牛書成，康景彬

(鄭州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001)

一、引言

隨著高等教育的普及化和大眾化，高等教育評估逐步成為保證高校辦學(xué)質(zhì)量與教學(xué)水平的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于第三方專業(yè)評估機構(gòu)參與高等教育評估的需求與呼聲也越來越高。然而，當前我國第三方評估機構(gòu)卻面臨著“身份不明”、公信力低、專業(yè)性羸弱的種種困境。在此現(xiàn)狀下，從機制構(gòu)建的角度協(xié)調(diào)多方關(guān)系、搭建制度平臺、提升第三方評估機構(gòu)的專業(yè)性與獨立性是解決目前困境的重要手段。另外，2015年，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案的通知》指出：“建立健全績效評價機制，積極采用第三方評價，提高科學(xué)性和公信度?！盵1](P113)2016年，《中華人民共和國高等教育法》在修訂時，特別新增了“教育行政部門負責組織專家或者委托第三方專業(yè)機構(gòu)對高等學(xué)校的辦學(xué)水平、效益和教育質(zhì)量進行評估，評估結(jié)果應(yīng)當向社會公開”的條款[2](P6)。2018年，《教育部關(guān)于加快建設(shè)高水平本科教育 全面提高人才培養(yǎng)能力的意見》進一步強調(diào)“高等學(xué)校質(zhì)量督導(dǎo)評估制度更加完善，大學(xué)質(zhì)量文化建設(shè)取得顯著成效”[3](P23)。這些舉措又將學(xué)界對高等教育第三方評估的關(guān)注推向了新的高度。

目前，學(xué)界對于高等教育第三方評估的討論與研究主要集中在以下兩個方面。第一，對高等教育評估機構(gòu)發(fā)展歷史與現(xiàn)狀的梳理。從價值意蘊的角度出發(fā)，高等教育第三方評估是實現(xiàn)高等教育治理現(xiàn)代化的重要助推力，也是實現(xiàn)高等教育評估專業(yè)化和社會公平的必經(jīng)之路[4](P50)。在世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的背景下，目前我國高等教育的評估普遍存在重結(jié)果輕過程、重參與輕協(xié)商、重定量輕定性以及缺乏對未來發(fā)展的反思等諸多問題[5](P101)。應(yīng)當從完善制度環(huán)境、規(guī)范市場秩序以及嚴格評估機構(gòu)內(nèi)部管理的角度出發(fā)，實現(xiàn)高等教育第三方評估機構(gòu)的獨立化、專業(yè)化、規(guī)范化以及服務(wù)化的發(fā)展[6](P20)。第二，中西方評估模式的比較型研究。劉派以美國全國大學(xué)生學(xué)習型投入調(diào)查(NSSE)和英國全國大學(xué)生調(diào)查(NSS)為例，研討了大學(xué)教育質(zhì)量評估體系的目標定位與評價側(cè)重，并提出應(yīng)當著力構(gòu)建中國高校內(nèi)部的質(zhì)量評估，同時關(guān)注“投入觀”的融合，強調(diào)高校質(zhì)量評估應(yīng)當體現(xiàn)在高等教育的社會功能——人才素質(zhì)提升、職業(yè)發(fā)展能力與社會責任培養(yǎng)等方面[7](P74)；還有陳靜、郜娟和林永柏等學(xué)者對澳大利亞以風險評估為核心的高等教育質(zhì)量評估指標體系進行了翔實的介紹，并對其特點與流程展開了深入分析，對提升我國高等教育質(zhì)量風險意識、強化質(zhì)量風險監(jiān)控等具有啟發(fā)意義與借鑒價值[8](P80)。

除此之外還有眾多學(xué)者從法律身份、指標構(gòu)建、公信力提升等角度展開了研究。朱守信和楊頡對高等教育評估質(zhì)量標準、制度的構(gòu)建進行了深入探討[9](P10)；孫陽春和徐安琪采用定量研究的方法，通過對“新聞頻次”的統(tǒng)計考察了國內(nèi)第三方教育評估機構(gòu)公信力之間的差異性，并通過橫向與縱向的比較總結(jié)未來高等教育第三方評估機構(gòu)的出路[10](P24)；曹慧麗和余升淮[11](P149)、曹一紅[12](P61)、黃明東和陶夏[13](P52)等認為應(yīng)當從法律規(guī)范、法律關(guān)系和法律責等3個方面對第三方評估機構(gòu)進行規(guī)范。

通過文獻回顧可以看出，現(xiàn)有的研究成果缺少從機制構(gòu)建的層面探討如何在政府、高校和第三方評估機構(gòu)之間建立協(xié)同關(guān)系。本文從高等教育第三方評估機構(gòu)的政策沿革出發(fā)，通過對國家政策的演變以及我國高等教育第三方評估實踐的回顧，進而對現(xiàn)階段我國高等教育第三方評估機構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀進行剖析，以協(xié)同治理理論為指導(dǎo)，嘗試建立政府、高校和第三方評估機構(gòu)的協(xié)作機制。

