淮安市地方立法研究中心 梁靜

一、引言

近年來，國家財政部門多次就行政事業(yè)單位會計核算準(zhǔn)則進(jìn)行了更新完善，其中，增加了一些與行政事業(yè)單位預(yù)算改革有關(guān)的會計核算科目，為預(yù)算管理改革及會計核算相協(xié)調(diào)，奠定了良好的基礎(chǔ)。一方面預(yù)算編制的前提與基礎(chǔ)是會計核算，會計信息的質(zhì)量決定著會計核算結(jié)果的科學(xué)性，從而決定著預(yù)算管理的公允度;另一方面會計核算工作的主導(dǎo)是預(yù)算，會計核算工作的開展，需要一項預(yù)算執(zhí)行過程，如此循環(huán)往復(fù)，才能為預(yù)算績效考核提供完整、全面的信息支撐。從當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算實施的情況來看，預(yù)算管理與會計核算不協(xié)調(diào)的狀況仍然存在。

二、分析行政事業(yè)單位部門預(yù)算管理改革與會計核算協(xié)調(diào)存在的問題

（一）部門預(yù)算問題

預(yù)算編制的質(zhì)量對會計核算的質(zhì)量起重要作用，行政事業(yè)單位部門預(yù)算管理存在的問題直接影響著預(yù)算管理工作與會計核算工作的協(xié)調(diào)。分析其存在的主要問題有：

一是，預(yù)算的績效考核評價體系不夠完善。

其一，因為行政事業(yè)單位資金主要來源于財政撥款，部門對資金使用的效益缺乏評價的動力，預(yù)算編制在會計核算中的參與率大大降低；其二，單位各業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門之間信息交流不暢，財務(wù)部門在預(yù)算管理中“單槍匹馬”，影響了全面預(yù)算管理的實施；其三，部門預(yù)算監(jiān)督審查力度不強(qiáng)，單位內(nèi)部審計獨立性不足，無法在預(yù)算監(jiān)督審查中形成合力，影響了全面預(yù)算管理的執(zhí)行。

二是，預(yù)算編制的思想認(rèn)識及重視程度不夠。未能合理制定有效的程序來進(jìn)行預(yù)算編制，從而降低預(yù)算編制的合理性。所以，整個部門的預(yù)算工作運行，在事前、事中、事后，沒有得到單位管理人員的重視，也沒有嚴(yán)格按照相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)、檢驗標(biāo)準(zhǔn)等執(zhí)行，從而導(dǎo)致財務(wù)編制工作，一直處于走形式化狀態(tài)，甚至出現(xiàn)為了應(yīng)付相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的檢查而刻意作假、不認(rèn)真完成編制工作的情況。

三是，預(yù)算編制效率不夠高。目前，行政事業(yè)單位、部門預(yù)算中預(yù)算編制使用的時間比較短，過程很簡單，不夠細(xì)致，致使行政事業(yè)單位，部門預(yù)算編制效率不夠高，從而降低財務(wù)預(yù)算編制的整體質(zhì)量。預(yù)算編制雖不能用時間多少來衡量的，但很多事業(yè)單位都盡可能多的減少財務(wù)預(yù)算編制時間，從而造成預(yù)算編制結(jié)果不夠全面、詳細(xì)等，給預(yù)算編制中各種數(shù)據(jù)的可靠性、準(zhǔn)確性等帶來極大影響，最終降低事業(yè)單位會計核算的真實性。同時，預(yù)算編制采用的時間較少，編制過程被簡化，也降低預(yù)算編制的質(zhì)量。

（二）部門會計核算問題

隨著新會計準(zhǔn)則不斷深入落實，行政事業(yè)單位的會計核算有了部分調(diào)整，但從預(yù)算管理改革的實踐看，會計核算相關(guān)制度方面，仍然存在問題。其存在的主要問題有：

一是，會計核算科目的完整性有待提高。部分會計核算明細(xì)科目與項目支出科目之間，仍然存在不一致，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行缺少有力的約束，影響預(yù)算執(zhí)行力度。

