楊振風(fēng) 王振京

為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于教育發(fā)展的重要論述，洛陽(yáng)市緊緊圍繞人民群眾關(guān)心的教育熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，著力破解阻礙教育事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，盤(pán)活用好編制資源，多措并舉促進(jìn)教育均衡發(fā)展。洛陽(yáng)市委編辦通過(guò)書(shū)面調(diào)查與實(shí)地考察相結(jié)合的方式，對(duì)全市中小學(xué)教職工編制進(jìn)行了專題調(diào)研，基本摸清了中小學(xué)教育資源配置情況和存在的問(wèn)題，為下一步推進(jìn)教育改革發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。

一、基本情況

目前，洛陽(yáng)市共有公辦中小學(xué)1065所，其中小學(xué)709所、初中258所、普通高中55所、中等職業(yè)學(xué)校28所、特殊教育學(xué)校15所（含1所工讀學(xué)校），全市中小學(xué)在校學(xué)生數(shù)為989458名。全市中小學(xué)教職工編制總量為60162名，實(shí)有61077人。

二、主要做法

近年來(lái)，洛陽(yáng)市不斷深化教育體制綜合改革，創(chuàng)新編制管理方式，優(yōu)化編制資源配置，構(gòu)建更加優(yōu)質(zhì)均衡的教育公共服務(wù)體系，持續(xù)推進(jìn)教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

一是在“優(yōu)化布局”上下功夫。按照義務(wù)教育“以縣為主”的原則制定市屬學(xué)校屬地化管理的實(shí)施意見(jiàn)，高標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)市屬學(xué)校下放，將市直27所初中和2所幼兒園移交城市區(qū)管理，按照等額劃轉(zhuǎn)的原則共劃轉(zhuǎn)2817名教職工編制，同時(shí)配合市教育部門(mén)對(duì)城市區(qū)高中布局進(jìn)行了調(diào)整優(yōu)化，理順了市、區(qū)兩級(jí)的辦學(xué)體制。指導(dǎo)縣區(qū)加強(qiáng)公辦幼兒園機(jī)構(gòu)編制管理，全市共將85所公辦園納入機(jī)構(gòu)編制管理，調(diào)劑補(bǔ)充556名事業(yè)編制。

二是在“動(dòng)態(tài)調(diào)劑”上下功夫。完善“縣域挖潛+市域調(diào)劑”管理方式，形成與生源增長(zhǎng)相適應(yīng)的教師用編保障機(jī)制。在落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)嚴(yán)格控制、深化改革、創(chuàng)新管理等舉措，盤(pán)活用好沉淀的機(jī)構(gòu)編制資源，綜合考慮城市化發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生的影響及生源數(shù)量增長(zhǎng)等實(shí)際，在縣域挖潛的基礎(chǔ)上，加大市域統(tǒng)籌調(diào)劑力度，2017年、2019年、2021年在全市范圍內(nèi)分三次共調(diào)整教職工編制4325名，各縣區(qū)及市直中小學(xué)教職工編制全部達(dá)到國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)。截至2021年，洛陽(yáng)市已建立全市教職工編制動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，原則上每?jī)赡暾{(diào)整一次，特殊情況隨時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

三是在“補(bǔ)足配齊”上下功夫。按照“有編即補(bǔ)、應(yīng)招盡招”的原則，在年度用編計(jì)劃上對(duì)學(xué)校用編進(jìn)行傾斜和優(yōu)先保障，按次年8月底預(yù)計(jì)空編數(shù)進(jìn)行審核，確保教職工編制資源得到充分利用。不斷擴(kuò)大教育直招比例，按當(dāng)年招錄教師總量70%的比例，確定直招教師使用編制數(shù)量。同時(shí)，支持各縣區(qū)通過(guò)增加特崗教師、全科教師的方式補(bǔ)充小規(guī)模學(xué)校教師隊(duì)伍。

四是在“服務(wù)保障”上下功夫。深化教師“縣管校聘”改革，推進(jìn)優(yōu)秀教師資源配置更加均衡。在縣級(jí)改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上，率先制定市直學(xué)?！翱h管校聘”管理改革實(shí)施方案，由教育部門(mén)在編制總量?jī)?nèi)因校制宜、合理調(diào)劑，統(tǒng)籌分配各校教職工編制、自主用編用人；同時(shí)，將校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)調(diào)整的權(quán)限一并下放教育部門(mén)，在編制備案時(shí)同步備案校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。深層次打破教師交流輪崗體制機(jī)制障礙，引導(dǎo)骨干教師向薄弱學(xué)校流動(dòng)，讓教師“出得來(lái)、留得住、教得好”。

