劉中一

2019年以來(lái)，為了回應(yīng)人民群眾對(duì)于兒童公共照顧的切實(shí)需求，減輕或消除家庭再生育的顧慮，托育服務(wù)成為我國(guó)完善和落實(shí)積極生育支持措施的主要公共政策工具之一。托育服務(wù)意指由他人或機(jī)構(gòu)，針對(duì)父母親照顧缺位的3歲以下嬰幼兒進(jìn)行有系統(tǒng)的日常照顧、衛(wèi)生督導(dǎo)以及早期生活習(xí)慣訓(xùn)練等。托育服務(wù)政策則是指政府對(duì)托育服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行管理與服務(wù)的一系列法律、規(guī)范、公報(bào)和文件等的總和。從內(nèi)涵上看，托育服務(wù)政策既包括有關(guān)部門(mén)正式出臺(tái)的直接規(guī)范和支持托育服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)、管理規(guī)范和實(shí)施方案等行政命令，也包括一些間接影響托育服務(wù)發(fā)展方向和速度的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)建議、行業(yè)通知等行動(dòng)準(zhǔn)則。新中國(guó)成立之后，作為一個(gè)典型的政策驅(qū)動(dòng)型的“社會(huì)事業(yè)”，我國(guó)托育服務(wù)事業(yè)的發(fā)展過(guò)程歷經(jīng)四次擴(kuò)張和三次縮減[1]。過(guò)后看來(lái)，每一次托育服務(wù)事業(yè)的起伏都與當(dāng)時(shí)的主流意識(shí)形態(tài)和托育服務(wù)政策有著直接的關(guān)系。當(dāng)前，在政府“幼有所育”“普惠”和“積極生育支持”的價(jià)值取向下，在相關(guān)托育服務(wù)政策不斷出臺(tái)的前提下，托育服務(wù)事業(yè)同托育服務(wù)政策的關(guān)系尤為密切。

2019年2月，國(guó)家發(fā)改委等18部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《加大力度推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域公共服務(wù)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)提質(zhì)量 促進(jìn)形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的行動(dòng)方案》；2019年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2019年10月，國(guó)家發(fā)改委又會(huì)同國(guó)家衛(wèi)健委共同印發(fā)了《支持社會(huì)力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案(試行)》；2020年底，國(guó)務(wù)院辦公廳再次發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》；2021年初，國(guó)家衛(wèi)健委又印發(fā)了《托育機(jī)構(gòu)保育指導(dǎo)大綱(試行)》；2021年6月，國(guó)家發(fā)改委、民政部、國(guó)家衛(wèi)健委又聯(lián)合發(fā)布了《“十四五”積極應(yīng)對(duì)人口老齡化工程和托育建設(shè)實(shí)施方案》。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2019年以來(lái)，短短三四年的時(shí)間內(nèi)，僅國(guó)家和中央部委層面就出臺(tái)了不少于10項(xiàng)托育服務(wù)相關(guān)政策規(guī)定。至于省、市、地以及縣域?qū)用鏋槁鋵?shí)有關(guān)政策精神而出臺(tái)的區(qū)域性實(shí)施意見(jiàn)和措施辦法，更是為數(shù)眾多。理論上講，隨著政府指導(dǎo)性文件的出臺(tái)和相關(guān)政策路徑的逐步明確以及各種社會(huì)資源的大力投入，勢(shì)將直接推動(dòng)托育服務(wù)事業(yè)的跨越式發(fā)展。但是，現(xiàn)實(shí)情況卻與理想之間存在巨大差距。不僅托育服務(wù)行業(yè)經(jīng)營(yíng)依然面對(duì)著重重困難，而且政策效果也難如人意[2]——托位閑置的現(xiàn)象普遍存在?？陀^事實(shí)提醒人們，不僅要思考政策執(zhí)行的外部問(wèn)題，更要思考政策制定和政策理念等的內(nèi)部問(wèn)題。

由于托育服務(wù)在我國(guó)新時(shí)期發(fā)展時(shí)間比較短，目前關(guān)于托育服務(wù)政策的研究成果并不是很多。有人從政策工具的視角，采用內(nèi)容分析法對(duì)2019—2021年中央層面出臺(tái)的12份托育服務(wù)政策文本進(jìn)行量化分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)托育服務(wù)政策工具應(yīng)用偏環(huán)境型輕需求型、內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均衡以及針對(duì)家庭式托育的政策供給不足[3]。也有人認(rèn)為托育服務(wù)受制于社會(huì)中的幼兒照顧文化脈絡(luò),托育服務(wù)政策設(shè)計(jì)路徑一定要加強(qiáng)對(duì)于本土幼兒照顧文化脈絡(luò)的尊重[4]。還有人則明確地指出，我國(guó)托育服務(wù)政策法規(guī)像其他教育政策一樣出現(xiàn)了能力限度,這些能力限度直接限制著政策調(diào)節(jié)與指導(dǎo)作用的發(fā)揮[5]?？偟膩?lái)說(shuō)，這些研究對(duì)于提高政策效力有著重要的啟示意義，但是這些研究基本仍然局限于政策的執(zhí)行和效果評(píng)估階段，是對(duì)改進(jìn)政策環(huán)境、完善政策邏輯和提高政策效力的思索。很少有研究真正觸及提高托育服務(wù)政策有效性的根本——社會(huì)政策的合理性是其有效性的前提條件[6]。