比如，事業(yè)單位項目支出的預(yù)算對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)科目內(nèi)容非?；\統(tǒng)，在財務(wù)核算時，財務(wù)人員只能人為地將項目支出按實際發(fā)生情況，記入各個經(jīng)濟(jì)類科目。

二是，會計核算科目的可靠性有待提高。理論編制與實踐操作之間，存在一定程度的脫節(jié)。預(yù)算會計科目比較單一，導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)容不全面。公共體系改革具有多樣化特點，而資金也呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢，致使當(dāng)前行政事業(yè)單位、部門預(yù)算會計科目，根本無法真正反映其各種現(xiàn)狀。亟須對行政事業(yè)單位的會計科目進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)整。

三是，新舊會計制度的過渡中存在一些阻礙。主要表現(xiàn)在核算內(nèi)容上有出入，影響了對預(yù)算的全面考核。比如，在支出科目上，會計核算范疇不夠清晰，其包括的二級科目主要有項目支出和基本支出兩個方面，而在新事業(yè)單位會計準(zhǔn)則中，劃分只是針對事業(yè)單位的，沒有針對部門預(yù)算做出相應(yīng)的規(guī)定。同時，基本支出的劃分，沒有采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

（三）部門預(yù)算與會計核算的協(xié)調(diào)性不強(qiáng)

在實踐過程中，部門預(yù)算與會計核算的協(xié)調(diào)性不夠強(qiáng)。其存在的主要問題有：

一是，會計核算方法的規(guī)范程度不足。當(dāng)前行政事業(yè)單位的會計核算方法，范疇不夠清晰的，如在支出科目上，會計核算范疇不夠清晰，其包括的二級科目，主要有項目支出和基本支出兩個方面，沒有針對部門預(yù)算做出相應(yīng)的規(guī)定。同時，基本支出的劃分，沒有采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

二是，預(yù)算會計信息準(zhǔn)確性不高。當(dāng)前我國大部分行政事業(yè)單位均是非營利組織，會計信息的使用部門多數(shù)是財政監(jiān)管部門、審計監(jiān)督部門，行政事業(yè)單位會計信息質(zhì)量未被廣泛認(rèn)可。比如，在進(jìn)行預(yù)算編制時，會計信息根本無法全面反映行政事業(yè)單位各種長期資產(chǎn)的情況，行政事業(yè)單位會計信息的準(zhǔn)確性水平降低。

三是，部門預(yù)算會計科目的設(shè)置簡單。在對行政事業(yè)單位的會計科目進(jìn)行重新調(diào)整的情況下，公共體系改革具有多樣化特點，而資金也呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢，致使當(dāng)前行政事業(yè)單位部門預(yù)算會計科目，根本無法真正反映其各種現(xiàn)狀。

（四）相關(guān)部門工作人員自身素質(zhì)方面較差

就目前行政事業(yè)單位的發(fā)展情況來看，部門預(yù)算、會計核算等都存在各方對其重視程度不夠的問題。其存在的主要問題有：

一是，部分行政事業(yè)單位的主管部門、財務(wù)部門等，不積極配合執(zhí)行部門進(jìn)行預(yù)算編制工作，從而無法保證預(yù)算編制工作的真正落實。在實踐過程中，行政事業(yè)單位很多部門進(jìn)行預(yù)算編制只是為了應(yīng)付上級監(jiān)管部門的檢查、監(jiān)督等，從而降低單位資產(chǎn)利用、配置的合理性，在一定程度上還會提高預(yù)算編制成本。

二是，部分行政事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)對財務(wù)工作不重視，人員配備不充分，財務(wù)工作質(zhì)量較低。單位內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門比財務(wù)部門人力資源豐富。財務(wù)部門及參與預(yù)算工作的人員較少。

三是，管理人員、相關(guān)工作人員的預(yù)算意識也不夠強(qiáng)，致使會計核算工作、預(yù)算編制工作無法落實到位，從而影響財務(wù)預(yù)算編制工作的質(zhì)量、執(zhí)行力度等，最終降低整個單位的運行效益。

