李 劍

(上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海 200030)

一、背景與問題

共同富裕是社會主義制度的內(nèi)在要求，也是中國式現(xiàn)代化的重要特征。1953年毛澤東同志就首次提出共同富裕的戰(zhàn)略目標。20世紀80年代鄧小平同志主張以“兩步走”的戰(zhàn)略，在實現(xiàn)一部分人先富起來之后最終實現(xiàn)共同富裕。進入新的歷史階段之后，共同富裕的內(nèi)涵得到了更為充分的闡釋。習(xí)近平總書記指出，共同富裕是全體人民共同富裕，是人民群眾物質(zhì)生活和精神生活都富裕，不是少數(shù)人的富裕，也不是整齊劃一的平均主義。(1)習(xí)近平主持召開中央財經(jīng)委員會第十次會議[EB/OL].(2021-08-17)[2022-10-17].http：//www.gov.cn/xinwen/2021-08/17/content_5631780.htm.在不同歷史時期，盡管共同富裕在表述上有差異，在實現(xiàn)的步驟、方式上有所不同，但基本指向卻非常明確，即強調(diào)解決地區(qū)發(fā)展、人群間收入上的不均衡。因此，在高質(zhì)量發(fā)展中扎實推動共同富裕已經(jīng)成為當前我國的重大理論和實踐議題。

共同富裕是一個重大命題，也是一個重大任務(wù)，需要全面而深入地研究，并從各個層面予以推進?，F(xiàn)有研究成果大致可以分為兩類。一類側(cè)重于對共同富裕的內(nèi)涵、機理、目標等重要方面進行解讀，以加深認識并凝聚共識，更好地把握共同富裕的時代價值。(2)代表性研究參見：劉培林,錢滔,黃先海,等.共同富裕的內(nèi)涵、實現(xiàn)路徑與測度方法[J].管理世界,2021,37(08)：117-129;張來明,李建偉.促進共同富裕的內(nèi)涵、戰(zhàn)略目標與政策措施[J].改革,2021(9)：16-33;李實.共同富裕的目標和實現(xiàn)路徑選擇[J].經(jīng)濟研究,2021,56(11)：4-13;郁建興,任杰.共同富裕的理論內(nèi)涵與政策議程[J].政治學(xué)研究,2021(3)：13-25;張翔.“共同富?！弊鳛閼椃ㄉ鐣髁x原則的規(guī)范內(nèi)涵[J].法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報),2021,39(6)：19-30.另一類成果則聚焦于共同富裕的實現(xiàn)路徑，并探討共同富裕對于具體領(lǐng)域的要求與影響。相關(guān)研究涵蓋了保險、(3)張鵬.農(nóng)業(yè)保險促進農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的機理、要點及路徑[J].保險理論與實踐,2021(11)：129-139.金融、(4)夏杰長,劉誠.數(shù)字經(jīng)濟賦能共同富裕：作用路徑與政策設(shè)計[J].經(jīng)濟與管理研究,2021,42(9)：3-13;陸岷峰.共同富裕政策背景下金融的歷史使命與著力點選擇——基于商業(yè)銀行的視角[J].金融理論與實踐,2022(1)：1-8.稅收、(5)李旭紅.三次分配視角下促進共同富裕的稅收政策選擇[J].稅務(wù)研究,2021(11)：14-17.農(nóng)村現(xiàn)代化實踐、(6)王春光.邁向共同富?！r(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化實踐行動和路徑的社會學(xué)思考[J].社會學(xué)研究,2021,36(2)：29-45;高鳴,鄭慶宇.黨的十八大以來我國農(nóng)村改革進展與深化方向[J].改革,2022(6)：38-50.社會保障制度(7)何文炯,潘旭華.基于共同富裕的社會保障制度深化改革[J].江淮論壇,2021(3)：133-140..等各個方面，并涉及個案分析(8)徐鳳增,襲威,徐月華.鄉(xiāng)村走向共同富裕過程中的治理機制及其作用——一項雙案例研究[J].管理世界,2021,37(12)：134-151;張金林,董小凡,李健.數(shù)字普惠金融能否推進共同富裕？——基于微觀家庭數(shù)據(jù)的經(jīng)驗研究[J].財經(jīng)研究,2022,48(7)：4-17.。這些研究既有宏觀視角，也有微觀探析；既有一般理論概括，也有具體案例分析，并廣泛涉及經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)以及法學(xué)等多個學(xué)科。大量研究成果的涌現(xiàn)不僅反映了共同富裕命題的重要性，也同樣說明了共同富裕的實現(xiàn)需要多方面推動。不過，相比于經(jīng)濟學(xué)界、政治學(xué)界對于共同富裕的熱烈回應(yīng)，法學(xué)相關(guān)的研究較少，(9)僅有少量文獻對此予以探索，如，孫佑海.論構(gòu)建和完善促進共同富裕的法律體系[J].中州學(xué)刊,2022(1)：45-54；張翔.“共同富?！弊鳛閼椃ㄉ鐣髁x原則的規(guī)范內(nèi)涵[J].法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報),2021,39(6)：19-30.特別是反壟斷法與共同富裕之間的關(guān)系較缺少關(guān)注。