二、高等教育第三方評估的政策支持與實踐

高等教育評估是保證高校辦學(xué)質(zhì)量、教育質(zhì)量和教學(xué)水平的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國對高校辦學(xué)進行監(jiān)督與測評的思想可以追溯到1953年。在當時的時代背景下，我國采取全面學(xué)習“蘇聯(lián)模式”的方針，因此在高等教育辦學(xué)與監(jiān)督方面也是照搬蘇聯(lián)的方法——“成績考評法”；但是當時的高等教育評估只是簡單地包括對高校工作的檢查與監(jiān)督，對于教學(xué)質(zhì)量與學(xué)科建設(shè)評估一說無從談起。1985年，原國家教育委員會印發(fā)了《關(guān)于開展高等工程教育評估研究和試點工作的通知》，從此我國開始啟動高校評估試點工作。1990年，高等教育評估的第一個法規(guī)——《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》出臺，并在文件的總則中明確指出要發(fā)揮社會對學(xué)校教育的監(jiān)督作用，不斷提高辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，更好地為社會主義建設(shè)服務(wù)。隨后，1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確提出要“采取領(lǐng)導(dǎo)、專家和社會用人部門相結(jié)合的辦法，通過多種形式進行質(zhì)量評估和檢查”[14](P12)，并在該綱要第18條強調(diào)高校的評估不能完全由政府包辦，“要逐步建立有教育和社會各界專家參加的咨詢、審議、評估等機構(gòu)”。自此，我國逐步建立起了具有現(xiàn)代意義的高等教育評估體系。

(一)第三方評估的現(xiàn)行政策

教育評價與評估體系改革，事關(guān)我國教育現(xiàn)代化事業(yè)的推進與教育強國的建設(shè)。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》發(fā)布，為我國教育事業(yè)未來的發(fā)展描繪了藍圖。該綱要將“推進專業(yè)評估”作為完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的一個重要舉措，鼓勵社會中介機構(gòu)對高等教育專業(yè)、課程、學(xué)科的評估，明確指出要積極探索高等教育評估的國際化發(fā)展道路，逐步建立起中國特色的高等教育評估機制。在此之后，我國基本上確立了社會參與高等教育評估的重要地位[15](P10)。2015年，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案的通知》指出：“建立健全績效評價機制，積極采用第三方評價，提高科學(xué)性和公信度。”[1](P113)2016年修訂《中華人民共和國高等教育法》時，特別新增了“教育行政部門負責組織專家或者委托第三方專業(yè)機構(gòu)對高等學(xué)校的辦學(xué)水平、效益和教育質(zhì)量進行評估，評估結(jié)果應(yīng)當向社會公開”的條款[2](P6)。2020年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《深化新時代教育評價改革總體方案》，提出“到2035年，基本形成富有時代特征、彰顯中國特色、體現(xiàn)世界水平的教育評價體系”，并強調(diào)要發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)和社會組織在教育評估中的重要作用[16](P4)?！笆奈濉币?guī)劃再次強調(diào)提升高等教育質(zhì)量，構(gòu)建多元的高等教育體系。為深入推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)、實現(xiàn)教育質(zhì)量提升以及教育治理現(xiàn)代化的目標，2022年教育部、財政部、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于深入推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的若干意見》，指出應(yīng)當引導(dǎo)多元投入，優(yōu)化管理評價機制，構(gòu)建多元多維的高等教育評價體系[17](P4)。

高等教育第三方評估政策的發(fā)展，從起步時期剛剛建立高校評估的意識，強調(diào)了社會對高校的監(jiān)督作用，籠統(tǒng)地指出鼓勵社會力量參與監(jiān)督；到開啟高等教育市場化改革階段，在高校評估中也引入“市場”“社會”的理念，基本形成“政府、社會、高?！比焦餐u估高校教育質(zhì)量、辦學(xué)水平的理念雛形；再到明確指出建立“中國特色的高等教育評估機制”：我們可以看到在近40年的發(fā)展歷程中，對第三方評估機構(gòu)參與高等教育的態(tài)度逐漸明晰。但是，第三方評估機構(gòu)依然缺乏法律層面的角色認定，并且沒有完善的制度對第三方評估機構(gòu)參與高等教育評估活動程序、評估內(nèi)容、評估方法進行明確的界定，因此在第三方機構(gòu)參與高等教育評估的實踐中依舊困難重重。

(二)第三方評估的實踐困境

隨著政策制度日益完善，第三方評估機構(gòu)也逐漸參與高等教育評估工作的實踐中。我國現(xiàn)有的第三方評估機構(gòu)大概可分為以下3類：

第一類，省或市級高等教育評估組織。這種評估機構(gòu)是在政府主導(dǎo)下建立起來的，主要承擔的是政府教育部門的評估任務(wù)。例如高等學(xué)?？蒲性核鶎W(xué)位與研究生教育評估所、上海高等教育評估事務(wù)所等，半官方型的教育評價機構(gòu)多數(shù)屬于事業(yè)單位，專職人員酬勞來自政府撥款，承接的教育評估項目也多是由教育行政部門的委托，一般由財政出資。這一類教育評估機構(gòu)雖然不存在資金困難，但是機構(gòu)評估活動的展開難以完全擺脫政府的影響與干預(yù)，這樣就喪失了評估的獨立性。

第二類，依托高校建立的教育評估機構(gòu)。這類評估機構(gòu)主要開展高校內(nèi)部的教育評估活動，其中最有名的就是上海交通大學(xué)高等教育研究院下設(shè)的世界一流大學(xué)研究中心。該中心于2003年開始在網(wǎng)上發(fā)布“世界大學(xué)學(xué)術(shù)排名”(Academic Ranking of World Universities，ARWU)，采用教育質(zhì)量、師資力量、研究成果、師均表現(xiàn)等作為測量的4個一級指標，在國際教育領(lǐng)域也受到了廣泛的認可。與《美國新聞與世界報道》、《泰晤士高等教育》、夸夸雷利·西蒙茲教育市場咨詢公司(QS World University Rankings)以及麥克林世界大學(xué)排行(Maclean’s University Rankings)這四大權(quán)威大學(xué)世界排名可以齊肩[18](P63)。非營利性的學(xué)術(shù)評估機構(gòu)、社會組織，它們的資金主要來源于評估項目咨詢服務(wù)，若想支撐起大量的數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、數(shù)據(jù)分析工作，單一的經(jīng)費來源不能很好地維持機構(gòu)的運行。

