◎徐 行 張韻晗

黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制的確立和逐步完善，是新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨永葆黨的生機(jī)活力，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)力，確保黨領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會(huì)主義制度不斷自我完善和發(fā)展，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度保證。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“要整合問責(zé)制度，健全問責(zé)機(jī)制，堅(jiān)持有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)”[1]，闡明了健全黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制的重要意義和完善舉措，為進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制指明了方向。

一、黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制是提升黨的領(lǐng)導(dǎo)力的重要保證

黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制是中國共產(chǎn)黨在自我革命過程中的重要制度創(chuàng)新，是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨縱深發(fā)展的制度支撐，是深入貫徹依規(guī)治黨的重要內(nèi)容。黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制在提升和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力中發(fā)揮著重要作用，二者之間有著密不可分的關(guān)系。

第一，黨內(nèi)問責(zé)制強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)力更加堅(jiān)強(qiáng)?！吨袊伯a(chǎn)黨問責(zé)條例》的出臺(tái)與修訂，一方面細(xì)化了長期以來黨內(nèi)缺乏可操作的問責(zé)機(jī)制的具體措施，滿足了加強(qiáng)和保證黨的領(lǐng)導(dǎo)力提升的問責(zé)需要；另一方面，進(jìn)一步完善了黨內(nèi)法規(guī)制度體系，搭建起監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的黨內(nèi)法規(guī)鏈條，明確壓實(shí)了黨委（黨組）在從嚴(yán)治黨中的主體責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，對(duì)“當(dāng)官不為”、推諉扯皮的干部提出了“精準(zhǔn)問責(zé)”的解決方案，通過厘清責(zé)任歸屬，加強(qiáng)黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制的精準(zhǔn)性，從制度層面保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力的提升。習(xí)近平總書記指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)在黨的科學(xué)理論和正確路線方針政策上，也體現(xiàn)在黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平上，同時(shí)也體現(xiàn)在黨的嚴(yán)密組織體系和強(qiáng)大組織能力上。”[2]新時(shí)代背景下，堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，堅(jiān)持依規(guī)治黨、紀(jì)在法前是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的鮮明特征，是實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)一切的重要前提。國有國法，黨有黨規(guī)，如果不嚴(yán)明黨的紀(jì)律，不落實(shí)好管黨治黨的政治責(zé)任，黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力就會(huì)被大大削弱，黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力也就無從談起。要“把堅(jiān)決維護(hù)習(xí)近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為根本原則和首要任務(wù)，聚焦管黨治黨政治責(zé)任，堅(jiān)持嚴(yán)字當(dāng)頭，針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的問責(zé)不力、泛化簡(jiǎn)單化等問題，著力提高黨的問責(zé)工作的政治性、精準(zhǔn)性、實(shí)效性”[3]。

第二，黨內(nèi)問責(zé)制確保黨的執(zhí)政本領(lǐng)持續(xù)提升。進(jìn)入新時(shí)代，面對(duì)新形勢(shì)和新任務(wù)，黨將提升和錘煉執(zhí)政本領(lǐng)放在關(guān)鍵位置。提升黨的執(zhí)政本領(lǐng)必須堅(jiān)持有效問責(zé)，強(qiáng)化干部責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)恼巫杂X和責(zé)任意識(shí)，敢于直面問題，堅(jiān)持有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，將黨內(nèi)問責(zé)與監(jiān)督檢查、目標(biāo)考核相結(jié)合，形成制度壓力，倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部提升駕馭風(fēng)險(xiǎn)能力和治理能力，培養(yǎng)干部戰(zhàn)略思維和底線思維。黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制將責(zé)任聚焦于各級(jí)各單位“一把手”身上，要求各地各單位第一責(zé)任人完全承擔(dān)起屬地和部門的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，明確權(quán)力和責(zé)任清單，認(rèn)真做好屬地和部門的領(lǐng)導(dǎo)工作；要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部提升應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的能力，強(qiáng)化履職盡責(zé)的政治擔(dān)當(dāng)，提高和鍛煉守土擔(dān)責(zé)、守土盡責(zé)的執(zhí)政本領(lǐng)，狠剎形式主義、官僚主義等不正之風(fēng)，以嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)紀(jì)確保各項(xiàng)工作的落實(shí)。

