中共撫順市委黨校 陳塞

社區(qū)是國(guó)家和社會(huì)的一個(gè)連接點(diǎn)，他不僅是群眾進(jìn)行自我治理的重要區(qū)域，還有著特殊的由國(guó)家賦予的職能，向社區(qū)成員提供公共服務(wù)和進(jìn)行基層的政治建設(shè)。我國(guó)社會(huì)的發(fā)展從最初統(tǒng)一的管理，到集中一起進(jìn)行管理，再到最后的共同治理，在這一發(fā)展路徑中，汲取了許許多多的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)，也在社區(qū)的多方面治理方式上有了一定的進(jìn)展。大約在1997-1999年中，我國(guó)進(jìn)行了規(guī)模較大的城市建設(shè)。在這一時(shí)期，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、行政體制的重大改革，社區(qū)治理也逐漸趨于多元、自主、開(kāi)放與精細(xì)化。在這一過(guò)程中，學(xué)者提出了一些很有見(jiàn)解的理念，如“有效性治理”“復(fù)合式治理”“協(xié)商共治”等，并應(yīng)用于社區(qū)治理實(shí)踐中，探索出了“圈層結(jié)構(gòu)社區(qū)”“社區(qū)治理聯(lián)席機(jī)制”“三社聯(lián)動(dòng)”等多種治理方案，這些探索有利于解決當(dāng)下的一些問(wèn)題，能促進(jìn)社區(qū)居民進(jìn)行很好的互動(dòng)、推動(dòng)社區(qū)自治組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展以及構(gòu)建新型的公民文化。通過(guò)實(shí)踐，了解到目前社區(qū)是由多方面主體進(jìn)行社區(qū)治理，這是現(xiàn)階段社區(qū)建設(shè)的主要模式。所以，應(yīng)該用全方面、多維度的方式來(lái)思考當(dāng)前的社區(qū)治理現(xiàn)狀，在治理主體上，盡可能將過(guò)去較為傳統(tǒng)的和現(xiàn)代化新興的方面進(jìn)行良性的結(jié)合，努力將社區(qū)多元化的治理狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝?、共同的治理狀態(tài)，進(jìn)而在突發(fā)公共危機(jī)方面，建設(shè)一個(gè)高效率的基層社會(huì)治理模式。

一、突發(fā)公共危機(jī)中社區(qū)多元治理的現(xiàn)代意義

（一）突發(fā)公共危機(jī)中社區(qū)多元治理的必要性

時(shí)代任務(wù)要求解決基層治理難題，在社區(qū)治理方面，我們沒(méi)有理由不進(jìn)行共同體建設(shè)。

第一，由于突發(fā)的公共危機(jī)種類繁多，且情況都比較復(fù)雜，也存在一定的威脅性，所以，需要我們?cè)诤芏痰臅r(shí)間完成社會(huì)治理任務(wù)，這是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)。防控管理有兩方面的治理任務(wù)，一層體現(xiàn)在疾病自身方面需要的疾病預(yù)防和醫(yī)療救治，例如降低傳播風(fēng)險(xiǎn)，集中救治等；另一層體現(xiàn)在對(duì)于社會(huì)面的防控，要對(duì)群眾加大宣傳教育和積極引導(dǎo),做好輿論的正確引導(dǎo)工作，對(duì)企業(yè)進(jìn)行一定的規(guī)制等。由于治理任務(wù)不斷地增加，環(huán)境的復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性也不斷上升，僅僅依靠政府的力量，采用行政力量的方式來(lái)管理危機(jī)事項(xiàng)，已經(jīng)沒(méi)有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，因此，這就要求社區(qū)提供精準(zhǔn)的服務(wù)，在需求保障方面做出等同的回應(yīng)，多元的主體引入治理體系也就成為必然要求。