五是在“嚴(yán)格管理”上下功夫。深入貫徹落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》，組織開(kāi)展教育領(lǐng)域機(jī)構(gòu)編制管理專項(xiàng)督查，從嚴(yán)查處公辦中小學(xué)混編混崗、私自占用教職工編制以及有編不補(bǔ)、編外用人等違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題，確保教育領(lǐng)域?qū)＞帉Ｓ?、管理?guī)范。2020年，聯(lián)合市教育、人社、財(cái)政部門(mén)，共同開(kāi)展了占用中小學(xué)教職工編制和抽調(diào)借用中小學(xué)教師專項(xiàng)治理。通過(guò)治理，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位抽調(diào)借用的教師305人已全部返崗或辦理調(diào)動(dòng)手續(xù)，民辦學(xué)校長(zhǎng)期借用的教師利用2～3年的時(shí)間逐年返崗。今后還將定期開(kāi)展專項(xiàng)清理，確保教師編制“專編專用”。

三、存在問(wèn)題及原因分析

雖然洛陽(yáng)市在促進(jìn)教育均衡發(fā)展上進(jìn)行了積極探索，取得了一定的成效，但這些成效與上級(jí)的要求、實(shí)際工作的需要和群眾的期盼還存在著不小的差距。

（一） 編制總量按標(biāo)準(zhǔn)“基本夠用”與按需求“嚴(yán)重不足”并存

一是小規(guī)模學(xué)校編制需求大。按城鄉(xiāng)一體化核編標(biāo)準(zhǔn)核算，洛陽(yáng)市現(xiàn)有中小學(xué)教職工編制數(shù)量基本夠用，但現(xiàn)行編制標(biāo)準(zhǔn)僅適用于平原地區(qū)和較大規(guī)模學(xué)校，而洛陽(yáng)地處豫西山區(qū)，山地、丘陵占全市總面積的86%，小規(guī)模學(xué)校數(shù)量多、分布散、規(guī)模小，全市100人以下的小規(guī)模學(xué)校（含教學(xué)點(diǎn)）仍有851個(gè)，按生師比標(biāo)準(zhǔn)核定的編制數(shù)量遠(yuǎn)不能滿足教學(xué)需要。二是教育改革對(duì)編制需求不斷增加。為適應(yīng)高考綜合改革要求，需按照普通高中現(xiàn)有教師數(shù)的一定比例，增加滿足走班教學(xué)要求的在編教師。同時(shí)，根據(jù)民辦教育分類(lèi)管理改革相關(guān)要求，民辦義務(wù)教育學(xué)校在校生占比不高于5%，未來(lái)幾年將有大量的民辦學(xué)校學(xué)生回流到公辦學(xué)校，現(xiàn)有教職工編制數(shù)量將面臨較大缺口。三是中職學(xué)校編制遠(yuǎn)不能滿足需要。當(dāng)前河南省關(guān)于職高和中職學(xué)校的劃分，與推動(dòng)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的要求不相適應(yīng)。目前，全市7個(gè)縣級(jí)教育部門(mén)舉辦的中職學(xué)校中，2個(gè)縣為職業(yè)教育中心、2個(gè)縣為職業(yè)高中、3個(gè)縣為中等職業(yè)學(xué)校，除名稱不一致外，在學(xué)校招生、專業(yè)設(shè)置、升學(xué)考試等方面均無(wú)不同，但在教育統(tǒng)計(jì)時(shí)僅2所學(xué)校按職高類(lèi)別計(jì)入在校學(xué)生數(shù)，造成全市按中職與職高統(tǒng)計(jì)在校學(xué)生數(shù)時(shí)相差近2萬(wàn)名，僅教職工編制缺口就達(dá)1500余名。