第三，黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制確保黨的凝聚力和向心力日益增強(qiáng)。全心全意為人民服務(wù)是中國共產(chǎn)黨的根本宗旨，也是檢驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)干部政績的重要標(biāo)準(zhǔn)。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“黨員、干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要清醒認(rèn)識(shí)到，自己手中的權(quán)力、所處的崗位，是黨和人民賦予的，是為黨和人民做事用的，只能用來為民謀利?！盵4]為人民服務(wù)始終是我們黨一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！耙粋€(gè)政黨，一個(gè)政權(quán)，其前途命運(yùn)取決于人心向背?！盵5]在廣大群眾眼里黨的路線方針政策是通過黨的干部一言一行表現(xiàn)出來的，所以黨組織和黨員干部行為的好壞直接影響到黨在人民群眾心中的形象。黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制的執(zhí)行，與其他監(jiān)督機(jī)制協(xié)同發(fā)力，明確了各級(jí)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任要求，重點(diǎn)對(duì)人民群眾身邊的不作為、慢作為、亂作為的行為實(shí)行嚴(yán)肅問責(zé)，對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的問題做到了及時(shí)發(fā)現(xiàn)、有效解決，增強(qiáng)了人民群眾參與監(jiān)督問責(zé)的積極性、主動(dòng)性，提高了人民群眾對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的信任度，增強(qiáng)了黨在人民群眾心中的權(quán)威性，為黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史使命提供了重要的依靠力量和根本前提。

第四，黨內(nèi)問責(zé)制確保黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政環(huán)境不斷改善。黨內(nèi)法規(guī)制度的最大特點(diǎn)就是具備較為嚴(yán)格的紀(jì)律約束作用和較為嚴(yán)密的權(quán)力制約體系。黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制作為黨內(nèi)法規(guī)制度中的重要一環(huán)，是完善監(jiān)督機(jī)制和鞏固反腐成效的有效措施。近年來，隨著黨內(nèi)問責(zé)制的執(zhí)行，通過懲戒和免責(zé)的雙向激勵(lì)，逐步深化了領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任感、使命感，逐步構(gòu)建了較為嚴(yán)密的權(quán)力制約監(jiān)督網(wǎng)。黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制與黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制、紀(jì)律處分機(jī)制、巡視巡察機(jī)制等形成了一個(gè)較為完整的權(quán)力制約與監(jiān)督體系，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”貫穿于權(quán)力運(yùn)行的全過程，形成了監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)“三位一體”的嚴(yán)密制度鏈條，遏制和減少了領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”的腐敗苗頭。個(gè)別地區(qū)塌方式的腐敗往往從微小的違規(guī)、違紀(jì)發(fā)展而來，黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制提前處置和制止的預(yù)警制度，在領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)腐敗傾向或輕微腐敗時(shí)，能及時(shí)進(jìn)行有效地管控和處置，為增強(qiáng)黨的威信、提升黨的領(lǐng)導(dǎo)力營造了良好的執(zhí)政環(huán)境。

二、問責(zé)機(jī)制的執(zhí)行對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)力具有重要影響

建立健全和認(rèn)真執(zhí)行黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制是狠抓全面從嚴(yán)治黨、提升黨的領(lǐng)導(dǎo)力的重要保證，對(duì)充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)力、提高執(zhí)政水平有著積極的重要影響。當(dāng)前，黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制在執(zhí)行中尚存在一些問題，需要引起我們的高度重視。