第二，在抗擊疫情期間，呈現(xiàn)出“一核多元”的城市社區(qū)治理體系，它是由黨的各級(jí)委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)、政府對(duì)其負(fù)責(zé)、社會(huì)配合協(xié)同、公眾大力參與的一種結(jié)構(gòu)，這與多元主體平等參與的治理并立結(jié)構(gòu)明顯不同，其中“一核”是指黨委政府，“多元”是指市場(chǎng)、社會(huì)及公民組成的基層組織等主體。在這種結(jié)構(gòu)下，黨委政府作為核心，是社區(qū)治理的主力，社區(qū)服務(wù)工作由其他組織作為輔助力量來(lái)進(jìn)行。大多城市的社區(qū)工作皆由黨委政府統(tǒng)籌安排核酸檢測(cè)和巡邏等工作。還有一些社區(qū)在黨委的帶領(lǐng)下成立社區(qū)治理理事會(huì)，來(lái)推動(dòng)社區(qū)工作能夠制度化建設(shè)。

第三，在疫情壓力下，資源分配不合理、協(xié)調(diào)工作的配合能力不夠，不能夠凝聚共識(shí)都是現(xiàn)階段社區(qū)治理的主要問(wèn)題，這方面的問(wèn)題也越來(lái)越突出，需要我們大力去關(guān)注。首先，在公共服務(wù)和民生體系中存在資源分配的問(wèn)題，群眾的日常生活和公共衛(wèi)生領(lǐng)域供給出現(xiàn)問(wèn)題，資源不能得到及時(shí)補(bǔ)給，分配機(jī)制也并不健全。另外也了解到，許多社區(qū)的干部和志愿者要進(jìn)行住戶信息的調(diào)查和摸排工作，這犧牲了大量的個(gè)人時(shí)間。其次，在配合協(xié)調(diào)上，尤其在疫情期間，筆者發(fā)現(xiàn)“一核多元”的基層治理體系在社會(huì)治理方面，它的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在可以進(jìn)行一定程度的組織動(dòng)員，但是這種結(jié)構(gòu)也存在問(wèn)題，在其他因素的影響下，協(xié)作關(guān)系也可能會(huì)變成核心一邊緣的結(jié)果，也很容易產(chǎn)生一種“中心一邊緣”的協(xié)作關(guān)系，從而使得自治組織和社會(huì)組織等形成一種對(duì)政府的非對(duì)稱性質(zhì)依賴。最后，體現(xiàn)在凝聚共識(shí)方面，在疫情期間，由黨委進(jìn)行統(tǒng)籌安排、合理分配任務(wù)等治理模式在許多社區(qū)施行，除此以外，為了能夠更加方便地進(jìn)行居民調(diào)配和物資供應(yīng)任務(wù)，也有一部分社區(qū)選擇由社區(qū)居委會(huì)和樓棟小組長(zhǎng)組建“買(mǎi)菜群”的方式，雖然在一定程度上解決了現(xiàn)存問(wèn)題，但是由于社會(huì)成員參與度嚴(yán)重不足，而大量的工作僅僅由基層的黨委干部和居委會(huì)處理，使得他們負(fù)擔(dān)較重，因此，大部分社區(qū)也難以發(fā)展成成熟的制度化自治社區(qū)。

（二）突發(fā)公共危機(jī)中社區(qū)多元治理的內(nèi)在邏輯

社區(qū)管理遇到緊急情況，會(huì)采取應(yīng)急措施，主要是圍繞“問(wèn)題呈現(xiàn)—利益賦予（授權(quán)）—?jiǎng)訂T—協(xié)作”的體制展開(kāi)實(shí)施。危機(jī)爆發(fā)伊始，由于利益關(guān)聯(lián)，各級(jí)主體之間有著一定的協(xié)作基礎(chǔ)，黨組織、居委會(huì)黨支部作為核心行動(dòng)者積極發(fā)揮帶頭作用，但是官方任務(wù)下達(dá)到落實(shí)需要經(jīng)過(guò)層層機(jī)關(guān)，經(jīng)過(guò)層層審查，過(guò)程中難免出現(xiàn)問(wèn)題，基層落實(shí)有一定困難。這種體制起到危急時(shí)刻宏觀調(diào)控等積極作用的同時(shí)，難免會(huì)暴露一些問(wèn)題，如：會(huì)出現(xiàn)由行政邏輯所代表的工具理性和民生邏輯所代表的價(jià)值理性之間存在失準(zhǔn)與偏差的現(xiàn)象，這是因?yàn)檎畽C(jī)關(guān)原有的考核制度使得公務(wù)人員太過(guò)看重基本任務(wù)的完成情況，忽略了其他非考核任務(wù)的具體落實(shí)。

