共利益內(nèi)涵。④耿慧志等：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)國(guó)土空間演進(jìn)的影響》，《城市規(guī)劃》2020年第12期。2015 年以前國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)自然增值收益轉(zhuǎn)化為公共財(cái)產(chǎn)收入，更多的由城鎮(zhèn)居民和城郊農(nóng)民共享，進(jìn)城務(wù)工和留在農(nóng)村的農(nóng)民無(wú)從直接分享土地自然增值。即便以財(cái)政收入的形式間接分享土地增值，用于城市建設(shè)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例亦有較大差距。允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，并非要取消征地制度，而是回歸以公共利益需要限制土地征收權(quán)濫用的憲法秩序，彌補(bǔ)由此帶來(lái)的非公益性建設(shè)用地缺口。集體和國(guó)有建設(shè)用地同等入市當(dāng)然是在同一用途和同樣法律屬性而權(quán)屬不同的土地上具有同等的市場(chǎng)化交易規(guī)則；“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策和‘小產(chǎn)權(quán)房’建設(shè)在實(shí)踐中都是讓少部分農(nóng)民受益”，與“唯有‘城郊農(nóng)民’才能成為被征地拆遷對(duì)象”看似產(chǎn)生相同的社會(huì)效果，實(shí)則不然，其不同之處在于前者體現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的機(jī)會(huì)平等，后者則依賴(lài)于法律對(duì)集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的不當(dāng)限制，前者可以通過(guò)稅收機(jī)制回收國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入實(shí)現(xiàn)地利共享，后者則在國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)增值收益的邏輯下，難以對(duì)農(nóng)民集體獲得的征收增值收益予以稅收調(diào)節(jié)，并剝奪了進(jìn)城務(wù)工和在地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)?！叭龎K地”改革后土地管理法修正明確土地征收與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市用途互補(bǔ)，促進(jìn)集體與國(guó)有建設(shè)用地同等入市。規(guī)劃體制變革應(yīng)當(dāng)同等重視村莊規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃的功能定位，理順村莊規(guī)劃的制定和實(shí)施主體，明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的規(guī)劃條件，拓展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的規(guī)劃用途，真正實(shí)現(xiàn)集體和國(guó)有建設(shè)用地同地同權(quán)、同等入市。

（二）農(nóng)民和集體公平分享增值收益

我國(guó)城市土地國(guó)有化與農(nóng)民集體所有制在農(nóng)村土地上的保留，可依歷史和主觀(guān)目的解釋具有妥協(xié)性⑤彭錞：《八二憲法土地條款：一個(gè)原旨主義的解釋》，《法學(xué)研究》2016年第3期。和過(guò)渡性⑥張力：《土地公有制對(duì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的底線(xiàn)規(guī)制》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2020年第6期。，但結(jié)合文義、體系和客觀(guān)目的論，我國(guó)憲法上農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于集體所有同樣是社會(huì)主義公有制的組成部分，國(guó)家為了公共利益的需要可以依法對(duì)集體土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。國(guó)有和集體土地的使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓?zhuān)菓椃ù_立的國(guó)家和集體土地二元所有、土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的基本秩序。⑦胡岳岷：《中國(guó)共產(chǎn)黨土地制度百年變遷》，《福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版）2021年第6期。國(guó)家和集體土地所有權(quán)主體范圍的區(qū)別并不能抹殺集體所有的公有制屬性，全民所有是包括農(nóng)民集體成員在內(nèi)的全體人民所有，集體所有是隨著成員身份而變動(dòng)的不特定集體成員所有。恰恰是1993 年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、1998 年《土地管理法》、2007 年《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《物權(quán)法》）等對(duì)集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)能施加諸多限制，如集體土地依法不得從事非農(nóng)建設(shè)、宅基地使用權(quán)收益權(quán)能的例示闕如、集體土地使用權(quán)被禁止或者限制轉(zhuǎn)讓及抵押等，造成集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利與國(guó)有土地權(quán)利事實(shí)上的不平等，因此導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。所謂國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的增值收益是國(guó)家在推動(dòng)城市化進(jìn)程中的“非意圖性后果”，①郭亮：《從理想到現(xiàn)實(shí)：“漲價(jià)歸公”的實(shí)踐與困境》，《社會(huì)學(xué)研究》2021年第3期。其全然不顧土地二級(jí)市場(chǎng)上增值收益由國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人獨(dú)享的事實(shí)，亦不管?chē)?guó)有土地上房屋征收與集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的巨大差異，一方面以原用途市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償農(nóng)民損失，另一方面又限制集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)并進(jìn)而導(dǎo)致原用途市場(chǎng)價(jià)值難以形成；一方面憂(yōu)心集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市會(huì)導(dǎo)致土地食利階層復(fù)現(xiàn)和土地私有化，另一方面對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)下真正的土地食利階層視而不見(jiàn)。②《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第41條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿(mǎn)，土地使用者可以申請(qǐng)續(xù)期。需要續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)按照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記?！备鶕?jù)該規(guī)定，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人有申請(qǐng)續(xù)期的權(quán)利，而出讓方是否可以不予續(xù)期、于何種情形下可以不予續(xù)期，均未明確規(guī)定。可以認(rèn)為，只要重新簽訂合同、支付土地使用權(quán)出讓金，土地使用權(quán)人即可以無(wú)期限地使用土地并保有其上房地產(chǎn)。尤其是對(duì)于目前市場(chǎng)化程度最高的城市地區(qū)商品住房，原物權(quán)法規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿(mǎn)后自動(dòng)續(xù)期，《民法典》也只是增加“續(xù)期費(fèi)用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理”。也就是說(shuō)，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿(mǎn)后，還有可能不需要繳納續(xù)期費(fèi)用。對(duì)此，《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》）有更加清醒的認(rèn)識(shí)和判斷，其刪除了“國(guó)家在社會(huì)主義初級(jí)階段”的表述限定，將《民法典》的適用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平適度區(qū)隔，強(qiáng)調(diào)“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”作為社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的歷時(shí)性，有效地回應(yīng)了集體土地所有的階段論；③謝瀟：《民法典編纂視野下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)概念及規(guī)則的妥當(dāng)構(gòu)造》，《當(dāng)代法學(xué)》2020年第1期。同時(shí)新增“按勞分配為主體、多種分配方式并存”“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”等社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，前者正可解釋集體成員憑借身份分享集體土地增值收益的正當(dāng)性，后者則為推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置奠定了基調(diào)。④孫聰聰：《體系強(qiáng)制視野下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的類(lèi)型化構(gòu)造》，《東北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022年第3期。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市旨在使農(nóng)民和集體與國(guó)家公平分享土地增值收益，規(guī)劃即應(yīng)當(dāng)在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)外集體土地征收與入市間尋求平衡，賦予農(nóng)民集體申請(qǐng)改變土地用途的規(guī)劃?rùn)?quán)利，除非基于特別重大的公共利益考量，如生態(tài)保護(hù)和糧食安全等，方能對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行必要的限制，但同樣要建立在給予農(nóng)民和集體公平合理補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上。