第一，黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制的執(zhí)行對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)力狀況有直接影響。2019年中共中央修訂了《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，明確了精準(zhǔn)問責(zé)的制度要求，進(jìn)一步壓實(shí)政治責(zé)任，增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力量?，F(xiàn)在黨內(nèi)問責(zé)的執(zhí)行中，對(duì)精準(zhǔn)問責(zé)的把控還存在短板，特別是基層黨組織中存在著“問責(zé)泛化”的問題，這對(duì)持續(xù)提升基層黨組織組織力、領(lǐng)導(dǎo)力帶來了新問題?！皢栘?zé)泛化”大致可分為要素界定不清和使用泛化兩類問題。問責(zé)要素界定不清是指對(duì)問責(zé)主體、對(duì)象、情形、程序等基本要素界定模糊，存在法規(guī)設(shè)定與實(shí)踐應(yīng)用不對(duì)稱現(xiàn)象。這會(huì)導(dǎo)致難以找準(zhǔn)問責(zé)對(duì)象，難以有針對(duì)性地解決責(zé)任主體出現(xiàn)的問題。黨內(nèi)問責(zé)的使用泛化則是指由于對(duì)權(quán)力層級(jí)、職能部門、執(zhí)行崗位等責(zé)任歸屬不清，黨內(nèi)問責(zé)在應(yīng)用中出現(xiàn)泛化，尤其是“問責(zé)基層化”問題更為突出。近年來，基層問責(zé)的重點(diǎn)在主要領(lǐng)導(dǎo)干部，但一般干部被問責(zé)的現(xiàn)象逐漸增多，基層成了上級(jí)的“甩鍋”地，給基層干部帶來了所屬權(quán)力之外的責(zé)任壓力。問責(zé)機(jī)制執(zhí)行中這種權(quán)責(zé)不對(duì)等的問題會(huì)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)力產(chǎn)生負(fù)面影響，不僅使精準(zhǔn)問責(zé)難以到位，也成為基層形式主義滋生的“溫床”。

第二，黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制的有效執(zhí)行是凝聚黨的制度領(lǐng)導(dǎo)力的抓手。中共中央2009年出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，2016年出臺(tái)了《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制由“暫行規(guī)定”升格為“條例”，位階更高、效力更大。這既回應(yīng)了現(xiàn)實(shí)從嚴(yán)治黨中存在的突出問題，釋放出“有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)”的治黨信號(hào)，也正式把黨內(nèi)問責(zé)以制度的形式確定下來，將黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任由“明責(zé)”完善為“問責(zé)”，使黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制成熟成型并付諸實(shí)踐，使得黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制成為完善黨內(nèi)監(jiān)督體系、扎緊“制度籠子”中的重要一環(huán)。當(dāng)然，由于問責(zé)屬于監(jiān)督的重要組成內(nèi)容，而監(jiān)督的從屬性和事后性的特點(diǎn)同時(shí)帶來問責(zé)執(zhí)行的事后性和問責(zé)有效性不強(qiáng)的問題。監(jiān)督權(quán)的事后性是指權(quán)力濫用的性質(zhì)、范圍及其影響等只有在權(quán)力運(yùn)用后才能得到呈現(xiàn)，從而導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)行使是一種事后行為。基于公共權(quán)力委托代理關(guān)系，權(quán)力代理主體可以擁有完整事權(quán)，只有在違背委托意圖時(shí)，才會(huì)受到制裁。[6]在權(quán)力結(jié)構(gòu)的運(yùn)行中，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三者之間相互制約，同時(shí)執(zhí)行中存在時(shí)間差異和力度不均的特點(diǎn)。中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持的是民主集中制原則，上級(jí)可以監(jiān)督下級(jí)，下級(jí)也可以監(jiān)督上級(jí)，但在權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作中，一般以上級(jí)監(jiān)督下級(jí)的形式運(yùn)行，下級(jí)對(duì)上級(jí)以及同級(jí)之間實(shí)現(xiàn)監(jiān)督難度很大。這就導(dǎo)致同級(jí)紀(jì)委在執(zhí)行問責(zé)時(shí)難以實(shí)現(xiàn)對(duì)同級(jí)黨委的有效問責(zé)。同時(shí)，由于上下級(jí)之間存在著信息、權(quán)責(zé)的不對(duì)稱性，容易造成監(jiān)督和問責(zé)的滯后性。加強(qiáng)黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制執(zhí)行力度和及時(shí)性，是提升黨的領(lǐng)導(dǎo)能力中亟須認(rèn)真思考解決的問題。