事實上，共同富裕不僅是一個待實現(xiàn)的目標，需要社會各個方面的共同推進，它同時也對相關(guān)領(lǐng)域的制度構(gòu)建提出了新的要求，這當然就包含了對于共同富裕與反壟斷法關(guān)系的重新理解。一方面，反壟斷法的實施能夠促進共同富裕的實現(xiàn)；另一方面，在共同富裕的要求下，反壟斷制度的構(gòu)建與完善也有了新的基準與要求。進一步而言，共同富裕至少包含了兩層重要的意蘊：首先是富裕。市場競爭是提升經(jīng)濟效率、增加社會財富最為重要的方式之一，而反壟斷法以保護和促進市場競爭為根本目的，二者之間具有內(nèi)在的契合性，但如何在中國的制度環(huán)境下提升反壟斷法的地位構(gòu)成重要議題。其次，是共同，即消弭不合理的不平等。反壟斷制度需要促進社會財富的公平分配，這和反壟斷法通常所追求的經(jīng)濟效率目標有一定的緊張關(guān)系，需要予以重新考慮。

要充分說明共同富裕與反壟斷法之間的相互促進關(guān)系無疑會涉及非常多的具體問題。除了前述理解層次外，在中國反壟斷法語境下，限制競爭行為通常被分為行政壟斷和經(jīng)濟壟斷兩大類，這也構(gòu)成了分析的兩個維度。在行政壟斷問題上，限制行政權(quán)力并轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)政策的地位，以市場作為資源配置基本方式的經(jīng)濟體制，是發(fā)揮反壟斷法作用的基礎(chǔ)，需要持續(xù)凝聚共識并持續(xù)推動。在經(jīng)濟壟斷問題上，反壟斷法需要在經(jīng)濟效率的基礎(chǔ)上更多地關(guān)注如何推進經(jīng)濟公平，來解決經(jīng)濟發(fā)展帶來的社會財富分化。

二、反壟斷法對共同富裕的推動：行政壟斷的維度

要實現(xiàn)共同富裕，首先要促進社會經(jīng)濟的增長，而經(jīng)濟增長在根本上依賴于經(jīng)濟體制，依賴于對資源分配方式的設(shè)定。中國曾經(jīng)實施的計劃經(jīng)濟體制盡管被證明難以促進社會富裕，但政府對市場的干預(yù)一直影響公眾對政府與市場關(guān)系的理解，進而影響經(jīng)濟發(fā)展。對此，一方面需轉(zhuǎn)變過于倚重產(chǎn)業(yè)政策來促進經(jīng)濟發(fā)展的方式，更好發(fā)揮市場對資源配置的作用；另一方面，則要通過反壟斷法的制度工具來對濫用行政權(quán)力限制競爭的行為進行有效約束，保證市場機制的運作。

(一) 從產(chǎn)業(yè)政策向競爭政策的轉(zhuǎn)變

中國從20世紀80年代開始經(jīng)濟體制改革。但中國向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的同時并沒有放棄政府對市場的干預(yù)，在相當長的時期內(nèi)，以產(chǎn)業(yè)政策為代表的政府干預(yù)形式一直占據(jù)著主導(dǎo)地位。這既源于計劃經(jīng)濟時代所形成的政府干預(yù)經(jīng)濟的巨大慣性，也在于對于產(chǎn)業(yè)政策作用、效果的認可。日本、韓國被認為是通過產(chǎn)業(yè)政策實現(xiàn)經(jīng)濟跨越式發(fā)展的成功范例。特別是二戰(zhàn)后的三十余年中，日本的經(jīng)濟獲得了快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策被認為是造就“日本奇跡”的關(guān)鍵。(10)Pack H,Westphal L E.Industrial Strategy and Technological Change：Theory Versus Reality[J].Journal of Development Economics,1986,22(1)：87-128.通過產(chǎn)業(yè)政策，日本政府有意識地促進企業(yè)間的合作、推動企業(yè)合并，培育出新日本制鐵、三菱重工等大型企業(yè)集團，并在此基礎(chǔ)上獲得規(guī)模效率。日本、韓國的成功對中國有很強的示范性。以《國務(wù)院關(guān)于當前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》為起點，中國推出大量的產(chǎn)業(yè)政策，涵蓋了石油化工、汽車、機械、建筑等幾乎所有行業(yè)。通過產(chǎn)業(yè)政策，中國政府不再實施嚴格管理、深入微觀層面的計劃經(jīng)濟，從而完成了經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，但同時仍然保留了對經(jīng)濟極強的干預(yù)能力。

產(chǎn)業(yè)政策在中國的發(fā)展經(jīng)歷了多個階段，被用于解決去產(chǎn)能、促進創(chuàng)新、發(fā)展重點產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)升級等多種問題。中國采用的產(chǎn)業(yè)政策主要聚焦于特定產(chǎn)業(yè)，多采用財政補貼、稅收優(yōu)惠等傾斜式扶持措施，以在短期內(nèi)促進被扶持產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。(11)葉光亮,程龍,張暉.競爭政策強化及產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型影響市場效率的機理研究——兼論有效市場與有為政府[J].中國工業(yè)經(jīng)濟,2022(1)：74-92.不過，圍繞產(chǎn)業(yè)政策有效性的爭議一直都非常大。(12)很大程度上是因為產(chǎn)業(yè)政策存在多種定義。此外，產(chǎn)業(yè)政策的實施效果受到非常多因素的影響，要定量地確定產(chǎn)業(yè)政策對于經(jīng)濟發(fā)展的作用會變得困難。即便如此，總體上學(xué)界對于選擇性產(chǎn)業(yè)政策持較為負面的評價。否定性意見通常認為，三個方面的主要因素限制了產(chǎn)業(yè)政策的效果：一是對有些特定產(chǎn)業(yè)實行保護反而使這些受扶持的產(chǎn)業(yè)更加依賴政策保護，難以培育企業(yè)創(chuàng)新能力和國際競爭力；二是政府對產(chǎn)業(yè)的過度扶持，特別是主導(dǎo)企業(yè)之間的合并來提升規(guī)模經(jīng)濟，會促使行業(yè)過度集中而限制競爭；三是產(chǎn)業(yè)政策會受限于政策推行者的任職期限、自身利益、有限理性、有限信息等因素。(13)劉慷,王彩霞.從產(chǎn)業(yè)政策到競爭政策——由日本學(xué)者對產(chǎn)業(yè)政策的質(zhì)疑說起[J].黑龍江對外經(jīng)貿(mào),2008(11)：12-14.此外，政府對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展所具有的決定性影響力，不僅會產(chǎn)生腐敗問題，還會使得即便產(chǎn)業(yè)政策效果不佳，政府也未必能夠主動調(diào)整。在理論邏輯上，這些因素的存在會對產(chǎn)業(yè)政策的功效產(chǎn)生很大限制。