（三）城市和鄉(xiāng)村共享改革發(fā)展成果

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。習(xí)近平總書(shū)記指出：“促進(jìn)共同富裕，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村?！雹萘?xí)近平：《扎實(shí)推動(dòng)共同富裕》，《求是》2021年第20期。我國(guó)憲法確立的國(guó)家和集體土地二元所有以及土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，正是社會(huì)主義初級(jí)階段土地公有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地歸農(nóng)民集體所有，不僅為集體成員提供了基本的生存、居住和職業(yè)保障，更為農(nóng)民依賴(lài)集體土地實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)益奠定了財(cái)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。公法對(duì)集體土地所有權(quán)的限制“并不意味著要從根本上杜絕集體土地的開(kāi)發(fā)權(quán)利，在既有的政治架構(gòu)和憲法秩序下探索集體土地開(kāi)發(fā)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，找到集體、農(nóng)民和國(guó)家利益平衡最大公約數(shù)的土地管理體制，才是一個(gè)更加穩(wěn)定的制度形態(tài)”。⑥郭亮：《從理想到現(xiàn)實(shí)：“漲價(jià)歸公”的實(shí)踐與困境》?？s小土地征收范圍和允許集體建設(shè)用地有條件入市，要求堅(jiān)守改革底線(xiàn)和基本原則，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，相對(duì)均衡地控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、分配建設(shè)用地指標(biāo)，優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展布局，補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均等化，使城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展成果，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕。

二、理順集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)劃主體

目前，“多規(guī)并立”的類(lèi)空間規(guī)劃體系正在向“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃體系轉(zhuǎn)型，《土地管理法實(shí)施條例》在《土地管理法》有關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃取代土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確“在編制國(guó)土空間規(guī)劃前，經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行”。改革的轉(zhuǎn)型期必定是兩套規(guī)劃體系和規(guī)劃語(yǔ)言并存共用的時(shí)期。

（一）協(xié)調(diào)統(tǒng)一村莊規(guī)劃的制定和實(shí)施主體

無(wú)論是類(lèi)空間規(guī)劃體系，還是國(guó)土空間規(guī)劃構(gòu)成，村莊規(guī)劃均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定。但是根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）第41 條和《土地管理法實(shí)施條例》第39 條，鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證由市縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)核發(fā)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租的規(guī)劃條件由市縣人民政府自然資源主管部門(mén)提出。也就是說(shuō)，村莊規(guī)劃的制定主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，實(shí)施主體卻為市縣人民政府的原城鄉(xiāng)規(guī)劃、現(xiàn)自然資源主管部門(mén)，二者并不統(tǒng)一。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的村莊規(guī)劃仍然需要報(bào)縣級(jí)人民政府審批，市、縣人民政府自然資源主管部門(mén)亦比鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府更具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和設(shè)備優(yōu)勢(shì)，①汪曉華：《構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)：法律困境與制度創(chuàng)新》，《江西社會(huì)科學(xué)》2016年第11期。但是村莊規(guī)劃的制定和實(shí)施主體不統(tǒng)一，會(huì)導(dǎo)致職權(quán)交叉和事權(quán)重疊。②陳小君教授課題組：《“三塊地”改革試點(diǎn)之規(guī)劃?rùn)?quán)行使調(diào)研報(bào)告》。更重要的是，市、縣人民政府自然資源主管部門(mén)不如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府了解集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的利用現(xiàn)狀和入市需求，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實(shí)施村莊規(guī)劃、對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市核發(fā)規(guī)劃許可，更符合職事統(tǒng)一、權(quán)責(zé)一致的行政原則，以及下放行政許可的“放管服”改革要求。當(dāng)然，若改由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府授予集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)劃許可，應(yīng)當(dāng)從內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制上給予相應(yīng)的配置和保障。