如果社區(qū)不考慮采取相關(guān)措施，為群眾參與共同治理，表達(dá)興趣觀點(diǎn)開(kāi)辟制度化道路，上級(jí)權(quán)利和社區(qū)群眾想要獲得資源，就會(huì)出現(xiàn)放權(quán)增能的訴求，并產(chǎn)生一定的影響力。在供應(yīng)鏈內(nèi)部，供給端無(wú)法真正滿足需求端的確切需求，相反，需求端的治理要求也無(wú)法有效的應(yīng)用于供給端的各個(gè)方面。供給與需求的嚴(yán)重不平衡的出現(xiàn)，將會(huì)導(dǎo)致基層政府授權(quán)賦能，轉(zhuǎn)移治理的重點(diǎn)，最后在多元主體的參與下，進(jìn)入動(dòng)員階段，這一階段社區(qū)通過(guò)議事會(huì)、社區(qū)論壇等方式來(lái)召集有威望、有能力的社區(qū)成員，要充分發(fā)揮帶頭作用，引領(lǐng)其他主體積極參與社會(huì)組織。各主體應(yīng)積極討論協(xié)商，為實(shí)現(xiàn)民生表達(dá)制備完整方案并落實(shí)。

二、多元治理存在的困境及其原因

具體而言，多元治理的困境包括以下幾個(gè)方面：

（一）多元治理導(dǎo)致的碎片化問(wèn)題

從集體的方面來(lái)看，居委會(huì)由街道辦來(lái)指揮，接受其行政指令，它有著遵循命令與控制的行為邏輯，在開(kāi)展活動(dòng)時(shí)，也會(huì)努力去實(shí)現(xiàn)利益的最大化。而社群主體，是由于相同的社會(huì)觀和價(jià)值觀來(lái)協(xié)調(diào)活動(dòng)，并作為非盈利的社會(huì)組織代表。疫情下體現(xiàn)出各個(gè)主體在行為方式與治理機(jī)制有很大的不同，這是因?yàn)楦鱾€(gè)主體在社會(huì)資本、權(quán)利賦予等方面存在較大差異。在抗疫過(guò)程中，由于疫情反復(fù)無(wú)常，防控重點(diǎn)也在不斷地進(jìn)行調(diào)整，居委會(huì)成員在抗疫任務(wù)中承擔(dān)著政策宣傳、群眾心里疏導(dǎo)、通行管理等工作，工作內(nèi)容繁雜辛苦，除此以外，居委會(huì)成員在克服高負(fù)荷的工作任務(wù)之外，由于存在責(zé)任與權(quán)利的高度不匹配，使得一線成員陷入困難的調(diào)度行動(dòng)之中。在抗疫過(guò)程中，“工作人手不夠、排查基數(shù)太大、防護(hù)物資不足”等字樣頻繁出現(xiàn)在筆者的訪談?wù){(diào)研中，根據(jù)居民的滿意度調(diào)查結(jié)果來(lái)看社會(huì)組織本應(yīng)該扛起同居委會(huì)一樣的重任，但卻處于缺位的狀態(tài)。另外，居委會(huì)和物業(yè)方面僅僅只是注重于自己所接受到的任務(wù)，而忽略了可以通過(guò)雙方的合作高效率完成任務(wù)，最終導(dǎo)致信息壁壘或出現(xiàn)重復(fù)任務(wù)的情況，從而降低了共治的協(xié)同性和聚合度。