一、政策合理性：一個(gè)分析框架

合理性是一個(gè)包容性、模糊性和歧義性相當(dāng)大的概念。從字面理解，所謂合理性就是合乎理性。在政治哲學(xué)范疇內(nèi)，合理性就是理性共識(shí)的達(dá)成。在價(jià)值多元的時(shí)代，面對(duì)某些重要的議題時(shí)，如何避免極端的沖突，愿意接受某些公共原則以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)合作，就是理性共識(shí)[7]。盡管不同的人對(duì)合理性有不同的解釋，但都有條件地同意合理性的行動(dòng)是具有理性共識(shí)的行為。因此，理性共識(shí)被視為檢驗(yàn)合理性的準(zhǔn)則之一[8]。總體上，在社會(huì)學(xué)和公共政策學(xué)范疇內(nèi)，合理性是一種抉擇的行為和過(guò)程。社會(huì)學(xué)對(duì)合理性的貢獻(xiàn)在于將合理性在社會(huì)行動(dòng)層面上分為目的合理性與理念合理性，在社會(huì)結(jié)構(gòu)層面上分為形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性。形式合理性是指姑且不論目的是否恰當(dāng)，只強(qiáng)調(diào)手段的合適性和有效性的合理性；實(shí)質(zhì)合理性則為意識(shí)與理念合理性，屬于一種信仰、理想或一種價(jià)值目標(biāo)的合理性[9]。綜上而言，合理性可說(shuō)是一種為達(dá)成政策目標(biāo)而進(jìn)行的判斷或選擇，無(wú)論是追求最大政策效益，或是追求滿意的政策結(jié)果，其目的在于作出較好的抉擇。

由于合理性常被引用作為檢視政策質(zhì)量的工具，而在討論政策制定與執(zhí)行的研究中，合法性也常被引用作為檢視政策的工具，所以需要對(duì)政策合理性與政策合法性的區(qū)別稍作說(shuō)明。政策合法性是指依照法律，政策是否有效。一個(gè)符合合法性的政策至少要符合法律或既定的規(guī)則，其關(guān)注政策內(nèi)容、政策條款與政策環(huán)境的一致性和協(xié)調(diào)性。而政策合理性的分析主要著重于政策的核心價(jià)值，以及當(dāng)核心價(jià)值化為政策制定、政策過(guò)程和政策執(zhí)行時(shí)的可行性和適當(dāng)性。對(duì)于社會(huì)政策而言，政策合理性的意義可以從廣義和狹義兩方面去了解。狹義的社會(huì)政策合理性可分為制定、執(zhí)行與成效三個(gè)層面，強(qiáng)調(diào)須依靠擁有不同合理選擇的各方，透過(guò)理性層層辨析和推理達(dá)成理性共識(shí)，方能使政策順利完成。廣義的社會(huì)政策合理性不僅包含和體現(xiàn)了社會(huì)政策所立基的理念、價(jià)值以及所欲達(dá)成的目標(biāo)，而且在政策制定和運(yùn)作的過(guò)程中，如何推行、由何人主導(dǎo)、問(wèn)題是如何被看待的、信息又是如何被運(yùn)用的，這些復(fù)雜的因素均會(huì)影響到社會(huì)政策合理性。概括而言，社會(huì)政策合理性的內(nèi)涵為：基于最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益的原則，政策主體不斷選擇和調(diào)節(jié)政策行動(dòng)方案和政策行為方式的一種能力，也是政策價(jià)值與政策工具在政策環(huán)境變化中相互協(xié)調(diào)與統(tǒng)一的一種狀態(tài)。

社會(huì)政策合理性一直是行政管理和社會(huì)政策學(xué)的議題之一。有人將公共政策實(shí)現(xiàn)過(guò)程概括為兩種合理性的追求：一是采取什么樣的價(jià)值(或利益)取向來(lái)實(shí)現(xiàn)公共政策才是合理的；二是以什么手段來(lái)實(shí)現(xiàn)公共政策才是妥當(dāng)?shù)腫10]。進(jìn)而言之，政府通過(guò)公共政策對(duì)公共資源進(jìn)行分配，實(shí)際包含為什么分配、為誰(shuí)分配的理念合理性問(wèn)題及通過(guò)什么方式分配的工具合理性問(wèn)題。政府存在的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人的公共利益，只有建立在以最大限度實(shí)現(xiàn)公共利益為原則，對(duì)公共政策客觀制約條件充分認(rèn)識(shí)及適應(yīng)的基礎(chǔ)上，去選擇實(shí)現(xiàn)手段與方法，才能正確體現(xiàn)公共政策合理性。也有人將社會(huì)政策合理性具體分為三個(gè)方面：程序合理性、目的合理性以及結(jié)果合理性[11]。程序合理性主要對(duì)應(yīng)政策議程，目的合理性主要對(duì)應(yīng)政策的價(jià)值，結(jié)果合理性主要對(duì)應(yīng)政策的實(shí)踐。同時(shí)，社會(huì)政策的程序合理性、理念合理性和實(shí)踐合理性三者之間是緊密相連的。任何一個(gè)方面的合理性都只是政策合理性的一項(xiàng)必要非充分條件，顧此失彼或顧彼失此都會(huì)最終影響到社會(huì)政策的合理性。社會(huì)政策合理性不僅僅是一個(gè)價(jià)值判斷，它更應(yīng)該是事實(shí)判斷、價(jià)值判斷和社會(huì)判斷的統(tǒng)一。其中政策程序合理性是政策形成的基礎(chǔ)，關(guān)系到政策的說(shuō)服力與支持度；政策理念合理性，則為政策實(shí)質(zhì)內(nèi)容，關(guān)系到政策關(guān)聯(lián)各方的切身利益；而政策實(shí)踐合理性則表現(xiàn)為政策的效果，是政策效力和效能的集中體現(xiàn)。