（二）賦予農(nóng)民和集體實(shí)質(zhì)性參與規(guī)劃?rùn)?quán)利

村莊規(guī)劃的制定和實(shí)施主體逐級(jí)上移，充分體現(xiàn)了農(nóng)村居民和集體成員在規(guī)劃法律關(guān)系中的參與者而非主體地位。規(guī)劃作為行政行為以行政機(jī)關(guān)為主體是固有之義，城鎮(zhèn)規(guī)劃中城鎮(zhèn)居民同樣作為參與者參與規(guī)劃制定。但是村莊規(guī)劃調(diào)控的集體土地與國(guó)有土地具有異質(zhì)性，且多為限制性規(guī)劃；《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕35 號(hào)）均要求村莊規(guī)劃在報(bào)送審批前經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論同意，但二者均沒(méi)有規(guī)定村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論不同意或者未通過(guò)時(shí)的意見(jiàn)表達(dá)程序，以及行政機(jī)關(guān)據(jù)此重新審查規(guī)劃草案的反饋機(jī)制，村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議對(duì)村莊規(guī)劃的知情同意權(quán)仍只是形式上的參與權(quán)?！皬闹胁咳≌{(diào)研情況來(lái)看，現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃在編制和實(shí)施過(guò)程中，集體和成員的知曉度與參與度非常低，導(dǎo)致其成為規(guī)劃編制和實(shí)施中的弱勢(shì)群體?！雹坳憚Γ骸都w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)證解析與立法回應(yīng)》，《法商研究》2015年第3期。在國(guó)土空間規(guī)劃立法中，應(yīng)當(dāng)保留并拓展村莊規(guī)劃制定和實(shí)施中公眾參與的實(shí)體和程序性權(quán)利。④孫聰聰：《〈國(guó)土空間規(guī)劃法〉的立法體例與實(shí)體要義》，《中國(guó)土地科學(xué)》2022年第2期。

（三）明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的規(guī)劃條件

存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地得到現(xiàn)行法肯認(rèn)的主要是原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地⑤溫世揚(yáng)：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“同等入市”的法制革新》，《中國(guó)法學(xué)》2015年第4期；陸劍：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)證解析與立法回應(yīng)》。。除于2015 年農(nóng)村土地制度改革之前已通過(guò)試點(diǎn)允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的部分地區(qū)，存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)劃用途和條件不明確有其制度和實(shí)踐根源。一方面，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地未被控制性詳細(xì)規(guī)劃覆蓋。受制于憲法“城市的土地屬于國(guó)家所有”的公有制宣示，以及1998 年、2004 年《土地管理法》關(guān)于建設(shè)用地一元化市場(chǎng)配置的法律限制，⑥1998年《土地管理法》修訂刪除城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶(hù)口居民建設(shè)住宅可以使用集體所有土地的規(guī)定，新增第43條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地……”的規(guī)定，新增第63條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”的規(guī)定。該兩條在2019年修改的《土地管理法》允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有條件入市后被廢除。城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)或?qū)⑿姓^(qū)劃內(nèi)集體土地排除，或?qū)⒓w土地納入但未制定控制性詳細(xì)規(guī)劃，又或者制定了有別于同區(qū)位國(guó)有建設(shè)用地的限制性村莊規(guī)劃。由此甚至引發(fā)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍的“圈內(nèi)”“圈外”之爭(zhēng)。①歐陽(yáng)君君：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍的政策邏輯與法制因應(yīng)》，《法商研究》2021年第4期。另一方面，鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地未被賦予規(guī)劃用途和條件。根據(jù)《土地管理法》第19條第2款，土地利用區(qū)和用途在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃劃定。與此同時(shí)，依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，鄉(xiāng)村地區(qū)并沒(méi)有制定鄉(xiāng)村規(guī)劃的法定義務(wù)，是否制定鄉(xiāng)村規(guī)劃的決定權(quán)在于縣級(jí)以上地方人民政府，土地利用總體規(guī)劃的強(qiáng)制性與城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導(dǎo)性沖突在鄉(xiāng)村地區(qū)體現(xiàn)得尤為明顯，并由此導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的規(guī)劃用途和條件因缺乏具有實(shí)用性的村莊規(guī)劃而并不明確。有研究顯示，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革之初，成都市土地利用總體規(guī)劃編制到村組，城鄉(xiāng)規(guī)劃覆蓋到重點(diǎn)鎮(zhèn)，但一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組的控制性詳細(xì)規(guī)劃基本處于空白，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)劃條件缺失。②何格等：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在問(wèn)題及其對(duì)策——以成都市為例》，《中州學(xué)刊》2016年第2期。2019 年《土地管理法》修正并不區(qū)分“圈內(nèi)”和“圈外”，而是規(guī)定土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地均可以入市，2021 年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》并將“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃”修改為“國(guó)土空間規(guī)劃”，而村莊規(guī)劃在國(guó)土空間規(guī)劃體系中的詳細(xì)規(guī)劃定位，有望從根本上消解存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)劃用途和條件不明晰的實(shí)踐困境。

