楊博煒

（南京大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210012）

一、問(wèn)題的提出

1986年4月12日修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法通則》①該通則已于2021年1月1日廢止。中早已有法院可以根據(jù)相關(guān)人員和單位的申請(qǐng)“撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)”的規(guī)定，但是由于在啟動(dòng)主體、審理程序、安置照顧及監(jiān)護(hù)資格轉(zhuǎn)移等關(guān)鍵問(wèn)題上缺乏具體的操作細(xì)則，撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)在實(shí)踐中很少得到適用。此后，2015年《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見(jiàn)》出臺(tái)，未成年監(jiān)護(hù)人資格撤銷制度得到了完善。2021年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）在總則中專節(jié)規(guī)定了由民政部門、村民委員會(huì)、居民委員會(huì)為主體實(shí)施的代為監(jiān)護(hù)、臨時(shí)監(jiān)護(hù)和臨時(shí)生活照料、監(jiān)護(hù)資格確認(rèn)、監(jiān)護(hù)資格爭(zhēng)議解決、監(jiān)護(hù)資格撤銷等一系列制度框架和原則。2022年3月1日施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民法典〉總則編若干問(wèn)題的解釋》聚焦審判實(shí)務(wù)，就人民法院審理涉及指定監(jiān)護(hù)、意定監(jiān)護(hù)、監(jiān)護(hù)資格撤銷等監(jiān)護(hù)糾紛案件時(shí)的法律適用問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，但未涉及國(guó)家監(jiān)護(hù)的實(shí)施與操作問(wèn)題。以被監(jiān)護(hù)人利益最大化為價(jià)值核心的國(guó)家監(jiān)護(hù)制度，已經(jīng)從“權(quán)力”走向“義務(wù)”并超越了“意思自治”的私人領(lǐng)域，彰顯出現(xiàn)代監(jiān)護(hù)制度所涵養(yǎng)的社會(huì)公共屬性和國(guó)家行政屬性。作為法律賦予國(guó)家行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的公共職責(zé)和義務(wù)，國(guó)家監(jiān)護(hù)運(yùn)行規(guī)則的構(gòu)建勢(shì)必落入以規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行為核心任務(wù)的行政法范疇。如何秉持行政法的思維和立場(chǎng)構(gòu)建切實(shí)有效的國(guó)家監(jiān)護(hù)制度運(yùn)行機(jī)制，恰是本文的關(guān)心所在。

二、行政法視域下國(guó)家監(jiān)護(hù)制度運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建的必要性

《民法典》所規(guī)定的國(guó)家監(jiān)護(hù)制度框架，在提綱挈領(lǐng)之際需要借助相關(guān)配套法律規(guī)范對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充完善，為其建立切實(shí)可行的運(yùn)行機(jī)制，最終真正實(shí)現(xiàn)立法目的。構(gòu)建國(guó)家監(jiān)護(hù)制度運(yùn)行機(jī)制，既是個(gè)體權(quán)益保護(hù)的需要，更關(guān)乎我國(guó)依法治國(guó)方略在國(guó)家治理層面的開展。

（一）更好地為被監(jiān)護(hù)人提供救濟(jì)和保護(hù)的需要

當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)與以往相比發(fā)生了巨大變化：以村居為單位的熟人社會(huì)走向極具活力和流動(dòng)性的現(xiàn)代商業(yè)社會(huì)；“三代同堂”等大家庭為主逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸笠恍　薄翱粘布彝ァ钡刃〖彝橹?，甚至有大量的“一代戶”；老年化加劇，失能老人、?dú)居老人數(shù)量逐年遞增。有學(xué)者經(jīng)過(guò)調(diào)查認(rèn)為，無(wú)論是未成年人，還是精神病人，其監(jiān)護(hù)狀況都不容樂(lè)觀，監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)、濫用監(jiān)護(hù)人地位所引發(fā)的惡性事件頻發(fā)［1］。從域外立法例來(lái)看，無(wú)論是英美法系還是大陸法系，法院在監(jiān)護(hù)制度運(yùn)行尤其是監(jiān)護(hù)監(jiān)督環(huán)節(jié)都發(fā)揮著主導(dǎo)作用。而在我國(guó)，法院在監(jiān)護(hù)制度中雖然也發(fā)揮重要作用，但作為裁判機(jī)關(guān)，其更多承擔(dān)的是事后監(jiān)督救濟(jì)功能，“不告不理”的原則，決定了司法程序的被動(dòng)性、滯后性。受限于訴判對(duì)應(yīng)關(guān)系，在我國(guó)目前的法律框架下，法院作為國(guó)家裁判機(jī)關(guān)，很難承擔(dān)起日常性的國(guó)家監(jiān)護(hù)工作。而無(wú)民事行為能力人或限制行為能力人一旦陷入監(jiān)護(hù)困境，將處于極端弱勢(shì)地位，行為能力欠缺，無(wú)法自行啟動(dòng)司法救濟(jì)程序，法院的司法救濟(jì)與保護(hù)難以充分發(fā)揮作用。在此情形下，須由國(guó)家對(duì)侵犯被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的行為施以事前預(yù)防、事中干預(yù)、事后懲戒，以及作為替代性監(jiān)護(hù)人以長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)、臨時(shí)監(jiān)護(hù)、臨時(shí)生活照顧等方式為被監(jiān)護(hù)人提供其安身立命、成長(zhǎng)發(fā)展之救濟(jì)與庇護(hù)。但現(xiàn)行國(guó)家監(jiān)護(hù)制度在實(shí)踐中出現(xiàn)反應(yīng)滯后、運(yùn)行不暢、機(jī)制失靈等現(xiàn)象，國(guó)家監(jiān)護(hù)制度運(yùn)行配套機(jī)制供給不足，相關(guān)行政救濟(jì)和保護(hù)措施未能及時(shí)跟上，個(gè)案中出現(xiàn)被監(jiān)護(hù)人的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益難以得到充分保護(hù)的現(xiàn)象。為此，應(yīng)推動(dòng)構(gòu)建國(guó)家監(jiān)護(hù)制度運(yùn)行機(jī)制，使其發(fā)揮法律規(guī)范的實(shí)效，為陷入監(jiān)護(hù)困境的被監(jiān)護(hù)人提供全面的救濟(jì)與保護(hù)。