第一，社會(huì)政策的理念合理性。社會(huì)政策理念合理性是指社會(huì)大多數(shù)成員對(duì)政策指導(dǎo)理念的可接受性和認(rèn)同，即社會(huì)政策不是單純依靠政府的強(qiáng)制要求和行政力量來(lái)維系，而是與社會(huì)占主導(dǎo)地位的價(jià)值觀念相一致，并得到社會(huì)大多數(shù)成員的自愿合作和普遍承認(rèn)[12]。社會(huì)政策不只是法令、規(guī)定的統(tǒng)稱，更是一種政治利益的象征，是一種合法化的意識(shí)形態(tài)。對(duì)于社會(huì)政策來(lái)說(shuō)，尤其是某種明確的意識(shí)形態(tài)和價(jià)值理念的體現(xiàn)，這種意識(shí)形態(tài)和價(jià)值理念指明了政策問(wèn)題與政策條文間的因果關(guān)系。與此同時(shí)，社會(huì)政策的內(nèi)容往往涉及對(duì)價(jià)值的界定，而形成政策的過(guò)程則向來(lái)與各種社會(huì)力量與政府之間對(duì)某幾個(gè)議題的爭(zhēng)議有關(guān)，因此呈現(xiàn)出的是各個(gè)社會(huì)力量所關(guān)注的價(jià)值與利益。故而社會(huì)政策非但僅與社會(huì)問(wèn)題有關(guān)，有時(shí)甚至是整個(gè)社會(huì)價(jià)值取向的一種反映。社會(huì)政策變遷也不是簡(jiǎn)單的問(wèn)題刺激與決策反應(yīng)，而是不同價(jià)值理念形塑的政治角力過(guò)程。

第二，社會(huì)政策的程序合理性。社會(huì)政策程序合理性意指該政策是否具備程序正義與共識(shí)，即決策過(guò)程遵循一定的規(guī)則與步驟，容納相關(guān)人士的參與，開(kāi)放社會(huì)大眾進(jìn)行論辯，以取得社會(huì)大眾與相關(guān)人士的信賴。換言之，理想的社會(huì)政策制定過(guò)程，需要在政策主客體的信息互動(dòng)中，在程序方法與政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一中，最大限度實(shí)現(xiàn)公共利益。社會(huì)政策的制定過(guò)程有一套符合民主參與的公平機(jī)制，使參與過(guò)程具有程序正義，且實(shí)質(zhì)參與，彰顯多元的信息渠道和不同的聲音。另外，政策共識(shí)是檢驗(yàn)和衡量政策制定合理性的有效工具。因?yàn)檎吖沧R(shí)的形成不僅可以消解政策制定過(guò)程中各個(gè)利益群體的矛盾和沖突，也可以為政策論證提供科學(xué)的依據(jù)。

第三，社會(huì)政策的實(shí)踐合理性。社會(huì)政策實(shí)踐合理性首先是指社會(huì)政策是否針對(duì)客觀的政策問(wèn)題，政策規(guī)定的各項(xiàng)內(nèi)容是否反映客觀存在著的現(xiàn)實(shí)情況，政策所規(guī)定的各項(xiàng)行為是否符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律[13]。同時(shí)，政策實(shí)踐合理性也是指政策的執(zhí)行是否具有現(xiàn)實(shí)的可能性，即是否具備能夠切實(shí)地解決這一政策問(wèn)題的條件。任何一項(xiàng)政策總是要付諸實(shí)施的，而要實(shí)施就必須得具備實(shí)施的現(xiàn)實(shí)條件與可能，否則，無(wú)視現(xiàn)實(shí)的條件與可能，即使是再好的政策也無(wú)法有效實(shí)施。具體地說(shuō)，任何政策的有效執(zhí)行都有賴于充足的政策資源，包括足夠的經(jīng)費(fèi)，充足而有效能的人力支持，以及充分的信息，如此政策才能執(zhí)行進(jìn)而達(dá)成目標(biāo)。而要使政策執(zhí)行有良好的績(jī)效，必須擁有足夠的執(zhí)行人員，而且每位執(zhí)行人員都須擁有執(zhí)行政策的專業(yè)技能和認(rèn)知。

基于以上的分析，社會(huì)政策合理性作為一種分析框架表現(xiàn)出以下兩方面的意義：一方面，社會(huì)政策合理性是一種理性的認(rèn)識(shí)和思維方式，即人們運(yùn)用自己的理性智慧來(lái)估算、謀劃出適當(dāng)?shù)幕蜃罴训倪x擇、目標(biāo)，并深思熟慮地盡最大可能調(diào)動(dòng)自己可供利用的手段，達(dá)到可以預(yù)期的最優(yōu)政策設(shè)計(jì)；另一方面，社會(huì)政策合理性是一種對(duì)政府行為及其結(jié)果進(jìn)行理性評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，即對(duì)政府的政策活動(dòng)及其結(jié)果是否“應(yīng)當(dāng)”“正當(dāng)”“可取”所做出的判斷和評(píng)價(jià)[14]。另外，需要說(shuō)明的是，社會(huì)政策合理性的上述兩方面意義統(tǒng)一于一個(gè)相同的合理性基礎(chǔ)。所不同的是，前者是一種主觀的認(rèn)知，后者是一種客觀的評(píng)價(jià)。本文所探討的社會(huì)政策合理性主要是指第二種意義上的合理性。