三、拓展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)劃用途

根據(jù)《土地管理法》第63 條，經(jīng)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為經(jīng)營(yíng)性用途的集體建設(shè)用地方能入市，同時(shí)因入市之后不得隨意改變土地用途，學(xué)界普遍認(rèn)為，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途也是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市之后的土地用途和規(guī)劃條件。由此引發(fā)了此處的“工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途”是“等內(nèi)等”還是“等外等”的討論。主張“等內(nèi)等”的學(xué)者認(rèn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的規(guī)劃用途限于工業(yè)和商業(yè)，③岳曉武：《土地管理法的延續(xù)與變革》，《中國(guó)土地》2019年第10期。甚至限于與農(nóng)業(yè)發(fā)展直接相關(guān)的第二三產(chǎn)業(yè)；④張力：《土地公有制對(duì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的底線(xiàn)規(guī)制》。主張“等外等”的學(xué)者認(rèn)為，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的規(guī)劃用途不限于工業(yè)、商業(yè)，而是可以隨著土地制度改革的深入探索未列舉的用途。⑤高圣平：《論集體建設(shè)用地使用權(quán)的法律構(gòu)造》，《法學(xué)雜志》2019年第4期；宋志紅：《集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的難點(diǎn)問(wèn)題探討》，《中外法學(xué)》2020年第4期；溫世揚(yáng)：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“同等入市”的法制革新》。事實(shí)上，筆者認(rèn)為，僅從第63 條文義，并不能得出集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不得用于工業(yè)、商業(yè)之外用途的結(jié)論?！锻恋毓芾矸ā返?3 條、《土地管理法實(shí)施條例》第38 條規(guī)定的工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，僅為集體建設(shè)用地的入市條件之一，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》，入市過(guò)程中由市縣人民政府自然資源主管部門(mén)出具規(guī)劃條件，完全有可能改變?cè)屑w建設(shè)用地的規(guī)劃用途。關(guān)鍵的問(wèn)題是，工業(yè)、商業(yè)等規(guī)劃用途并不具有明確的規(guī)范意旨，入市限于工業(yè)、商業(yè)等用途，可能誘發(fā)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)成片開(kāi)發(fā)的短期行為，未來(lái)成片開(kāi)發(fā)退出公共利益征收范圍后，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市用途不受限制，將成為土地二元化供給的當(dāng)然選擇。

（一）科學(xué)辨析規(guī)劃用途的規(guī)范意旨

用途分類(lèi)是土地管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃法上方便對(duì)土地進(jìn)行現(xiàn)狀調(diào)查、規(guī)劃引導(dǎo)和管理控制的工具手段，不屬于內(nèi)涵清晰、外延明確的概念性規(guī)范，《民法典》對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)劃用途的列舉性規(guī)定是體現(xiàn)公法對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利內(nèi)容與行使邊界予以限制的引致性規(guī)范。自然資源部于2020 年11 月發(fā)布《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《分類(lèi)指南》），采用三級(jí)分類(lèi)體系，共設(shè)置24 種一級(jí)類(lèi)、106 種二級(jí)類(lèi)及39 種三級(jí)類(lèi)，其中一級(jí)商業(yè)服務(wù)業(yè)用地包括二級(jí)商業(yè)用地、商務(wù)金融用地、娛樂(lè)康體用地及其他，二級(jí)商業(yè)用地又包括餐飲用地和旅館用地。如將《土地管理法》及其實(shí)施條例中的工業(yè)、商業(yè)等用途與《分類(lèi)指南》中的一級(jí)分類(lèi)對(duì)應(yīng)，則顯然已經(jīng)涵括了《民法典》中建設(shè)用地使用權(quán)的旅游和娛樂(lè)用途；若將其與《分類(lèi)指南》中的二級(jí)分類(lèi)對(duì)應(yīng)，也只是排除了商務(wù)金融用地和娛樂(lè)康體用地?！锻恋乩矛F(xiàn)狀分類(lèi)》《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》的分類(lèi)與此大同小異?？傊段餀?quán)法》、現(xiàn)《民法典》的規(guī)定未臻嚴(yán)謹(jǐn)、不盡科學(xué)，旅游、娛樂(lè)等用途毋寧是包含在工業(yè)、商業(yè)等用途之中的；至于住宅用途，因承載保障居住的公共利益，與工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途有所區(qū)別。但自從我國(guó)推行住房制度改革以來(lái)，城鎮(zhèn)商品性住房逐步成為住房供給的主體。也就是說(shuō)，住宅用途中經(jīng)營(yíng)性用地占據(jù)主導(dǎo)地位。與《民法典》營(yíng)利性法人、非營(yíng)利性法人和特別法人的分類(lèi)相類(lèi)比，同時(shí)與農(nóng)村土地征收的公益性用途相適應(yīng)，土地或者規(guī)劃用途的經(jīng)營(yíng)性和公益性分類(lèi)可能比工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)、住宅等具體用途分類(lèi)更具涵括性，①也有學(xué)者認(rèn)為：“可以考慮建立統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分類(lèi)，并在非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地中區(qū)分公益建設(shè)用地和居住建設(shè)用地類(lèi)型?！眳⒁?jiàn)高富平：《重啟集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革的意義和制度需求》，《東方法學(xué)》2014年第6期。且更能夠體現(xiàn)二者在土地供給、規(guī)劃管制、稅收征管等方面予以區(qū)別對(duì)待的正當(dāng)性。因此，筆者認(rèn)為，集體建設(shè)用地在區(qū)別用于公益性和經(jīng)營(yíng)性用途之外，不需要在經(jīng)營(yíng)性用途之內(nèi)再進(jìn)行工業(yè)、商業(yè)等具體用途的限制。