（五）預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格影響預(yù)算工作效果

預(yù)算編制完成后，部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位會將編制的相關(guān)內(nèi)容拋之腦后，實際執(zhí)行中大打折扣，執(zhí)行預(yù)算的隨意性強(qiáng)、不嚴(yán)格。其存在的主要問題有：

一是，多數(shù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位認(rèn)為財政資金到達(dá)本部門后，部門就擁有了計劃使用的自主權(quán)。不需要控制和節(jié)約，相關(guān)支出的隨意性較大。這樣既造成公共財政資金的損失及浪費又給腐化風(fēng)氣提供了空間。

二是，當(dāng)工作經(jīng)費出現(xiàn)不足時，會計部門就不得不快速地對相關(guān)經(jīng)費進(jìn)行申請補(bǔ)足，如此一來預(yù)算管理的實質(zhì)內(nèi)容將沒有任何的約束力，財務(wù)部門也無法掌控各個業(yè)務(wù)部門的資金使用情況。

三、實現(xiàn)行政事業(yè)單位、部門預(yù)算改革與會計核算協(xié)調(diào)的對策

（一）強(qiáng)化預(yù)算管理，保證預(yù)算效果

行政事業(yè)單位預(yù)算管理與會計核算二者協(xié)調(diào)性的提高，首先要以預(yù)算管理環(huán)節(jié)為切入點，建立健全預(yù)算管理相關(guān)機(jī)制，完善預(yù)算管理相關(guān)體系，為預(yù)算管理與會計核算的協(xié)調(diào)打好基礎(chǔ)。具體來說，有以下幾點：

第一，預(yù)算管理工作內(nèi)容條目化。預(yù)算管理工作內(nèi)容需要條目化、清晰化、合理化。實施全面細(xì)化的預(yù)算管理工作，明確預(yù)算管理工作要點及內(nèi)容，可有利于提高預(yù)算實行的效果。

第二，明確預(yù)算管理工作的責(zé)任。行政事業(yè)單位各個業(yè)務(wù)部門工作的內(nèi)容相對固定，在預(yù)算執(zhí)行中，如發(fā)生超預(yù)算的情況，也反映出該部門的工作質(zhì)量不佳?？擅鞔_相關(guān)責(zé)任，對該部門在當(dāng)年度考核時，予以一定懲戒，形成預(yù)算管理對業(yè)務(wù)部門的管控力。積極引導(dǎo)業(yè)務(wù)部門如何在預(yù)算安排內(nèi)，更好地完成相應(yīng)的工作，而非是完不成既定的工作就繼續(xù)申請資金。這是對預(yù)算執(zhí)行本質(zhì)上的一種改變。

第三，積極加強(qiáng)部門預(yù)算考核體系的建設(shè)。一方面，可以加強(qiáng)財務(wù)部門、內(nèi)部審查部門與各業(yè)務(wù)部門之間的信息溝通，履行各部門在預(yù)算管理中的基本職責(zé)，推進(jìn)績效評價工作的開展；另一方面，績效考核部門可以根據(jù)單位各業(yè)務(wù)部門的預(yù)算管理目標(biāo)與實際工作績效之間的差異，進(jìn)行季度績效評價，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行效力的提高，調(diào)動各部門參與預(yù)算管理的積極性。

第四，提高預(yù)算編制效率。相關(guān)工作人員應(yīng)圍繞年度重點工作，科學(xué)合理編制預(yù)算。加深了解預(yù)算編制的要求及流程，著力推進(jìn)部門內(nèi)部預(yù)算工作的科學(xué)化、合理化和流程化，財務(wù)部門更好地服務(wù)于各部門的預(yù)算編制工作，提高預(yù)算工作效率，為單位各項事業(yè)的發(fā)展，提供經(jīng)費上的保障。

（二）加強(qiáng)會計核算，完善財會體系

部門預(yù)算與會計核算在內(nèi)容上，盡可能保持一致，才能更好地用會計核算全面反映部門預(yù)算的執(zhí)行狀況。主要途徑是編制財務(wù)相關(guān)報表來具體分析和評價各業(yè)務(wù)部門的預(yù)算目標(biāo)實現(xiàn)情況。核心內(nèi)容是細(xì)化相關(guān)科目，提高預(yù)算編制內(nèi)容的精確度。具體來說有以下幾點：