二、政策合理性分析框架下的托育服務(wù)政策

目前，對(duì)我國(guó)托育服務(wù)事業(yè)發(fā)展影響最大的兩個(gè)文件分別是國(guó)務(wù)院辦公廳相繼印發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》。這兩個(gè)政策性文件明確提出：將嬰幼兒照護(hù)服務(wù)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加快完善相關(guān)政策，強(qiáng)化政策引導(dǎo)和統(tǒng)籌引領(lǐng)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量積極性，大力推動(dòng)?jì)胗變赫兆o(hù)服務(wù)發(fā)展，優(yōu)先支持普惠性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)。同時(shí)要求在地方政府領(lǐng)導(dǎo)下，從實(shí)際出發(fā)，綜合考慮城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、工作基礎(chǔ)和群眾需求，有針對(duì)性地開(kāi)展嬰幼兒照護(hù)服務(wù)。作為行業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件，文件精神在操作性層面無(wú)疑為分析和闡釋托育服務(wù)政策合理性提供了依據(jù)。也就是說(shuō)，如果出臺(tái)的相關(guān)托育服務(wù)政策越符合這兩個(gè)《意見(jiàn)》的精神，其政策合理性就越高。反之，則越低。具體來(lái)說(shuō)，比照這兩個(gè)文件的文件精神，托育服務(wù)政策合理性理想和現(xiàn)實(shí)之間確實(shí)存在不小的落差。

第一，托育服務(wù)政策的程序合理性問(wèn)題。程序合理性不僅需要決策過(guò)程遵循一定的規(guī)則與步驟，而且需要容納相關(guān)專業(yè)人士的參與，向社會(huì)大眾開(kāi)放。由此，托育服務(wù)政策的決定與產(chǎn)生，有哪些人參與，由誰(shuí)決定、由什么力量所主導(dǎo)，決定的過(guò)程又是如何，是否有獲得民意的支持，均為托育服務(wù)政策是否具有程序合理性的焦點(diǎn)。若是應(yīng)該參與的人員被排除在外，應(yīng)該進(jìn)行的步驟卻被忽略，則托育服務(wù)政策的程序合理性必然將大打折扣。

現(xiàn)階段托育服務(wù)政策制定過(guò)程中，程序合理性往往被忽視。按照國(guó)務(wù)院的政策設(shè)計(jì)，托育服務(wù)的發(fā)展由衛(wèi)生健康部門(mén)牽頭，發(fā)改、教育、公安、民政、財(cái)政、人力資源社會(huì)保障等部門(mén)按照各自職責(zé)，協(xié)同配合。但是，實(shí)際工作中，“部門(mén)化”傾向很多時(shí)候卻還是比較明顯。這種部門(mén)化不僅體現(xiàn)為在政策制定過(guò)程中經(jīng)濟(jì)和行政成本的考慮，還有來(lái)自政府部門(mén)和官員自身形象的權(quán)衡。相應(yīng)的協(xié)調(diào)或協(xié)同機(jī)制不健全使得托育服務(wù)政策很容易脫離原初的軌跡與目標(biāo)。另外，托育服務(wù)政策制定過(guò)程中的參與主體雖有各類技術(shù)性規(guī)定，但政策制定呈現(xiàn)出的仍是由政府官員主導(dǎo)，很難見(jiàn)到民眾的參與。當(dāng)然，并非所有的公共政策都需要引入公眾參與，同時(shí)公眾也并非對(duì)所有公共政策都有參與的興趣和意向。不過(guò)，由于托育服務(wù)政策是一項(xiàng)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的社會(huì)政策，與人民群眾的切身利益息息相關(guān)，所以托育服務(wù)政策的出臺(tái)和執(zhí)行要盡力地堅(jiān)持以人民為中心，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量和普通群眾的積極性。2021年3月，中國(guó)兒童中心承擔(dān)的標(biāo)準(zhǔn)前期研究項(xiàng)目《托育服務(wù)機(jī)構(gòu)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》正式通過(guò)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)的驗(yàn)收。根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)上公開(kāi)披露的信息，項(xiàng)目組的主要成員來(lái)自高校、科研單位、托育機(jī)構(gòu)和評(píng)估機(jī)構(gòu)等多個(gè)行業(yè)和組織，歷時(shí)1年半，實(shí)地調(diào)研6省20個(gè)托育機(jī)構(gòu)，訪談100余位相關(guān)負(fù)責(zé)人，組織10余次專家研討會(huì)后最終形成[15]。但是，新聞稿通篇未提及整個(gè)過(guò)程中是否對(duì)普通家長(zhǎng)進(jìn)行過(guò)調(diào)查，更不用說(shuō)主動(dòng)地吸收和借鑒普通公眾的建議和意見(jiàn)。

另外，在當(dāng)代社會(huì)中，社會(huì)政策的制定越來(lái)越多地依賴學(xué)理和技術(shù)知識(shí)，即專家學(xué)者在政策制定過(guò)程中的影響力很大[16]。同時(shí)，國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)托育服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)也一直強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)托育服務(wù)的專業(yè)化、規(guī)范化，這也決定了托育服務(wù)政策過(guò)程中需要大量的技術(shù)和專業(yè)知識(shí)的支持與配合。專家學(xué)者能為托育服務(wù)政策制定提供有關(guān)托育服務(wù)政策的有效方案和技術(shù)性支持，以此保證政策的合理性。我國(guó)現(xiàn)階段相關(guān)部門(mén)在尋求托育服務(wù)政策的理論支持時(shí)，通常采取專家學(xué)者參與咨詢或項(xiàng)目委托研究的方式。比如，《支持社會(huì)力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案(試行)》以及《托育機(jī)構(gòu)保育指導(dǎo)大綱(試行)》，這兩個(gè)文件雖然原則上符合現(xiàn)有政策制定程序，也有專家審核和初稿并向社會(huì)征求意見(jiàn)的過(guò)程，但是，在政策討論和制定階段，政策小組成員并非是開(kāi)放式的，而是由相關(guān)部門(mén)以組織專家論證的名義篩選和定向邀請(qǐng)。由此一來(lái)，其他學(xué)科專家也很難做到在信息充足的條件下有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的意見(jiàn)。另外，舊體制的慣性也影響著我國(guó)專家咨詢的科學(xué)性。托育服務(wù)在我國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展斷層，現(xiàn)有的專家要么是學(xué)前教育出身，在政策咨詢時(shí)會(huì)不自覺(jué)地簡(jiǎn)單套用幼兒園相關(guān)的知識(shí)儲(chǔ)備；要么就是憑借對(duì)我國(guó)20世紀(jì)五六十年代托育服務(wù)事業(yè)發(fā)展規(guī)律的理解，甚至是個(gè)人生活體驗(yàn)，來(lái)提出專家咨詢意見(jiàn)，這樣的結(jié)果難免造成政策失真。因?yàn)椴粌H幼兒園和托育服務(wù)的特點(diǎn)有很大區(qū)別，而且現(xiàn)在的社會(huì)環(huán)境與20世紀(jì)五六十年代也大相徑庭。