（二）慎重對(duì)待成片開(kāi)發(fā)的社會(huì)效果

若依目前部分學(xué)者的解釋?zhuān)w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市用途限于工業(yè)和商業(yè)，其他經(jīng)營(yíng)性用途只能遁入因成片開(kāi)發(fā)實(shí)施的土地征收，不僅不能縮小土地征收范圍，反而可能誘發(fā)成片開(kāi)發(fā)的短期行為?！锻恋毓芾矸ā芳捌鋵?shí)施條例未對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市劃定區(qū)劃范圍，也即規(guī)范意義上城鄉(xiāng)規(guī)劃范圍內(nèi)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地均得入市。但是《土地管理法》及其實(shí)施條例允許在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，因成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要征收土地，在一定程度上限縮了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市空間?！靶抡赜贸擎?zhèn)建設(shè)用地必須征地的開(kāi)發(fā)模式，實(shí)際上就仍在維持著地方政府搶占農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)方面的優(yōu)勢(shì)地位。”②陳頎、燕紅亮：《地權(quán)的時(shí)空切割：農(nóng)地新政如何受到制度路徑依賴(lài)的制約》，《學(xué)術(shù)月刊》2021年第3期。筆者不認(rèn)為《土地管理法》第45 條第五項(xiàng)“沿用城鎮(zhèn)建設(shè)用地必須征地的開(kāi)發(fā)模式”，其規(guī)定城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要用地，“可以”依法實(shí)施征收，關(guān)鍵是第63 條集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市并沒(méi)有明確的規(guī)劃分區(qū)限制，但是筆者也同意在土地征收允許成片開(kāi)發(fā)作為公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的情況下，會(huì)產(chǎn)生限縮集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市空間的規(guī)范效果。廣東省自然資源廳于2022 年4 月批復(fù)原則同意《廣州市白云區(qū)2021 年度土地征收成片開(kāi)發(fā)方案》，成片開(kāi)發(fā)總面積2559.3761 公頃，擬征收地塊面積1816.1481 公頃，占成片開(kāi)發(fā)用地面積的70.96%，共涉及43 個(gè)成片開(kāi)發(fā)范圍。③參見(jiàn)《廣東省自然資源廳關(guān)于廣州市白云區(qū)2021年度土地征收成片開(kāi)發(fā)方案的批復(fù)》，http://nr.gd.gov.cn/zwgknew/tzgg/ygsp/td/gh/content/post_3908856.html，2022年5月14日訪(fǎng)問(wèn)。相較而言，原國(guó)土資源部于2017 年批復(fù)廣州等8 市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案，批準(zhǔn)用地1058.0459 公頃，其中新增建設(shè)用地969.4247公頃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用879.2498公頃（含耕地399.5373公頃），征收土地845.7484公頃。④參見(jiàn)《廣東省國(guó)土資源廳轉(zhuǎn)發(fā)〈國(guó)土資源部關(guān)于廣州市等8市2017年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案的批復(fù)〉的函》（粵國(guó)土資利用函〔2017〕2950號(hào)），http://nr.gd.gov.cn/gdlr_notice/inco/land/use/content/post_576953.html，2022年5月14日訪(fǎng)問(wèn)。也就是說(shuō)，2021 年廣州市一區(qū)擬征收土地面積是2017 年廣州等8 市的2 倍多。公共利益目的非但沒(méi)能限制土地征收范圍，反而激勵(lì)了成片開(kāi)發(fā)的短期行為。

（三）前瞻預(yù)判入市用途的制度功能

當(dāng)前《土地管理法》允許以成片開(kāi)發(fā)為由征收集體土地，未來(lái)土地征收回歸純粹公共利益的情況下，新增非公益性建設(shè)只能由集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供給，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可用作旅游、娛樂(lè)和商品住宅開(kāi)發(fā)等用途是“征地制度公益性改革”的必然選擇。允許自愿有償退出的閑置宅基地和廢棄的公益性建設(shè)用地等轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，并從商業(yè)和工業(yè)用途拓展到住宅用途，能夠推動(dòng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。①吳宇哲、于浩洋：《農(nóng)村集體建設(shè)用地住宅用途入市的現(xiàn)實(shí)約束與賦能探索》，《中國(guó)土地科學(xué)》2021年第5期。廣西玉林市北流市經(jīng)試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，通過(guò)嚴(yán)格的規(guī)劃管控和長(zhǎng)期的利益協(xié)調(diào)，可以將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用作商品住房開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的范圍內(nèi)，包括引導(dǎo)農(nóng)民集體按規(guī)劃合法地將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，保障農(nóng)民集體在入市和征收中土地增長(zhǎng)收益基本平衡等。②參見(jiàn)《廣西北流市農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)統(tǒng)籌推進(jìn)專(zhuān)題報(bào)告》。不僅如此，入市若限于工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，是否能用于非經(jīng)營(yíng)性用途亦存在疑問(wèn)。國(guó)家動(dòng)用征收權(quán)的根本目的是保障公益性項(xiàng)目用地的供應(yīng)，但公益性項(xiàng)目用地并非必須通過(guò)土地征收解決，尤其是在我國(guó)現(xiàn)行土地管理法制下，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、村）公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)本就可使用集體建設(shè)用地，在集體建設(shè)用地可以有條件入市的情況下，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通過(guò)與農(nóng)民集體協(xié)商有償使用集體土地，亦不存在法理或者實(shí)踐障礙。

四、填補(bǔ)集體建設(shè)用地異地入市的規(guī)范空白

2014 年12 月，習(xí)近平總書(shū)記先后主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議和中央政治局常委會(huì)會(huì)議，審議通過(guò)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“三塊地”改革試點(diǎn)意見(jiàn)》）；2015 年3 月，原國(guó)土資源部印發(fā)《農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則》（國(guó)土資發(fā)〔2015〕35 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“三塊地”改革實(shí)施細(xì)則》）?！丁叭龎K地”改革試點(diǎn)意見(jiàn)》和《“三塊地”改革實(shí)施細(xì)則》均有關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地異地入市也即調(diào)整入市和整治入市的指引，試點(diǎn)地區(qū)并據(jù)此探索了調(diào)整入市和整治入市的具體路徑。有學(xué)者把調(diào)整入市和整治入市作為增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市方式，③歐陽(yáng)君君：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍的政策邏輯與法制因應(yīng)》；陸劍、陳振濤：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)的困境與出路》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第2期。但事實(shí)上，所謂調(diào)整入市和整治入市中可能會(huì)存在新增“經(jīng)營(yíng)性”建設(shè)用地，即將原集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地、公益性建設(shè)用地復(fù)墾并新增農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，但是復(fù)墾形成的耕地面積和轉(zhuǎn)用的耕地面積相當(dāng)，不存在使用新增建設(shè)用地指標(biāo)，而只是可能存在原有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)模的擴(kuò)大，也就是說(shuō)，并非真正意義的“增量”集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。于整治入市時(shí)亦然。但無(wú)論調(diào)整入市抑或整治入市，均存在集體建設(shè)用地的異地騰挪，故而本文將政策性文件中的調(diào)整入市和整治入市統(tǒng)稱(chēng)為“異地入市”，以有別于存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的就地入市；同時(shí)把涉及使用新增建設(shè)用地指標(biāo)的稱(chēng)為“增量”集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，④岳曉武：《土地管理法的延續(xù)與變革》。以真正符合“增量”的規(guī)劃內(nèi)涵，避免混淆。