第一，結(jié)合單位的社會管理職責(zé)、業(yè)務(wù)內(nèi)容以及《新會計準(zhǔn)則》，調(diào)整本單位的會計核算體系。建立科學(xué)合理的會計核算賬套，以此來促進(jìn)預(yù)算管理與會計核算的協(xié)調(diào)。

第二，結(jié)合單位資金配置及資金流動情況，調(diào)整會計核算方法。加強(qiáng)對專項資金以及項目資金的核算力度。嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算編制的資金使用方案，保證財務(wù)部門在會計核算與資金管理之間的相對平衡，確保預(yù)算管理的有效實施。

第三，優(yōu)化相關(guān)科目。一方面，細(xì)化會計科目，確保行政事業(yè)單位的會計內(nèi)容反映更加的精確。也有利于與預(yù)算科目的對應(yīng)銜接。另一方面細(xì)化預(yù)算科目，使之與會計科目相匹配。通過細(xì)化預(yù)算編制，形成對行政事業(yè)單位內(nèi)部各個業(yè)務(wù)部門的法定約束。預(yù)算工作也會更加的合法合理，進(jìn)而滿足行政事業(yè)單位發(fā)展的需求。

（三）加強(qiáng)財務(wù)管理，實現(xiàn)動態(tài)協(xié)調(diào)

財務(wù)管理的水平直接影響著預(yù)算管理的執(zhí)行和會計核算。完善單位的財務(wù)管理機(jī)制，有利于更好的實現(xiàn)預(yù)算管理執(zhí)行與會計核算之間的動態(tài)協(xié)調(diào)。具體來說有以下幾點：

第一，暢通財務(wù)信息的溝通渠道。執(zhí)行預(yù)算管理預(yù)期任務(wù)、促進(jìn)各業(yè)務(wù)部門工作協(xié)調(diào)的前提和基礎(chǔ)，是財務(wù)信息的順暢有效溝通。財務(wù)部門通過財務(wù)數(shù)據(jù)整理，可全面掌握資金的流動及使用相關(guān)情況，以此為基礎(chǔ)，結(jié)合實際工作，才能科學(xué)合理進(jìn)行預(yù)算方案的編制。

第二，建立財務(wù)動態(tài)管理機(jī)制，宏觀把控部門預(yù)算的執(zhí)行。按照《新預(yù)算法》的要求，財務(wù)部門需全面整理單位內(nèi)部預(yù)算收支情況，及時分析部門預(yù)算執(zhí)行的差異，并給業(yè)務(wù)部門提出合理化修正方案，在不斷修正中，加強(qiáng)會計核算與部門預(yù)算管理兩者步調(diào)的一致性。

第三，嚴(yán)格財務(wù)報銷流程的管理。嚴(yán)格落實事先審批、分級審批、事后報銷的程序。執(zhí)行好無預(yù)算不支出，有預(yù)算不超支的有關(guān)規(guī)定。在財務(wù)管理工作中，實行資金分級審批制度。項目資金使用時，各個業(yè)務(wù)部門提交相應(yīng)的申請，財務(wù)分管負(fù)責(zé)人按照申請是否符合預(yù)算編制，進(jìn)行內(nèi)容以及金額的審批。

第四，提升財務(wù)信息化建設(shè)。以財務(wù)信息化建設(shè)為突破口，全面提高財務(wù)管理的現(xiàn)代化水平。充分利用計算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為代表的信息革命成果，建立網(wǎng)絡(luò)化、一體化的財務(wù)管理信息系統(tǒng)。以此為橋梁促進(jìn)預(yù)算管理改革與會計核算之間的動態(tài)協(xié)調(diào)。

（四）加強(qiáng)審查監(jiān)督，優(yōu)化預(yù)算工作

優(yōu)化預(yù)算管理工作，可以從加強(qiáng)審查監(jiān)督著手解決。審查監(jiān)督分為內(nèi)部審查監(jiān)督和外部審查監(jiān)督兩個方面。