（二）推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要

為陷入監(jiān)護(hù)困境的被監(jiān)護(hù)人提供救濟(jì)與保護(hù)，實(shí)現(xiàn)個(gè)體、家庭、社會(huì)和諧發(fā)展，既是國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的重要價(jià)值目標(biāo)，也是國(guó)家治理的重要任務(wù)之一。國(guó)家治理，首先是國(guó)家通過(guò)法律實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)生活的調(diào)節(jié)與規(guī)范，因此法律作為國(guó)家治理的制度手段，必須具備可操作性與實(shí)效性?！皬姆蓪?shí)施的角度看，民法跟我國(guó)法律體系中的其他法律相比，有一個(gè)顯著的特點(diǎn)，就是民法的貫徹實(shí)施基本上依靠的是民事主體自己的主動(dòng)性，而不是依靠國(guó)家專門的機(jī)關(guān)?！保?］然而，當(dāng)前“我國(guó)國(guó)家治理面臨許多新任務(wù)新要求，單靠民事法律規(guī)范調(diào)整平等主體間的關(guān)系已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求，還需要行政法律規(guī)范調(diào)整行政機(jī)關(guān)與個(gè)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”［3］。由于涉及國(guó)家監(jiān)護(hù)的內(nèi)容具有宏觀性、概括性、原則性的特點(diǎn)，加之我國(guó)對(duì)于國(guó)家監(jiān)護(hù)這一制度的公法屬性認(rèn)識(shí)與研究不足，立法上與其配套的相關(guān)操作性規(guī)范沒(méi)有跟上，因此，目前《民法典》所規(guī)定的國(guó)家監(jiān)護(hù)制度并沒(méi)有充分發(fā)揮其作用。推動(dòng)《民法典》中國(guó)家監(jiān)護(hù)制度運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建，能夠讓國(guó)家為限制民事行為能力人和無(wú)民事行為能力人的生存、成長(zhǎng)、發(fā)展保駕護(hù)航，將對(duì)這部分弱勢(shì)群體的憲法性保護(hù)落到實(shí)處；有助于形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系，從而促進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

三、行政法視域下國(guó)家監(jiān)護(hù)制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題

（一）理念與目標(biāo)脫節(jié)

國(guó)家監(jiān)護(hù)的目標(biāo)是為陷入監(jiān)護(hù)困境的被監(jiān)護(hù)人及時(shí)提供全過(guò)程、全方位的救濟(jì)與保護(hù)，因此，主動(dòng)作為、積極作為是其鮮明的特征，在措施與手段上往往采取具有強(qiáng)制性的命令或決定，甚至需要以懲戒手段作為后盾。但民事立法的基本理念則是崇尚私權(quán)、保護(hù)私權(quán)，強(qiáng)調(diào)司法救濟(jì)以防止和控制公權(quán)對(duì)私權(quán)的侵越，崇尚司法救濟(jì)。這使得《民法典》中國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的運(yùn)行面臨以下方面的問(wèn)題。一是強(qiáng)調(diào)監(jiān)護(hù)的權(quán)利屬性，在制度設(shè)計(jì)上強(qiáng)化對(duì)監(jiān)護(hù)資格私權(quán)屬性的保護(hù)和對(duì)公權(quán)介入的弱化。這一點(diǎn)從實(shí)踐中監(jiān)護(hù)資格撤銷程序很少被適用以及不合格監(jiān)護(hù)人行政懲戒措施的缺失可以看出。二是監(jiān)護(hù)問(wèn)題的解決具有司法依賴性，既有的行政救濟(jì)渠道未充分發(fā)揮作用。如在廣東省高級(jí)人民法院公布的吳某娟申請(qǐng)法院指定監(jiān)護(hù)人案中，吳某娟的父母、祖父母已經(jīng)死亡，外祖父母、同母異父的成年兄長(zhǎng)不具備監(jiān)護(hù)能力，其姑媽愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，并且得到吳某娟外祖父母、成年兄長(zhǎng)和所在村民委員會(huì)一致同意，但此案并沒(méi)有依照《民法典》第二十七條之規(guī)定直接確認(rèn)吳某娟姑媽的監(jiān)護(hù)人資格，而是依然訴至法院，由法院予以指定［4］。三是限定國(guó)家監(jiān)護(hù)實(shí)施的范圍。視國(guó)家監(jiān)護(hù)為民事活動(dòng)，將其限定在直接擔(dān)任監(jiān)護(hù)人角色的范疇，這實(shí)際上是將國(guó)家監(jiān)護(hù)限定為《民法典》第三十二條規(guī)定的“代為監(jiān)護(hù)（長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)）”和第三十一條第三款規(guī)定的“臨時(shí)監(jiān)護(hù)”以及第三十四條的“臨時(shí)照顧”這三種情形，限制了國(guó)家監(jiān)護(hù)在更大范圍內(nèi)主動(dòng)發(fā)揮作用。四是忽視國(guó)家監(jiān)護(hù)配套機(jī)制建設(shè)。如前所述，受民事法律義務(wù)“自覺(jué)履行”機(jī)制和控權(quán)思想的影響，秉持規(guī)則主義的形式法治理念，《民法典》未能建設(shè)國(guó)家監(jiān)護(hù)配套制度，無(wú)法為國(guó)家監(jiān)護(hù)在實(shí)踐中的運(yùn)行提供制定法淵源。“國(guó)家監(jiān)護(hù)制度在我國(guó)只是一項(xiàng)兜底式的監(jiān)護(hù)救濟(jì)制度……在第32條國(guó)家監(jiān)護(hù)的框架下，即使公權(quán)力機(jī)關(guān)有心想要啟動(dòng)國(guó)家監(jiān)護(hù)來(lái)救濟(jì)監(jiān)護(hù)缺失的情況，但困于現(xiàn)行法的規(guī)定，它并沒(méi)有權(quán)力主動(dòng)提起?！保?］綜上，將國(guó)家監(jiān)護(hù)置于“兜底性”民事法律義務(wù)的定位，限制了國(guó)家監(jiān)護(hù)本應(yīng)有的豐富內(nèi)涵，使得國(guó)家監(jiān)護(hù)帶有履行上的被動(dòng)性、范圍上的有限性等特征，與陷入監(jiān)護(hù)困境的被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益保護(hù)的急迫性、全面性的特點(diǎn)不相適應(yīng)，無(wú)法回應(yīng)陷入監(jiān)護(hù)困境的被監(jiān)護(hù)人的權(quán)益保護(hù)訴求，容易導(dǎo)致負(fù)有保護(hù)義務(wù)的部門和組織以“兜底”“職權(quán)不明”等為由推諉塞責(zé)，與國(guó)家監(jiān)護(hù)的目標(biāo)相背離。

