曾 明

(南京信息工程大學(xué) 法政學(xué)院；江北新區(qū)發(fā)展研究院，江蘇 南京 210044)

一、問題的提出

在國家治理的組織結(jié)構(gòu)中，行政村是最基層的治理單位，鄉(xiāng)村振興的政策落腳點(diǎn)都聚焦于這一層級。但在實(shí)際的農(nóng)村生活中，村莊才是村民生產(chǎn)生活的基本單元，是中國傳統(tǒng)農(nóng)耕文明的承載者，也是城市化進(jìn)程中城市人鄉(xiāng)愁的寄托。從中國人鄉(xiāng)土情感依存與傳統(tǒng)文化的傳承而言，一個個散落于中國大地的自然村才是中國人最終的“根”。因此，盡管從國家治理體系建設(shè)與治理政策執(zhí)行層面來看，村兩委會是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主要的政策執(zhí)行者，行政村是最基層的治理單元。但是自然村既是行政村的組成部分，也是政策與項(xiàng)目落地的終極層級，因此鄉(xiāng)村振興說到底是村莊的發(fā)展與興旺。在這一過程中，村民小組長其實(shí)起著極為重要的作用。近年來，隨著脫貧攻堅(jiān)工作的深入推進(jìn)以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，國家對農(nóng)村地區(qū)的政策扶持尤其是資金投入力度逐步加大，大量的扶貧、民生類財政資金以及項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等資源涌向農(nóng)村。基層政府尤其是村級集體組織則是這些國家政策與國家資源的落實(shí)者、組織者與分配者。這其中，村民小組長作為鄉(xiāng)村的代言人又作為村委會工作的延伸落實(shí)者，他們在工作中的高效廉潔其實(shí)也直接關(guān)系著“好政策能否辦好”。他們雖然并不屬于村兩委干部，更沒有正式編制，拿著微薄的工資，卻掌控著一定的集體資源，影響著國家民生資金、項(xiàng)目、集體利益在村民中的分配，在農(nóng)村擁有較多的話語權(quán)。隨著資金、資源的涌入，這些年村民小組長的腐敗問題也時有披露。如海南省瓊海市長坡鎮(zhèn)8名村民小組長挪用集體征地補(bǔ)償款購買基金牟取私利案(1)瓊海市紀(jì)監(jiān)委：《一封舉報信牽出8名村小組組長受處分》，瓊海廉政網(wǎng)，http://qionghai.hainan.gov.cn/rdzt/qhlz/gzlj/202012/t20201214_2901373.html，衡陽一村民小組長違規(guī)收受好處費(fèi)等(2)《衡陽一村民小組長因違規(guī)收受一萬元好處費(fèi)被依法罷免》，騰訊網(wǎng)，https://new.qq.com/cmsn/20180704/20180704032315.html。從體制上來說，村民小組長主要受村兩委的監(jiān)督，協(xié)助完成村莊自治事務(wù)。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》(2010年)第28條之規(guī)定：“村民小組組長由村民小組會議推選。村民小組組長任期與村民委員會的任期相同，連選可以連任?！痹诠ぷ鲗?shí)踐中，村民小組長經(jīng)過村民推薦、村民代表會議推選、村委會考察等一系列流程后，最終予以聘用，其日常管理和考核權(quán)限也由村委會負(fù)責(zé)。但是由于他們地位低、權(quán)力小、資源少、影響范圍小等原因，該群體的腐敗問題并未受到有關(guān)部門及學(xué)術(shù)界足夠的重視?，F(xiàn)有腐敗研究文獻(xiàn)中，還未發(fā)現(xiàn)有針對這一群體的專門研究文獻(xiàn)。本文要研究的是，在鄉(xiāng)村振興背景下，掌握較大的公共資源分配與村民基礎(chǔ)信息甄別權(quán)力的村民小組長腐敗的發(fā)生邏輯是什么？如何實(shí)現(xiàn)對其有效的精準(zhǔn)治理？這一研究冀望能夠引起紀(jì)檢監(jiān)察部門與廉政研究學(xué)術(shù)共同體對這一群體的關(guān)注，這對于保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實(shí)施，實(shí)現(xiàn)下一個百年目標(biāo)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、村民小組長腐敗的發(fā)生邏輯

腐敗被稱為政治之癌，只要涉及公權(quán)力與公共利益分配的情境，腐敗就有可能發(fā)生。隨著委托代理關(guān)系的多元化，腐敗的發(fā)生也不僅局限于公權(quán)力，包括企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的各種受委托權(quán)力的濫用，都可以被稱為腐敗。腐敗的發(fā)生邏輯大致可以歸為三大路徑：文化主義論、道德—心理論、制度主義論(委托代理理論與理性選擇理論)，其中制度因素通常被認(rèn)為是最核心的變量。