第三類，民辦教育評估類機構(gòu)、民間教育評估組織。其中最為大眾熟知的就是武書連“中國大學(xué)評價”課題組。還有中國校友會網(wǎng)、21世紀教育研究院等，這類評估機構(gòu)大多具有較強的獨立性，可以自主開辦高等教育的評估活動，但是質(zhì)疑聲也一直伴隨始終，公眾與學(xué)界對這些民間排名的公正性、科學(xué)性常常提出疑問。除此之外，2006年成立的麥可思數(shù)據(jù)有限公司逐步成長為我國高等教育數(shù)據(jù)管理與咨詢產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)軍者，每年為1 100多所高校提供年度數(shù)據(jù)跟蹤與咨詢服務(wù)，并與國內(nèi)外眾多研究院、政府部門以及高校建立起長效合作。民營企業(yè)類的資金來源于評估服務(wù)所得報酬，這類教育評估機構(gòu)資金來源相對較寬，但是這類教育評估機構(gòu)經(jīng)常陷入“商業(yè)評估”的批評聲中。

我國高等教育社會評估的第三方機構(gòu)紛紛發(fā)展起來，豐富了高等學(xué)校社會評估的實踐。但也不難從這3類評估機構(gòu)中看出，大部分我們熟知的或有代表性的高等教育評估組織均帶有“官方”背景，它們或多或少地都與政府或高校存在一定的依附關(guān)系，這種依附關(guān)系會在一定程度上限制評估機構(gòu)的自主性與獨立性。完全獨立的民間高等教育評估機構(gòu)能被大眾熟知的甚少，其權(quán)威性與公信力也深受質(zhì)疑。盡管關(guān)于高等教育第三方評估的政策正在逐步完善，第三方評估機構(gòu)的發(fā)展態(tài)勢也日趨向上，但是完善的高等教育第三方評估機制還沒有真正建立起來?！肮苻k評”分離催生了高等教育評估活動的多元參與主體；但是由于缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)與整合機制，主體多元化反而陷入治理碎片化的陷阱中，第三方評估活動必然問題層出。

1.職責邊界模糊

目前在我國高等教育第三方評估發(fā)展的過程中，一個最大的阻礙就是政府、高校與第三方評估機構(gòu)各主體間職責界限不清，協(xié)同合作困難?，F(xiàn)行的高等教育評估模式是以政府為核心運行的，政府既是高等學(xué)校辦學(xué)的管理者、監(jiān)督者，也是高等教育評估的主導(dǎo)者，無論是本科教學(xué)評估還是學(xué)科評估，都是在政府主導(dǎo)下以學(xué)校自評為基礎(chǔ)完成的。在眾多類型的教育評估機構(gòu)中，也是具有半官方性質(zhì)的評估機構(gòu)發(fā)展態(tài)勢良好。而第三方評估機構(gòu)進行的高等教育評估一般是自主開展的，例如各種各樣的大學(xué)排名，也有少數(shù)評估機構(gòu)與高校、地方政府建立合作關(guān)系，參與高等教育的主流評估中。主體合作機制的缺失使第三方教育評估機構(gòu)難以獲得相關(guān)高校的配合，評估數(shù)據(jù)來源不清、可信度不高造成了第三方評估機構(gòu)公信力下降的局面。同時，因為失衡的職責分配，針對高等教育評估結(jié)果的“元評估”也無從談起。政府、高校與第三方評估機構(gòu)只有在建立合作信任的基礎(chǔ)上，厘清三方職責權(quán)限，才能使高等教育的第三方評估走上良性的循環(huán)。

2.評估標準混亂

高等教育評估結(jié)果的呈現(xiàn)形式，最為大眾所熟知的就是各類教育評估機構(gòu)發(fā)布的大學(xué)排行榜。目前，最具代表性且依然持續(xù)在進行大學(xué)評估、排名的機構(gòu)主要是上海軟科教育咨詢公司發(fā)布的“中國最好大學(xué)排名”(以下簡稱“軟科榜”)、艾瑞深研究院(中國校友會網(wǎng))發(fā)布的“中國大學(xué)排行榜”(以下簡稱“校友會榜”)、武書連“中國大學(xué)評價”課題組發(fā)布的“中國大學(xué)綜合實力排行榜”(以下簡稱“武書連榜”)，這3個教育評估機構(gòu)所使用的評估指標均不相同。

軟科榜指標體系包括兩級。第一級分為人才培養(yǎng)(占45%)、科學(xué)研究(占40%)、社會服務(wù)(占10%)和國際化(占5%)等4個類別。其中，人才培養(yǎng)由生源質(zhì)量、培養(yǎng)結(jié)果和社會聲譽等3個二級測量指標構(gòu)成；科學(xué)研究由頂尖人才、科研規(guī)模、科研質(zhì)量和頂尖成果等4個二級測量指標構(gòu)成；社會服務(wù)涵蓋科技服務(wù)與成果轉(zhuǎn)化兩個部分。校友會榜的評估指標由人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會影響等3個一級指標構(gòu)成，分別占53.9%、32.34%和13.76%。其中，人才培養(yǎng)由教學(xué)質(zhì)量、高層次人才和學(xué)科專業(yè)等3個指標進行測量；科學(xué)研究由科研基地、科研項目和高端科研成果等3個指標測量；社會影響由辦學(xué)層次、社會聲譽以及國際影響構(gòu)成。武書連榜則是將測量指標劃分為兩類：第一類為人才培養(yǎng)，具體包括規(guī)劃教材、教學(xué)成果獎、特色專業(yè)、優(yōu)秀博士論文等；第二類為科學(xué)研究，具體包括國家級科學(xué)獎項數(shù)量、SCI、SSCI等論文發(fā)表量和論文引用量、專利數(shù)量等。