（二）主體與職責(zé)錯(cuò)配

在行政法的語(yǔ)境下，職責(zé)是指行政主體應(yīng)做和必做事項(xiàng)，否則即構(gòu)成行政不作為。法律通過(guò)為不同主體配置相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整。根據(jù)主體自身?yè)碛械臋?quán)力、能力、資源等不同分配對(duì)應(yīng)的職責(zé)，是建立科學(xué)有效運(yùn)行機(jī)制的前提和重要一環(huán)，這也是職能科學(xué)成為法治政府建設(shè)第一項(xiàng)指標(biāo)的原因所在。當(dāng)前國(guó)家監(jiān)護(hù)職責(zé)的承擔(dān)主體上存在行為主體與職責(zé)錯(cuò)配的問(wèn)題。一是地方各級(jí)人民政府的主體責(zé)任被忽視，國(guó)家監(jiān)護(hù)工作力量未能統(tǒng)籌調(diào)度。國(guó)家監(jiān)護(hù)是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的復(fù)雜性、系統(tǒng)性工作。《民法典》對(duì)地方各級(jí)人民政府主體責(zé)任強(qiáng)調(diào)不夠，國(guó)家監(jiān)護(hù)工作未置于地方社會(huì)發(fā)展的大局予以統(tǒng)籌綜合考慮，相關(guān)政府主管部門各負(fù)其責(zé)，在國(guó)家監(jiān)護(hù)工作力量調(diào)配上力有不逮。二是村（居）民委員會(huì)在國(guó)家監(jiān)護(hù)體系中的主體地位不明，職責(zé)屬性不清?！睹穹ǖ洹穼?duì)于代為監(jiān)護(hù)、臨時(shí)監(jiān)護(hù)、臨時(shí)照顧、同意監(jiān)護(hù)、指定監(jiān)護(hù)及監(jiān)護(hù)資格撤銷等行為的實(shí)施主體除規(guī)定民政部門之外，還同時(shí)指向了村（居）民委員會(huì)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)公共產(chǎn)品的提供可以由國(guó)家和社會(huì)以協(xié)作的方式通過(guò)委托等途徑共同完成［6］。因此村（居）民委員會(huì)被法律賦予上述職責(zé)屬于社會(huì)公益責(zé)任，而非行政管理職權(quán)，不具有強(qiáng)制性。例如，《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《未成年人保護(hù)法》）就將村（居）民委員會(huì)對(duì)未成年人的保護(hù)置于“社會(huì)保護(hù)”一章予以規(guī)定，而《民法典》也未就上述組織拒絕或怠于承擔(dān)監(jiān)護(hù)義務(wù)或同意、指定、撤銷行為需要承擔(dān)不利法律后果，以及承擔(dān)什么樣的不利法律后果作出規(guī)定。由于未能被明確行政主體之地位，村（居）民委員會(huì)作為基層群眾自治組織承擔(dān)國(guó)家監(jiān)護(hù)義務(wù)相應(yīng)的人員和經(jīng)費(fèi)無(wú)法由地方財(cái)政配備，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)操作中村（居）民委員會(huì)的積極性、主動(dòng)性不高，專業(yè)性不夠。三是行為主體之間的職責(zé)分工不清。《民法典》未能對(duì)民政部門與村（居）民委員會(huì)之間的職責(zé)劃分作出清晰規(guī)定，且在同意監(jiān)護(hù)、指定監(jiān)護(hù)、臨時(shí)監(jiān)護(hù)、臨時(shí)照顧、長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)等義務(wù)主體的排列分配上采取的是并行式列舉的做法，并沒(méi)有規(guī)定這些主體履責(zé)次序順位。這雖然擴(kuò)大了職責(zé)主體的范圍并且賦予了當(dāng)事人更多的選擇權(quán)，但客觀上也造成權(quán)力分配的重疊與交叉，加重了當(dāng)事人識(shí)別、選擇職責(zé)主體的負(fù)擔(dān)，容易導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行效率低下。比如，《民法典》僅在第三十二條中以“具備履行監(jiān)護(hù)職責(zé)條件”進(jìn)行概括性限定，其他則無(wú)任何區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實(shí)踐中容易出現(xiàn)相關(guān)義務(wù)主體趨利避害、推諉塞責(zé)的現(xiàn)象，不利于陷入監(jiān)護(hù)困境的被監(jiān)護(hù)人的權(quán)益保護(hù)。

（三）職權(quán)與任務(wù)失調(diào)

所謂職權(quán)，即政府和政府部門履行職責(zé)、完成既定目標(biāo)和任務(wù)所需要的措施、手段、保障。如前所述，國(guó)家應(yīng)當(dāng)及時(shí)承擔(dān)起對(duì)陷入監(jiān)護(hù)困境的被監(jiān)護(hù)人的強(qiáng)有力的救濟(jì)和保護(hù)任務(wù)。若干事例已經(jīng)表明，監(jiān)護(hù)領(lǐng)域內(nèi)很多悲劇的發(fā)生不是偶發(fā)性的，很多侵害被監(jiān)護(hù)人的違法行為是長(zhǎng)期的、反復(fù)的，需要國(guó)家及時(shí)采取斷然有效的措施和手段予以救濟(jì)。這就需要為民政部門或村（居）民委員會(huì)精準(zhǔn)配置完成任務(wù)所需的職權(quán)，從而與法律要求其完成的緊迫任務(wù)之間相協(xié)調(diào)。對(duì)照《民法典》的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，法律在給民政部門或村（居）民委員會(huì)下達(dá)國(guó)家任務(wù)的同時(shí)并未明確相關(guān)職權(quán)。詳言之，一是欠缺完成任務(wù)所需要的相關(guān)調(diào)查手段。比如在同意監(jiān)護(hù)和指定監(jiān)護(hù)中，法律未有民政部門或村（居）民委員會(huì)享有相應(yīng)調(diào)查手段的規(guī)定，使得前述主體難以主動(dòng)核查確定相關(guān)組織或人員情況，在評(píng)判適格監(jiān)護(hù)人資格的問(wèn)題上容易陷入被動(dòng)局面。二是欠缺相關(guān)事項(xiàng)的認(rèn)定權(quán)。比如《民法典》第三十二條中對(duì)于“沒(méi)有依法具有監(jiān)護(hù)資格的人”的認(rèn)定權(quán)，沒(méi)有明確授予民政部門，實(shí)踐中只能通過(guò)法院的判決才能確定，這使得國(guó)家代為監(jiān)護(hù)難以由民政部門主動(dòng)啟動(dòng)［7］。三是欠缺完成任務(wù)所需的相關(guān)監(jiān)督手段。學(xué)界已經(jīng)有人討論行政部門對(duì)意定監(jiān)護(hù)進(jìn)行監(jiān)督的必要性和可行性［8］，然而，即使是在傳統(tǒng)的同意監(jiān)護(hù)和指定監(jiān)護(hù)領(lǐng)域，立法也未安排過(guò)程監(jiān)督、效果評(píng)估等事中監(jiān)管環(huán)節(jié)，使得監(jiān)護(hù)效果無(wú)法得到充分保障。四是欠缺危險(xiǎn)預(yù)防和隔離措施?！睹穹ǖ洹返谌鶙l規(guī)定了民政部門、村（居）民委員會(huì)及學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等社會(huì)組織擁有監(jiān)護(hù)人資格撤銷程序的啟動(dòng)權(quán)，但是根據(jù)該條規(guī)定，只有出現(xiàn)嚴(yán)重危害被監(jiān)護(hù)人且無(wú)可挽回的情形時(shí)才可啟動(dòng)撤銷監(jiān)護(hù)資格的訴訟程序，然而危險(xiǎn)的出現(xiàn)往往伴隨著悲劇的發(fā)生，此種情形下往往難以及時(shí)對(duì)陷入監(jiān)護(hù)困境的被監(jiān)護(hù)人加以救濟(jì)。同時(shí)，《民法典》第三十四條第四款所規(guī)定的緊急狀態(tài)下的臨時(shí)照顧未能延伸擴(kuò)展至第三十六條所規(guī)定的危險(xiǎn)情形。五是缺乏相關(guān)懲戒措施?，F(xiàn)行法律沒(méi)有賦予同意監(jiān)護(hù)、指定監(jiān)護(hù)的決定主體發(fā)現(xiàn)被指定人存在監(jiān)護(hù)侵害行為而自行撤銷先前的決定并施以相應(yīng)懲戒措施的權(quán)力，由此導(dǎo)致很多情況下相關(guān)部門無(wú)法采取有效措施予以制衡不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任的違法行為。