（二）多元治理中的權(quán)責(zé)不清，缺少法律定位

在基層治理過(guò)程中，居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)發(fā)揮了重要作用，他們的存在滿足了基層群眾對(duì)自治的需求。但是在實(shí)踐過(guò)程中難免會(huì)存在問(wèn)題，上級(jí)給予了社區(qū)委員會(huì)過(guò)重的行政壓力，使得社區(qū)委員會(huì)偏離了群眾所需自治道路，難免會(huì)影響居民自治權(quán)的行使。而且社區(qū)委員會(huì)容易和業(yè)主委員會(huì)出現(xiàn)任務(wù)分配不明確、管理重合的情況。在面對(duì)公共危機(jī)時(shí)，業(yè)委會(huì)由于自身機(jī)制的長(zhǎng)期不健全狀況，處于尷尬地位，再加上權(quán)利義務(wù)不對(duì)等，會(huì)內(nèi)成員專業(yè)性不強(qiáng)以及議事決策機(jī)制不完全等問(wèn)題，存在一定的缺陷，很難真正地反映群眾的需求，也就很難滿足群眾的需求。政府給予的行政壓力過(guò)重使得民眾難以參與進(jìn)自治，居民難以獲得共治情感和歸屬感，所以大部分居民選擇了較少參與或者搭便車的方式。

（三）多元治理中的供需失衡，社區(qū)居民缺乏話語(yǔ)權(quán)

抗疫工作開(kāi)展以來(lái)，社區(qū)承擔(dān)了越來(lái)越多的工作，現(xiàn)主要面臨著兩方面的問(wèn)題。

一是上級(jí)政府部門(mén)對(duì)社區(qū)的常規(guī)性工作要求太多，內(nèi)容過(guò)重且檢查過(guò)于頻繁，使得基層社區(qū)疲于應(yīng)對(duì)，而且工作內(nèi)容單一，同時(shí)也需要時(shí)間。社區(qū)將大部分精力時(shí)間放在應(yīng)對(duì)上級(jí)要求上，忽略了與廣大居民進(jìn)行溝通交流，導(dǎo)致基層社區(qū)對(duì)部分工作采取選擇性的應(yīng)付態(tài)度。

二是政府要求開(kāi)展的行政工作過(guò)于形式主義，過(guò)分追求形式上的安穩(wěn)，強(qiáng)調(diào)檢查，但卻忽略了居民的想法，輕視了居民的服務(wù)體驗(yàn)，無(wú)法滿足居民的現(xiàn)實(shí)需求，也無(wú)法有效接納居民多種多樣的關(guān)切。正因?yàn)榛鶎由鐓^(qū)的服務(wù)不夠精準(zhǔn)精確，無(wú)法達(dá)到要求，使得居民在抗擊疫情期間情緒低迷甚至心懷不滿，最終引起了居民與社區(qū)管理人員的矛盾，使得社區(qū)的治理工作面臨著更大的困難。

三、多元治理困境破解：小區(qū)自治與社區(qū)治理共同體構(gòu)建

通過(guò)了解，我們知道公共危機(jī)中的社區(qū)治理并不是一個(gè)短期的、單一目標(biāo)導(dǎo)向的活動(dòng)，而是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、多目標(biāo)的過(guò)程導(dǎo)向的行為。為了破解社區(qū)治理面臨的困境，我們提出以下對(duì)策：

（一）加強(qiáng)共治協(xié)同，構(gòu)建多元主體互嵌機(jī)制

我們應(yīng)構(gòu)建多元主體互嵌的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)各主體之間進(jìn)行橫向交流。我們應(yīng)采取政府治理全面化和社區(qū)治理網(wǎng)格化的措施，進(jìn)一步激發(fā)多元主體的活力，從而使得社區(qū)工作更加細(xì)致化，使得政府工作更加明確化。在抗擊疫情期間，基層社區(qū)不僅要執(zhí)行政府的疫情防控政策，而且應(yīng)該自上而下滿足社區(qū)居民的防疫要求。我們應(yīng)響應(yīng)政府號(hào)召，聽(tīng)從政府政策意見(jiàn)，自上而下進(jìn)行防疫。設(shè)立防疫目標(biāo)，根據(jù)目標(biāo)進(jìn)行資源籌集，將市場(chǎng)、社會(huì)機(jī)制逐漸引入社區(qū)管理，使資源籌集方式得到改善創(chuàng)新，也改變了原有的資源供給方式，實(shí)現(xiàn)協(xié)商型、項(xiàng)目制運(yùn)作等社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新，以“低重心”式協(xié)調(diào)保障服務(wù)下沉，切實(shí)滿足居民在疫情期間的生活需要。