除了單純考慮各種影響因素外，在不同經(jīng)濟發(fā)展階段中產(chǎn)業(yè)政策所具有的功效也可能存在差異。哈耶克認為，經(jīng)濟發(fā)展早期需要收集的分散性知識少，計劃還可能取得成效；但當經(jīng)濟發(fā)展程度更高，中央計劃機構(gòu)難以整合分散的知識時，與市場經(jīng)濟相比，計劃經(jīng)濟的效率就顯著降低。(14)黃琪軒.政治經(jīng)濟學(xué)通識——歷史·經(jīng)典·現(xiàn)實[M].北京：東方出版社，2018：89.從日本、韓國以及中國自身的發(fā)展經(jīng)歷來看，后進國家處于追趕階段時，可以通過技術(shù)模仿推動經(jīng)濟發(fā)展，此時政府介入較為有效，因為發(fā)展的路徑較為清晰；但后進國家步入領(lǐng)先階段時，需要引領(lǐng)技術(shù)創(chuàng)新來驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展，而創(chuàng)新包含了很大的不確定性，政府的推動就未必有效。(15)陳瑋,耿曙.發(fā)展型國家的興與衰：國家能力、產(chǎn)業(yè)政策與發(fā)展階段[J].經(jīng)濟社會體制比較,2017(2)：1-13.因此，如果說產(chǎn)業(yè)政策的主要目的是為了克服市場缺陷，隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展、市場機制的逐漸健全，幾十年的市場改革已經(jīng)推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展到了新的階段，政府的干預(yù)程度理應(yīng)做相應(yīng)調(diào)整，以便市場機制發(fā)揮更大的作用，從產(chǎn)業(yè)政策為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向以競爭政策為基礎(chǔ)也具有越來越顯著的必要性。

這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在黨和國家的多項基本決議中。黨的十八屆三中全會提出：“理論和實踐都證明，市場配置資源是最有效率的形式。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，市場經(jīng)濟本質(zhì)上就是市場決定資源配置的經(jīng)濟。健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題?！?16)中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報,2013-11-16(1).黨的十九屆六中全會繼續(xù)強調(diào)，“必須堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。(17)中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議[EB/OL].(2021-11-16)[2022-10-18].http：//www.gov.cn/zhengce/2021-11/16/content_5651269.htm.這都表明，將市場作為資源配置的基本方式是發(fā)揮市場競爭作用的基礎(chǔ)，也是轉(zhuǎn)變政府角色的重要內(nèi)容，是對政府與市場關(guān)系的重新理解與制度重構(gòu)。

當然，政府角色的轉(zhuǎn)變并不必然會發(fā)生。討論政府對市場的干預(yù)時，政府往往作為抽象的主體出現(xiàn)，但實際上，政府機構(gòu)是由存在各種利益訴求的自然人所組成，存在不同利益取向。一方面，政府機構(gòu)中的個人對于自身利益以及小群體利益的追求可能導(dǎo)致不適當?shù)恼深A(yù)，如，政府機構(gòu)強制指定交易的行為。另一方面，不同政府機構(gòu)之間，以及同一政府機構(gòu)的不同部門之間也會存在利益上不一致的地方，如，財政分權(quán)后不久出現(xiàn)的地方保護主義。(18)馮仕政.中國國家運動的形成與變異：基于政體的整體性解釋[J].開放時代,2011(1)：73-97.在這一問題上，最為突出的表現(xiàn)就是地方政府追求本地利益而造成的地區(qū)封鎖現(xiàn)象。