（四）責(zé)任與義務(wù)失衡

發(fā)端于古羅馬的監(jiān)護(hù)制度，最初是為了保護(hù)宗族和家族制社會(huì)中監(jiān)護(hù)人的利益而設(shè)立的，但在現(xiàn)代法治社會(huì)，監(jiān)護(hù)制度已經(jīng)演變成保護(hù)被監(jiān)護(hù)人權(quán)益的制度。監(jiān)護(hù)屬于一種無(wú)償?shù)膯畏搅x務(wù)，就國(guó)家監(jiān)護(hù)來(lái)說(shuō)，無(wú)論是打破監(jiān)護(hù)僵局、確定監(jiān)護(hù)人還是直接承擔(dān)對(duì)被監(jiān)護(hù)人的養(yǎng)育、照顧工作，都需要民政部門或村（居）民委員會(huì)動(dòng)用人、財(cái)、物進(jìn)行無(wú)償付出，出于收益和風(fēng)險(xiǎn)的考慮，履行國(guó)家監(jiān)護(hù)的有關(guān)主體容易出現(xiàn)消極推諉行為。而《民法典》中未規(guī)定民政部門、村（居）民委員會(huì)拒絕行使或怠于行使保護(hù)與救濟(jì)義務(wù)的法律責(zé)任，因此，一旦前述主體拒絕或怠于履行同意監(jiān)護(hù)、指定監(jiān)護(hù)、監(jiān)護(hù)資格撤銷程序，當(dāng)事人或利害關(guān)系人無(wú)法以民事法律請(qǐng)求權(quán)為基礎(chǔ)起訴至法院要求其承擔(dān)法律責(zé)任。現(xiàn)實(shí)中更多的救濟(jì)方式只能訴諸信訪，黨委和政府按照相關(guān)內(nèi)部監(jiān)督政策啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，但是這種問(wèn)責(zé)機(jī)制重在個(gè)案的事后責(zé)任追究，事前預(yù)防和事中干預(yù)功能不足。因此，立法在國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任與義務(wù)上的失衡容易導(dǎo)致相關(guān)職責(zé)主體的不作為，無(wú)法起到督促其履行義務(wù)并為當(dāng)事人和利害關(guān)系人提供法治化權(quán)利救濟(jì)渠道的作用。

四、國(guó)家監(jiān)護(hù)行政法品格的理論反思

（一）國(guó)家監(jiān)護(hù)的內(nèi)涵與外延

在“私法公法化”“福利國(guó)家”“公共行政”等新的法學(xué)思潮的影響和推動(dòng)下，國(guó)家監(jiān)護(hù)已經(jīng)成為現(xiàn)代監(jiān)護(hù)制度中的一個(gè)重要組成部分。從彌補(bǔ)行為能力欠缺的角度出發(fā)，有觀點(diǎn)從未成年人權(quán)益保護(hù)入手，認(rèn)為國(guó)家主義模式下，父母與子女之間的身份關(guān)系被納入國(guó)家法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系范圍，父母與子女之間不僅是身份上的倫理關(guān)系，也是國(guó)家公權(quán)力規(guī)制諸多社會(huì)秩序的一種關(guān)系［9］。循此邏輯，對(duì)監(jiān)護(hù)秩序的維護(hù)，即是國(guó)家監(jiān)護(hù)的公法屬性的體現(xiàn)。但私人監(jiān)護(hù)本身就有維護(hù)家庭秩序、市場(chǎng)交易秩序甚至社會(huì)秩序的作用，故而單從秩序維護(hù)的角度無(wú)法準(zhǔn)確揭示國(guó)家監(jiān)護(hù)的本質(zhì)內(nèi)涵。公權(quán)力存在的正當(dāng)性來(lái)自權(quán)利保護(hù)、權(quán)利實(shí)現(xiàn)的需要，因此，以被監(jiān)護(hù)人的權(quán)利本位角度才能更好地說(shuō)明國(guó)家監(jiān)護(hù)的內(nèi)涵。盧梭在《社會(huì)契約論》中指出，國(guó)家的誕生來(lái)自人民的權(quán)力讓渡，因此國(guó)家負(fù)有保護(hù)國(guó)家人民的“契約責(zé)任”。無(wú)民事行為能力人、限制行為能力人屬于人民之中的弱者，需要國(guó)家采取一定制度措施加以特別保護(hù)，而陷入監(jiān)護(hù)困境的無(wú)民事行為能力人、限制行為能力人則屬于“弱者中的弱者”，這就要求國(guó)家堅(jiān)守“契約”而動(dòng)用更多的資源和更加特別的手段來(lái)保護(hù)他們?nèi)松怼⒇?cái)產(chǎn)等合法權(quán)益不受侵害。這種需要將保護(hù)效果與保護(hù)效率予以兼顧的任務(wù)不能再寄希望于社會(huì)中的其他成員，而是應(yīng)由國(guó)家動(dòng)用國(guó)家資源和國(guó)家公權(quán)力來(lái)完成［10］。陷入監(jiān)護(hù)困境的被監(jiān)護(hù)人往往處于人身、財(cái)產(chǎn)安全受到迫在眉睫的威脅、侵害或處于生活無(wú)人照料等危險(xiǎn)境地，本質(zhì)上是公民的生存和發(fā)展權(quán)益受到了損害，而生存和發(fā)展權(quán)從憲法角度來(lái)看屬于公民基本權(quán)利范疇［11］，因此，作為特殊弱勢(shì)群體，他們此時(shí)需要國(guó)家運(yùn)用強(qiáng)大公權(quán)力予以保護(hù)。雖然監(jiān)護(hù)法律制度的公法化可能存在公權(quán)力過(guò)度介入家庭內(nèi)部關(guān)系、破壞家庭自治，諸法合體、刑行民不分等隱憂［12］，但仍有必要將原本限于親屬之間的私人監(jiān)護(hù)行為納入國(guó)家運(yùn)用公權(quán)力調(diào)整的范圍。關(guān)于國(guó)家監(jiān)護(hù)對(duì)于私人監(jiān)護(hù)的干預(yù)與介入，一方面表現(xiàn)為國(guó)家直接承擔(dān)對(duì)被監(jiān)護(hù)人的人身、財(cái)產(chǎn)進(jìn)行臨時(shí)或長(zhǎng)期照顧，即承擔(dān)“國(guó)家父親”的角色；另一方面表現(xiàn)為國(guó)家承擔(dān)監(jiān)督者和救濟(jì)者的角色，即缺少監(jiān)護(hù)人、監(jiān)護(hù)人不履責(zé)的情況下，國(guó)家承擔(dān)確定監(jiān)護(hù)人、督促監(jiān)護(hù)人履職盡責(zé)甚至撤銷監(jiān)護(hù)資格的義務(wù)。