第二，托育服務(wù)政策的理念合理性問(wèn)題。理念合理性是政策形成的基礎(chǔ)，關(guān)系到政策的說(shuō)服力與支持度。政策制定和執(zhí)行除要顧及程序合理性，尚須重視政策的理念合理性，諸如政策是否有完整的理論基礎(chǔ)、明確的價(jià)值理念以及科學(xué)的政策目標(biāo)等。具體地說(shuō)，從理念合理性的視角看，政策的目的在于推動(dòng)及保護(hù)某種價(jià)值觀念，特別是那些備受爭(zhēng)議的社會(huì)價(jià)值，以便檢視政策行動(dòng)如何影響價(jià)值的不同面向。

托育服務(wù)作為一項(xiàng)兒童福利，衡量其政策理念合理性的最主要標(biāo)準(zhǔn)就是是否體現(xiàn)公平、正義的價(jià)值追求。現(xiàn)階段，我國(guó)以“普惠”作為最基本價(jià)值理念，在相關(guān)政策中明確以“普惠”作為指導(dǎo)原則處理3歲以下嬰幼兒照顧議題，期待政府扛起3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)的責(zé)任。就政策理念合理性的層面而言，普惠托育服務(wù)的政策立意無(wú)疑具有高度的正當(dāng)性。但是，由于政策定位和具體政策規(guī)定等原因，托育服務(wù)政策的理念合理性大打折扣。首先，相關(guān)政策對(duì)普惠的定位不夠準(zhǔn)確。原則上，發(fā)展普惠托育服務(wù)的初衷是對(duì)確有照護(hù)困難的家庭以及有照護(hù)需求的家庭提供必要服務(wù)，屬于有限政府責(zé)任的范疇。但是，普惠托育服務(wù)同時(shí)又具有非營(yíng)利或公益性的屬性，是一項(xiàng)“利益投向呈一維性”的社會(huì)福利。這就決定了只有政府深度介入或完全負(fù)擔(dān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，普惠托育服務(wù)機(jī)構(gòu)才有完整的生存和發(fā)展空間。當(dāng)然，這是目前多數(shù)地區(qū)的政府財(cái)政很難做到的。于是，在社會(huì)理想與現(xiàn)實(shí)條件的交織和糾葛中，在對(duì)普惠托育服務(wù)不切實(shí)際的要求或追求下，實(shí)際工作中就出現(xiàn)了一個(gè)相互矛盾的現(xiàn)象。一方面國(guó)家在政策導(dǎo)向?qū)用娲罅μ岢栈萃杏?wù)；另一方面在基層實(shí)踐當(dāng)中卻很少有機(jī)構(gòu)愿意主動(dòng)響應(yīng)。其次，相關(guān)政策對(duì)普惠的理解不夠深入。國(guó)家在相關(guān)政策文件中規(guī)定普惠托育服務(wù)首要的任務(wù)是確保嬰幼兒的安全和健康，其次才是遵循嬰幼兒成長(zhǎng)特點(diǎn)和規(guī)律，促進(jìn)嬰幼兒的全面發(fā)展。在目前高度關(guān)注兒童早期發(fā)展的社會(huì)形勢(shì)下，不考慮家長(zhǎng)的多元化需求，顯然有點(diǎn)落伍，甚至?xí)?yán)重影響相關(guān)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的招生運(yùn)作以及發(fā)展空間。

近年來(lái)，托育服務(wù)政策重新進(jìn)入決策者的政策工具箱，很難說(shuō)不是國(guó)家出于總體上提高社會(huì)生育水平的“功利性”考慮。為了緩解城市雙薪家庭子女照料資源緊張，分擔(dān)家庭內(nèi)部?jī)和疹檳毫?，進(jìn)而提高家庭再生育的動(dòng)機(jī)，國(guó)家開(kāi)始重新啟動(dòng)托育服務(wù)政策工具。不過(guò)，托育服務(wù)政策并沒(méi)有真正減少或降低對(duì)女性照顧兒童的職責(zé)與角色期待，在大城市當(dāng)中，姑且不論價(jià)格不菲的托育費(fèi)用會(huì)讓父母的經(jīng)濟(jì)壓力加大，就是單純的接送(多數(shù)托育地點(diǎn)與工作地點(diǎn)相距很遠(yuǎn))也讓很多家長(zhǎng)頭痛不已。并且，絕大多數(shù)的托育服務(wù)只提供5天工作日的服務(wù)，8小時(shí)之外以及節(jié)假日的嬰幼兒照顧負(fù)擔(dān)并沒(méi)有減輕，這樣的托育服務(wù)制度設(shè)計(jì)到底對(duì)于提高生育率有什么實(shí)際效果也沒(méi)有得到充分的論證和實(shí)證材料支持。此外，托育服務(wù)政策的政策設(shè)計(jì)主要針對(duì)大城市的工薪階層，基本上未考慮廣大農(nóng)村家庭的實(shí)際需求。從托育服務(wù)政策立意來(lái)看，這與歷史上托育服務(wù)政策的“功利性”考量如出一轍。在新中國(guó)成立之后的社會(huì)主義建設(shè)初期，為召喚女性投入就業(yè)市場(chǎng)，我國(guó)也曾經(jīng)大力發(fā)展托育服務(wù)事業(yè)。當(dāng)時(shí)只有父母雙薪的城市家庭的孩子才有資格進(jìn)入托育機(jī)構(gòu)[17]。換句話說(shuō)，托育服務(wù)政策的出臺(tái)并不是為了直接推進(jìn)性別平等和發(fā)展婦女兒童福利等“公益性”長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，更像是為了解決社會(huì)生育水平低下的“功利性”應(yīng)激反應(yīng)。