（二） 各縣區(qū)教育發(fā)展和資源配置還不均衡

一是部分縣區(qū)學(xué)校布局還不夠合理。以同處伏牛山區(qū)的嵩縣、欒川為例：嵩縣全縣共322個(gè)行政村，現(xiàn)有中小學(xué)校及教學(xué)點(diǎn)350所，其中小規(guī)模學(xué)校217所，學(xué)?？倲?shù)及小規(guī)模學(xué)校均偏多；欒川縣全縣共213個(gè)行政村，由于撤點(diǎn)并校、寄宿制學(xué)校建設(shè)開(kāi)展較好，全縣中小學(xué)校僅71所，其中小規(guī)模學(xué)校17個(gè)。學(xué)校布局和編制調(diào)整緊密相關(guān)，不合理的學(xué)校布局會(huì)造成編制資源的極大浪費(fèi)。二是各縣區(qū)學(xué)生數(shù)變化情況不均衡。一方面，城市區(qū)內(nèi)部存在著“西高東低、南快北慢”的現(xiàn)象，西部的澗西區(qū)優(yōu)質(zhì)學(xué)校多，南部的洛龍區(qū)、伊濱區(qū)作為城市重點(diǎn)發(fā)展方向，學(xué)生數(shù)增長(zhǎng)較快，而其他幾個(gè)城市區(qū)學(xué)生數(shù)增長(zhǎng)較慢。另一方面，9個(gè)郊區(qū)縣(含2個(gè)縣改區(qū)） 也呈現(xiàn)出分化現(xiàn)象，2個(gè)縣學(xué)生數(shù)增長(zhǎng)較快，2個(gè)縣基本穩(wěn)定，其余5個(gè)縣區(qū)學(xué)生數(shù)不斷減少。學(xué)生數(shù)是核定教職工編制總量和進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的基礎(chǔ)，學(xué)生數(shù)變化情況必然會(huì)影響到教職工編制調(diào)整。三是各縣區(qū)教職工編制配置還有待優(yōu)化。經(jīng)多次動(dòng)態(tài)調(diào)整后，洛陽(yáng)市教職工編制在均衡配置上有了較大改善，但由于缺口基數(shù)大、學(xué)生變化快等，各縣區(qū)編制仍存在“多寡不均”的情況。以洛龍區(qū)為例，2017年洛龍區(qū)教職工編制比省定標(biāo)準(zhǔn)少535名，盡管近年來(lái)先后為洛龍區(qū)增加了497名編制，但由于學(xué)生數(shù)量增長(zhǎng)快，增編數(shù)量基本被學(xué)生增長(zhǎng)所抵消，2021年其編制缺口仍達(dá)500名左右。

（三） 縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育發(fā)展還不協(xié)調(diào)

一是普遍存在“城里擠、村里空”的兩極化狀況。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，縣城中小學(xué)校的學(xué)生不斷增多，造成大規(guī)模學(xué)校和大班額問(wèn)題依然存在，“城里擠”現(xiàn)象十分突出；與此同時(shí)，農(nóng)村學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)雖然普遍得到加強(qiáng)，硬件設(shè)施不斷完善，但受限于師資力量等因素，學(xué)生流失仍然較為突出，“村里空”的問(wèn)題仍然存在。二是城鎮(zhèn)“缺教師”與農(nóng)村“缺年輕教師”并存。一方面，隨著縣城學(xué)校學(xué)生數(shù)量不斷增多，現(xiàn)有教師數(shù)量難以滿足教學(xué)需要，只能通過(guò)加大班額的方式來(lái)解決。另一方面，考慮到教育資源、交流平臺(tái)、生活環(huán)境等因素，優(yōu)秀學(xué)生畢業(yè)后更愿意留在城里工作，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校通過(guò)招聘來(lái)補(bǔ)充年輕教師的難度加大；同時(shí)，農(nóng)村學(xué)校壓力較小、工作相對(duì)輕松又有鄉(xiāng)村補(bǔ)貼，又導(dǎo)致部分年長(zhǎng)教師不愿到城鎮(zhèn)學(xué)校任教，進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)教師隊(duì)伍的不均衡。三是部分農(nóng)村學(xué)?！罢咝猿帯迸c“結(jié)構(gòu)性缺編”并存。主要表現(xiàn)為：學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理，多數(shù)學(xué)校語(yǔ)文、數(shù)學(xué)等大學(xué)科教師富余，而音樂(lè)、體育、美術(shù)等小學(xué)科及通用技術(shù)、心理等新增學(xué)科教師嚴(yán)重緊缺；部分專任教師素質(zhì)不適應(yīng)崗位需求，有些由于年齡大、學(xué)歷低等不能滿足教學(xué)崗位的要求，占著編制不能完成教學(xué)任務(wù)。