從《民法典》的具體規(guī)定來(lái)看，國(guó)家監(jiān)護(hù)外延在以下幾個(gè)向度展開。一是解決監(jiān)護(hù)爭(zhēng)議?！睹穹ǖ洹返谌粭l第一款規(guī)定，對(duì)監(jiān)護(hù)人的確定有爭(zhēng)議且無(wú)法通過(guò)私人“意思自治”方式協(xié)商解決的，由被監(jiān)護(hù)人住所地的村（居）民委員會(huì)或民政部門以決定的方式進(jìn)行確定，即通常所說(shuō)的“指定監(jiān)護(hù)”。二是確認(rèn)監(jiān)護(hù)資格?！睹穹ǖ洹返诙邨l第二款第（三）項(xiàng)、第二十八條第（四）項(xiàng)規(guī)定，當(dāng)缺乏父母、祖父母、外祖父母、兄、姐等直系近親屬作為監(jiān)護(hù)人的情況下，其他愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的個(gè)人或組織經(jīng)被監(jiān)護(hù)人住所地的村（居）民委員會(huì)、民政部門同意即可以成為監(jiān)護(hù)人，一般稱之為“同意監(jiān)護(hù)”。三是直接承擔(dān)監(jiān)護(hù)與照料義務(wù)?！睹穹ǖ洹返谌l規(guī)定的單位監(jiān)護(hù)、第三十一條第三款規(guī)定的臨時(shí)監(jiān)護(hù)以及第三十四條第四款的緊急情況下的臨時(shí)生活照料，都是國(guó)家在特殊情況下代替原監(jiān)護(hù)人直接承擔(dān)監(jiān)護(hù)或照料被監(jiān)護(hù)人責(zé)任的體現(xiàn)，可以稱之為“代為監(jiān)護(hù)”。四是監(jiān)督監(jiān)護(hù)?！睹穹ǖ洹返谌鶙l規(guī)定，當(dāng)監(jiān)護(hù)人出現(xiàn)嚴(yán)重的監(jiān)護(hù)失職行為時(shí)，民政部門、被監(jiān)護(hù)人住所地村（居）民委員會(huì)及學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等組織有權(quán)啟動(dòng)撤銷程序，訴請(qǐng)法院以判決的方式撤銷監(jiān)護(hù)人的資格。

（二）國(guó)家監(jiān)護(hù)的行政法品格

從法律規(guī)范的屬性、內(nèi)容、法律后果來(lái)分析，國(guó)家監(jiān)護(hù)具有典型的行政法品格。

其一，《民法典》涉國(guó)家監(jiān)護(hù)條款具有行政法律規(guī)范屬性。我國(guó)作為成文法國(guó)家，全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律是行政法律規(guī)范的重要法源之一，是行政機(jī)關(guān)做出行政行為的規(guī)范依據(jù)，至于該部法律隸屬于何種法律部門則在所不問(wèn)［13］。“行政法與民法之間的應(yīng)然區(qū)隔，并不代表現(xiàn)實(shí)法律世界中二者能夠做到完全切割?！保?4］《民法典》雖屬民法法律部門，但其一大亮點(diǎn)便是其中有相當(dāng)多的內(nèi)容可歸入到行政法律規(guī)范之列?！啊睹穹ǖ洹分性O(shè)定的行政主體義務(wù)性規(guī)范會(huì)直接導(dǎo)致行政法律責(zé)任的產(chǎn)生，故而在行政主體義務(wù)性規(guī)范出現(xiàn)的領(lǐng)域才是更為確切的公法與私法的交叉地帶。行政主體義務(wù)性規(guī)范意味著行政主體承擔(dān)了法律中的義務(wù)規(guī)定，而這種義務(wù)并不是傳統(tǒng)民事法律關(guān)系平等主體之間合意產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，而是出于追求更好社會(huì)治理的目的，在法律規(guī)范中對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的單方要求。”［15］就國(guó)家監(jiān)護(hù)而言，《民法典》以義務(wù)性法律規(guī)范的方式為民政部門和村（居）民委員會(huì)設(shè)定了一系列行政法律義務(wù)。一是為民政部門和村（居）民委員會(huì)設(shè)定了職責(zé)，如同意監(jiān)護(hù)、指定監(jiān)護(hù)、長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)、臨時(shí)監(jiān)護(hù)等。二是為民政部門和村（居）民委員會(huì)履行相關(guān)國(guó)家監(jiān)護(hù)義務(wù)設(shè)立了概括性的原則或邊界，行政義務(wù)的邊界以保護(hù)私權(quán)為必要，如“最有利于被監(jiān)護(hù)人原則”便是實(shí)施指定監(jiān)護(hù)乃至整個(gè)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度所要遵循的基本原則。三是可以成為相關(guān)主體履責(zé)來(lái)源依據(jù)，在缺乏具體運(yùn)行規(guī)范的情況下，為了保護(hù)陷入監(jiān)護(hù)困境的被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益，作為依法行政之法，《民法典》中涉及國(guó)家監(jiān)護(hù)的規(guī)范可以成為民政部門和村（居）民委員會(huì)主動(dòng)作為的法律依據(jù)，從而起到補(bǔ)充其他行政法律依據(jù)制度供給不足的作用［16］。

其二，國(guó)家監(jiān)護(hù)行為的實(shí)施具有行政法律效果。從民法典的條文特點(diǎn)分析，法院以裁判方式進(jìn)行監(jiān)護(hù)權(quán)資格的確認(rèn)、監(jiān)護(hù)資格的撤銷等屬于裁判規(guī)范，主要是供法院進(jìn)行爭(zhēng)議裁決之用［17］。從行政法的角度分析，民政部門和村（居）民委員會(huì)被《民法典》賦予了相關(guān)主動(dòng)性義務(wù)，這些義務(wù)的實(shí)施會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的行政法律效果。具體來(lái)說(shuō)，關(guān)于同意監(jiān)護(hù)，雖然《民法典》第二十七條第二款第（三）項(xiàng)所規(guī)定的愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)的個(gè)人和組織的監(jiān)護(hù)人身份系來(lái)自法律的直接規(guī)定，但從語(yǔ)義及目的解釋來(lái)看，愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的個(gè)人和組織鑒于其身份上的特殊性，需要予以一定考察、審核，因此這部分群體的監(jiān)護(hù)資格須最終取得被監(jiān)護(hù)人住所地村（居）民委員會(huì)或民政部門的認(rèn)可，因此監(jiān)護(hù)同意權(quán)從法律效果上起到了確認(rèn)、形成監(jiān)護(hù)關(guān)系的法律效果，屬于對(duì)身份關(guān)系的確認(rèn)。同樣，被監(jiān)護(hù)人住所地村（居）民委員會(huì)或民政部門依法解決當(dāng)事人之間的監(jiān)護(hù)資格爭(zhēng)議，屬于典型的運(yùn)用公權(quán)力介入并解決民事?tīng)?zhēng)議的行為，完全符合行政裁決的法律特征。而對(duì)于代為監(jiān)護(hù)，無(wú)論是長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)、臨時(shí)監(jiān)護(hù)還是臨時(shí)生活照料，都是對(duì)被監(jiān)護(hù)人人身、財(cái)產(chǎn)和其他合法權(quán)益的直接保護(hù)，屬于行政法上的行政給付。對(duì)于監(jiān)護(hù)人嚴(yán)重失職而采取的監(jiān)護(hù)撤銷程序則是對(duì)陷入監(jiān)護(hù)困境的被監(jiān)護(hù)人施以救濟(jì)，屬于行使國(guó)家監(jiān)督權(quán)的方式，并且可能會(huì)產(chǎn)生剝奪監(jiān)護(hù)人資格、形成新的監(jiān)護(hù)關(guān)系等改變法律關(guān)系的效果。最后在拘束力方面，同意監(jiān)護(hù)、指定監(jiān)護(hù)、代為監(jiān)護(hù)的資格取得后，相應(yīng)監(jiān)護(hù)義務(wù)不容逃避，非經(jīng)法定程序不得擅自變更。