從這3個相對具有代表性的大學(xué)排行榜的指標體系中可以看出，不同的教育評估機構(gòu)均有著自己的評估指標與計算方法。但是這種指標的設(shè)置是否合理也存在著很大的爭議。一方面，指標設(shè)置本身是否科學(xué)？如在軟科榜的人才培養(yǎng)中，將學(xué)生生源作為二級指標，且占據(jù)30%的比重。學(xué)生進校前的生源地、錄取成績能否反映未來高校人才培養(yǎng)的質(zhì)量與水平，這是一個值得商榷的問題。另一方面，能否用獲獎數(shù)量、論文數(shù)量以及培養(yǎng)的研究生數(shù)量來反映高校的科研水平？高校的科研水平主要關(guān)注的是創(chuàng)新能力、成果轉(zhuǎn)化能力等，重點在于“質(zhì)”而非單純用“量”來衡量。不僅是完全獨立的民間第三方教育評估機構(gòu)，這種重“量”輕“質(zhì)”的情況也存在于半官方性質(zhì)的評估機構(gòu)中。例如ARWU指標體系及權(quán)重，也是將科研量放在突出位置。“質(zhì)”不僅只是形容發(fā)文質(zhì)量與科研轉(zhuǎn)化能力，更應(yīng)當體現(xiàn)在高等院校對學(xué)生培養(yǎng)的質(zhì)量上。學(xué)生職業(yè)發(fā)展能力、學(xué)生綜合素質(zhì)、社會責任與社會回報等都應(yīng)當作為高等教育評估的重點。

以2019年與2021年部分“雙一流”高校為例。對比軟科榜、校友會榜、武書連榜大學(xué)排名情況發(fā)現(xiàn)，不同社會評估機構(gòu)在參與高等學(xué)校的評估過程中會各有側(cè)重，產(chǎn)生的評估結(jié)果存在較大差異。具體說明如下。

橫向?qū)Ρ戎冈谕荒攴葜校?個不同的評估機構(gòu)對同一所大學(xué)排名的對比情況。例如，排名相對前列的中國人民大學(xué)，2019年在軟科榜大學(xué)排名中獲得第31名，在校友會榜中位列第5名，在武書連榜單中位列第19名，不同榜單的橫向?qū)Ρ戎凶畲笈琶钪颠_到26；中央民族大學(xué)2021年排名的橫向?qū)Ρ茸畲蟛钪禐?10；新疆大學(xué)2019年排名的橫向?qū)Ρ茸畲蟛钪禐?58?？v向?qū)Ρ戎竿凰髮W(xué)分別在2019年與2021年同一個評估機構(gòu)中獲得的排名情況對比。例如，在軟科榜的排名中，中國人民大學(xué)2019年獲得第31名，2021年獲得第18名，排名上升了13位；云南大學(xué)2019年獲得第133名，2021年獲得第83名，排名上升了50位；新疆大學(xué)2019年獲得第268名，2021年獲得第129名，排名上升了139位。各學(xué)校在校友會榜和武書連榜的兩年排名中變化相對較小。這樣的現(xiàn)象不由讓人們對社會評估機構(gòu)的評估指標設(shè)置與評估方法產(chǎn)生疑問，指標篩選機制的缺失致使第三方評估亂象叢生，評估的專業(yè)性與權(quán)威性大幅下降。

3.信息采集困難

第三方評估機構(gòu)尤其是民間的教育評估機構(gòu)，在獲取高校相關(guān)資料與數(shù)據(jù)上是一個重點與難點，除了學(xué)生生源、畢業(yè)生信息等公開數(shù)據(jù)，更重要的是高?？蒲星闆r的相關(guān)資料。進行高校評估，數(shù)據(jù)的收集是一項耗費人力、物力、時間的巨大工程，需要有充足的資金與人員開展這項工作，而民間第三方評估機構(gòu)的數(shù)據(jù)來源均未在排名報告中注明過。曾有校長在接受采訪時公開表示，社會上各種發(fā)布大學(xué)排名的教育評估機構(gòu)，沒有一家向其學(xué)校獲取過相關(guān)的評估數(shù)據(jù)。同時也出現(xiàn)過排名機構(gòu)“拉贊助”向高校收取“咨詢費”的情況。各類排名機構(gòu)通過向高校收取“咨詢費”的方式，幫助高校提升在排行榜的丑聞層出不窮。凡此種種都讓人們質(zhì)疑大學(xué)排名是否科學(xué)、究竟哪一種評估結(jié)論更加準確。評估數(shù)據(jù)的缺失和評估過程中的“拉贊助”行為，都致使社會評估機構(gòu)的權(quán)威性與公信力下降。

4.內(nèi)生動力不足

一般來看，在所有類型的高等教育評估機構(gòu)中，半官方型的教育評估機構(gòu)發(fā)展態(tài)勢良好，但是民間評估機構(gòu)往往處境艱難，這種局面的產(chǎn)生是缺乏有效的結(jié)果作用機制。目前，我國缺失對第三方評估機構(gòu)參與高等教育評估的約束與激勵機制，民間的教育評估機構(gòu)發(fā)展良莠不齊，因此大部分高校在面對民間評估機構(gòu)時，往往持抵觸或者觀望態(tài)度。關(guān)于內(nèi)部的數(shù)據(jù)與信息，尤其是涉及科研項目或者學(xué)科建設(shè)方面的信息，高校往往是不愿意提供給民間評估機構(gòu)的。也正是因為機制不健全，社會評估機構(gòu)對高等教育的評估結(jié)果，大多也只是簡單地發(fā)布排名，以供學(xué)生或者家長在高考報考時作為參考。另外，第三方評估的結(jié)果對于高校沒有任何的約束力和影響力，排名的高低也不會影響教育資源的配置結(jié)果，也就導(dǎo)致高?！盁o所謂”的態(tài)度，以及第三方評估機構(gòu)難以發(fā)展的尷尬局面。