地區(qū)封鎖的核心是地方保護，即為了本地的經(jīng)濟利益，阻止外地的商品和要素進入到本地市場參與競爭。在20世紀80年代開始地方分權(quán)之后，由于地方政府為本地經(jīng)濟增長展開激烈競爭，分權(quán)刺激了地方政府利用更多的政治手段設(shè)置貿(mào)易壁壘和禁止外地產(chǎn)品進入本地，(19)張湖月,楊淑君.科層政治和中國《反壟斷法》[J].北大法律評論,2014,15(2)：405-431.進而帶來較為嚴重的地區(qū)封鎖問題。地方保護嚴重損害市場公平競爭，阻礙商品和要素自主有序流動，不利于建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的全國統(tǒng)一大市場，不利于暢通國內(nèi)大循環(huán)。(20)國家市場監(jiān)督管理總局反壟斷局.中國反壟斷年度執(zhí)法報告[R].北京：國家市場監(jiān)督管理總局反壟斷局，2020：51.正如《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》所強調(diào)的，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，才能夠更好地利用國內(nèi)市場的規(guī)模，來降低市場交易成本，并促進科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級。(21)歐洲共同體建立之初將實現(xiàn)歐洲市場一體化作為最高目標。為此，歐盟通過努力，成功拆除了由成員國政府設(shè)置的關(guān)稅和非關(guān)稅市場壁壘，實現(xiàn)了市場要素在歐盟范圍內(nèi)的自由流動。吳韜,鄭東元.經(jīng)濟分析如何融入法律過程：歐盟競爭法改革的得失及啟示[J].財經(jīng)法學(xué),2021(1)：3-17.根據(jù)相關(guān)學(xué)者的測算，2019年按照匯率計算的我國GDP占世界的比重為16.4%，資本形成總規(guī)模在世界占比高達26.8%，最終消費支出額占世界總額的12.1%，勞動力總量占到全世界的22.6%。對如此超大規(guī)模的生產(chǎn)要素進行有效配置，將形成巨大的經(jīng)濟循環(huán)規(guī)模，既有充沛的活力又有堅固的韌性。(22)尹偉華,肖宏偉.我國國內(nèi)市場規(guī)模和潛力測算及發(fā)展趨勢展望[J].中國物價,2021(7)：25-28.從改革開放開始，因市場封鎖帶來的問題，一直以來都是國家關(guān)注的重點。(23)例如，1980年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定》，1984年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于嚴禁黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》，1986年發(fā)布的《關(guān)于進一步制止黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》，1990年國務(wù)院《關(guān)于打破地區(qū)間市場封鎖進一步搞活商品流通的通知》，1991年《國務(wù)院關(guān)于進一步搞活農(nóng)產(chǎn)品流通的通知》等，都明確關(guān)注地區(qū)封鎖帶來的商品流通不暢的問題。因此，政府角色的轉(zhuǎn)變需要外在的推動，而反壟斷法就是非常重要的制度工具。

(二) 反壟斷法對于行政壟斷的規(guī)制

事實上，從產(chǎn)業(yè)政策向競爭政策的轉(zhuǎn)變包含了對于行政權(quán)力的限制。黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》強調(diào)“加強和優(yōu)化政府反壟斷、反不正當競爭職能，打破行政性壟斷，防止市場壟斷，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法”。(24)中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定[EB/OL].(2018-03-04)[2022-10-18].http：//www.gov.cn/xinwen/2018-03/04/content_5270704.htm.要通過反壟斷法來規(guī)制行政壟斷，不僅在于其從競爭的角度來突出市場機制的作用，更在于其能夠更好地解決利益機制中的沖突。如前文所述，國家層面的政策制定者更多追求整體利益，但地方政府則更可能更多考慮區(qū)域、局部利益。下級執(zhí)行者對上級政策往往以自己的利益損益值作為對策參量，得益愈多，愈樂于執(zhí)行；受損愈多，則不樂于執(zhí)行，乃至抵制、變換，表現(xiàn)出觀望、等待、敷衍等態(tài)度。(25)賀東航,孔繁斌.公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗[J].中國社會科學(xué),2011(5)：61-79.這些問題需要有更合適的制度安排來解決。

歷史上，純粹通過政府的命令難以根治行政壟斷。以地方保護主義為例，盡管國務(wù)院多次下達文件反對地方保護主義，但地方保護主義仍難禁絕。國務(wù)院也多次發(fā)布文件來禁止黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)，可是黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商辦企業(yè)仍屢禁不止。(26)王曉曄.依法規(guī)范行政性限制競爭行為[J].法學(xué)研究,1998(3)：89-97.因此，通過反壟斷法來限制行政權(quán)力具有重要價值，是促進政府職能轉(zhuǎn)變的重要措施。1993年的《反不正當競爭法》中即包含了行政壟斷規(guī)制的條文，(27)1993年頒布的《反不正當競爭法》第7條規(guī)定：“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，限制其他經(jīng)營者正當?shù)慕?jīng)營活動。政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限制外地商品進入本地市場，或者本地商品流向外地市場?！?007年《反壟斷法》頒布之后，專章規(guī)定的行政壟斷被認為是對中國現(xiàn)實問題的有效回應(yīng)。(28)參見2007年頒布的《中華人民共和國反壟斷法》第32—37條。盡管《反壟斷法》對于行政壟斷并沒有規(guī)定制裁性法律責任，但有學(xué)者認為，通過與行政性治理方式的銜接，《反壟斷法》在規(guī)制行政壟斷上發(fā)揮了實質(zhì)性的作用。(29)李劍.中國行政壟斷的治理邏輯與現(xiàn)實——從法律治理到行政性治理[J].華東政法大學(xué)學(xué)報,2020,23(6)：106-122.在1995年至2005年間，全國工商系統(tǒng)查處或者協(xié)助查處了519件涉及地區(qū)封鎖、地方保護等的行政性限制競爭案件。(30)國家工商行政管理總局公平交易局、中國社會科學(xué)院國際法學(xué)研究中心.反壟斷典型案例及中國反壟斷執(zhí)法調(diào)查[M].北京：法律出版社，2007.2022年對《反壟斷法》的修正中，行政壟斷相關(guān)條文得到了進一步的完善和強化，并同時將公平競爭審查正式納入《反壟斷法》中，在很大程度上通過“入法”來強化對于行政壟斷行為的規(guī)制。