第三，黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制的常態(tài)化運(yùn)行是激勵(lì)黨員干部勇于擔(dān)當(dāng)、積極作為的制度支撐。黨的十八大以來，黨中央多次強(qiáng)調(diào)“要完善和規(guī)范責(zé)任追究工作”，“以問責(zé)常態(tài)化促進(jìn)履職到位”[7]。黨的十九大報(bào)告將制度治黨貫穿于黨的建設(shè)之中，強(qiáng)調(diào)制度在管黨治黨中的重要效能。2019年9月中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》，明確規(guī)定黨委（黨組）對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行負(fù)主體責(zé)任，在提升干部執(zhí)規(guī)意識(shí)、提高黨員干部執(zhí)規(guī)能力的同時(shí)，要切實(shí)做好重要黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況定期督察，將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況與黨風(fēng)廉政責(zé)任制相結(jié)合，開展對(duì)黨內(nèi)問責(zé)工作的專項(xiàng)評(píng)估，針對(duì)實(shí)際工作中的問責(zé)問題，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、重點(diǎn)糾偏、事后評(píng)估，以保證黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行有效。制度規(guī)范具備持續(xù)發(fā)力的效能，全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局要求我們建立健全黨內(nèi)問責(zé)的常態(tài)化機(jī)制，克服目前黨內(nèi)還存在的“運(yùn)動(dòng)式問責(zé)”“湊數(shù)式問責(zé)”，以及“情緒式問責(zé)”等現(xiàn)象。與此同時(shí)，黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制與容錯(cuò)機(jī)制相結(jié)合共同發(fā)力，將對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部大膽改革、勇于實(shí)踐產(chǎn)生正負(fù)雙向激勵(lì)的效應(yīng)，有利于黨的領(lǐng)導(dǎo)力的提高。黨中央出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》指出：“建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容干部在改革創(chuàng)新中的失誤錯(cuò)誤?！盵8]黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制與容錯(cuò)機(jī)制將約束與激勵(lì)共融其中，是保護(hù)激勵(lì)干部繼續(xù)努力工作的重要保障，既強(qiáng)調(diào)問責(zé)的嚴(yán)厲性，做到嚴(yán)格管理，又鼓勵(lì)干部勇于擔(dān)責(zé)、積極干事創(chuàng)業(yè)。

第四，加強(qiáng)對(duì)“一把手”問責(zé)力度和執(zhí)行力度，是黨的領(lǐng)導(dǎo)力提高的關(guān)鍵。黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制之所以能夠?qū)h的領(lǐng)導(dǎo)力產(chǎn)生重要影響，關(guān)鍵就在于問責(zé)理念深入人心，問責(zé)機(jī)制無論職位高低，一律嚴(yán)格執(zhí)行。黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制的執(zhí)行效果關(guān)鍵在于對(duì)各地區(qū)各部門“一把手”問責(zé)的有效性和及時(shí)性。黨內(nèi)問責(zé)大致可以分為兩類，一類是縱向問責(zé)，要考察“一把手”貫徹落實(shí)中央路線方針政策的情況；另一類是橫向問責(zé)，要考察“一把手”各自職能發(fā)揮的情況。要通過加大黨務(wù)公開、政務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開的范圍，發(fā)動(dòng)廣大黨員、輿論媒體、黨外人士等各種監(jiān)督力量對(duì)“一把手”的重大決策和執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。對(duì)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題上級(jí)黨委和紀(jì)委要對(duì)“一把手”及時(shí)執(zhí)行問責(zé)，這樣才能促使和保證黨的領(lǐng)導(dǎo)力不斷提升。從以往一些部門“一把手”出現(xiàn)的問題分析，表面上來看，問題的發(fā)生多由于“一把手”管理水平不足、處置緊急突發(fā)性事件能力差，或是權(quán)力尋租和貪污腐敗等問題作祟，但究其根本還是管黨治黨不力，對(duì)“一把手”問責(zé)監(jiān)督不到位、執(zhí)紀(jì)效力和法律威懾力不足。

三、提升黨的領(lǐng)導(dǎo)力必須持續(xù)完善問責(zé)機(jī)制

持續(xù)加強(qiáng)和完善黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制，進(jìn)一步提升黨的領(lǐng)導(dǎo)能力與執(zhí)政能力，應(yīng)從以下路徑進(jìn)行探索：