5.“再評估”缺失

目前，第三方評估機構(gòu)參與高等教育評估在我國還處于初立期，第三方評估的市場還未發(fā)展成熟，對于評估機構(gòu)的“再評估”更是無從談起。首先，“元評估”的評估主體缺失。目前，我國高等教育評估模式是沒有開展“元評估”活動的機構(gòu)或主體，政府既是高校的管理者，又是評估活動的主導(dǎo)者，第三方機構(gòu)和專家學(xué)者均是參與其中，而非具有明晰的職責權(quán)限，并且沒有明確的主體開展對評估活動的監(jiān)督。其次，“元評估”標準缺失。“元評估”最重要的就是對教育評估的結(jié)果進行再審核、再評估，缺失了“元評估”標準，“再評估”工作就無章可循，無法可依，難以對社會各類教育評估機構(gòu)的評估設(shè)計、評估程序、評估方法以及評估結(jié)果給出系統(tǒng)的評價與結(jié)論?！霸u估”的缺失不僅難以激發(fā)高校參與第三方評估的內(nèi)生動力，也不利于促進第三方評估市場的規(guī)范化發(fā)展。

三、高等教育第三方評估機制設(shè)計

(一)理論基礎(chǔ)

在公共事務(wù)的管理過程中往往涉及政府、經(jīng)濟組織、社會公眾、非營利組織等多方參與主體。新公共管理運動時期在“市場”和“競爭”的價值取向引導(dǎo)下，公共部門的供給效率得到了提升，但是公共政策執(zhí)行以及公共服務(wù)供給日益復(fù)雜化、多元化以及碎片化的困境，成為新公共治理產(chǎn)生的重要現(xiàn)實背景。協(xié)同治理是在新公共管理運動之后，西方學(xué)界對于過度強調(diào)競爭、效率以及市場而帶來的一系列后果進行反思而逐漸演化來的，跨部門治理的實踐也不斷驅(qū)動著人們對社會公共事務(wù)中“合作與協(xié)商的思考”。

協(xié)同治理作為一種治理模式，在強調(diào)治理主體多元化的同時，要求發(fā)揮主體各自的優(yōu)勢，按照共同目標的指引實現(xiàn)多主體的合作。高等教育的第三方評估活動，涉及主體包含政府的教育部門、高校以及社會組織——教育評估機構(gòu)。在實現(xiàn)多主體參與的情況下，如何順利有效地開展評估活動，從本質(zhì)上講是一個多主體協(xié)同合作的問題。協(xié)同機制則是高校、政府以及第三方評估機構(gòu)這些主體相互聯(lián)系、發(fā)揮合力的運作方式，促進多主體之間實現(xiàn)協(xié)調(diào)合作以及規(guī)范化的運轉(zhuǎn)，提升評估效率實現(xiàn)科學(xué)管理。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)把跨部門多主體間的協(xié)同機制分為兩類：結(jié)構(gòu)性協(xié)同機制和程序性協(xié)同機制。結(jié)構(gòu)性協(xié)同機制是在協(xié)商、合作的理念下為多主體間的協(xié)同合作進行結(jié)構(gòu)性安排，為多主體協(xié)作構(gòu)建主體框架，使治理活動步入規(guī)范化；程序性協(xié)同機制則為實現(xiàn)多主體協(xié)同作出具體的程序性安排，使活動規(guī)范可操作化[19](P129)。面對高等教育評估活動的實踐困境，尤其是現(xiàn)行評估活動職責邊界模糊、評估程序缺少規(guī)范化運轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，如何實現(xiàn)多元主體的協(xié)作，高效開展教育評估活動，協(xié)同治理理論對此給予了重要的啟迪。

在價值取向上，協(xié)同治理以組織社會學(xué)、協(xié)同論以及治理理論為基礎(chǔ)，將合作與信任作為價值導(dǎo)向，相較于傳統(tǒng)的公共行政關(guān)注執(zhí)行以及新公共管理強調(diào)的競爭與輸出，協(xié)同治理更為注重整體之下各子系統(tǒng)之間的互動與配合[20](P135)。各個主體在信任與合作的基礎(chǔ)上，通過資源整合與互補等方式有序參與活動過程，發(fā)揮各自作用，解決社會問題[21](P18)。在高等教育第三方評估活動中，政府、高校與第三方組織首先應(yīng)當建立有效的合作機制，對三者的職責、參與的規(guī)范和程序進行明晰。

在治理過程上，多主體的參與需要克服權(quán)利沖突與“碎片化”的問題，協(xié)同治理則通過權(quán)利與信息共享來解決這一問題。在公共事務(wù)的治理過程中，政府一般是眾主體中的重要“召集人”，政府在此期間往往起到監(jiān)督與資源配置的作用，使得多元主體能夠在規(guī)范化的程序中展開協(xié)商與合作。高等教育第三方評估活動開展的難點在于信息交流渠道閉塞，高校參與評估動力不足，評估質(zhì)量參差不齊?；趨f(xié)同治理協(xié)商與共享理念，首先，政府做好高等教育第三方評估活動“召集人”，著力履行監(jiān)督職能，敦促高校信息公開，嚴格把控評估流程；其次，搭建信息共享平臺，使得第三方評估活動實現(xiàn)“正式化”“規(guī)范化”，解決評估機構(gòu)資料獲取難的困境；最后，有效發(fā)揮政府資源配置的功能，及時對評估結(jié)果審核并進行反饋，結(jié)合評估結(jié)果對教育資源進行再分配，激發(fā)高校提升自身的內(nèi)生動力和治理效能，促進評估市場健康可持續(xù)發(fā)展?；趨f(xié)同治理理論和高等教育第三方評估實踐的困境，下面建構(gòu)高等教育第三方評估的結(jié)構(gòu)性機制與程序性機制。