（一）異地入市具有試點(diǎn)實(shí)踐和法律政策需求

從農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐來(lái)看，試點(diǎn)地區(qū)大多同時(shí)探索了調(diào)整入市和整治入市，形成頗具共性特征的制度經(jīng)驗(yàn)。⑤陳小君教授課題組：《“三塊地”改革試點(diǎn)之集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革調(diào)研報(bào)告》，載耿卓主編：《土地法制科學(xué)》第5卷，北京：法律出版社，2022年，22-44。就調(diào)整入市而言，《“三塊地”改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則》明確將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地復(fù)墾后，調(diào)整到產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市。然而，試點(diǎn)地區(qū)大多突破了將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地復(fù)墾以調(diào)整入市的范圍限制，而將其拓展到宅基地和集體公益性建設(shè)用地上。對(duì)整治入市來(lái)說(shuō)，主要涉及城中村集體建設(shè)用地的整治、復(fù)墾、重劃和調(diào)整。⑥陳小君教授課題組：《“三塊地”改革試點(diǎn)之規(guī)劃?rùn)?quán)行使調(diào)研報(bào)告》。不僅如此，《土地管理法》第42 條延續(xù)2004 年《土地管理法》鼓勵(lì)土地整理的規(guī)定，第62 條新增一款，允許進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅?？梢哉J(rèn)為，在第63 條之外，對(duì)《土地管理法》上述規(guī)定予以體系解釋和適用，宅基地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地是可以通過(guò)復(fù)墾實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地調(diào)整乃至整治入市的?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》亦明確，允許農(nóng)村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。問(wèn)題在于，《土地管理法》等并沒(méi)有明確賦予集體改變土地用途的實(shí)體或者程序性權(quán)利，集體申請(qǐng)使用土地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，會(huì)觸發(fā)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序，但是集體并不享有直接申請(qǐng)將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地或者建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地的權(quán)利，包括將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地、宅基地以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等，由此造成試點(diǎn)改革及地方實(shí)踐中大量存在宅基地、公益性建設(shè)用地復(fù)墾等由政府主導(dǎo)展開(kāi)的現(xiàn)象，形成的耕地指標(biāo)置換為建設(shè)用地指標(biāo)后產(chǎn)生的收益亦由政府所壟斷，集體作為土地所有權(quán)人所享有的使用管理權(quán)能被實(shí)質(zhì)架空乃至漠視。

（二）異地入市實(shí)際依托建設(shè)用地增減掛鉤政策

調(diào)整入市和整治入市中復(fù)墾耕地指標(biāo)和建設(shè)用地指標(biāo)的置換，本質(zhì)上采取的是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的制度框架。但是《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2007〕71 號(hào)）即規(guī)定，依照《土地管理法實(shí)施條例》，土地整理新增耕地面積只能折抵用于建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償，不得折抵為建設(shè)用地指標(biāo)，擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，必須嚴(yán)格控制在國(guó)家已經(jīng)批準(zhǔn)的試點(diǎn)范圍內(nèi)；試點(diǎn)必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村規(guī)劃，必須確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，農(nóng)用地和耕地面積不減少；不得以試點(diǎn)為名違背農(nóng)民意愿大拆大建、強(qiáng)制搬遷，侵害農(nóng)民權(quán)益。事實(shí)上，1998 年《土地管理法實(shí)施條例》第18 條規(guī)定，“土地整理新增耕地面積的60%可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償指標(biāo)”，2014 年《土地管理法實(shí)施條例》修訂該規(guī)定得以維持。也就是說(shuō)，土地整理新增耕地只能用作占補(bǔ)平衡中補(bǔ)充耕地的面積折抵，且依據(jù)原《土地管理法實(shí)施條例》，鑒于整理新增耕地往往地力水平較低，即便用作建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償亦非等比例補(bǔ)充。2019 年《土地管理法實(shí)施條例》修訂對(duì)此進(jìn)行了修改，將原18 條的規(guī)定修改為“土地整理新增耕地，可以用作建設(shè)所占用耕地的補(bǔ)充”，避免了新增耕地面積可以折抵建設(shè)用地指標(biāo)的歧義，也就杜絕了耕地和建設(shè)用地指標(biāo)之間的折抵，但同時(shí)刪除了面積折抵比例的限制，能否以及如何實(shí)現(xiàn)整理補(bǔ)充耕地較被占用耕地質(zhì)量不降低，尚待觀(guān)察。

即便在此立法背景下，試點(diǎn)地區(qū)異地入市仍主要依托城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策展開(kāi)，且未嚴(yán)格按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策納入項(xiàng)目制管理，難以有效保障全國(guó)范圍內(nèi)建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少、質(zhì)量不降低。①陳小君教授課題組：《“三塊地”改革試點(diǎn)之規(guī)劃?rùn)?quán)行使調(diào)研報(bào)告》。