(一)理性選擇制度主義視角下腐敗發(fā)生路徑

在文化主義論看來，一個社會中主流的價值觀念、傳統(tǒng)文化會決定個體在相同情境下做出不同的選擇[1](P439)。而道德—心理主義論者則認(rèn)為，腐敗有著深厚的道德和心理基礎(chǔ)，有些人通過心理策略對不道德的行為進(jìn)行認(rèn)知重建，自我調(diào)節(jié)因?yàn)楦瘮《l(fā)的心理緊張與道德緊張[2](P42)。但理性選擇論者看來，制度與規(guī)則會對人的行為選擇產(chǎn)生決定性的影響，即使是在不同文化背景下的人們，他們都會在現(xiàn)有制度與規(guī)則下基于成本——收益的考量采取最優(yōu)策略，做出最有利于自己利益的選擇[3](P43-44)。這一理論對于腐敗行為有著特別有效的解釋力?？死锾丶拥抡菑睦硇赃x擇理論視角，提出了著名的“C=M+D-A”模型：即腐敗(corruption)=壟斷(monopoly)+自由裁量權(quán)(discretion)-問責(zé)(accountability)[4](P84)。當(dāng)官員對各種稀缺資源的分配或重大事項(xiàng)決策擁有獨(dú)斷的控制權(quán)，即壟斷，而且可以自主決定怎么分配，即擁有對這些稀缺資源的自由裁量權(quán)，并且無需為此承擔(dān)責(zé)任(缺少問責(zé)制)時，腐敗就容易發(fā)生。因此資源的稀缺、權(quán)力壟斷與自由裁量權(quán)的制度漏洞是引發(fā)腐敗動機(jī)的主要組合環(huán)境。從一些國際組織的各類調(diào)查來看，全世界最容易受到賄賂的公務(wù)人員是警察，其概率高達(dá)31%。就是因?yàn)樗麄儾粌H有權(quán)實(shí)施壟斷，而且具有很大的自由裁量權(quán)，并只需承擔(dān)少數(shù)的責(zé)任(3)Transparency International：Global corruption barometer 2013，http:www.transparency.org/gcb2013/report.。雖然說鄉(xiāng)村歷史因素形成人群聚居特點(diǎn)以及傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土倫理，村民小組長腐敗特征上體現(xiàn)出很強(qiáng)的人情腐敗特點(diǎn)，但從腐敗發(fā)生的機(jī)制來看，克里特加德模型仍然是揭示村民小組長腐敗發(fā)生機(jī)制的重要借鑒。

(二)村民小組長腐敗發(fā)生邏輯的理性選擇制度主義解釋

從理性選擇制度主義來看，村民小組長作為理性的經(jīng)濟(jì)人，在縱向多鏈條委托代理中承擔(dān)著鄉(xiāng)村振興資金、資源、項(xiàng)目落地實(shí)施的最終受托責(zé)任。他們在某種程度上掌握著這些資金的分配權(quán)，比如協(xié)助或者說是主導(dǎo)個體性項(xiàng)目受益對象的甄別確定，參與集體性項(xiàng)目的建設(shè)與管理等。在這一過程中，由于宗族力量的衰微、鄉(xiāng)村精壯勞力外出，留守鄉(xiāng)村的基本都是中老年人，他們的集體行動能力與公共事務(wù)參與能力都不足，使得相對年富力強(qiáng)又有行政賦權(quán)的村民小組長們在這些事務(wù)中擁有了壟斷權(quán)力的機(jī)會。再加上政策必然具有的原則性與因地制宜相適應(yīng)的政策彈性空間，在信息不充分、村民對政策了解不足特別是理解不足的情況下，村民小組長們就有了較大的自由裁量權(quán)。從理論上講，沒有問責(zé)或缺乏問責(zé)約束的壟斷權(quán)力與自由裁量權(quán)容易產(chǎn)生權(quán)力的濫用。

在實(shí)踐中，紀(jì)檢監(jiān)察組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置通常止步于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，在大多數(shù)中西部農(nóng)村，村級黨組織中一般只設(shè)有兼職紀(jì)檢委員負(fù)責(zé)黨員隊(duì)伍的紀(jì)律監(jiān)督工作。而村民小組長大多未必是黨員，缺乏黨紀(jì)意識與規(guī)則意識，存在一定的組織監(jiān)督懸浮狀況。更重要的是，當(dāng)前村委會承擔(dān)著大量的行政事務(wù)，這些事務(wù)與鄉(xiāng)村自治事務(wù)的落實(shí)都有賴于村民小組長的配合與支持。在上級任務(wù)壓力下，村兩委對于村民小組長的一般腐敗行為或違紀(jì)行為容易產(chǎn)生策略性的容忍，以換取他們對村委會工作的支持。同時，村民小組長由于不屬于村委會成員，在需要上級財政支持的落后村莊也很少有集體資產(chǎn)能夠保障村民小組長的工作收入，大多數(shù)村民小組長基本都是除了每年年底有一些微薄的誤工補(bǔ)貼外，在有些地方甚至是無報酬工作，這也使得村兩委會對村民小組長的監(jiān)督缺少問責(zé)的震懾力。這些因素的疊加，極有可能誘發(fā)資源資金分配權(quán)力的濫用。