五、行政法視域下國(guó)家監(jiān)護(hù)制度運(yùn)行機(jī)制的具體構(gòu)建

良法善治，民之所向?！睹穹ǖ洹肥琴x予人民權(quán)利的基礎(chǔ)法律規(guī)范，陷入監(jiān)護(hù)困境的被監(jiān)護(hù)人之合法權(quán)益，從權(quán)利形態(tài)上看屬于積極權(quán)利范疇，需要國(guó)家采取積極行動(dòng)予以保護(hù)和救濟(jì)，這也是法律賦予國(guó)家權(quán)力干預(yù)和介入家庭監(jiān)護(hù)的正當(dāng)性基礎(chǔ)所在。通過(guò)對(duì)現(xiàn)行立法情況的考察可以發(fā)現(xiàn)，與陷入監(jiān)護(hù)困境的被監(jiān)護(hù)人權(quán)益保護(hù)相關(guān)的內(nèi)容散見(jiàn)在《未成年人保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》（以下簡(jiǎn)稱《老年人權(quán)益保障法》）、《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》（以下簡(jiǎn)稱《殘疾人保障法》）等單行法中。在立法目的和調(diào)整對(duì)象上，上述法律主要是調(diào)整未成年人、老年人、殘疾人等某一類特殊群體權(quán)益保護(hù)所涉及的法律關(guān)系，并非針對(duì)陷入監(jiān)護(hù)困境的被監(jiān)護(hù)人的國(guó)家監(jiān)護(hù)問(wèn)題，因此這些單行立法無(wú)法以陷入監(jiān)護(hù)困境的被監(jiān)護(hù)人為對(duì)象進(jìn)行體系化的一體性國(guó)家保護(hù)。如何具體理解《民法典》中規(guī)定的國(guó)家監(jiān)護(hù)法律規(guī)范、如何補(bǔ)充完善與國(guó)家監(jiān)護(hù)有關(guān)的制度設(shè)計(jì)、如何在實(shí)踐中有效實(shí)施國(guó)家監(jiān)護(hù)制度，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)陷入監(jiān)護(hù)困境的被監(jiān)護(hù)人這一統(tǒng)合性群體的國(guó)家保護(hù)，有賴于制定有關(guān)國(guó)家監(jiān)護(hù)的專門規(guī)范。制定專門的法律規(guī)范，其一，有助于在梳理各群體合法權(quán)益保護(hù)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上歸納出具有普遍意義的一般性規(guī)則或原則，統(tǒng)一對(duì)于國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的認(rèn)知和操作尺度。其二，可克服行政部門主導(dǎo)下的按行政管理領(lǐng)域、對(duì)象單一施策而導(dǎo)致的制度碎片化、單一化問(wèn)題，減少法律制度之間的重疊、競(jìng)爭(zhēng)、矛盾，節(jié)約立法資源。其三，從性質(zhì)和調(diào)整手段上看，《未成年人保護(hù)法》《老年人權(quán)益保障法》等已經(jīng)走出私法的范圍，跨入社會(huì)法的范疇，在調(diào)整手段上強(qiáng)調(diào)國(guó)家、家庭、社會(huì)的合作，提倡性的、道德性的條款較多，慎用或少用國(guó)家強(qiáng)制力作為后盾，軟法意味較濃，缺乏剛性的監(jiān)督和強(qiáng)制手段，使得國(guó)家監(jiān)護(hù)難以有效發(fā)揮作用。制定完備、具體的行政法制度安排是保障《民法典》中有關(guān)國(guó)家監(jiān)護(hù)條款發(fā)揮實(shí)效的關(guān)鍵。

（一）賦予國(guó)家監(jiān)護(hù)獨(dú)立的行政法價(jià)值

首先，對(duì)監(jiān)護(hù)與親權(quán)作必要區(qū)分，明確監(jiān)護(hù)的義務(wù)屬性，在堅(jiān)持“最有利于被監(jiān)護(hù)人原則”的前提下，將家庭監(jiān)護(hù)納入國(guó)家行政權(quán)力監(jiān)督管理范圍。其次，充分認(rèn)識(shí)陷入監(jiān)護(hù)困境的被監(jiān)護(hù)人國(guó)家保護(hù)和救濟(jì)的特殊性，賦予國(guó)家監(jiān)護(hù)更加豐富的內(nèi)涵和行政法上的獨(dú)立價(jià)值，在監(jiān)護(hù)困境的化解上，發(fā)揮行政救濟(jì)便捷與高效的優(yōu)勢(shì)，變“司法依賴性”為“司法最終性”。第一，范圍上，將國(guó)家監(jiān)護(hù)從民法視角下的代為監(jiān)護(hù)、臨時(shí)監(jiān)護(hù)擴(kuò)展至有利于被監(jiān)護(hù)人權(quán)益保護(hù)的同意監(jiān)護(hù)、指定監(jiān)護(hù)、監(jiān)護(hù)監(jiān)督等制度安排和措施，從而為陷入監(jiān)護(hù)困境的被監(jiān)護(hù)人提供全面、高效的行政法律保護(hù)與救濟(jì)。第二，主體地位上，強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)陷入監(jiān)護(hù)困境的被監(jiān)護(hù)人保護(hù)的首要責(zé)任人地位，貫徹窮盡行政救濟(jì)原則，調(diào)動(dòng)行政主體的積極性和能動(dòng)性。第三，程序設(shè)計(jì)上，以行政法的“平衡論”為指導(dǎo)原則，明確國(guó)家監(jiān)護(hù)的行政義務(wù)屬性、行政給付屬性，將程序的設(shè)計(jì)中心放在職責(zé)運(yùn)行和規(guī)范上，在制定相關(guān)具體配套行政法律規(guī)范或司法解釋時(shí)，關(guān)照社會(huì)現(xiàn)實(shí)，力求制度落地，實(shí)現(xiàn)陷入監(jiān)護(hù)困境的被監(jiān)護(hù)人權(quán)益保護(hù)家庭、社會(huì)、國(guó)家的三位一體與良性互動(dòng)。