第三，托育服務(wù)政策的實(shí)踐合理性問(wèn)題。政策執(zhí)行一定要有完整的配套措施，如果不根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際做靈活性調(diào)整，只會(huì)造成政府或者政策公信力的受損。同時(shí)，在政策的設(shè)計(jì)和實(shí)施中缺乏統(tǒng)籌性考慮，在各種實(shí)際情況尚未搞清楚之前，就開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模推行和實(shí)施，未考慮到實(shí)行之后會(huì)遭遇到的實(shí)際困難，這些都會(huì)影響到政策的實(shí)踐合理性。

我國(guó)目前的托育服務(wù)政策多由國(guó)家層面統(tǒng)一安排，然后再發(fā)布由全國(guó)遵照通行，多強(qiáng)調(diào)由上而下的權(quán)威，沒(méi)有地方伸縮的余地。同時(shí)，政策完成之后便決議實(shí)行，沒(méi)有經(jīng)過(guò)適當(dāng)政策實(shí)驗(yàn)與評(píng)價(jià)回饋。比如，《支持社會(huì)力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案(試行)》以及《托育機(jī)構(gòu)保育指導(dǎo)大綱(試行)》，名義上雖然是試行或者草案，但是實(shí)質(zhì)上其權(quán)威性和行政約束力卻無(wú)異于正式的政策標(biāo)準(zhǔn)，且全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行。同時(shí)，政策內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定過(guò)于煩瑣、細(xì)致，無(wú)法因應(yīng)地區(qū)的特性及個(gè)別差異，非常不利于基層政府、機(jī)構(gòu)和群眾自主性和創(chuàng)造性的發(fā)揮。與此同時(shí)，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，促進(jìn)我國(guó)托育服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)原則之一是“家庭為主，托育補(bǔ)充”。不過(guò)，“家庭為主”的原則在相關(guān)托育服務(wù)政策中卻一直沒(méi)有得到有力的體現(xiàn)。目前，相關(guān)托育服務(wù)業(yè)務(wù)主管部門(mén)雖然正嘗試建立家庭托育點(diǎn)登記備案制度，研究出臺(tái)家庭托育點(diǎn)管理辦法，推進(jìn)家庭式托育模式的引導(dǎo)和規(guī)范工作，但是相關(guān)政策所針對(duì)的規(guī)范對(duì)象主要是家庭式托育服務(wù)，忽略了父母照料以及親屬或保姆照顧等其他“家庭為主”的機(jī)制。

另外，相關(guān)政策對(duì)普惠托育服務(wù)的達(dá)成機(jī)制缺乏關(guān)注。普惠托育服務(wù)體系的構(gòu)建需要一套系統(tǒng)的運(yùn)作機(jī)制，而不僅僅是聚焦“收費(fèi)低廉”這么簡(jiǎn)單。為了支持普惠托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，國(guó)家發(fā)改委、民政部、國(guó)家衛(wèi)健委共同制定的《“十四五”積極應(yīng)對(duì)人口老齡化工程和托育建設(shè)實(shí)施方案》提出，地方上每新增1個(gè)托位給予1萬(wàn)元的財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持。在我們前期工作的調(diào)研中，很多人反映由于沒(méi)有公開(kāi)透明的分配機(jī)制，大部分國(guó)家財(cái)政支持資金流向了與地方經(jīng)費(fèi)管理部門(mén)有業(yè)務(wù)聯(lián)系，甚至利益關(guān)聯(lián)的組織或機(jī)構(gòu)。

概括而言，政策合理性不足在現(xiàn)階段托育服務(wù)政策中并不鮮見(jiàn)。倘若托育服務(wù)政策不具有合理性，最后的結(jié)果極有可能出現(xiàn)兩種極端傾向：一種是過(guò)分突出托育服務(wù)政策的意識(shí)形態(tài)色彩，托育服務(wù)政策流于“宣傳符號(hào)”或“宣傳口號(hào)”；另一種是片面拘泥托育服務(wù)政策的實(shí)踐效果，把托育服務(wù)政策刻板等同于現(xiàn)實(shí)的工作任務(wù)或考核標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，托育服務(wù)政策缺乏合理性的最大后果是會(huì)導(dǎo)致政府在推動(dòng)托育服務(wù)事業(yè)發(fā)展方面的公信力危機(jī)。一個(gè)典型表現(xiàn)就是托育服務(wù)政策制定者認(rèn)為“合理”的政策，卻被民眾或者政策利益相關(guān)方認(rèn)為“不合理”，這種民眾和政府權(quán)威之間的認(rèn)知不一致，通常情況下會(huì)對(duì)托育服務(wù)政策的執(zhí)行效果造成一定影響。在極端情況下，這種不一致還可能會(huì)上升為利益相關(guān)方之間的直接沖突，導(dǎo)致托育服務(wù)政策實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ)動(dòng)搖，進(jìn)而造成托育服務(wù)政策的失敗。