1.豐富的鄉(xiāng)村反哺資源及其分配權(quán)力的壟斷性

農(nóng)村集體資產(chǎn)與上級資源的涌入給了村民小組長腐敗的機(jī)會。村民小組長有權(quán)在村莊內(nèi)分配的資源主要有兩類：一類是村莊內(nèi)的集體資產(chǎn)，主要是集體土地、林地、水塘等集體資源以及集體企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營與收益；另一類是來自上級政府撥付的用于鄉(xiāng)村振興的各類惠農(nóng)性資金。從脫貧攻堅(jiān)到現(xiàn)在的鄉(xiāng)村振興政策過程中，大量的財政資金開始涌向農(nóng)村地區(qū)。2018年，中央財政安排補(bǔ)助地方財政扶貧資金為1 080億元，比2017年增加200億元(4)新華網(wǎng)：《中央撥付2018年財政專項(xiàng)扶貧資金1 060多億元》,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1599526665586294489&wfr=spider&for=pc，2018-05-04.。2022年中央財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金達(dá)到1 650億元，比2021年又增加了84億元(5)證券日報.財政部：《2022年中央財政預(yù)算安排銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金1650億元》,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1727892921523250671&wfr=spider&for=pc。這些資金通過層層轉(zhuǎn)移支付，與地方政府配套或本級財政相關(guān)支出一起，大多下沉到了基層一線。如2019年云南楚雄全州投入整州脫貧資金88.35億元，其中武定一縣就達(dá)16.68億元(6)瞿長福，周斌.脫貧之路如此鋪就——來自云南省楚雄彝族自治州的脫貧攻堅(jiān)報告[J].時代風(fēng)采，2020(1)：6.。黑龍江省富裕縣2021年為鞏固脫貧成果，發(fā)放就業(yè)補(bǔ)貼8 600人，計(jì)330萬元；教育補(bǔ)貼3 037人次，計(jì)350萬元，醫(yī)療扶貧支出1 228萬元；基本建設(shè)涉農(nóng)支出1.5億元(7)數(shù)據(jù)引自《富裕縣2021年全縣脫貧攻堅(jiān)工作進(jìn)展情況報告》。https:www.renrendoc.com/paper/140322838.html。。這些資金部分采用直通形式直接分配到符合條件的農(nóng)戶手中，大部分通過層層轉(zhuǎn)移支付最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會來進(jìn)行分配。從現(xiàn)有制度安排來說，資源分配的裁量權(quán)并不在村民小組長手中，但是無論是直通式撥付，還是授權(quán)式分配，其分配對象的確定都離不開以村小組為單位的甄別或遴選過程。在程序上無論是為了避責(zé)，還是精準(zhǔn)確認(rèn)的需要，都會由村民小組長作為最一線的干部來組織選擇資源分配對象。這樣一來，村民小組長就成為這些資源事實(shí)上的直接分配者。

2.分配中的自由裁量權(quán)

自由裁量權(quán)歷來是腐敗發(fā)生的重要誘因。盡管看起來權(quán)力微小，但村民小組長的腐敗仍然會表現(xiàn)為利益的交換，以及以權(quán)力牟取私利的行為。在中國的權(quán)力譜系中，村民小組長作為最基層的農(nóng)村自治單元的代表，既不屬于黨政干部，甚至也不是村集體組織班子成員，似乎并不具有腐敗的機(jī)會與權(quán)力。但事實(shí)上，村民小組長承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)村莊自治的職能，管理本組村民集體所有的土地、水面等資產(chǎn)資源，擁有較大的村莊公共資源分配的權(quán)力，如將組內(nèi)土地集中流轉(zhuǎn)發(fā)包給種田大戶，簽署承包協(xié)議和決定承包價格，對發(fā)包所得收入在組內(nèi)分配；以及管理組內(nèi)日常事務(wù)的權(quán)力，如為戶口遷入村民開具同意接收證明等。另外他們還承擔(dān)著協(xié)助上級分配各類支農(nóng)資金的職責(zé)，如確定各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼名額、人員等等。但由于越到基層，其工作越瑣碎與繁雜，每個村莊的具體情況又千差萬別，從政策過程角度來看必然得有較大的自由裁量空間。即使在特別強(qiáng)調(diào)“精準(zhǔn)”的脫貧攻堅(jiān)工作中，鄉(xiāng)村干部仍難以避免有實(shí)踐中的變通[5](P18)。

依賴這種自由裁量的機(jī)會，村民小組長腐敗的主要形式之一就是在分配國家財政資金時優(yōu)親厚友。之所以優(yōu)親厚友，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)社會倫理是個重要的原因，因?yàn)榧易尻P(guān)系是一種黏合型社會資本，由于血緣與姻親關(guān)系，使之成為榮辱一致的命運(yùn)共同體[6](P703)。這一命運(yùn)共同體，從違法違紀(jì)角度看，也是一個風(fēng)險共同體，需要通過親情責(zé)任與人情債務(wù)驅(qū)動，以及尋求腐敗同盟來獲得安全感[7](P9)。如黑龍江省泰來縣和平鎮(zhèn)某村民小組長張某，在協(xié)助政府對農(nóng)民申報生產(chǎn)者補(bǔ)貼面積的準(zhǔn)確性和真實(shí)性進(jìn)行審核、統(tǒng)計(jì)、申報過程中，通過虛報面積或篡改種植品種，為其弟弟等親屬套取上級財政的生產(chǎn)者補(bǔ)貼款共計(jì)39 633.08元(8)資料來自最高人民法院《中國裁判文書網(wǎng)》案例：黑龍江省泰來縣人民法院的刑事判決書(2020)黑0224刑初105號。，就是典型的基于家庭倫理的優(yōu)親厚友型腐敗。也有利用協(xié)助政府從事公務(wù)活動時貪污財政資金的。如甘肅省卓尼縣古占川村的村民小組長張某某，在協(xié)助阿子灘鎮(zhèn)政府開展卓合高速公路征地工作協(xié)調(diào)和地塊確認(rèn)工作中，利用協(xié)助政府征地工作的便利，將不屬于自己的5.56畝耕地故意指認(rèn)為自己的耕地，于2019年11月與阿子灘鎮(zhèn)人民政府簽訂了《征地協(xié)議書》，冒領(lǐng)征地補(bǔ)償款174 229.92元(9)資料來自最高人民法院《中國裁判文書網(wǎng)》案例：甘肅省卓尼縣人民法院刑事判決書(2020)甘3022刑初61號。。