公平競爭審查制度的入法具有重要的宣示性意義。(31)但如果放寬視角，以類似文件來規(guī)范政府行為的方式也并不罕見，如2001年的《國務(wù)院關(guān)于禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》、2022年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》等。公平競爭審查的特殊之處在于其建立了一整套審查制度。2016年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，要求建立公平競爭審查制度，以規(guī)范政府有關(guān)行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國統(tǒng)一市場建設(shè)和公平競爭的規(guī)定和做法。公平競爭審查制度針對的是在現(xiàn)有行政法體系下很難有效規(guī)范的政策措施，而這些政策措施比具體行政行為對于市場競爭的影響更為廣泛和深入，因此公平競爭審查對于政府行為的約束性更強。公平競爭審查制度頒布之后，截至2020年底，全國共審查新出臺文件85.7萬份，對4100余份涉嫌違反公平競爭的文件進行修改調(diào)整，對189萬件存量文件進行了清理，廢止或修訂涉及指定交易、地方保護、市場壁壘等內(nèi)容的文件2萬余份。(32)盧雁.產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的關(guān)系研究[J].中國市場監(jiān)管研究,2022(1)：34-38.由此可見公平競爭審查的力度與效果。盡管公平競爭審查制度主要依托行政機關(guān)內(nèi)部的治理，但是成為《反壟斷法》的正式制度無疑能更大程度地助力行政性治理。

三、共同富裕對反壟斷法的新要求：經(jīng)濟壟斷的視角

市場機制可以提高效率、增加社會財富的總量，這也是中國的經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型并獲得舉世矚目發(fā)展成就的原因。然而，如果沒有公平的財富分配機制，經(jīng)濟增長的成果過于集中于少數(shù)人，并不利于社會的長遠發(fā)展。因此，共同富裕所包含的對經(jīng)濟公平的要求，同樣具有重要的意義。但是，這給以促進經(jīng)濟效率為主的反壟斷制度帶來了挑戰(zhàn)，需要有效轉(zhuǎn)變其實施方式與立法目標，構(gòu)建有效的具體制度予以回應(yīng)。

(一) 經(jīng)濟公平需要強化反壟斷法的實施

市場機制固然能夠有效率地進行資源分配，但市場并不會自然而然地發(fā)揮作用。正如桑斯坦所言，市場應(yīng)當理解為一種法律構(gòu)建，并以其是否促進人類利益作為評價的基礎(chǔ)，而不是作為自然的或者自發(fā)秩序的部分，不能理解為促進自愿交流的簡單方式。(33)Sunstein C R.Free Markets and Social Justice[M].New York：Oxford University Press,1997：5.因此，盡管在很多時候“市場經(jīng)濟”被視為一個籠統(tǒng)的概念，但市場經(jīng)濟在不同社會制度下會呈現(xiàn)不同的運行模式與特征。(34)周文,司婧雯.全面認識和正確理解社會主義市場經(jīng)濟[J].上海經(jīng)濟研究,2022(1)：27-36.相應(yīng)地，反壟斷法作為“市場經(jīng)濟的大憲章”、市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)性法律，也需要在理解市場經(jīng)濟的作用、功能的基礎(chǔ)上，考慮如何基于現(xiàn)實情況來進行具體的制度設(shè)計與實施。

1.市場競爭秩序需要維護。市場的參與者都以謀求利益為出發(fā)點，如果缺少有力的外在約束，就會使得市場喪失平等交易的基礎(chǔ)?？梢哉f，限制競爭行為內(nèi)生于市場競爭，很難通過市場的自我調(diào)節(jié)機制予以消除。限制競爭行為使得商業(yè)交易的利益向具有市場力量的主體轉(zhuǎn)移，普通消費者則因此而受損，從而破壞平等交易雙方獲利的基礎(chǔ)，導(dǎo)致市場效率的降低。對這一過程的確認并非否定市場的作用，而是要充分認識到市場的不足，通過法律制度予以彌補。

對市場的信任程度也決定了反壟斷法的定位與實施?，F(xiàn)代反壟斷法歷史上，芝加哥學(xué)派以信任市場而聞名，并因此而主張反壟斷制度都應(yīng)該廢除。芝加哥學(xué)派觀點的核心，是認為在市場的范圍內(nèi)，理性的經(jīng)濟人通過選擇有效的投入組合來最大化利潤，背離這一原則的行為將會遭到市場競爭的懲罰。(35)Lina K.Amazon’s Antitrust Paradox[J].Yale Law Journal,2017,126：731-737.例如，芝加哥學(xué)派認為卡特爾協(xié)議不需要反壟斷法規(guī)制，因為其具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性，即便達成也會很快自動崩潰。但事實卻并非如此。根據(jù)相關(guān)的實證研究，樣本中卡特爾存續(xù)的平均時長大概為6年，其中8%的卡特爾是因為反壟斷而終結(jié)；卡特爾存續(xù)的中位數(shù)是7年，比平均數(shù)更長；28%的卡特爾超過10年，10%的卡特爾甚至超過17年。(36)Levenstein M C,Suslow V Y.Breaking up is Hard to Do：Determinants of Cartel Duration[J].The Journal of Law and Economics,2011,54(2)：455-492.根據(jù)美國的經(jīng)驗，反壟斷法的效果分析方法的局限性體現(xiàn)在四個方面，這四種類型的行為應(yīng)當是反壟斷法除外適用的類型：第一，某一行為雖然造成了靜態(tài)效率的下降，卻提升了創(chuàng)新動力，如收取壟斷價格；第二，某一行為可能損害了某些消費者的利益，卻并未創(chuàng)造或維持壟斷力量，如議價能力的變化或者只對競爭對手帶來損害；第三，某一行為雖然損害了競爭對手，但并未對競爭或競爭過程造成實質(zhì)性損害；第四，雖然競爭的增強對競爭對手造成了損害，但并未帶來經(jīng)濟上的損害?？梢?，對市場過于美好的假定并不符合實際。