一是內(nèi)部審查監(jiān)督。需建立單位內(nèi)部預(yù)算審查制度，配備專業(yè)人員、并保持其獨立性。運用會計核算的數(shù)據(jù)，全面掌握預(yù)算執(zhí)行情況，嚴(yán)格進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督審查工作。當(dāng)審查過程中，發(fā)現(xiàn)部門預(yù)算執(zhí)行中存在問題時，能結(jié)合預(yù)算管理要求給出合理化科學(xué)化的整改意見。充分體現(xiàn)會計核算在預(yù)算管理中的積極作用，在此實踐中，不斷推動兩者的協(xié)調(diào)有序發(fā)展。以保證預(yù)算管理與會計核算的一致性。

二是外部審查監(jiān)督。積極邀請審計機(jī)關(guān)依法獨立對本單位進(jìn)行預(yù)算審計監(jiān)督，將審計監(jiān)督與財政監(jiān)督的各自優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合。這兩個監(jiān)督部門再相互溝通協(xié)調(diào)后，重點加強(qiáng)對專項資金、基金和其他重點項目收支的審計，政府部門對審計中查出的問題，要認(rèn)真反思并整改，情節(jié)嚴(yán)重的，可以依法追究相關(guān)部門及人員的責(zé)任。

（五）提升人員素質(zhì)，保障高效實施

預(yù)算編制以及會計核算的最終結(jié)果與相關(guān)人員的工作經(jīng)驗、工作效率等有著直接聯(lián)系。因此，行政事業(yè)單位須從自身的發(fā)展需求出發(fā)，制定較為詳細(xì)的預(yù)算編制管理策略，并努力提高預(yù)算編制、會計核算的科學(xué)性、合理性等，才能真正實現(xiàn)事業(yè)單位各種資產(chǎn)資源的不斷優(yōu)化。

行政事業(yè)單位各部門的工作人員，必須快速轉(zhuǎn)變觀念，在加強(qiáng)會計核算的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)主管部門、財務(wù)部門、其他部門等的嚴(yán)格考核，對于積極配合各部門的預(yù)算執(zhí)行工作有著極大作用。當(dāng)前行政事業(yè)單位的管理人員，已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)變管理觀念，對部門預(yù)算改革、會計核算等都給予了大力支持。在財務(wù)人員充分發(fā)揮自身職能的情況下，促進(jìn)行政事業(yè)單位全體員工職業(yè)資金使用素養(yǎng)不斷提升，最終達(dá)到提升會計工作人員、相關(guān)人員綜合素質(zhì)的目的。

財務(wù)部門的工作人員還要對預(yù)算編制的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行有效審核，并注重考核機(jī)制的全面落實，真正激發(fā)單位全體人員的工作積極性。最終在記錄、分析、考察各種問題與數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，為行政事業(yè)單位各種資產(chǎn)的最優(yōu)化配置，提供可靠保障。

四、結(jié)束語

綜上所述，在我國市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的大背景下，行政事業(yè)單位、財政監(jiān)管部門、審計監(jiān)督部門，需對部門預(yù)算管理改革及會計核算高度重視。預(yù)算管理改革與會計核算保持協(xié)調(diào)一致，確保預(yù)算管理與會計核算相輔相成，相互促進(jìn)。財政監(jiān)管及審計部門應(yīng)加強(qiáng)審查和監(jiān)督，幫助行政事業(yè)單位不斷優(yōu)化預(yù)算工作，提高預(yù)算管理水平。行政事業(yè)單位應(yīng)全面提高會計核算的可靠性、完整性、準(zhǔn)確性、可靠性。不斷提升行政事業(yè)單位相關(guān)工作人員的綜合素質(zhì)及專業(yè)水平，提高會計核算質(zhì)量。加強(qiáng)對全面預(yù)算和會計核算差異化的分析，努力實現(xiàn)二者的動態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。如此才能真正促進(jìn)行政事業(yè)單位健康及可持續(xù)發(fā)展。