四、解決思路和對(duì)策建議

（一） 加大市域調(diào)劑，科學(xué)核定縣區(qū)編制總量

一是規(guī)范編制核定標(biāo)準(zhǔn)。在核定教職工編制時(shí)，既要確保全市各縣區(qū)教職工編制按同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)核定，又要充分考慮各縣區(qū)實(shí)際情況不搞“一刀切”。全市教職工編制總量核定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為S=(1+n)B+G+X,其中S為省實(shí)際核定全市教職工中小學(xué)編制總量，B為按城鄉(xiāng)一體化標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)核編制數(shù)量，G為普通高中高考綜合改革傾斜編制數(shù)量，X為小規(guī)模學(xué)校傾斜編制數(shù)量，n為考慮到女職工生育、課程改革等需求的傾斜系數(shù)。各縣區(qū)均按照上述標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算編制總量，確保“一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”；同時(shí)，因各縣區(qū)實(shí)際傾斜要素不同，實(shí)際上分為市本級(jí)、主城區(qū)、郊區(qū)縣三個(gè)檔次。

二是科學(xué)確定調(diào)整原則。充分考慮縣區(qū)承受能力，考慮當(dāng)前空編情況和學(xué)生數(shù)變化情況，分期分批、積極穩(wěn)妥推進(jìn)教職工編制調(diào)整。按標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)核減編制但空編較少的縣區(qū)，參考空編數(shù)量進(jìn)行核減，確?？偭坎怀?。充分考慮近幾年學(xué)生數(shù)變化趨勢(shì)，對(duì)學(xué)生數(shù)變化較快的縣區(qū)在編制調(diào)整時(shí)適當(dāng)傾斜。同時(shí)要確保增減平衡，按照“以減定增、增減平衡”的原則，確保全市各縣區(qū)增、減編制數(shù)量保持一致。

三是強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制導(dǎo)向性功能作用。積極發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制管全局、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性作用，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制資源保障機(jī)制及評(píng)價(jià)指引作用。針對(duì)部分縣區(qū)“空編較少、一減就超”的情況，可考慮在市域教職工編制調(diào)劑時(shí)“帶人調(diào)整”，編制增加的縣區(qū)從核增編制中拿出一定比例面向編制核減縣區(qū)在編教職工進(jìn)行定向招聘。對(duì)小規(guī)模學(xué)校編制傾斜實(shí)行“以縣為主”，在全市編制調(diào)整時(shí)僅做少量?jī)A斜，以避免降低縣區(qū)優(yōu)化布局、整合學(xué)校的決心力度。

（二） 優(yōu)化學(xué)校布局，推動(dòng)編制資源均衡配置

一是優(yōu)化城市區(qū)學(xué)校布局。針對(duì)三胎時(shí)代的到來(lái)，需要進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化城區(qū)學(xué)校布局，科學(xué)布局、合理設(shè)置城區(qū)學(xué)校規(guī)模，既要控制超大規(guī)模學(xué)校，也要減少規(guī)模偏小學(xué)校。城市區(qū)要妥善處理好“建新校”與“改舊?！钡年P(guān)系、高中學(xué)校“外遷”與“擴(kuò)建”的關(guān)系，在建設(shè)新學(xué)校的同時(shí)對(duì)一些薄弱學(xué)校要進(jìn)行改造提升或重組合并，防止一邊新建學(xué)校無(wú)編可核，另一邊原有學(xué)校生源減少但編制不減。

二是優(yōu)化小規(guī)模學(xué)校布局。農(nóng)村地區(qū)要妥善處理好學(xué)生就近上學(xué)與接受良好義務(wù)教育的關(guān)系，既要防止過(guò)急過(guò)快撤并學(xué)校導(dǎo)致學(xué)生過(guò)于集中，又要避免出現(xiàn)新的“空心校”。小規(guī)模學(xué)校不搞“小而全”，重點(diǎn)保障1～3年級(jí)教學(xué)；4～6年級(jí)集中設(shè)置在中心學(xué)校，加強(qiáng)寄宿制中心學(xué)校建設(shè)，滿足本地學(xué)生寄宿學(xué)習(xí)需求。注意把辦學(xué)規(guī)模急劇萎縮的學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)，撤并到規(guī)范化辦學(xué)的學(xué)校，提高教師編制使用效益，促進(jìn)教育均衡化發(fā)展。

三是推行集團(tuán)化辦學(xué)。在鞏固校際聯(lián)盟的基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)義務(wù)教育集團(tuán)化辦學(xué)，按照義務(wù)教育集團(tuán)化辦學(xué)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)要求，改進(jìn)管理模式，探索集團(tuán)化辦學(xué)，采取委托管理、強(qiáng)校帶弱校、學(xué)校聯(lián)盟、九年一貫制等靈活多樣的辦學(xué)形式，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源供給，不斷縮小縣域、城鄉(xiāng)和校際差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展。