三、提高普惠托育服務(wù)政策合理性的幾點(diǎn)思考

客觀地說(shuō)，提高惠普托育服務(wù)政策合理性的機(jī)制是相當(dāng)復(fù)雜的。這不僅是因?yàn)橥杏?wù)受到政府內(nèi)部因素如政府部門(mén)、公務(wù)人員和決策體制等的影響，而且受到利益集團(tuán)、研究機(jī)構(gòu)和大眾民意等因素的制約。要提高托育服務(wù)政策合理性，就需要不斷調(diào)查與分析，對(duì)可能影響托育服務(wù)政策效果的因素和問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)排查，不斷總結(jié)普惠托育服務(wù)政策的效用，不斷反思托育服務(wù)政策的科學(xué)性、正當(dāng)性和合理性，并做出有針對(duì)性的調(diào)整和完善。

首先，鞏固兒童和性別福利認(rèn)知，提高托育服務(wù)政策制定的理念合理性。托育服務(wù)是一種整體性和連續(xù)性的兒童福利，在政策意識(shí)形態(tài)或價(jià)值取向上應(yīng)強(qiáng)調(diào)托育服務(wù)為“公”領(lǐng)域而非“私”領(lǐng)域事務(wù)，并由政府與家庭共同分擔(dān)嬰幼兒家庭之外的公共照顧責(zé)任。對(duì)于托育服務(wù)政策及其制定者來(lái)說(shuō)，應(yīng)該超越兒童照顧主要以父母為義務(wù)主體的思維定勢(shì)。從提高兒童福利的目的出發(fā)，連結(jié)縱向與橫向的社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)，規(guī)劃公益性的兒童照顧方案。一個(gè)比較具有操作性的做法，就是在政策定位上要把托育服務(wù)定位為“準(zhǔn)公共服務(wù)品”，在托育服務(wù)資源有限的前提下，托育服務(wù)政策就是要注意在公共性或公益性和實(shí)踐性或有效性之間取得平衡。重視階層間的利益分配和分配正義，注意在效率和公平之間取得平衡。在提高托育服務(wù)政策效率的同時(shí)，也通過(guò)擴(kuò)大普惠性資源和完善公共購(gòu)買(mǎi)機(jī)制，維護(hù)托育服務(wù)體系的公共性[18]。進(jìn)一步而言，在政策當(dāng)中，應(yīng)準(zhǔn)確地定位普惠托育服務(wù)的福利性質(zhì)，由政府負(fù)責(zé)規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)督管理，同時(shí)逐漸將托育服務(wù)成本及負(fù)擔(dān)適度社會(huì)化。同時(shí)，嚴(yán)格界定政府職責(zé)，防止出現(xiàn)政府財(cái)政對(duì)普惠托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的“大包大攬”，避免運(yùn)用行政力量對(duì)機(jī)構(gòu)過(guò)度干預(yù)。另外，對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)的營(yíng)利空間和利潤(rùn)幅度要有明確的限定。普惠托育服務(wù)政策應(yīng)完善費(fèi)用減免機(jī)制、入托資格篩選機(jī)制以及入托排序機(jī)制等相關(guān)內(nèi)容，保障普惠性托位盡量向單親、低收入等弱勢(shì)家庭傾斜。

另外，托育服務(wù)政策主旨是破除“男主外，女主內(nèi)”的傳統(tǒng)性別角色設(shè)置，將女性從照顧兒童的沉重負(fù)擔(dān)中解放出來(lái)，提升女性自主選擇生活方式的權(quán)利，促進(jìn)女性就業(yè)和公共領(lǐng)域的社會(huì)參與，最終推動(dòng)性別平等。換句話說(shuō)，托育服務(wù)政策看似干預(yù)的是嬰幼兒照顧工作，實(shí)際欲達(dá)成的一個(gè)重要目標(biāo)是新型的、平等的性別關(guān)系的再生產(chǎn)。只有從這個(gè)基點(diǎn)出發(fā)的托育服務(wù)政策才能獲得最充分的理念合理性，也才能獲得最持久、最強(qiáng)大的生命力。為此，一方面要反對(duì)托育服務(wù)行業(yè)的女性化，鼓勵(lì)男性參與托育服務(wù)，防止把托育服務(wù)僅僅當(dāng)成女性的工作；另一方面要加強(qiáng)我國(guó)托育服務(wù)政策的社會(huì)性別意識(shí)，檢視托育服務(wù)政策的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，推動(dòng)性別福利體制的完善。

其次，推動(dòng)多方參與和協(xié)調(diào)，提高托育服務(wù)政策制定的程序合理性。在出臺(tái)托育服務(wù)政策時(shí)，政府部門(mén)內(nèi)部、托育機(jī)構(gòu)以及相關(guān)利益群體等都要盡可能多地參與到政策制定中。同時(shí)，要暢通不同利益群體的參與途徑，建立利益關(guān)聯(lián)方的溝通表達(dá)機(jī)制。要經(jīng)常召開(kāi)由民眾、專家以及利益群體等多主體參與的托育服務(wù)需求聽(tīng)證會(huì)，特別是要重視弱勢(shì)家庭(單親家庭和經(jīng)濟(jì)收入困難家庭等)的利益訴求。唯有公開(kāi)政策制定的過(guò)程，開(kāi)放基層群眾參與決策的通道，建構(gòu)雙向即時(shí)性的溝通渠道，才能達(dá)成共識(shí)。除了組織舉辦各種專家論證會(huì)和部門(mén)協(xié)調(diào)會(huì)，還可以利用互聯(lián)網(wǎng)的功能，讓基層群眾、民間團(tuán)體、社會(huì)人士能隨時(shí)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)獲取相關(guān)信息，并進(jìn)行意見(jiàn)交流。另外，須注意的是托育服務(wù)政策牽涉到專業(yè)知識(shí)，不是每個(gè)人均能深入了解與思考，在此情形下，承載較多情緒或群體利益的社會(huì)輿論可能影響托育服務(wù)政策的走向。因此，不應(yīng)讓社會(huì)輿論“綁架”托育服務(wù)政策的制定和執(zhí)行過(guò)程，而應(yīng)該慎重思考和對(duì)待社會(huì)輿論或者社會(huì)需求在托育服務(wù)政策中的地位和作用。