（二）科學(xué)確定國(guó)家監(jiān)護(hù)職責(zé)的主體

首先，落實(shí)地方人民政府的屬地責(zé)任，發(fā)揮其在國(guó)家監(jiān)護(hù)工作中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制和國(guó)家監(jiān)護(hù)的特點(diǎn)，落實(shí)“屬地責(zé)任”應(yīng)該說(shuō)是一種行之有效的管理方式，也是確定行政主體工作職責(zé)和追究相關(guān)責(zé)任的依據(jù)之一，是有效解決當(dāng)前我國(guó)國(guó)家監(jiān)護(hù)運(yùn)行機(jī)制不暢的關(guān)鍵之一。當(dāng)前《未成年人保護(hù)法》《老年人權(quán)益保障法》《殘疾人保障法》以及《中華人民共和國(guó)家庭教育促進(jìn)法》等單行法都對(duì)地方人民政府在各自調(diào)整和管理領(lǐng)域內(nèi)的主體責(zé)任進(jìn)行了明確。為防止制度重疊和競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的資源分布不均，應(yīng)該明確國(guó)家監(jiān)護(hù)作為上述相關(guān)管理領(lǐng)域的“公約項(xiàng)”，由地方人民政府進(jìn)行統(tǒng)籌，督促、指導(dǎo)、支持國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任的履行。其次，明晰村（居）民委員會(huì)在國(guó)家監(jiān)護(hù)體系中的授權(quán)性行政主體的法律地位。為陷入監(jiān)護(hù)困境的被監(jiān)護(hù)人提供的法律救濟(jì)和保護(hù)，是國(guó)家為弱勢(shì)群體提供的特別公共服務(wù)，屬于國(guó)家責(zé)任，《民法典》在國(guó)家監(jiān)護(hù)領(lǐng)域?yàn)楦飨嚓P(guān)社會(huì)組織設(shè)定相關(guān)義務(wù)，一定程度上讓其分擔(dān)了部分公共義務(wù)，因此村（居）民委員會(huì)承擔(dān)國(guó)家監(jiān)護(hù)屬于法律授權(quán)其履行相關(guān)職責(zé)，可以說(shuō)是一種授權(quán)性行政主體。明確了村（居）民委員會(huì)的授權(quán)性行政主體地位，不僅解決了其權(quán)力來(lái)源問(wèn)題、義務(wù)性質(zhì)問(wèn)題，更是解決了其履責(zé)保障問(wèn)題，即村（居）民委員會(huì)從國(guó)家獲取履行國(guó)家監(jiān)護(hù)義務(wù)所需的人、財(cái)、物的正當(dāng)性問(wèn)題。否則，村（居）民委員會(huì)履行國(guó)家監(jiān)護(hù)相關(guān)職責(zé)，以及與民政部門的分工協(xié)作都將無(wú)從實(shí)現(xiàn)。再次，解決職責(zé)分工問(wèn)題，根據(jù)實(shí)際情況明確各主體履責(zé)的次序問(wèn)題。國(guó)家監(jiān)護(hù)的專門行政法律規(guī)范或司法解釋的制定應(yīng)當(dāng)探索按照履責(zé)的難易程度、權(quán)力運(yùn)行的效率等因素對(duì)相關(guān)行政主體進(jìn)行分工，比如針對(duì)突發(fā)事件的臨時(shí)監(jiān)護(hù)措施，可以明確村（居）民委員會(huì)履責(zé)次序上的優(yōu)先地位，以發(fā)揮其信息獲取便捷、決策靈活、行動(dòng)迅速的特點(diǎn)。又如，在熟人社會(huì)逐漸式微、人口流動(dòng)加快的情況下，就代為監(jiān)護(hù)、同意監(jiān)護(hù)、指定監(jiān)護(hù)的職責(zé)履行上，應(yīng)當(dāng)區(qū)分常住人口、流動(dòng)人口，并根據(jù)村（居）民委員會(huì)與被監(jiān)護(hù)人之間熟悉和聯(lián)系緊密程度、資金和人力配備、調(diào)查能力等情況來(lái)劃分其與民政部門之間的分工。

（三）配齊配強(qiáng)國(guó)家監(jiān)護(hù)行政職權(quán)

一是為國(guó)家監(jiān)護(hù)義務(wù)主體配置相關(guān)調(diào)查手段，比如在同意監(jiān)護(hù)、指定監(jiān)護(hù)中，民政部門和村（居）民委員會(huì)核查確認(rèn)相關(guān)人員或組織的相關(guān)信息對(duì)于判定相關(guān)主體是否為適格監(jiān)護(hù)人尤為必要。鑒于民政部門和村（居）民委員會(huì)等組織本身并非執(zhí)法部門，無(wú)法采取強(qiáng)制手段，因此這種調(diào)查無(wú)法具有強(qiáng)制性，故有學(xué)者認(rèn)為這種調(diào)查主要是靠當(dāng)事人主動(dòng)陳述、詢問(wèn)以及主動(dòng)調(diào)取等方式獲得相關(guān)信息［18］。但是對(duì)于事關(guān)監(jiān)護(hù)資格獲取的要件如身體健康狀況、經(jīng)濟(jì)狀況、有無(wú)違法犯罪記錄等信息，不能全部依賴于當(dāng)事人自行提供，這種做法容易造成失察和把關(guān)不嚴(yán)，有時(shí)也會(huì)給個(gè)別行政主體假借無(wú)法調(diào)查核實(shí)而拒絕履責(zé)以可乘之機(jī)。為此，立法可考慮規(guī)定，民政部門或村（居）民委員會(huì)為履行同意監(jiān)護(hù)、指定監(jiān)護(hù)職責(zé)需主動(dòng)調(diào)取相關(guān)主體的信息時(shí)，信息制作、保存部門或單位應(yīng)當(dāng)予以配合。當(dāng)然，從“權(quán)責(zé)相一致”原則出發(fā)，民政部門或村（居）民委員會(huì)對(duì)于當(dāng)事人的隱私信息負(fù)有保密義務(wù)。二是明確賦予行政主體對(duì)于國(guó)家監(jiān)護(hù)相關(guān)事項(xiàng)的優(yōu)先判斷或決定權(quán)，比如民政部門和村（居）民委員會(huì)對(duì)于監(jiān)護(hù)能力、監(jiān)護(hù)資格等事實(shí)問(wèn)題能夠自行認(rèn)定，而非只能求助于法院。三是配齊履行國(guó)家監(jiān)護(hù)之要件所需的相關(guān)監(jiān)督手段。按法治一般思維，全國(guó)各地之所以普遍發(fā)生監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益的問(wèn)題，很可能是因?yàn)楸O(jiān)護(hù)制度本身存在重大漏洞，而不可能是監(jiān)護(hù)人皆在倫理道德上存在缺陷。監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的匱缺其實(shí)就是一個(gè)明顯的法律漏洞［19］。除已有的監(jiān)護(hù)撤銷啟動(dòng)權(quán)外，立法應(yīng)增加民政部門或村（居）民委員會(huì)完成任務(wù)所需的行政監(jiān)督手段，如在同意監(jiān)護(hù)和指定監(jiān)護(hù)程序中明確，為保證指定監(jiān)護(hù)效果，民政部門或村（居）民委員會(huì)在作出同意監(jiān)護(hù)、指定監(jiān)護(hù)之后，可依職權(quán)實(shí)施日常性、預(yù)防性監(jiān)督，采取定期周邊走訪、不定期登門訪談以及聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)護(hù)效果評(píng)估等事中監(jiān)管程序，以保障指定監(jiān)護(hù)、同意監(jiān)護(hù)的實(shí)際效果。四是規(guī)定行政主體可以采取危險(xiǎn)隔離措施。這主要是指增加有關(guān)規(guī)定，即民政部門或村（居）民委員會(huì)在被監(jiān)護(hù)人權(quán)益正在受到監(jiān)護(hù)人侵害或即將遭遇急迫的危險(xiǎn)時(shí)，可以強(qiáng)制中止監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)資格，對(duì)被監(jiān)護(hù)人實(shí)施照護(hù)、照料等措施。這樣做一方面可以避免危害結(jié)果持續(xù)或者惡性突發(fā)事件的發(fā)生，為法院按照《民法典》第三十六條的規(guī)定審理監(jiān)護(hù)資格撤銷案件贏得充分的時(shí)間；另一方面也填補(bǔ)了《民法典》第三十六條“安排必要的臨時(shí)監(jiān)護(hù)措施”只能等待法院作出決定所帶來(lái)的被監(jiān)護(hù)人保護(hù)的“空窗期”，行政措施與司法判決無(wú)縫對(duì)接，也為法院“安排必要的臨時(shí)監(jiān)護(hù)措施”落實(shí)了具體的承接者。五是配強(qiáng)完成國(guó)家監(jiān)護(hù)任務(wù)所需的相關(guān)行政懲戒措施。在羅馬法的國(guó)家監(jiān)護(hù)體系中，國(guó)家有權(quán)褫奪沒(méi)有誠(chéng)實(shí)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的人的監(jiān)護(hù)資格并且實(shí)施公法上的懲戒，此之謂破廉恥制度［20］。我國(guó)《民法典》針對(duì)同意監(jiān)護(hù)、指定監(jiān)護(hù)等僅僅規(guī)定了即時(shí)性的同意、指定等行為，法律效果上僅僅起到了在當(dāng)事人之間設(shè)立法律關(guān)系的作用，而未考慮到監(jiān)護(hù)行為的持續(xù)性、長(zhǎng)期性特點(diǎn)，因而未設(shè)置相應(yīng)的變更、撤銷和懲戒程序。從行政法律關(guān)系的動(dòng)態(tài)運(yùn)行角度出發(fā)，即民政部門或相關(guān)社會(huì)組織對(duì)于由自己同意、指定的監(jiān)護(hù)人在出現(xiàn)《民法典》第三十六條第一款所列舉的情形時(shí)，有權(quán)主動(dòng)撤銷之前的行政決定并且視具體情況實(shí)施信用懲戒、征繳社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等懲戒措施。另外，為了保障指定監(jiān)護(hù)的效果、平衡各方利益，可以借鑒《未成年人保護(hù)法》第五十三條父母被撤銷監(jiān)護(hù)資格但仍應(yīng)負(fù)擔(dān)子女撫養(yǎng)費(fèi)用的規(guī)定，在指定監(jiān)護(hù)的同時(shí)，要求不承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的其他主體承擔(dān)或分擔(dān)經(jīng)濟(jì)上的撫養(yǎng)費(fèi)、贍養(yǎng)費(fèi)等義務(wù)，以體現(xiàn)公平，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。