第一，完善黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制，落實(shí)各級(jí)黨委（黨組）管黨治黨主體責(zé)任。強(qiáng)化“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子政治問責(zé)，明確紀(jì)委監(jiān)督專責(zé)，加強(qiáng)對(duì)黨的理論和路線方針政策以及重大任務(wù)部署貫徹落實(shí)情況的責(zé)任監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子的政治問責(zé)，是新發(fā)展階段下強(qiáng)化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的建設(shè)質(zhì)量，推動(dòng)從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨向縱深發(fā)展的必然選擇?！耙话咽帧笔歉刹筷?duì)伍“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵少數(shù)”，因此把加強(qiáng)“一把手”政治問責(zé)擺在首位，是強(qiáng)化黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制的重中之重，是保證問責(zé)實(shí)效發(fā)揮的關(guān)鍵抓手。其一，要明確“一把手”在從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭(zhēng)中的重要政治責(zé)任，加緊對(duì)“第一書記”履行管黨治黨主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，貫徹黨中央決策部署、執(zhí)行民主集中制的巡視巡察，以強(qiáng)有力的責(zé)任壓力和制度監(jiān)督促使其做到權(quán)不謀私、積極作為。黨委（黨組）、紀(jì)委以及黨的工作機(jī)關(guān)要重點(diǎn)開展對(duì)“一把手”履職情況的日常監(jiān)管和專項(xiàng)督查，將“一把手”職權(quán)范圍內(nèi)的問責(zé)工作質(zhì)量和效能發(fā)揮作為考核評(píng)價(jià)干部的重要標(biāo)準(zhǔn)。其二，健全黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制，通過制度激勵(lì)促使“一把手”形成以身作則、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)恼巫杂X?！耙话咽帧奔捌漕I(lǐng)導(dǎo)班子必須帶頭落實(shí)黨內(nèi)各項(xiàng)法規(guī)制度，遵守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，自覺擔(dān)當(dāng)其本地區(qū)本部門屬地管理責(zé)任，自覺反對(duì)“四風(fēng)”和特權(quán)思想。其三，完善巡視巡察制度，全面落實(shí)和協(xié)調(diào)好《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》和《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》。各級(jí)黨委（黨組）應(yīng)堅(jiān)持“發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾，推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展”的巡視工作方針，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，查找糾正政治偏差。

第二，精準(zhǔn)界定責(zé)任類型，防止基層“問責(zé)泛化”。界定范圍包括直接責(zé)任與間接責(zé)任，政治責(zé)任與監(jiān)察責(zé)任，主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的邊界。從責(zé)任類型劃分中可以看出，問責(zé)主要問的是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，重點(diǎn)對(duì)象是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，然而在具體實(shí)踐中問責(zé)基層化的趨勢(shì)逐步明顯，基層“問責(zé)泛化”問題凸顯，一定程度上加深了基層干部的工作壓力，阻礙了基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動(dòng)性。層級(jí)之間責(zé)任界線的模糊性導(dǎo)致了基層“問責(zé)泛化”，針對(duì)這一問題要嚴(yán)格秉持權(quán)責(zé)一致原則，堅(jiān)持權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，制定精準(zhǔn)科學(xué)的權(quán)力清單，健全分級(jí)授權(quán)，厘清權(quán)力層級(jí)之間的責(zé)任歸屬，嚴(yán)格盯緊權(quán)力運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)，嚴(yán)格按照基層職責(zé)分解細(xì)化任務(wù)，做到層層落實(shí)，提高基層擔(dān)責(zé)精準(zhǔn)度，嚴(yán)防責(zé)任下移基層，避免出現(xiàn)問責(zé)實(shí)際對(duì)象與法定責(zé)任不一致的制度尷尬。為做到這一點(diǎn)，其一，要明確界定直接責(zé)任和間接責(zé)任。黨內(nèi)問責(zé)問的是黨員干部在職責(zé)范圍之內(nèi)管黨治黨的主體責(zé)任，是一種間接責(zé)任。而直接責(zé)任則是直接針對(duì)犯錯(cuò)誤的黨員干部作出的責(zé)任追究。其二，要嚴(yán)格區(qū)分政治責(zé)任與監(jiān)察責(zé)任。政治責(zé)任是從黨內(nèi)法規(guī)層面對(duì)黨的干部管黨治黨不力進(jìn)行追究，而國家監(jiān)察則是從法律層面對(duì)國家干部的違法行為進(jìn)行追究。其三，要重點(diǎn)明確主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的區(qū)分。主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任是指黨委（黨組）在全面貫徹落實(shí)從嚴(yán)治黨中的管黨治黨責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與前兩種責(zé)任并存，且分為針對(duì)黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任以及針對(duì)干部個(gè)人的主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。值得注意的是，通過體制機(jī)制創(chuàng)新，黨內(nèi)將主管班子成員的集體責(zé)任和主要負(fù)責(zé)人的個(gè)人責(zé)任綁在一起，一旦出現(xiàn)錯(cuò)誤決策，在決策過程中該反對(duì)不反對(duì)、該報(bào)告而未報(bào)告的黨的干部按制度也承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