芝加哥學(xué)派對市場的過度信任固然不可取，但不同國家對于市場自由度、市場機制的完善度的確有不同的認識，由此也導(dǎo)致反壟斷法的差異。例如，市場力量是反壟斷法理論構(gòu)建的基礎(chǔ)性概念，也是反壟斷法決定對何種行為進行規(guī)制的篩選機制。(37)Landes W M,Posner R A.Market Power in Antitrust Cases[J].Harvard Law Review,1981,94(5)：493-496.對于市場力量要求的高低，決定了納入反壟斷法規(guī)制的行為的范圍，各個國家和地區(qū)對此往往存在一些差異。美國通常要求80%的市場份額才能認定企業(yè)具有市場力量，而歐盟則只要求50%的市場份額。這種差異的背后，反映了對于市場機制的不同理解。

2.自由競爭下的經(jīng)濟不平等。自由市場與經(jīng)濟平等是充滿爭議的話題。盡管有學(xué)者認為，不平等和產(chǎn)業(yè)集中的新趨勢之間的聯(lián)系并不總是那么清晰，消費者和生產(chǎn)者之間的異質(zhì)性，使得人們很難確定工業(yè)集中是否將財富從窮人重新貢獻給了富人。(38)Daniel A C.Antitrust and Wealth Inequality[J].Cornell Law Review,2016(1171)：1222-1223.但也有不少研究認為自由競爭必然導(dǎo)致經(jīng)濟不平等。這主要分為兩種觀點：第一種觀點認為，市場競爭使得經(jīng)濟力量集中，進而導(dǎo)致市場表現(xiàn)不佳、收入不平等加劇。(39)Grullon G,Larkin Y,Michaely R.Are US Industries Becoming More Concentrated?[J].Review of Finance,2019,23(4)：697-743;Saez E,Zucman G.Wealth Inequality in the United States since 1913：Evidence from Capitalized Income Tax Data[J].The Quarterly Journal of Economics,2016,131(2)：519-578.進一步而言，技術(shù)進步對社會發(fā)展起了重要作用；技術(shù)顛覆帶來了效率的提高，也加速了對規(guī)模經(jīng)濟的追求，使企業(yè)能夠調(diào)集龐大的資源網(wǎng)絡(luò)，并更有效地部署這些資源。(40)Hsu S L.Antitrust and Inequality：The Problem of Super-Firms[J].The Antitrust Bulletin,2018,63(1)：104-112.

第二種觀點認為，即使是名義上的自由市場經(jīng)濟，許多收入不平等是由遏制競爭的制度所引起的，這些制度使收入流向了處于收入分配頂端的那些人；自由市場經(jīng)濟中收入不平等的迅速增加不僅因為處于分配底端的競爭日趨激烈，也因為處于分配頂端的競爭不斷減弱。(41)吉姆·韋登,大衛(wèi)·格魯斯基.收入不平等與市場失靈[J].蔣林,劉捷，譯.國外理論動態(tài),2015(9)：19-30.還有學(xué)者主張，市場競爭要為自由市場經(jīng)濟中收入不平等的高基準水平負責，放松管制和提高競爭力的改革加劇了自由市場經(jīng)濟中的收入不平等，即競爭導(dǎo)致收入不平等。(42)吉姆·韋登,大衛(wèi)·格魯斯基.收入不平等與市場失靈[J].蔣林,劉捷，譯.國外理論動態(tài),2015(9)：19-30.這是因為，市場力量帶來的回報不成比例地流向富人，主要流向股東和高管，平均來看他們比中等消費者更富有。(43)Baker J B,Salop S C.Antitrust,Competition Policy,and Inequality[J].Georgetown Law Journal,2015,104：11-12.

市場經(jīng)濟會帶來經(jīng)濟不公平，但反壟斷法是否以及如何對此作出規(guī)制也曾經(jīng)是現(xiàn)代反壟斷法中爭議最為激烈的話題。反壟斷往往被視為對集中的經(jīng)濟力量實行一定程度的公眾控制的少數(shù)政策之一，這一看法支持采用強有力的反壟斷政策以及保護中小型企業(yè)，而不是高度重視它們的相對效率。(44)Foer A A,Durst A.The Multiple Goals of Antitrust[J].The Antitrust Bulletin,2018,63(4)：494-508.不過，現(xiàn)代反壟斷法更多關(guān)注的是經(jīng)濟效率。例如，美國反托拉斯法在20世紀70年代之后，逐漸將其目標調(diào)整為只考慮經(jīng)濟效率，而排除非經(jīng)濟效率目標。目標的單純化以及對效率判斷所設(shè)定的較高標準，使得反托拉斯法的實施較為松弛。這一趨勢在近些年受到了極大的挑戰(zhàn)。以“新布蘭代斯學(xué)派”為代表的學(xué)者就認為，美國反托拉斯法過于相信市場，對于縱向限制、掠奪性定價等行為缺少限制，(45)Khan L M,Vaheesan S.Market Power and Inequality：The Antitrust Counterrevolution and Its Discontents[J].Harvard Law and Policy Review,2017(11)：235-237.對于經(jīng)濟力量過度集中、政治權(quán)力集中完全忽視。(46)Sandeep V.The Evolving Populisms of Antitrust[J].Nebraska Law Review,2014(93)：370-372.