相比村委會與上級政府部門而言，由于村民小組長掌握了種地面積、糧食補(bǔ)貼品種、征地面積的測量與確認(rèn)、登記的信息優(yōu)勢，鄉(xiāng)村振興中財政補(bǔ)貼的一些基礎(chǔ)性工作與基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)都依賴于他們來完成。在上述兩個案例中，村民小組長避開了村民的同意與知情監(jiān)督，村委會的復(fù)核也流于形式，而是由這些村民小組長親自或是組織親信完成，這給了他們在確定各類土地、種植面積、征收土地或地面附著物類型等方面有很大的自由裁量權(quán)。在缺乏監(jiān)督的情況下，存在著變通與自由裁量的空間，成為產(chǎn)生腐敗的重要風(fēng)險源。

3.無從著力的監(jiān)督與問責(zé)

隨著多年來制度的演進(jìn)與完善，當(dāng)前對村委會的監(jiān)督已經(jīng)基本做到了權(quán)責(zé)明晰、法規(guī)健全，但對于村民小組長的問責(zé)顯得更為無處著力，雖說現(xiàn)行刑法對于村民小組長的職務(wù)犯罪行為有相應(yīng)的處罰規(guī)定，但一來村民小組長基本都是小微腐敗的“蠅貪”，能夠上刑法處罰的不多。另外，對于村民小組長在法律上的適格問題，仍有不清晰的地方。如按照現(xiàn)行《刑法》第93條的規(guī)定，國家工作人員，是指國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。國有公司、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)或是這些單位委派到非國有公司、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體中從事公務(wù)的人員也以國家工作人員論，其中未明確指明農(nóng)村基層自治組織中從事公務(wù)的人員是否也適用，只提到其他依照法律從事公務(wù)的人員也以國家工作人員論。為進(jìn)一步完善法律的實(shí)施，2000年全國人大常委會的司法解釋《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》中闡明了只有協(xié)助人民政府從事相關(guān)行政管理工作才符合“其他依照法律從事公務(wù)的人員”的條件，特別提到村民委員會等農(nóng)村基層組織人員協(xié)助政府從事如救災(zāi)、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物管理、土地征用補(bǔ)償費(fèi)用管理，以及計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作的，屬于刑法第93條第2款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。從這些法律規(guī)定來看，村民小組長如果在國家財政資金發(fā)放、村莊公共事務(wù)中涉及土地征用、計(jì)劃生育、戶籍、征兵等事務(wù)中如果有犯罪行為，會按國家工作人員進(jìn)行處罰。但對于大多數(shù)村莊事務(wù)來說，要達(dá)到適用刑法規(guī)定條件的犯罪行為還是比較少見的，更多的是一些小微腐敗。

隨著國家監(jiān)察體制改革的深化，2018年3月頒布的《中華人民共和國監(jiān)察法》第15條規(guī)定將“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”納入監(jiān)察范圍。2018年4月，與《監(jiān)察法》配套的《公職人員政務(wù)處分暫行條例》同步實(shí)施，其中第3條規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施政務(wù)處分的依據(jù)主要包括……《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定(試行)》”，也就是說對于非黨員村民小組長的違法行為需要在上述規(guī)定中找到相應(yīng)的違法事實(shí)對應(yīng)的條款后方可給予政務(wù)處分。至于政務(wù)處分的種類，根據(jù)《公職人員政務(wù)處分暫行條例》第9條之規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依法對個人采取處理措施或向有關(guān)單位提出監(jiān)察建議。這些處分輕微的有談話提醒、批評教育、誡勉；嚴(yán)重點(diǎn)的有警示談話、停職檢查、責(zé)令辭職等；按照管理權(quán)限，可以提出取消當(dāng)選、調(diào)離崗位、降職、免職、除名等監(jiān)察建議。從監(jiān)察法規(guī)而言，已經(jīng)能夠?qū)崿F(xiàn)對村民小組長違紀(jì)行為的監(jiān)察全覆蓋。