（三）賦予集體申請(qǐng)改變土地用途的規(guī)劃?rùn)?quán)利

我國(guó)現(xiàn)行法上農(nóng)民集體不享有自主改變土地用途的土地發(fā)展權(quán)。鑒于異地入市具有試點(diǎn)實(shí)踐和法律政策需求，實(shí)踐中以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策難以保障耕地?cái)?shù)量減少、質(zhì)量不降低，且有違區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)質(zhì)正義，筆者主張賦予農(nóng)民集體申請(qǐng)改變土地用途的規(guī)劃?rùn)?quán)利，允許其申請(qǐng)將宅基地、公益性建設(shè)用地甚至農(nóng)用地等轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。

明確賦予集體申請(qǐng)轉(zhuǎn)變土地用途的規(guī)劃?rùn)?quán)利，并不意味著集體可以隨意變更土地用途而不受任何限制。進(jìn)入近現(xiàn)代社會(huì)以來(lái)，財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)作自我限縮、有助于社會(huì)公共福祉的實(shí)現(xiàn)，②張翔：《財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第9期。這已然成為共識(shí)；規(guī)劃以其科學(xué)性、民主性與正當(dāng)性而逐漸成為對(duì)土地利用進(jìn)行合法限制以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的通用手段。我國(guó)現(xiàn)行法上農(nóng)用地轉(zhuǎn)用主要受到土地利用總體規(guī)劃制定和實(shí)施的限制，未來(lái)賦予集體申請(qǐng)改變土地用途的實(shí)體和程序性權(quán)利，無(wú)論從農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，抑或從建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地，還是建設(shè)用地不同用途之間的相互轉(zhuǎn)換，亦需有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃予以實(shí)質(zhì)性審核，只要不違反規(guī)劃，即應(yīng)當(dāng)予以審核批準(zhǔn)。①宋志紅：《集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的難點(diǎn)問(wèn)題探討》。

五、增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的正當(dāng)性

增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，其法律依據(jù)是2019 年修正的《土地管理法》第23 條：“土地利用年度計(jì)劃應(yīng)當(dāng)對(duì)本法第六十三條規(guī)定的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作出合理安排?！钡酥猓锻恋毓芾矸ā芳捌鋵?shí)施條例未再對(duì)增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市做出具體規(guī)定。理論上存在反對(duì)增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市甚至從根本上反對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的主張，增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的必要性和可行性需慎重辨析。

（一）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市符合憲法秩序

原《土地管理法》未明確土地征收的公共利益需要而被認(rèn)為涉嫌“違憲”，現(xiàn)《土地管理法》允許集體建設(shè)用地有條件入市又被認(rèn)為與憲法關(guān)于“城市的土地屬于國(guó)家所有的規(guī)定”產(chǎn)生齟齬。②歐陽(yáng)君君：《城市規(guī)劃實(shí)施中的征地與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市之關(guān)系協(xié)調(diào)》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2019年第7期。允許增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，首先需要面對(duì)的是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市涉嫌違憲的詰問(wèn)；若認(rèn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市本身即是違憲的，增量入市則更是無(wú)從談起。筆者認(rèn)為，無(wú)論存量抑或增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市均不存在違憲的問(wèn)題。

從文義分析，憲法第10 條“城市的土地屬于國(guó)家所有”只能是概括規(guī)定，無(wú)論是行政區(qū)劃，還是規(guī)劃分區(qū)，“城市”的語(yǔ)義和實(shí)體邊界都是變動(dòng)不居的。③溫世揚(yáng)：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“同等入市”的法制革新》。但是所有權(quán)尤其是土地所有權(quán)的邊界是相對(duì)清晰的，無(wú)論城市如何擴(kuò)張，城鄉(xiāng)規(guī)劃分區(qū)如何劃定，財(cái)產(chǎn)秩序具有相對(duì)的穩(wěn)定性，行政區(qū)劃或者規(guī)劃分區(qū)變動(dòng)，都無(wú)法直接地、概括地將集體土地直接轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有，即便實(shí)踐中存在④陳甦：《城市化過(guò)程中集體土地的概括國(guó)有化》，《法學(xué)研究》2000年第3期。、理論上可欲⑤韓松：《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中入市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)歸屬及其與土地征收制度的協(xié)調(diào)》，《當(dāng)代法學(xué)》2016年第6期。，制度上并不存在集體土地概括國(guó)有化的規(guī)范空間。不僅城市土地屬于國(guó)家所有作為規(guī)范事實(shí)將長(zhǎng)期存在，未來(lái)政府職能轉(zhuǎn)變背景下，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)用地亦可能通過(guò)征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，使得農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地不僅屬于集體所有，亦可能屬于國(guó)家所有。在國(guó)家和集體土地真正具有同等入市、同權(quán)同價(jià)的情況下，國(guó)家和集體土地的二元區(qū)分在客體和內(nèi)容上已經(jīng)不具有決定意義。真正起決定性作用的是國(guó)家和集體土地的所有權(quán)主體范圍，也即全民所有和成員所有，形象地說(shuō)即大公與小公的問(wèn)題。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市本身并不涉及是否違憲的問(wèn)題，城市的土地能否為集體所有才是。無(wú)論從規(guī)范文義抑或?qū)嵺`邏輯，城市的部分土地屬于集體所有都是事實(shí)，在這一前提下，集體可以在其享有所有權(quán)的土地設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)亦無(wú)法律障礙，至于釋?xiě)棦迯埱Х骸冻鞘型恋亍皣?guó)家所有”的困惑與消解》，《中國(guó)法學(xué)》2012年第3期；程雪陽(yáng)：《論“城市土地屬于國(guó)家所有”的憲法解釋》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第1期。抑或修憲⑦溫世揚(yáng)：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“同等入市”的法制革新》。，對(duì)本文的結(jié)論均不產(chǎn)生影響。