第三，建立黨內(nèi)問責(zé)常態(tài)化機(jī)制，杜絕監(jiān)督問責(zé)權(quán)力濫用。保證“失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)”成為常態(tài)，力促黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和管黨治黨能力從“寬松軟”走向“嚴(yán)緊硬”?！肮び破涫拢叵壤淦鳌?，全面從嚴(yán)治黨常態(tài)化需要法規(guī)約束常態(tài)化予以支撐。黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制在執(zhí)行中要特別注意三點(diǎn)，其一，要在黨員干部頭腦中樹立“權(quán)責(zé)一致”的核心要義，明確“實(shí)事求是”的重要原則，強(qiáng)調(diào)權(quán)力與責(zé)任的基本平衡，堅(jiān)持權(quán)出責(zé)隨，權(quán)責(zé)對(duì)等，有權(quán)必有責(zé)，建立權(quán)力監(jiān)督追究機(jī)制，明確權(quán)力清單制度。與此同時(shí)，要把“實(shí)事求是”原則貫穿于黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制運(yùn)行全過程，建立黨內(nèi)問責(zé)運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制和問責(zé)結(jié)果審核評(píng)價(jià)機(jī)制，健全黨內(nèi)問責(zé)救濟(jì)機(jī)制，以保證黨內(nèi)問責(zé)工作的公平公正。其二，要保證黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制有規(guī)可循，加強(qiáng)黨內(nèi)問責(zé)法規(guī)的科學(xué)性、時(shí)效性，堅(jiān)持政策法規(guī)的與時(shí)俱進(jìn)?！吨袊伯a(chǎn)黨問責(zé)條例》的出臺(tái)和修訂，為從嚴(yán)治黨新形勢(shì)下加強(qiáng)黨內(nèi)問責(zé)工作的與時(shí)俱進(jìn)提供了指導(dǎo)方向和制度規(guī)范。黨內(nèi)問責(zé)法規(guī)要根據(jù)實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況新問題不斷地進(jìn)行理論創(chuàng)新與實(shí)踐創(chuàng)新的有機(jī)互動(dòng)，隨時(shí)制定和出臺(tái)符合客觀實(shí)際的新政策，優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)，持續(xù)推動(dòng)黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制走向常態(tài)化與法治化。其三，著力推進(jìn)“失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)”常態(tài)化，提高問責(zé)精準(zhǔn)度。深入貫徹執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，對(duì)該發(fā)現(xiàn)的問題沒有發(fā)現(xiàn)、發(fā)現(xiàn)問題不報(bào)告不處置、該問責(zé)而不問責(zé)的組織和干部要嚴(yán)肅追究。同時(shí)，提高黨內(nèi)問責(zé)精準(zhǔn)度，使問責(zé)工作做到有的放矢，清晰界定責(zé)任、具體落實(shí)責(zé)任、嚴(yán)格追究責(zé)任，杜絕“問責(zé)泛化”、監(jiān)督問責(zé)權(quán)力濫用現(xiàn)象。