（三） 創(chuàng)新管理方式，提高編制資源使用效益

一是破解交流輪崗管理體制障礙。進(jìn)一步深化“縣管校聘”改革，打通編制、人事藩籬，促進(jìn)教師合理流動(dòng)，破除崗編分離現(xiàn)象。通過(guò)采取定期交流、跨校競(jìng)聘、學(xué)校聯(lián)盟、對(duì)口支援等多種途徑和方式,重點(diǎn)推動(dòng)城鎮(zhèn)學(xué)校優(yōu)秀校長(zhǎng)、小學(xué)科教師到鄉(xiāng)村學(xué)校交流輪崗支教。支持教育部門(mén)集中向中小學(xué)校派駐音體美等公共科目教師，或通過(guò)“走教”滿足轄區(qū)內(nèi)各中小學(xué)教學(xué)需求，以緩解農(nóng)村學(xué)校尤其是村小教學(xué)點(diǎn)音體美教師緊缺、學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題。

二是加快建立現(xiàn)代學(xué)校制度。積極推行校長(zhǎng)職級(jí)制改革，按照“教育家治?！钡囊?，取消學(xué)校機(jī)構(gòu)規(guī)格和學(xué)校管理人員行政級(jí)別，按照“誰(shuí)舉辦誰(shuí)管理”的原則歸口教育行政部門(mén)管理。整合教研、科研、電教相關(guān)職能和資源，成立市縣教師發(fā)展中心，以教師發(fā)展中心為平臺(tái)，以加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)為抓手，努力構(gòu)建新型現(xiàn)代教師培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，使之成為廣大教師的“加油站”，解決能力素質(zhì)不夠的問(wèn)題。

三是探索編制資源集約配置。探索編制管理新機(jī)制，在一定范圍內(nèi)打破教師編制學(xué)校所有的束縛，探索建立“一校核編、多校使用”的聯(lián)合辦學(xué)模式，比如，以一所學(xué)校為龍頭，其他學(xué)校均掛牌該校的分校，根據(jù)招生規(guī)模，按照省中小學(xué)教職工編制核定標(biāo)準(zhǔn)，為聯(lián)校或教育集團(tuán)核定總編制數(shù)量，由牽頭學(xué)校負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)校或教育集團(tuán)所有的教職工實(shí)行人員的動(dòng)態(tài)調(diào)整。針對(duì)新建公辦幼兒園編制普遍較少的實(shí)際，支持縣區(qū)成立幼教中心，將編制統(tǒng)一核定給幼教中心，由幼教中心向各公辦園派駐在編教師，提高編制使用效益。

（四） 增加編制總量，滿足教育事業(yè)發(fā)展需要

一是壓減教育系統(tǒng)內(nèi)非教學(xué)人員編制。加大教育系統(tǒng)內(nèi)非教學(xué)單位編制盤(pán)活挖潛力度，將收回的編制用于充實(shí)教學(xué)一線。深化中小學(xué)后勤服務(wù)社會(huì)化改革，逐步壓縮使用編制的非教學(xué)人員，把教職工編制用在“刀刃”上，優(yōu)先保障義務(wù)教育所需中小學(xué)教師需求，對(duì)適合社會(huì)力量提供的工勤和教學(xué)輔助等崗位的需求問(wèn)題，可考慮采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式解決。

二是統(tǒng)籌其他事業(yè)編制及資源向教育傾斜。積極盤(pán)活編制存量，結(jié)合事業(yè)單位分類(lèi)改革，將改革收回的事業(yè)編制向教育領(lǐng)域傾斜。同時(shí)，創(chuàng)新管理方式，增加服務(wù)供給，支持有條件的地方探索利用高校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等社會(huì)資源，補(bǔ)充中小學(xué)社會(huì)實(shí)踐等課程和教學(xué)輔助力量等；鼓勵(lì)體育社會(huì)組織和專業(yè)藝術(shù)人才為中小學(xué)提供體育、藝術(shù)教育服務(wù)，多方面滿足中小學(xué)教育發(fā)展需要等。

三是補(bǔ)充部分中職學(xué)校教職工編制。建議省里結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，將市縣教育部門(mén)舉辦的中職學(xué)校在校學(xué)生數(shù)量納入統(tǒng)計(jì)并補(bǔ)充部分教職工編制。若不能計(jì)入，也應(yīng)明確職高和中職學(xué)校的區(qū)別，并在事業(yè)單位重塑性改革時(shí)，允許市縣從改革收回的事業(yè)編制中調(diào)劑一定數(shù)量為中職學(xué)校增加部分編制，以滿足職業(yè)教育發(fā)展需要。