從現(xiàn)代反壟斷法的發(fā)展歷史來看，解決經(jīng)濟力量集中所帶來的一系列問題正是反壟斷法得以誕生的原因。與其說反托拉斯法是為了促進經(jīng)濟效率，不如說是為了確保問責制：限制企業(yè)的規(guī)模和集中將確保公平的市場競爭；反過來，通過市場競爭的制衡，確保企業(yè)的私人力量將用于公共利益。(47)Robert P.The Political Content of Antitrust[J].University of Pennsylvania Law Review,1978(127)：1051-1052.當然，理想與現(xiàn)實之間還存在差距。雖然早期反壟斷運動主張更加積極地利用國家權(quán)力來遏制私人權(quán)力集中帶來的威脅，但在現(xiàn)實中，早期反壟斷法卻被用于打壓工會、農(nóng)會?！吨x爾曼法》出臺時，工會一旦發(fā)起罷工，就會被認定為構(gòu)成壟斷協(xié)議而遭到禁止。(48)Forbath W E.The Shaping of the American Labor Movement[J].Harvard Law Review,1988(102)：1158-1159.中國反壟斷法事實上也面臨類似挑戰(zhàn)。盡管《反壟斷法》設(shè)定了多目標的體系，但經(jīng)濟效率同樣是反壟斷法實施中最主要的目標。非效率目標到底如何與具體制度相融合，一直缺少共識。

共同富裕的提出，不僅更好地呼應(yīng)了現(xiàn)代反壟斷法誕生時社會對反壟斷法的期待，同時也為中國反壟斷法注入了新的理念。通過將經(jīng)濟平等內(nèi)置于反壟斷法，減少因為經(jīng)濟力量集中、市場難以自我調(diào)節(jié)而帶來的貧富分化問題，既是對于反壟斷法的新要求，同時也是保障共同富裕得以實現(xiàn)的機制。

(二) 應(yīng)對經(jīng)濟公平的制度構(gòu)建

公平是競爭政策和法律的抽象原則，其要轉(zhuǎn)化為可操作的分析概念，需發(fā)展出更具體的規(guī)則、標準。(49)郝俊淇.競爭政策和法律中的公平考量——OECD“競爭何以促進社會公平”論壇介評[J].中國價格監(jiān)管與反壟斷,2021(10)：20-26.有學(xué)者曾提供了一系列反壟斷措施，具體包括：以消費者福利作為反壟斷法的目標、增加反壟斷機構(gòu)的預(yù)算、優(yōu)先處理關(guān)涉中產(chǎn)階級的案件、設(shè)計有利于處于劣勢地位的消費者的補救辦法以及制定更具干預(yù)性的反壟斷標準等。(50)Baker J B,Salop S C.Antitrust,Competition Policy,and Inequality[J].Georgetown Law Journal,2015(104)：15-24.對于中國反壟斷法而言，共同富裕關(guān)注社會財富分配上的均等性，這些建議具有重要的參考價值。但是，制度完善無疑包含了眾多的維度，在強調(diào)根據(jù)共同富裕來反思反壟斷法時，宏觀的部分，如福利標準，以及微觀的部分，如超高定價規(guī)制都可以看到明顯有欠缺以及需要有所推動的部分。

1.福利標準的選擇。反壟斷法的目的之一是提高經(jīng)濟效率，而經(jīng)濟效率是否提高需要通過福利標準來進行判斷。福利標準主要分為消費者福利標準和社會總福利標準。二者的核心區(qū)別在于：消費者福利標準以消費者的福利變化為基礎(chǔ)；社會總福利標準則同時考慮消費者福利與生產(chǎn)者福利。對于反壟斷法應(yīng)當采用何種福利標準，一直以來都存在較大的爭議以及不同的選擇，也導(dǎo)致反壟斷法實施效果上的差異。(51)李劍.平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷法實施 以經(jīng)濟效率目標為出發(fā)點[J].中外法學(xué),2022,34(1)：44-63.美國反托拉斯法傾向于社會總福利標準，歐盟競爭法則偏好消費者福利標準。中國則因為《反壟斷法》中沒有明確福利標準，在不同案件中采用了不同的標準。

理論上而言，社會總福利標準因為同時考慮消費者福利和生產(chǎn)者福利，意味著只要生產(chǎn)者福利的增加能夠大于消費者福利的損失也不會違法，這給具有市場支配地位的企業(yè)以更大的自由空間，但會造成社會財富向生產(chǎn)者集中。消費者福利標準像適用總福利標準那樣，簡單地把消費者福利損失與生產(chǎn)者福利的提升做減法求差，(52)烏爾里希.施瓦爾貝,丹尼爾.齊默爾.卡特爾法與經(jīng)濟學(xué)[M].顧一泉,劉旭,譯.北京：法律出版社，2014：14.這反過來促使經(jīng)營者盡可能地兼顧消費者福利，避免了法律實施不足，以及社會財富分配過度集中于經(jīng)營者的結(jié)果。

選擇消費者福利標準，還是選擇社會總福利標準，實質(zhì)上不僅僅是一個經(jīng)濟問題，更是一個政治問題，它涉及競爭政策的價值判斷。(53)余東華.中國并購評估審查中如何引入效率抗辯[J].經(jīng)濟學(xué)家,2013(3)：53-60.消費者福利標準強調(diào)只有當效率獲得的性質(zhì)和規(guī)模能夠使得“即使是在減少競爭的市場上”消費者的福利水平不會比并購前更差時，消費者福利標準才接受效率抗辯。從共同富裕目標的實現(xiàn)來說，對于消費者剩余向經(jīng)營者轉(zhuǎn)移的行為予以一定程度的規(guī)制，則需要將福利標準確定為消費者福利標準。