(二)結(jié)構(gòu)性機制

高等教育第三方評估的結(jié)構(gòu)性機制是對政府、高校和第三方評估機構(gòu)三者之間地位、職責和作用的安排，包括信任合作機制和“元評估”機制。具體如下：

1.信任合作機制

信任是合作的基礎(chǔ)，是跨部門多元主體之間共同治理公共事務(wù)的基本要素。多元主體協(xié)調(diào)合作首先應(yīng)當建立信任與合作的基礎(chǔ)，杜絕相互競爭造成的資源浪費和信息閉塞的情況。高等教育評估的相關(guān)主體——高校、政府以及第三方評估機構(gòu)應(yīng)當以信任為基礎(chǔ)，樹立合作理念，推動高等教育評估主體合作機制的構(gòu)建。

首先，政府明確“制度培育者”的角色。從1985年我國啟動高校評估試點工作開始，關(guān)于高等教育第三方評估的法律身份至今未明。缺乏完善的高等教育第三方評估制度體系，使第三方評估機構(gòu)尤其是民營企業(yè)性質(zhì)類的，在開展評估工作時往往遭遇“名不正，言不順”的尷尬境遇，其評估結(jié)果的貢獻往往只是供學(xué)生與家長擇校，對高校辦學(xué)沒有實質(zhì)影響，自然而然，高校也沒有參與的動力。政府的重要職責應(yīng)當是建立起完善的高等教育第三方評估制度，以法律的形式為第三方評估機構(gòu)“正名”，確立第三方評估機構(gòu)在高等教育評估工作中的主體地位，明確各相關(guān)主體的權(quán)利與義務(wù)。同時，逐步規(guī)范第三方評估市場，嚴懲評估過程中的違規(guī)操作、利益交換等不合法、不公平現(xiàn)象。

其次，政府做好“程序監(jiān)督者”的工作。在政府、高校與第三方評估機構(gòu)之間，政府最重要的是轉(zhuǎn)變理念，摒棄“本位”思想，擔負起評估活動與流程的監(jiān)督職責，敦促評估流程順利推進，積極促成其合作關(guān)系的建立。高校作為被評估的對象，應(yīng)積極配合第三方機構(gòu)的評估活動，由高校向政府遞交評估申請，政府通過招標形式委托專業(yè)的第三方機構(gòu)開展評估工作。在評估過程中，高校向第三方評估機構(gòu)遞交相關(guān)材料與信息，第三方評估機構(gòu)通過專業(yè)、科學(xué)的手段開展評估工作，并將評估結(jié)果反饋給政府等待其驗收。政府在此期間既要負責監(jiān)督評估材料和信息的真實性，也要對評估指標篩選進行質(zhì)量把控。合作機制的建立能夠在極大程度上緩解資金困難帶來的評估機構(gòu)發(fā)展困境，并挽救因“商業(yè)評估”而受損的權(quán)威性與公信力，解決高等教育第三方評估中出現(xiàn)的評估機構(gòu)公信力不足、高校參與內(nèi)生動力不強等問題，實現(xiàn)高等教育評估專業(yè)化、科學(xué)化的目標，逐步建立起健康、可持續(xù)的高等教育第三方評估市場。

2.“元評估”機制

協(xié)同治理是政府與非政府機構(gòu)之間互動的合作治理模式，既是一種治理安排，也是一個復(fù)雜的動態(tài)流程，保證多元主體能夠持續(xù)、長久地協(xié)調(diào)與配合是成功實現(xiàn)公共事務(wù)治理的關(guān)鍵。外部環(huán)境、治理目標、參與主體以及治理活動本身都是動態(tài)和變化的，因此，對高等教育第三方評估活動全流程的“再評估”和及時反饋是實現(xiàn)多主體持續(xù)協(xié)作的重要保障?！霸u估”可以簡單地理解為對整個評估活動結(jié)果與程序的“再評估”，作為評估流程中的最后環(huán)節(jié)是至關(guān)重要的。