（二）增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市法律空間

根據(jù)2014 年《土地管理法實(shí)施條例》，土地利用年度計(jì)劃包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)、耕地保有量計(jì)劃指標(biāo)、土地開(kāi)發(fā)整理計(jì)劃指標(biāo)等內(nèi)容，三者共同決定了規(guī)劃區(qū)域內(nèi)新增建設(shè)用地的指標(biāo)，進(jìn)而決定了增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)和規(guī)模。2021 年《土地管理法實(shí)施條例》修訂刪除了有關(guān)土地利用年度計(jì)劃內(nèi)容的規(guī)定，在“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃體系下，是否還有土地利用年度計(jì)劃適用的空間，甚至是否還有計(jì)劃指標(biāo)存在的必要，都有待實(shí)踐總結(jié)和理論探討。2021 年《土地管理法實(shí)施條例》修訂后，原第二章“土地的所有權(quán)和使用權(quán)”悉數(shù)刪除，其中“農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒(méi)收、征收、征購(gòu)為國(guó)有的土地”“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地”屬于全民所有即國(guó)家所有的規(guī)定亦隨之刪除。實(shí)踐中部分地區(qū)存在的所謂國(guó)家“征購(gòu)”集體土地、農(nóng)轉(zhuǎn)非后集體土地的概括國(guó)有，同時(shí)失去法規(guī)依據(jù)。事實(shí)上，國(guó)務(wù)院于2004 年發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》即明確要求，禁止擅自通過(guò)“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有。①《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）。2007 年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》有類(lèi)似規(guī)定?？傊?，土地管理法及其實(shí)施條例廢除了建設(shè)用地市場(chǎng)化供給的國(guó)有一元模式，為增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地提供了制度空間，應(yīng)當(dāng)允許增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。②陳耀東：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的法律進(jìn)路與規(guī)則設(shè)計(jì)》，《東岳論叢》2019年第10期。

（三）重新確立鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)的配置規(guī)則

事實(shí)上，在立法上明確為鄉(xiāng)村分配新增建設(shè)用地指標(biāo)并非不可想象，其實(shí)際是在歷次土地管理相關(guān)法律修訂中被逐步取消的。③2006年修訂的《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》第4條規(guī)定：“土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)包括：（一）新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。包括新增建設(shè)用地總量和新增建設(shè)占用農(nóng)用地及耕地指標(biāo)?！翱畹冢ㄒ唬╉?xiàng)規(guī)定的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，分為城鎮(zhèn)村建設(shè)用地指標(biāo)和能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等獨(dú)立選址的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地指標(biāo)。……”該規(guī)定于2016年《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》修訂時(shí)被刪除；2020年《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》整體被廢止。隨后為鄉(xiāng)村分配新增建設(shè)用地指標(biāo)雖不再出現(xiàn)于立法中，但政策性文件多有提及，如《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》要求，對(duì)利用收儲(chǔ)農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的，給予新增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)；《中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)〈鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）〉》指出，根據(jù)規(guī)劃確定的用地結(jié)構(gòu)和布局，年度土地利用計(jì)劃分配中可安排一定比例新增建設(shè)用地指標(biāo)專(zhuān)項(xiàng)支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展；《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》重申，省級(jí)制定土地利用年度計(jì)劃時(shí)，應(yīng)安排至少5%新增建設(shè)用地指標(biāo)保障鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目用地等。另外就實(shí)踐中新增建設(shè)用地指標(biāo)的配置而言，鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)的分配比例盡管不高，但中央和地方亦有所安排，如根據(jù)《贛州市人民政府辦公室關(guān)于2022 年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)配置的通知》（贛市府辦字〔2022〕57 號(hào)），繼續(xù)安排每個(gè)脫貧縣600 畝用地指標(biāo)，專(zhuān)項(xiàng)用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和鄉(xiāng)村振興用地需求，不得挪用；農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地計(jì)劃實(shí)行單列，原則上不低于新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的5%。④https://www.ganzhou.gov.cn/zfxxgk/c100441/202205/a555297000cf469bade58835e6638397.shtml，2022年8月12日訪(fǎng)問(wèn)。但是也應(yīng)看到，無(wú)論是政策要求還是實(shí)踐參酌，缺乏立法上的明確規(guī)定，給予鄉(xiāng)村新增建設(shè)用地指標(biāo)并進(jìn)而保障增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，均具有較大的不確定性和行政裁量空間。筆者建議在將來(lái)的國(guó)土空間規(guī)劃立法上，重新明確鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)配置的原則和效力，尤其是在永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)等已由底線(xiàn)約束的情況下，在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)外的生產(chǎn)和生活空間，對(duì)于未利用地、非永久基本農(nóng)田等的轉(zhuǎn)用審批設(shè)置有別于永久基本農(nóng)田的實(shí)體和程序要求，方能使新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與其他相關(guān)制度協(xié)同推進(jìn)，真正落到實(shí)處。

綜上所述，《土地管理法》及其實(shí)施條例未對(duì)集體建設(shè)用地如何滿(mǎn)足經(jīng)營(yíng)性用途、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后如何實(shí)施規(guī)劃許可、可用作何種用途、是否以及如何允許增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等予以具體明確的規(guī)定，需在深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作中予以進(jìn)一步探索試驗(yàn)，并經(jīng)由土地管理等法律制度完善予以澄清，以真正推動(dòng)集體和國(guó)有建設(shè)用地同等入市，促進(jìn)農(nóng)民和集體公平分享土地增值收益，確保城市和鄉(xiāng)村共享改革發(fā)展成果。