2.超高定價的規(guī)制。壟斷者將商品或服務(wù)的價格定在高于競爭水平的程度，不僅會帶來“絕對損失”，還會加大社會收入分配的差異。出于對市場的信任——高額壟斷利潤會吸引市場進入，以及對價格控制的排斥，美國反托拉斯法并不規(guī)制超高定價行為。(54)典型案例可參見：Pryzant P E.Berkey Photo,Inc.v.Eastman Kodak Co.-The Beginning of the End of Monopolization[J].South Texas Law Journal,1982,23：259;Cross B.Blue Shield United of Wisconsin v.Marshfield Clinic[EB/OL].[2022-04-20].https：//casetext.com/case/blue-cross-blue-shield-v-marshfield-clinic;Bell R,Greenfield L,Kayne V,et al.Verizon Communications Inc.v.Law Offices of Curtis V.Trinko,LLP[EB/OL].[2022-04-28].https：//www.law.cornell.edu/supct/html/02-682.ZS.html.盡管歐盟競爭法對于超高定價有明確規(guī)定，也有超高定價的案件，(55)相關(guān)案件可參見：Sierna v Eda[1971] ECR 69;Case 26/75 General Motors v Commission[1975] ECR 1367;Case 27/76 United Brands v Commission[1978] ECR 207;Case 30/87 Corinne Bodson v Pompes Funebres[1998] ECR 2479;Case 110/99 Lucazeau v SACEM[1989] ECR 2811;also see Commission decisions：COMP/C-1/36.915 British Post office v.Deutche Post AG[2001] OJ L331/40,COMP/A 36.568/D3-Scandlines Sverige AB v Port of Helsingborg[2004].但無論是司法機關(guān)還是行政執(zhí)法機關(guān)，對超高定價的態(tài)度都較為溫和，案件數(shù)量極為有限。行政執(zhí)法機關(guān)查處的少量超高定價案件中，最終認定成立的案件則更少。

相比之下，中國對于超高定價案件有較多的執(zhí)法，集中于原料藥、標準必要專利等領(lǐng)域。(56)如，鹽酸川芎嗪案，鄂價檢處[2015]001號；撲爾敏案，國市監(jiān)處[2018]21號；注射用葡萄糖酸鈣案，國市監(jiān)處[2020]8號。較為積極的超高定價規(guī)制，也帶來了較多質(zhì)疑。但是，從共同富裕的角度來說，超高定價規(guī)制無疑具有積極意義。以原料藥超高定價案件為例，不少原料藥市場有很高的進入壁壘，導(dǎo)致其價格能以顯著的幅度上漲。例如，商丘市新先鋒藥業(yè)有限公司案中，較短時間內(nèi)，苯酚原料藥的價格變相地從260元/公斤上漲到1000—1300元/公斤，漲幅達2.8—4倍，較歷史價格上漲達6.8 —9.2倍。(57)參見豫市監(jiān)處字[2021]1號。在這些市場中，原料藥企業(yè)對產(chǎn)品的提價導(dǎo)致消費者福利受到顯著影響，使得產(chǎn)業(yè)利潤從下游向上游集中，產(chǎn)生社會財富分配不公的問題。(58)原料藥市場的問題，同樣需要關(guān)注原料藥市場在認證、環(huán)保等方面所造成的準入限制問題。因此，在這些市場中積極推進反壟斷法的實施，具有正面的社會意義。

當然，需要注意的是，單純的超高定價規(guī)制往往不能完全解決市場中的問題，因為企業(yè)的市場行為是連續(xù)的，持續(xù)的價格監(jiān)管并非反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的職責。此外，超高定價發(fā)生的市場，除非上下游有較強的抗衡力量，否則在特定市場結(jié)構(gòu)下很難改變企業(yè)的行為模式。此時，需要結(jié)構(gòu)性救濟來發(fā)揮作用?！斗磯艛喾ā纺壳皩⒔Y(jié)構(gòu)性救濟限定在經(jīng)營者集中領(lǐng)域，但結(jié)構(gòu)性救濟的作用不應(yīng)局限于此。當然，考慮到結(jié)構(gòu)性救濟在反壟斷法歷史上所產(chǎn)生的問題，也需要很好地平衡制度的收益與成本。(59)李劍.經(jīng)營者集中強制申報制度的實效與轉(zhuǎn)變[J].交大法學(xué),2021(4)：59-77.因此，以共同富裕為基準，反壟斷法能夠更好地完善具體制度。

四、結(jié) 語

市場經(jīng)濟是實現(xiàn)“富?！钡闹匾苿恿?，有利于創(chuàng)造財富。實現(xiàn)經(jīng)濟的快速穩(wěn)定增長，是共同富裕的基本前提；而經(jīng)濟增長成果的公平分配不僅有助于社會成員的共同發(fā)展，同時也為經(jīng)濟的進一步增長創(chuàng)造條件。反壟斷法作為市場經(jīng)濟的基本法、龍頭法，一方面通過維持市場競爭秩序來實現(xiàn)市場機制的基礎(chǔ)性作用，另一方面又需要在共同富裕的要求下，不斷完善自身制度，從而更好地為共同富裕目標的實現(xiàn)發(fā)揮作用。