（二）完善有關(guān)法律法規(guī)，明確多元主體權(quán)責(zé)

實(shí)現(xiàn)多元治理的基礎(chǔ)就是法治，只有明確了各主體的職責(zé)以及各主體違規(guī)之后的懲處力度，多元治理才有可能實(shí)現(xiàn)。

在項(xiàng)目具體實(shí)踐過(guò)程中，社區(qū)治理共同體的構(gòu)建一方面需要加強(qiáng)法律制度建設(shè)，規(guī)范各主體行為。通過(guò)建立公開(kāi)的規(guī)章制度，明確行政機(jī)關(guān)、基層民問(wèn)組織、市場(chǎng)組織等主體的責(zé)任和義務(wù)。針對(duì)疫情防控期間出現(xiàn)的尸位素餐以及胡作非為的現(xiàn)象，政府應(yīng)該施以懲戒。政府應(yīng)該發(fā)揮引導(dǎo)、監(jiān)督的作用，規(guī)避多元共治出現(xiàn)的“一哄而上，一哄而下”的情形；另一方面，為了應(yīng)對(duì)疫情防控期間遇到的多樣性問(wèn)題，政府不應(yīng)該過(guò)分加重居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的負(fù)擔(dān)，應(yīng)正視“兩委”在承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任擔(dān)負(fù)行政壓力的同時(shí)面臨的“服務(wù)行政化”“效率內(nèi)卷化”等負(fù)外部性成本。社區(qū)需要調(diào)整協(xié)調(diào)多元主體的利益，通過(guò)簽訂合同、契約、協(xié)議等方式對(duì)具體利益進(jìn)行明確劃分。社區(qū)還可以向社會(huì)專業(yè)化機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)服務(wù)，積極鼓勵(lì)各主體進(jìn)入社區(qū)治理建設(shè)，承擔(dān)治理義務(wù)主體平等地位的法律假設(shè)、居民大會(huì)“高參與”“高通過(guò)”的制度設(shè)計(jì)以及居民組織的“利他主義”設(shè)定，表明城市小區(qū)的立法價(jià)值導(dǎo)向是形式正義。這樣的導(dǎo)向使得居民在小區(qū)居民自治中處于弱勢(shì)地位，要受到國(guó)家市場(chǎng)的雙重打擊，居民權(quán)力難以發(fā)揮，個(gè)人利益難以取得。為了實(shí)現(xiàn)立法價(jià)值導(dǎo)向由形式正義轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)正義，需要黨帶領(lǐng)居民，共同凝聚力量，完善小區(qū)居民自治機(jī)制，承認(rèn)差異并且傾斜化分配居民權(quán)力。

（三）加強(qiáng)小區(qū)組委會(huì)建設(shè)，提升居民話語(yǔ)權(quán)

實(shí)現(xiàn)小區(qū)自治的關(guān)鍵就是提升居民話語(yǔ)權(quán)，只有使居民的聲音更有威力才能真正實(shí)現(xiàn)小區(qū)自治。社區(qū)治理共同體的構(gòu)建不僅需要多方主體參與而且還需要治理方法途徑多樣化。打造多方共同參與的機(jī)制，以塑造現(xiàn)代公共精神的方式提高居民治理主體性。社區(qū)在落實(shí)疫情防控政策的過(guò)程中，不僅要推行行政鏈條般資源配置模式，而且還應(yīng)推動(dòng)第三方以及社會(huì)力量參與到治理中來(lái)，將社會(huì)力量從邊緣地位拉到治理中心，真正體現(xiàn)社會(huì)力量的“多元化、高水平、專業(yè)化”價(jià)值。