構(gòu)建高等教育第三方評估的“元評估”機制，首先，政府應(yīng)當承擔“元評估”主體的角色。在高等教育第三方評估機制中，政府是委托者與監(jiān)督主體，在承接了高校的評估申請后，首先將評估任務(wù)委托給第三方評估機構(gòu)具體實施并負責監(jiān)督，然后驗收評估結(jié)果，對第三方評估的全過程與評估結(jié)果再審核?！霸u估”結(jié)論將反饋給高校和第三方機構(gòu)，政府一方面監(jiān)督高校進行辦學(xué)整改，另一方面對第三方機構(gòu)進行規(guī)范。其次，逐步建立完善的“元評估”制度與標準，使“元評估”活動有章可循。在美國教育界通用的3種評估標準分別是JCSEE的評估標準(效用性、可行性、適切性、精確性)、ERS標準(計劃和協(xié)商、結(jié)構(gòu)和設(shè)計、資料收集和準備、資料分析和解釋、溝通和公布、結(jié)果的使用)和AEA原則(系統(tǒng)化調(diào)研、能力、誠實公正、尊重他人等)[22](P55)。我國應(yīng)在實踐中逐步總結(jié)出符合我國國情的高等教育“元評估”標準與模型，對第三方評估機構(gòu)的評估設(shè)計、評估程序、評估方法以及評估結(jié)果進行再審核，促進第三方評估市場的良性發(fā)展。最后，建立“元評估”結(jié)果的激勵與問責機制。政府不僅是評估流程的監(jiān)督者，還應(yīng)是“元評估”結(jié)果的執(zhí)行者?！霸u估”是針對第三方評估機構(gòu)項目完成情況的“結(jié)論書”，政府應(yīng)當依據(jù)該結(jié)論對第三方評估機構(gòu)實施對應(yīng)的正向或負向激勵，例如采取授予榮譽稱號、適當給予物質(zhì)獎勵或者對質(zhì)量低下的機構(gòu)進行通報批評、勒令整頓、吊銷評估資質(zhì)等手段。建立高等教育“元評估”機制，既可以加強對第三方評估機構(gòu)的監(jiān)管，提升其公信力，促進第三方評估市場的健康可持續(xù)發(fā)展；又能夠使第三方評估機構(gòu)的評估指標體系在保留自身特色與傾向的條件下，實現(xiàn)科學(xué)化、專業(yè)化的發(fā)展。

(三)程序性機制

高等教育第三方評估的程序性機制旨在解決第三方評估活動如何開展和具體運轉(zhuǎn)的問題，包括信息共享機制、指標篩選機制和結(jié)果作用機制。

1.信息共享機制

權(quán)力讓渡和資源共享能夠推動合作者之間共同努力，實現(xiàn)互惠和有效參與。在多主體間建立信任，實現(xiàn)協(xié)作過程中的整合，其中必不可少的一項關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是確立系統(tǒng)的信息收集、信息分類和信息分析機制，實現(xiàn)信息資源的共享。信息傳遞、信息加工以及信息公開是高等教育第三方評估工作的難點。目前，高校面對第三方評估機構(gòu)多持“不信任”態(tài)度，搭建統(tǒng)一的信息共享平臺、完善信息傳遞機制勢在必行。

首先，貫徹落實高校信息公開制度。2014年7月，教育部根據(jù)《政府信息公開條例》和《高等學(xué)校信息公開辦法》制定發(fā)布了《高等學(xué)校信息公開事項清單》，要求全國各大高校向社會全面公開清單所列事項。具體內(nèi)容有基本信息，招生考試信息，財務(wù)、資產(chǎn)及收費信息，人事師資信息，教學(xué)質(zhì)量信息，學(xué)生管理服務(wù)信息，學(xué)風建設(shè)信息，學(xué)位信息，學(xué)科信息，對外交流與合作信息等共計10個類50項[23](P64)。但各高校的信息公開落實情況差強人意，高校信息公開工作應(yīng)進一步加強，保證高等教育評估中信息采集工作的順暢。其次，各省級政府搭建高校信息管理平臺，建立起高等教育信息采集的統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)范。高校以及教育相關(guān)管理部門應(yīng)主動配合提交信息，并及時更新，減少不同部門、不同系統(tǒng)、不同規(guī)范帶來的信息傳遞障礙。最后，第三方評估機構(gòu)應(yīng)采取科學(xué)、專業(yè)的信息處理技術(shù)，對高等教育評估的匯總信息進行分析，包括信息采集、信息內(nèi)容核準、數(shù)據(jù)矯正、數(shù)據(jù)分析等。以麥可思研究院為例。麥可思研究院在多年的高等教育評估與咨詢工作中逐步建立起自己的信息采集與分析系統(tǒng)——CHEFS(教育供需追蹤系統(tǒng))，麥可思問卷設(shè)計、實證研究等評估技術(shù)獲得了業(yè)界認可，成為我國第三方教育評估機構(gòu)發(fā)展的一個范例。

2.指標篩選機制

評估指標體系的確立直接關(guān)系到教育評估的質(zhì)量與結(jié)果，建立完備的指標篩選機制能夠提升高等教育評估的效率與科學(xué)性。高等教育評估工作涉及信息收集、數(shù)據(jù)處理等一系列專業(yè)統(tǒng)計知識，同時還與教育管理、學(xué)科管理等知識交叉，是一項對專業(yè)性與技術(shù)性要求都極高的工作。然而，高等教育第三方評估機構(gòu)中專業(yè)評估的技術(shù)人員以及教育領(lǐng)域的專家學(xué)者十分匱乏，在民營類企業(yè)中只有艾瑞深研究院(中國校友會網(wǎng))以及21世紀教育研究院在官方網(wǎng)站公布了機構(gòu)的專家顧問團隊，其他機構(gòu)的人員構(gòu)成暫不可考。即便如此，這些專家學(xué)者大多也只是起到監(jiān)督建議的作用，難以完整地、系統(tǒng)地參與高等教育評估工作中。因此，建立一套完善的指標篩選機制至關(guān)重要。