第四，堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開來”的治黨理念。將黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制與容錯(cuò)機(jī)制相結(jié)合，明確問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和容錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決防止出現(xiàn)以容錯(cuò)為借口避免問責(zé)的行為。黨中央《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》明確提出“三個(gè)區(qū)分開來”的治黨理念，強(qiáng)調(diào)建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，彰顯我們黨對(duì)黨的干部的關(guān)心和愛護(hù)，這是現(xiàn)階段全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的重要組成部分?！叭齻€(gè)區(qū)分開來”的核心是寬容那些在改革進(jìn)程中積極作為但存在失誤的黨員干部。黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制據(jù)此提出“不予問責(zé)或免予問責(zé)”這一問責(zé)情形。“不予問責(zé)或免予問責(zé)”情形是強(qiáng)調(diào)干部“主動(dòng)作為”，但因“不可抗力”等客觀因素影響發(fā)生失誤而不啟動(dòng)問責(zé)的特殊情形，因此“不予問責(zé)或免予問責(zé)”的啟動(dòng)有其明確的前提條件，需要更加精準(zhǔn)具體的制度予以規(guī)定。其一，需要建立“不予問責(zé)或免予問責(zé)”啟動(dòng)機(jī)制。前提必須是問責(zé)對(duì)象確實(shí)存在失誤行為，且失誤是在“主動(dòng)履職盡責(zé)”情況下，否則問責(zé)主體不能作出免予問責(zé)決定。其二，需要進(jìn)一步規(guī)范“不予問責(zé)或免予問責(zé)”的基本內(nèi)容，要先以領(lǐng)導(dǎo)干部行為的政治方向?yàn)榛鶞?zhǔn)，明確其確實(shí)存在“探索性試驗(yàn)”失誤的可能和風(fēng)險(xiǎn)，且失誤的發(fā)生要在本部門、本地區(qū)、本領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)際條件的可承受范圍之內(nèi)。其三，需要建立健全“不予問責(zé)或免予問責(zé)”監(jiān)督機(jī)制和免責(zé)干部任用機(jī)制。鑒于當(dāng)下“不予問責(zé)或免予問責(zé)”啟動(dòng)機(jī)制的不成熟，為了避免“不予問責(zé)或免予問責(zé)”成為某些干部包庇隱瞞不作為、亂作為的“保護(hù)傘”和“避風(fēng)港”，要加大對(duì)作出“不予問責(zé)或免予問責(zé)”決定的黨組織以及調(diào)查各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查，保證證據(jù)線索的公正性和真實(shí)性。同時(shí)，對(duì)免責(zé)干部在考核考察時(shí)要堅(jiān)持客觀評(píng)價(jià)，保護(hù)干部合法權(quán)利，甚至可以著重關(guān)注經(jīng)過免于問責(zé)的干部以鼓勵(lì)其他干部積極作為、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)臒崆楹托判摹?/p>

總之，黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制的確立和逐步完善是提高黨的領(lǐng)導(dǎo)力的制度保證，確保了黨領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會(huì)主義制度不斷地進(jìn)行自我完善和發(fā)展，確保黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制的執(zhí)行營造了“失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)”的政治風(fēng)氣，為保證黨的先進(jìn)性和純潔性營造了良好的政治生態(tài)。未來，我們不僅要加強(qiáng)各級(jí)黨委（黨組）、紀(jì)委和黨的工作機(jī)關(guān)對(duì)黨內(nèi)問責(zé)制的重視和執(zhí)行，還要繼續(xù)加強(qiáng)黨內(nèi)問責(zé)理論研究和宣傳教育，引導(dǎo)全黨充分認(rèn)識(shí)到黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制在提升黨的領(lǐng)導(dǎo)能力、狠抓全面從嚴(yán)治黨中的關(guān)鍵作用。在實(shí)現(xiàn)黨的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)中，我們要更加重視黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制的完善發(fā)展，將黨內(nèi)問責(zé)與黨內(nèi)監(jiān)督、巡視巡察、紀(jì)律處分、容錯(cuò)糾錯(cuò)等其他治黨機(jī)制一起，搭建起深化從嚴(yán)治黨、推動(dòng)權(quán)力監(jiān)督的嚴(yán)密制度網(wǎng)絡(luò)，不斷強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)力和生命力，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?！?/p>

[注 釋]

[1] [7]習(xí)近平.在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話[M].北京：人民出版社，2016： 23， 11.

[2] 中共中央文獻(xiàn)研究室編.十八大以來重要文獻(xiàn)選編（上）[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014： 766.

[3] 黨章黨規(guī)黨紀(jì)學(xué)習(xí)輔導(dǎo)（2020年版）[M].北京：人民出版社，2020： 279.

[4] 堅(jiān)持人民至上 不斷造福人民 把以人民為中心的發(fā)展思想落實(shí)到各項(xiàng)決策部署和實(shí)際工作之中[N].人民日?qǐng)?bào)，2020-05-23（01）.

[5] 習(xí)近平談治國理政：第3卷[M].北京：外文出版社，2020： 48.

[6] 谷志軍.誰來監(jiān)督監(jiān)督者：監(jiān)督權(quán)問責(zé)的邏輯與實(shí)現(xiàn)[J].社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2017（01）：172-177.

[8] 十八大以來廉政新規(guī)定（2019年版）[M].北京：人民出版社，2019： 230.