社區(qū)可以探索以網(wǎng)格維度建立“鄰里坊”等非正式的居民自治組織的機(jī)制，使之成為居民之間共同防疫、同舟共濟(jì)的大本營(yíng)，同時(shí)完善該組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制，從而讓該主體進(jìn)入公共領(lǐng)域，進(jìn)而維護(hù)公共利益，樹(shù)立正確的價(jià)值取向。要充分調(diào)動(dòng)居民這一主體的活力，提升居民話語(yǔ)權(quán)，這是真正實(shí)現(xiàn)小區(qū)自治的關(guān)鍵社區(qū)是城市工作的“建制之根”，是社會(huì)治理的“前哨堡壘”，是維護(hù)秩序的“中堅(jiān)力量”，是黨和政府聯(lián)系服務(wù)群眾的“橋梁紐帶”。

四、結(jié)論

城市社區(qū)規(guī)范化管理意義重大、影響深遠(yuǎn)。通過(guò)對(duì)社區(qū)治理中的多元治理與小區(qū)自治問(wèn)題研究，我們了解了社區(qū)多元治理的重要性以及實(shí)現(xiàn)社區(qū)多元治理和小區(qū)自治面臨的困境。通過(guò)采取構(gòu)建多元主體互嵌機(jī)制，完善相關(guān)法規(guī)，提高居民話語(yǔ)權(quán)等方式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)多元治理。

在面對(duì)突如其來(lái)的公共衛(wèi)生事件時(shí)，社區(qū)多元治理顯得尤為重要。全方位提升基層社會(huì)治理效能，在共建共治共享進(jìn)程之中創(chuàng)建秩序與活力并存的良序社會(huì)。

【相關(guān)鏈接】

1.社區(qū)治理的主體多元化。盡管政府在社區(qū)治理過(guò)程中依然會(huì)發(fā)揮決定性的影響作用，但是社區(qū)治理的主體不再是單一的政府。在政府之外，還有其他治理主體，例如企業(yè)、非政府組織、私人機(jī)構(gòu)甚至于個(gè)人，它們通過(guò)同政府機(jī)構(gòu)，以及彼此之間建立起多種多樣的協(xié)作關(guān)系，通過(guò)相互之間的協(xié)商與合作，來(lái)共同決定和處理社區(qū)公共事務(wù)，使得過(guò)去政府的社區(qū)管理趨向于社區(qū)治理。

2.社區(qū)治理的目標(biāo)過(guò)程化。社區(qū)治理除了明確的任務(wù)目標(biāo)之外，過(guò)程目標(biāo)更是其所注重的因素。社區(qū)治理要解決社區(qū)存在的問(wèn)題，完成特定的、具體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)。此外，社區(qū)治理還要培育社區(qū)治理的基本要素，包括調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與公共事務(wù)，培育改善社區(qū)組織體系等。這些社區(qū)治理的過(guò)程目標(biāo)只有在社區(qū)治理的長(zhǎng)期過(guò)程中才能逐漸培育起來(lái)。

3.社區(qū)治理的內(nèi)容擴(kuò)大化。社區(qū)治理的內(nèi)容涉及社區(qū)成員社會(huì)生活的多個(gè)方面，事關(guān)社區(qū)成員的切身利益。它包括社區(qū)服務(wù)與社區(qū)照顧；社區(qū)安全與綜合治理；社區(qū)公共衛(wèi)生與疾病預(yù)防；社區(qū)環(huán)境及物業(yè)管理；社區(qū)文化和精神文明建設(shè)；社區(qū)社會(huì)保障與社區(qū)福利等。要做到社區(qū)公共事務(wù)的治理就必須最大限度地整合社區(qū)內(nèi)外資源，構(gòu)建社區(qū)治理機(jī)制，調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與，達(dá)成社區(qū)事務(wù)的良好治理。