但在實(shí)踐中，由于村民小組長職務(wù)的“含金量”與吸引力不高，而且他們都是本村農(nóng)民，這種處罰的機(jī)會成本太小，震懾力不足。隨著大量農(nóng)村青壯年進(jìn)城務(wù)工，再加上村民小組長基本是無薪酬或低薪工作(近幾年才開始有些地方給村民小組長發(fā)放工資，一般在每月200元左右)(10)筆者在江西省的調(diào)研信息(2020年7月16日)。。因此在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或村集體資產(chǎn)少、集體經(jīng)濟(jì)薄弱的地區(qū)，幾乎沒有年輕人愿意擔(dān)任村民小組長。村民小組長普遍年齡偏大，比如，即使在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的江蘇蘇北某村，全村18個村民小組長，60歲以上共16人，另外2人一個50多歲，一個40多歲；從政治面貌來看，18人中有13人均為非黨員，擔(dān)任村民小組長的收入一年還不到2 000元(11)筆者在江蘇省蘇中某市某村調(diào)研信息(2020年8月18日)。。這些人從個人事業(yè)發(fā)展而言，幾乎不太有個人職務(wù)晉升的發(fā)展空間，而且收入又低，這讓他們幾乎沒有職業(yè)的期望與敬畏感，也使得對他們的微腐敗的問責(zé)無法形成震懾。不少地方紀(jì)委干部或是村支書反映，“一說到要追究他們責(zé)任，他們就都說要撂挑子”(12)筆者在江西與江蘇的調(diào)研紀(jì)錄(2020年8月與12月)。有些村民小組長就直言，“我本來就是農(nóng)民，不當(dāng)小組長，總不能不讓我種地”(13)江西贛南某地的調(diào)研(2020年7月15日)。這樣低廉的職務(wù)補(bǔ)貼收入，不但影響了他們的工作動力，而且很有可能激發(fā)他們的腐敗動機(jī)。正如一項(xiàng)跨國研究發(fā)現(xiàn)的那樣，個體工資水平越低，其受賄的可能性越高，并越容易做出大量損害公共利益的行為[8](P354)。

正是由于以上原因，現(xiàn)有制度難以對他們進(jìn)行有效地激勵與約束，但村莊事務(wù)又不能不依賴他們來執(zhí)行。因此，村黨組織與村委會在面對村民小組長的小貪或其他違紀(jì)現(xiàn)象時，經(jīng)常會采取默契性容忍，使得監(jiān)督更為松懈。同時，社會監(jiān)督機(jī)制的缺失，也使得村民小組長對村莊事務(wù)的自由裁量權(quán)過大。社會結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為，社會結(jié)構(gòu)中的國家與公民如果不能維持力量的平衡，當(dāng)國家強(qiáng)大，而社會弱小時，權(quán)力與權(quán)利的失衡會產(chǎn)生強(qiáng)者一方的腐敗機(jī)會[9](P56)。當(dāng)前村莊自治中的協(xié)同治理與監(jiān)督機(jī)制主要以村民代表大會或村民會議為主要載體，是推動村民自治從個體參與到群體參與、從分散化的利益表達(dá)到組織化的利益表達(dá)的重要機(jī)制，但它不是也無力成為村民自治下沉的組織載體[10](P160)。另外，大多數(shù)地方村民理事會主要承擔(dān)基層矛盾糾紛化解職能，其民主決策與監(jiān)督職能往往付諸闕如。如山西省壽陽縣朝陽鎮(zhèn)某村民小組長王某某在負(fù)責(zé)處理村民小組集體土地、村民個人承包合同地的征地過程中，在不與村民協(xié)商情況下與其兄弟、親戚等合謀通過多建大棚、多報補(bǔ)償款的方式貪污補(bǔ)償款683 110元(14)資料來自最高人民法院《中國裁判文書網(wǎng)》山西省晉中市中級人民法院刑事裁定書，(2018)晉07刑終248號。。在這一過程中，村民監(jiān)督形同虛設(shè)，村委會也因?yàn)檠a(bǔ)償金來自政府的公益事業(yè)建設(shè)資金，再加上信息不對稱與工作作風(fēng)不實(shí)等疏于監(jiān)督。在這種情況下，王某某才有機(jī)會采用虛報與改變征收類型提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方式大肆騙取補(bǔ)償款。

三、村民小組長腐敗的治理路徑

為實(shí)施國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，未來很長一段時間內(nèi)，將會有更多的政策與財政資源、社會資源等下沉到基層，直至村民小組。2020年、2021年的中央一號文件都把推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作為重要內(nèi)容，提出要大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，包括鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治等，強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展投入保障，中央預(yù)算內(nèi)投資進(jìn)一步向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。農(nóng)村基層自治組織，包括村民小組長都面臨著更多腐敗機(jī)會的誘惑。要有效治理腐敗，既需要建立有效的公共問責(zé)與培育內(nèi)在的道德精神，也要提高基層治理的精細(xì)化與法治化水平[11](P86)，推動協(xié)同治理與完善多元監(jiān)督[12](P188)。不論是人情腐敗，還是其他類型的腐敗，從治理角度而言，阻斷其發(fā)生機(jī)制仍是反腐的主要路徑。

從腐敗治理目標(biāo)來說，根本之策是得從源頭上預(yù)防腐敗的發(fā)生，而不是等腐敗發(fā)生后才加強(qiáng)體系建設(shè)。執(zhí)法與監(jiān)督固然重要，但如果沒有能從根本上遏制催生腐敗的因素，單靠加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)并不能夠走遠(yuǎn)。比如從宏觀層面看，那些設(shè)有專門反腐機(jī)構(gòu)的國家其實(shí)并沒有有效地控制腐敗[13](P1282)。中國現(xiàn)有的“法治、自治、德治”三治融合政策從政策組合工具方面提供了解決鄉(xiāng)村治理、包括村莊腐敗的策略。從更具體的實(shí)施手段來說，以下各方面的進(jìn)一步完善將有助于完善“三治融合”，并能夠?yàn)闇p少村民小組長腐敗提供更精準(zhǔn)的治理策略，一體推進(jìn)基層“三不腐”長效機(jī)制。