同時(shí)，在政策制定過(guò)程中，通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)制，讓托育服務(wù)政策的所有利益相關(guān)方都能對(duì)托育服務(wù)政策的目標(biāo)與工具選擇展開(kāi)討論與協(xié)商，這將對(duì)政策共識(shí)的達(dá)成產(chǎn)生重要影響。為此，我們建議成立一個(gè)由相關(guān)部委組成的國(guó)家級(jí)托育服務(wù)事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)委員會(huì)，在這個(gè)管理框架之下，涉及政府各部門(mén)的訴求都可以協(xié)商，一方面可以縮小政策利害關(guān)系人在托育服務(wù)議題上的意見(jiàn)分歧，從根本上降低沖突爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面有利于各個(gè)托育服務(wù)利益群體逐步暢通平等、理性的對(duì)話和溝通渠道，促成合作和共贏。當(dāng)然，由于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況，要一步到位地實(shí)現(xiàn)民主化托育服務(wù)政策決策程序可能很難“一蹴而就”?，F(xiàn)實(shí)的做法就是找到不同訴求和期望的“最大公約數(shù)”，從而克服政策制定過(guò)程中的“部門(mén)化”、條塊化帶來(lái)的政策“碎片化”[19]。

再次，加強(qiáng)政策研究和政策工具創(chuàng)新，提高托育服務(wù)政策制定的實(shí)踐合理性。我國(guó)現(xiàn)階段托育服務(wù)政策前期研究都是由臨時(shí)性專家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行的。臨時(shí)性專家團(tuán)隊(duì)或許較具機(jī)動(dòng)性，但是卻無(wú)法對(duì)托育服務(wù)政策問(wèn)題做出較長(zhǎng)遠(yuǎn)與深入的研究。促進(jìn)托育發(fā)展是一個(gè)艱辛而復(fù)雜的過(guò)程，容易受到各種非專業(yè)性因素的影響而成為各種勢(shì)力和立場(chǎng)妥協(xié)的產(chǎn)物。為此，應(yīng)盡快成立托育服務(wù)政策常設(shè)性研究機(jī)構(gòu)，對(duì)托育服務(wù)政策發(fā)展做出系統(tǒng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、實(shí)務(wù)性的規(guī)劃，尤其對(duì)于在托育服務(wù)政策實(shí)施之后產(chǎn)生的實(shí)務(wù)上與理論上的問(wèn)題，更應(yīng)積極地研究和修補(bǔ)。研究機(jī)構(gòu)應(yīng)與群眾密切合作，傾聽(tīng)并考慮群眾實(shí)務(wù)上的意見(jiàn)與需求，才能使托育服務(wù)政策不至于流于空泛的理論陳述，而能真正發(fā)揮促進(jìn)托育服務(wù)發(fā)展的功能。

同時(shí)，要注意在政策過(guò)程中堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，不斷地豐富和發(fā)展托育服務(wù)的概念內(nèi)涵。如前所述，隨著時(shí)代的進(jìn)步和養(yǎng)育觀念的轉(zhuǎn)換，當(dāng)代城市年輕父母對(duì)于托育服務(wù)的需求除3歲以下嬰幼兒照顧與保護(hù)的功能外，還期待托育服務(wù)也能同時(shí)提供早期教育或促進(jìn)兒童早期發(fā)展的功能。故此，從市場(chǎng)角度來(lái)說(shuō)，要充分考慮家長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)化需求。在嬰幼兒身心照顧之外能加入教育的內(nèi)容，以促進(jìn)兒童身體動(dòng)作、社交能力、情緒及智力發(fā)展。此外，要鼓勵(lì)實(shí)際工作者結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，在堅(jiān)持和提高政策制定過(guò)程的實(shí)踐合理性基礎(chǔ)上，進(jìn)行地方托育服務(wù)政策和實(shí)踐的創(chuàng)新。政府在進(jìn)行政策規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)于政策內(nèi)容中保留機(jī)構(gòu)自主運(yùn)作的空間，對(duì)于機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式不宜多加限制，而是應(yīng)保留些許空間，讓機(jī)構(gòu)能夠針對(duì)其機(jī)構(gòu)內(nèi)部需求，自主發(fā)展契合其自身的運(yùn)作模式。

最后，特別需要指出的是，理想的政策應(yīng)是存在于對(duì)客觀條件的動(dòng)態(tài)適應(yīng)中，在政策主客體的信息互動(dòng)中，實(shí)現(xiàn)程序方法與政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。[20]在實(shí)踐當(dāng)中，如果盲目地追求托育服務(wù)政策合理性，可能會(huì)使政策過(guò)程因?yàn)樾枰ㄙM(fèi)大量時(shí)間、人力和物力去研究、協(xié)調(diào)和修正而無(wú)限延長(zhǎng)。結(jié)果不僅可能貽誤了促進(jìn)托育服務(wù)事業(yè)快速發(fā)展的窗口期，而且還可能造成實(shí)踐中的教條主義。因?yàn)榧词巩?dāng)時(shí)托育服務(wù)政策具有合理性，隨著現(xiàn)實(shí)環(huán)境的變化，政策合理性也很可能被再度“降低”。由此，提高托育服務(wù)政策合理性不僅是一個(gè)政策制定者和執(zhí)行者持之以恒的理論目標(biāo)，也是一個(gè)實(shí)際工作中不斷探索的實(shí)踐過(guò)程。