第一，明確高等教育評估的科學(xué)性、適用性原則。第三方評估機構(gòu)的最大特點就是獨立與專業(yè)，評估機構(gòu)應(yīng)當將科學(xué)的精神貫穿始終，在擴大專業(yè)評估人員隊伍的同時，也要開展周期性的評估技術(shù)交流與培訓(xùn)活動。適用性是指評估指標體系與被評估主體類型和評估目標的適配。2017年，我國明確提出要建立高校分類體系，確定了高等教育研究型、應(yīng)用型和職業(yè)技能型三大類型，要求充分發(fā)揮地方優(yōu)勢和高校特色，因地制宜，辦出特色，這也要求對高等教育的評估工作做到“具體情況具體分析”。一方面，政府在接受評估申請后或者開展某項專項評估時，應(yīng)判斷開展綜合性評估還是專項評估。例如，“軟科榜”“中國校友會榜”等均是從人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會影響以及國際化等方面開展評估，擅長綜合性高等教育評估；武書連排行榜、ARWU則長期關(guān)注高校的學(xué)科建設(shè)與學(xué)術(shù)成果；而麥可思研究院長期追蹤高校畢業(yè)生就業(yè)、創(chuàng)業(yè)情況。政府可以選擇公開招標的形式篩選第三方評估機構(gòu)，也可以采取專項評估定向合作的方式。另一方面，第三方評估機構(gòu)應(yīng)根據(jù)被評估學(xué)校類型以及評估的目標進行預(yù)選指標工作。

第二，評估指標篩選與論證。明確評估原則選取合適的評估機構(gòu)之后，進入預(yù)選指標和集體討論環(huán)節(jié)。在集體討論意見一致的情況下，初步確定此次評估的指標體系方案，將方案提交給評估的委托方，政府抽取教育管理、教育評估等相關(guān)領(lǐng)域的專家與技術(shù)人員進行方案的審核與論證。審核若不通過將駁回評估方案，再次進行預(yù)選指標確定和集體討論環(huán)節(jié)，直至評估方案通過審核。最后在專家論證通過審核后，確立此次評估的最終評估指標體系，第三方評估機構(gòu)開始實施評估活動。

3.結(jié)果作用機制

多主體協(xié)作共同解決的公共問題，一般所涉職責與事務(wù)不完全屬于單一一方，在“避責”心態(tài)下各主體往往參與意愿萎靡，內(nèi)生動力不足。解決這一問題不僅僅要依靠外部制度的強制力進行約束，還要通過資源調(diào)配、表彰榮譽等實現(xiàn)物質(zhì)激勵和精神激勵相結(jié)合的方法激發(fā)各主體的內(nèi)生動力。高等教育第三方評估結(jié)果就是實施激勵手段的重要依據(jù)。在高等教育第三方評估活動中，建立結(jié)果作用機制，評估結(jié)論的反饋與應(yīng)用直接關(guān)系到高校資源獲得和第三方評估機構(gòu)的影響力。

對高校來說，政府會根據(jù)第三方評估的結(jié)論調(diào)整政策設(shè)計，有效地對教育資源進行配置，例如將財政撥款、人員編制、教育設(shè)施等資源分配與第三方評估結(jié)果掛鉤。這樣不僅僅符合分類設(shè)置、分類管理的目標，使不同類型的高?！案魅∷琛保⑶铱梢酝ㄟ^建立高校之間的競爭機制，激發(fā)高校的改革動力和提升其參與評估的積極性。同時，這也是指導(dǎo)高校內(nèi)部進行資源分配的一個重要依據(jù)。高?？梢酝ㄟ^評估結(jié)果查漏補缺，減少資金浪費的情況，并將教育資金向薄弱環(huán)節(jié)、特色環(huán)節(jié)傾斜；高校自身也可以通過評估結(jié)果，探索符合自身特色的學(xué)科建設(shè)之路。提升辦學(xué)質(zhì)量，在人才培養(yǎng)方面，不斷進行教學(xué)改革，調(diào)整人才培養(yǎng)模式，建立更加人性化、科學(xué)化的人才培養(yǎng)制度，尊重學(xué)生、青年教師以及科研人員的培養(yǎng)規(guī)律。對于第三方評估機構(gòu)來說，認可評估結(jié)果，并結(jié)合評估結(jié)論配置資源，是對評估機構(gòu)的信任與肯定，能夠有效提升評估機構(gòu)的發(fā)展動力和行業(yè)影響力。

四、結(jié)束語

走向協(xié)同治理是高等教育管辦評分離改革的目標導(dǎo)向。“分離”是為了明晰分工和強化各主體之間的優(yōu)勢，絕不僅僅是片面的割裂，其關(guān)鍵在于形成政府、高校以及社會之間既相互分離又相互協(xié)調(diào)、相互促進的新型協(xié)同關(guān)系，實現(xiàn)良性的互動。因此，促進政府、高校與第三方評估機構(gòu)之間的分工與配合，構(gòu)建高等教育第三方評估協(xié)同機制是當前高等教育管理領(lǐng)域的關(guān)鍵。第三方評估機構(gòu)是“管、辦、評”中“評”這一環(huán)節(jié)的重要參與主體，但是目前第三方評估機構(gòu)身份尷尬、資金匱乏、獲取材料難、評估結(jié)果公信力水平低等現(xiàn)象是普遍存在于評估過程中的。上述種種困難與問題不僅打擊了第三方評估機構(gòu)參與高等教育評估的積極性，極大限制機構(gòu)本身的成長和發(fā)展，也使民眾難以信服評估結(jié)果。培育完善、成熟的制度環(huán)境，構(gòu)建協(xié)同合作的第三方評估機制，既是現(xiàn)實發(fā)展的需要，也符合民眾的期待。在協(xié)同治理理論的指導(dǎo)下，排除高等教育第三方評估活動中的障礙與壁壘，明晰政府、高校與第三方評估機構(gòu)各主體間的責任與義務(wù)，構(gòu)建評估主體之間的信任合作機制、指標篩選機制、信息共享和采集機制、結(jié)果作用機制以及“元評估”機制，是建立健康有序評估市場，保證高等教育評估工作規(guī)范化、科學(xué)化，以及促進高等教育現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵，亦對形成多元共治、平等協(xié)商的高等教育協(xié)同治理新格局具有重要意義。