(一)加強(qiáng)法治與紀(jì)律監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)反腐與強(qiáng)化問責(zé)

一是提級管轄減少監(jiān)督懸浮。村民小組長的腐敗問題不能僅僅依賴村委會的監(jiān)督與制約，最好能夠直接提級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察辦管轄，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察辦會同村黨支部履行對村民小組長的監(jiān)督職能。這樣可以提高反腐的權(quán)威性，增強(qiáng)對村民小組長權(quán)力運(yùn)行與行使的約束力。另外，可以更好地防止村委會與村民小組長間形成庇護(hù)侍從或是腐敗合謀關(guān)系。村民小組長基本上成為了村委會工作的落實(shí)者，相互之間的聯(lián)系極為緊密，也是鄉(xiāng)村振興工作中的工作伙伴與利益共同體。由于村委委員與村民小組長基本都是土生土長的本地人，在居住空間上距離很近，家族間千百年來形成的交往關(guān)系錯綜復(fù)雜，經(jīng)常還存在著千絲萬縷的裙帶或人情關(guān)系。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察辦來直接處理村民小組長腐敗問題，可以相對有效地避免這種鄉(xiāng)土人情關(guān)系的羈絆。從治理依據(jù)上來看，《中華人民共和國監(jiān)察法》第15條規(guī)定將“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”納入監(jiān)察范圍，村民小組長在鄉(xiāng)村振興中承擔(dān)了大量的行政事務(wù)與村集體資產(chǎn)、資源以及上級政策、資源的分配權(quán)。建議把他們作為基層群眾性自治組織中從事管理的人員，納入監(jiān)察對象統(tǒng)一管理，并依據(jù)《監(jiān)察法》相關(guān)規(guī)定對他們的履責(zé)行為進(jìn)行監(jiān)督。

二是審計(jì)監(jiān)督下沉。將審計(jì)工作延伸到村民小組，對于那些在鄉(xiāng)村振興中獲得上級資源較多、以及村莊集體資產(chǎn)雄厚的村民小組，要建立經(jīng)濟(jì)審計(jì)制度，包括專項(xiàng)的項(xiàng)目審計(jì)以及村民小組長的任職審計(jì)。從嚴(yán)審計(jì)能夠有效地起到打擊腐敗的作用。針對印尼的一項(xiàng)實(shí)證研究表明，通過嚴(yán)格的審計(jì)，村莊里的“無法查實(shí)的支出”平均下降超過8%，嚴(yán)厲的審計(jì)比基層監(jiān)督系統(tǒng)都顯得更為有效[14](P92)。

三是嚴(yán)厲查處村民小組長腐敗行為。對于涉嫌違法違紀(jì)的腐敗村民小組長，要及時嚴(yán)厲打擊。對于黨員村民小組長，嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)問責(zé)；對于非黨員的小組長，也應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)察監(jiān)督并給予相應(yīng)處分，涉嫌犯罪的要移送司法，以此提高村民小組長的違紀(jì)違法成本，有效遏制腐敗的發(fā)生。

四是要公開曝光村民小組長腐敗行為?？紤]到村民小組長腐敗的違紀(jì)金額一般都比較小，黨員身份的比例也不高，適用黨紀(jì)政紀(jì)處分的情節(jié)相對不多，因此，另外一個更可行的策略是對于查實(shí)的微腐敗行為，要在村莊內(nèi)進(jìn)行公開曝光。鄉(xiāng)村說到底仍然是一個熟人社會，村民小組長作為村組成員的一分子，大多情況下仍然極為看重在村莊中的面子，特別是現(xiàn)在的村莊基本上都是以中老年人居多，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村倫理、家族聲望等對于他們的行為仍有著較強(qiáng)的約束力，如果以公開曝光的方式公布其違紀(jì)行為，將能夠?qū)ζ洚a(chǎn)生很大的震懾作用，有助于減少他們違紀(jì)的動機(jī)。

(二)完善鄉(xiāng)村自治機(jī)制，消減村民小組長壟斷權(quán)力與自由裁量權(quán)