（四）明確國(guó)家監(jiān)護(hù)的行政責(zé)任及救濟(jì)

首先，明確國(guó)家監(jiān)護(hù)在啟動(dòng)上的雙重性，即依職權(quán)為主，依申請(qǐng)為輔，解決國(guó)家監(jiān)護(hù)的主動(dòng)性問(wèn)題。其次，明確國(guó)家監(jiān)護(hù)的義務(wù)主體不履行職責(zé)的行政法律責(zé)任，設(shè)立司法救濟(jì)通道。在制定相關(guān)行政法律規(guī)范或司法解釋時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確民政部門、村（居）民委員會(huì)及其他組織不履行相關(guān)國(guó)家監(jiān)護(hù)義務(wù)的法律責(zé)任，對(duì)拒不履責(zé)、怠于履責(zé)、履責(zé)不到位等行政不作為情形規(guī)定相應(yīng)的行政法律責(zé)任和法律救濟(jì)途徑。如針對(duì)《民法典》第三十六條未規(guī)定民政部門和社會(huì)組織怠于發(fā)起監(jiān)護(hù)資格撤銷之訴法律責(zé)任的情形，相關(guān)行政法律法規(guī)或司法解釋可增加有關(guān)內(nèi)容，即上述單位在接到相關(guān)線索舉報(bào)或報(bào)告后，未進(jìn)行調(diào)查并依法啟動(dòng)或及時(shí)啟動(dòng)監(jiān)護(hù)資格撤銷程序，給被監(jiān)護(hù)人造成損害或造成重大社會(huì)不良影響的，當(dāng)事人、利害關(guān)系人或檢察機(jī)關(guān)可提起行政訴訟或行政公益訴訟，要求相關(guān)行政主體承擔(dān)相應(yīng)行政法律責(zé)任。由此解決現(xiàn)有法律框架下民政部門疲于“兜底”而社會(huì)組織幾乎無(wú)責(zé)的問(wèn)題。最后，針對(duì)陷入監(jiān)護(hù)困境的被監(jiān)護(hù)人的權(quán)益侵害行為往往具有長(zhǎng)期、持續(xù)和隱匿的特性，以及多數(shù)情況下被監(jiān)護(hù)人限于行為能力欠缺難以自行提出權(quán)益保護(hù)訴求的特點(diǎn)，司法解釋可考慮從秩序行政的角度出發(fā)，建立嚴(yán)重?fù)p害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的違法線索舉報(bào)行政獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以保障相關(guān)制度能夠切實(shí)啟動(dòng)。

總之，國(guó)家監(jiān)護(hù)的公法屬性在理論界已經(jīng)得到較為一致的認(rèn)可，但是對(duì)其行政法屬性及其職責(zé)運(yùn)行程序的探究則不多，這與實(shí)踐中需要國(guó)家以行政高權(quán)方式對(duì)家庭監(jiān)護(hù)予以適度監(jiān)督、介入、干預(yù)的需求存在脫節(jié)，更與國(guó)家治理能力和體系的現(xiàn)代化要求存在較大差距。當(dāng)然，需要明確的是，強(qiáng)調(diào)國(guó)家監(jiān)護(hù)并不意味著行政權(quán)力將會(huì)肆意介入家庭監(jiān)護(hù)，因?yàn)閲?guó)家監(jiān)護(hù)的高行政成本投入不會(huì)給這項(xiàng)職責(zé)的承擔(dān)者帶來(lái)任何行政上的優(yōu)益性。國(guó)家監(jiān)護(hù)雖然大多數(shù)情況表現(xiàn)為權(quán)力行為，但其本質(zhì)上仍是國(guó)家對(duì)弱者所負(fù)之純給付義務(wù)。在依法行政的語(yǔ)境中，給付行政亦需要遵守法律保留原則，故國(guó)家監(jiān)護(hù)不能只在松散的法律框架里以自由裁量的方式進(jìn)行探索，完備而精致的運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)是其最終的制度歸宿。