一是通過建立與完善村民會議(代表會議)制度來制衡自由裁量權(quán)力。在現(xiàn)有政治體制框架內(nèi)，可以通過完善村民代表會議(或村民議事會)機(jī)制減少村民小組長資源分配的自由裁量權(quán)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，腐敗與該社會中公民被賦予權(quán)利的程度有直接聯(lián)系。在一個公民充分參與社會管理、市民文化繁榮活躍的社會里，當(dāng)權(quán)者的腐敗行徑是難以藏匿的[15](P4)。村民自治制度以及堅(jiān)持群眾路線是中國治國理政的制度優(yōu)勢[15](P157)，發(fā)揮這一優(yōu)勢的治理效能為我們推進(jìn)鄉(xiāng)村腐敗治理提供了基礎(chǔ)保障?？梢栽诖逍〗M中推行村民代表議事制度，也可以在現(xiàn)有的村民理事會基礎(chǔ)上進(jìn)行改革完善?，F(xiàn)有的村民理事會更多的是承擔(dān)移風(fēng)易俗或是糾紛調(diào)解職能，對于村莊重大事務(wù)與村民小組長的監(jiān)督職能還不夠明確(15)現(xiàn)行的《中華人民共和國村民委員會組織法》對村民會議與村民代表會議做了相關(guān)規(guī)定，但在實(shí)際生活中的效果并不理想，而對于村民小組中的村民集體議事規(guī)則并未有明確的統(tǒng)一規(guī)定。。因此要在制度上對其進(jìn)行改造或是另外設(shè)立村民代表議事制度。通過制度化的選舉產(chǎn)生村民小組內(nèi)的議事代表，同時制定村民代表議事規(guī)則。明確村莊重大事項(xiàng)，即凡是與全體村民、村莊重大利益相關(guān)的公共事務(wù)，都必須經(jīng)由議事會決定才能實(shí)施。村民議事會還擁有對村莊事務(wù)的監(jiān)督與審議權(quán)，擁有村莊重大事項(xiàng)的事后監(jiān)督與報告決議權(quán)。在這一制度設(shè)計(jì)中，村民議事會成為村莊事務(wù)的決策者、監(jiān)督者，而村民小組長則是村莊事務(wù)的執(zhí)行者。這樣通過知根知底的村民直接參與，可以有效解決信息不對稱問題，化解人情網(wǎng)絡(luò)在資源分配中的隱蔽性，瓦解人情腐敗的自由裁量權(quán)基礎(chǔ)。村民自治代表會議(鄉(xiāng)村議事會)制度在實(shí)踐中也有不少成功的經(jīng)驗(yàn)。如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)中，浙江溫嶺的民主懇談會實(shí)施近20年，已基本形成了由決策協(xié)商、預(yù)算協(xié)商、城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商等多種形態(tài)組成的基層協(xié)商民主制度體系(16)柳文岳：《歷經(jīng)20年深化發(fā)展，這是溫嶺首創(chuàng)的民主懇談》，《溫嶺日報》2018年9月28日。。云南鹽津縣的群眾參與預(yù)算在基層治理層面推進(jìn)了國家治理的現(xiàn)代化[17](P3)，尤其是廣州下圍村的“村民議事廳”制度，形成了權(quán)威的決策機(jī)制，有效地解決了困擾下圍村多年的宗族與村莊治理矛盾[18](P139)。這些地方自治的最佳實(shí)踐表明，鄉(xiāng)村村民代表在經(jīng)過培訓(xùn)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累后，其實(shí)有著完全可靠的自治參與意識與能力。

二是以技術(shù)治理促進(jìn)自治。加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村電子政務(wù)建設(shè)，通過資源資金項(xiàng)目管理的電子化，減少腐敗機(jī)會。電子政務(wù)的使用被證明是抑制腐敗的有效手段。由于政府采用科技手段辦公后，其服務(wù)透明度和問責(zé)性均有提高，且由于普通民眾無須與公務(wù)員建立直接聯(lián)系，因此公務(wù)員自由裁量的空間變小，相關(guān)的腐敗行為也大為減少。在鄉(xiāng)村資源配置中，通過電子政務(wù)減少審批中人為因素的干擾，并提升項(xiàng)目過程的政務(wù)公開、村務(wù)公開，可以有效地減少權(quán)力尋租與貪污、優(yōu)親厚友的空間。隨著農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)普及率的進(jìn)一步提升，村民網(wǎng)絡(luò)使用能力的改善，村務(wù)數(shù)字化治理是鄉(xiāng)村治理的方向。假以時日，它將在減少鄉(xiāng)村腐敗中起到積極作用。

(三)強(qiáng)化正向激勵與道德約束，加強(qiáng)腐敗機(jī)會成本

一是適當(dāng)提高村民小組長收入。在強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)負(fù)向激勵的同時，要通過有效措施提升村民小組長的收入、威望等方式實(shí)現(xiàn)正向激勵，這有利于更好地激勵他們發(fā)揮主觀能動性。雖然宏觀層面研究表明，高薪、高額的獎勵，對于抑制腐敗的作用非常有限[19](P335)，從近些年來暴露出來的少數(shù)干部腐敗金額巨大的案例來看，似乎也印證了這一點(diǎn)。但不可否認(rèn)的是，在現(xiàn)階段，對于正常家庭收入普遍偏低的村民小組長而言，一年只有2000元甚至有些地方只有幾百元的誤工補(bǔ)貼確實(shí)很難使他們能夠抵制人情壓力與資源分配自由裁量權(quán)的誘惑，特別是在公民志愿精神仍很薄弱的貧困農(nóng)村。而且低廉的報酬也降低了村民小組長違紀(jì)被處分的機(jī)會成本，進(jìn)一步弱化了他們腐敗的道德負(fù)罪感，相反還容易產(chǎn)生對自己違紀(jì)甚至違法行為的自我道德化。公平工資理論表明，工資收入與付出的對等可以有效地防止腐敗[20](P280)。因此，可以考慮鄉(xiāng)村振興工作中，依照工作任務(wù)的輕重程度適當(dāng)提高其年度工作補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，也可以在現(xiàn)有的按年度發(fā)放工作補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上試行月薪制或工作項(xiàng)目補(bǔ)貼制，對于某些政府中心工作或者費(fèi)時耗力的工作項(xiàng)目實(shí)行工作量補(bǔ)貼。

二是建立村民小組長養(yǎng)老保險金補(bǔ)助制度?？梢栽谟袟l件的地方實(shí)行村民小組長新農(nóng)保制度類比城鎮(zhèn)職工的社會保險制度，允許他們按照城鎮(zhèn)職工標(biāo)準(zhǔn)參加社會養(yǎng)老保險，在任期內(nèi)由村集體資金按照城鎮(zhèn)職工的標(biāo)準(zhǔn)與條件和個人共同交納社會養(yǎng)老保險金。

三是建立榮譽(yù)激勵制度。在崇尚面子的社會文化中，榮譽(yù)，尤其是上級黨委政府等官方組織頒授的榮譽(yù)性稱號仍然是一個家庭自豪感的來源?？梢栽诖迕裥〗M長中建立起完善的榮譽(yù)制度，如設(shè)立年度優(yōu)秀村民小組長、優(yōu)秀共產(chǎn)黨員或鄉(xiāng)村振興先進(jìn)工作者等，由縣鄉(xiāng)兩級黨委政府組織每年評選一次上述榮譽(yù)稱號并進(jìn)行公開地獎勵表彰。在這一評選過程中，應(yīng)廣泛吸納群眾意見，建立完善的群眾參與機(jī)制。這既可以提升村民小組長服務(wù)村民的意識，也可以激發(fā)村民參與公共事務(wù)的熱情。

四是加強(qiáng)道德與文化建設(shè)，從氛圍與心理上斬斷腐敗的動機(jī)。單純的道德自律并不可靠，依賴道德約束來減少腐敗其實(shí)有極大的風(fēng)險，米勒在對捷克等東歐四國的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，盡管所有人(官員與民眾)都譴責(zé)腐敗行為，但很多人都承認(rèn)自己在必要時會行賄，有機(jī)會時會受賄[21](P371)，即民眾與官員都是“可腐敗的”。因此單純依靠道德自律確實(shí)難以杜絕腐敗動機(jī)。但是這并不意味著道德自律沒有減少腐敗動機(jī)的作用。從長遠(yuǎn)來看，長期的反腐敗斗爭要取得實(shí)效最有用的方法是提高社會信任度，通過倫理教育來改變公眾態(tài)度和道德觀念，盡管這可能需要很長的時間才能有成效，甚至需要幾代人的努力，但是只要持之以恒，久久為功，通過潛移默化地宣傳教育，在不知不覺中可以提升他們的道德素養(yǎng)與廉潔意識。首先，將小組長納入到村委會的思想政治教育體系中來，他們也要參與村委會舉辦的或上級部門針對村兩委干部舉辦的各類政策與政治學(xué)習(xí)活動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以組織專門的村民小組長學(xué)習(xí)班，提升他們的政治覺悟、政策水平以及廉潔意識。其次，從鄉(xiāng)村德治角度來看，要發(fā)揮鄉(xiāng)村傳統(tǒng)倫理的教化與約束作用，完善村規(guī)民約制度，強(qiáng)化村規(guī)民約的倫理約束力，將村規(guī)民約的履行情況納入村民議事會制度。再次，建立鄉(xiāng)村“五老”定期談話會制度，讓鄉(xiāng)村老干部、老教師、家族前輩等有權(quán)威的人士與村民小組長進(jìn)行定期談話，形成對村民小組長在道德與制度上的監(jiān)督與約束。通過這些具體化的鄉(xiāng)村自治與德治活動，進(jìn)一步強(qiáng)化村民小組長的守法與守紀(jì)行為，讓他們既受到黨紀(jì)國法的約束，又有鄉(xiāng)村倫理的規(guī)范。

四、結(jié)語

要解決村民小組腐敗問題，既要有一般性的腐敗治理策略，也要有鄉(xiāng)村治理特色的腐敗解決對策，打破鄉(xiāng)村人情社會的“命運(yùn)共同體”與“風(fēng)險共同體”，使村民自治真正回歸其本義[22](P83)。首先，要把治理村民小組長腐敗作為基層腐敗治理的重要內(nèi)容，將他們納入基層紀(jì)檢監(jiān)察的重要對象，嚴(yán)厲懲治他們的腐敗行為，形成不敢腐的態(tài)勢；其次，應(yīng)該通過制度安排與機(jī)制設(shè)計(jì)，限制與約束村民小組長的資源分配權(quán)力?？梢酝ㄟ^村務(wù)公開，村民集體議事制度等限制村民小組長的權(quán)力；通過數(shù)字治理手段減少資源分配的自由裁量權(quán)，使其不能腐；再次為避免村民小組長因政治經(jīng)濟(jì)待遇不匹配等產(chǎn)生的不作為以及問責(zé)約束的弱化，可以通過改善他們的經(jīng)濟(jì)政治待遇來提高腐敗成本，減少他們的腐敗動機(jī)；還可以通過完善村民小組長社會保障制度以及榮譽(yù)制度，給他們更多的正面激勵，使其不想腐。最后還應(yīng)充分發(fā)揮鄉(xiāng)村傳統(tǒng)倫理與文化的教化和約束作用，通過各種制度設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)可行的鄉(xiāng)村自治與德治，進(jìn)一步強(qiáng)化村民小組長不敢腐、不能腐、不想腐意識，最大可能減少基層腐敗現(xiàn)象，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略取得良好成效。