張世勇，劉 妍

(1.2.西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院，陜西 楊凌 712100)

一、問(wèn)題的提出

改善農(nóng)村環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)目標(biāo)，是事關(guān)廣大農(nóng)民根本福祉的重要舉措。2021年12月，中共中央發(fā)布了《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案(2021—2025年)》，其為全面提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量，以及推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供了政策支撐。由此可見(jiàn)，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境治理對(duì)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。

近幾年來(lái)，全國(guó)各地逐漸推進(jìn)以農(nóng)村垃圾污水治理、廁所革命、村容村貌提升以及清潔取暖等為重點(diǎn)的農(nóng)村環(huán)境整治，并自上而下地制定了一系列的環(huán)境治理政策，旨在改善農(nóng)村環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求。清潔取暖即以清潔能源(如電能、天然氣、太陽(yáng)能、地?zé)岬?取代傳統(tǒng)能源(如煤炭、秸稈等)取暖，從而降低污染物排放和能源消耗，提高農(nóng)村整體環(huán)境質(zhì)量。然而，在實(shí)際調(diào)研中卻發(fā)現(xiàn)基層干部與農(nóng)民認(rèn)為該政策是失敗的，清潔取暖整治并未使農(nóng)民的取暖行為發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變。這就不禁要問(wèn)，為什么理性化的環(huán)境整治政策在執(zhí)行中效率不高，且陷入難以持續(xù)運(yùn)行的困境？

農(nóng)村環(huán)境治理困境引發(fā)了學(xué)界的廣泛關(guān)注與深入探討。已有研究主要從行政體制的缺陷[1][2]、社會(huì)資本的式微[3][4]、知識(shí)懸浮[5]以及產(chǎn)權(quán)配置不合理[6]等方面進(jìn)行分析。行政體制是影響環(huán)境治理效能的關(guān)鍵因素，而“運(yùn)動(dòng)式”治理則是當(dāng)前行政體制下政府常用的政策工具，也是農(nóng)村環(huán)境治理的重要方式，因此，“運(yùn)動(dòng)式”治理方式與環(huán)境治理效能存在密切聯(lián)系。“運(yùn)動(dòng)式”治理是由一定的政治主體通過(guò)政治動(dòng)員對(duì)某些突發(fā)性事件進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)治理的過(guò)程，是治理主體為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的治理工具[7]，也是政府在面對(duì)治理資源短缺及治理工具有限時(shí)的治理方式選擇[8]。一方面，“運(yùn)動(dòng)式”治理有其必然性、合理性以及合法性，其通常與社會(huì)動(dòng)員能力的下降[9]、壓力型體制[10]以及官僚制度的危機(jī)[11]緊密相關(guān)，能最大程度上整合資源、推進(jìn)部門(mén)間合作[12]，彌補(bǔ)治理工具的不足[13]。“運(yùn)動(dòng)式”治理同時(shí)也飽受詬病，原因在于其限制法治化進(jìn)程、滋生官僚主義、忽視社會(huì)公正、助長(zhǎng)投機(jī)心理、降低整體效益[14]，其效果具有短暫性與不可持續(xù)性等特點(diǎn)[15]。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)對(duì)“運(yùn)動(dòng)式”治理持客觀的態(tài)度，即有限否定和類(lèi)型化承認(rèn)[16]。那么“運(yùn)動(dòng)式”治理是否適用于農(nóng)村環(huán)境整治，目前學(xué)界主要從兩個(gè)方面分析：一方面，探討“運(yùn)動(dòng)式”治理特征及表現(xiàn)，如壓力型體制、目標(biāo)責(zé)任制及其動(dòng)員模式的類(lèi)型化研究[17]等；另一方面結(jié)合環(huán)境治理實(shí)踐探討“運(yùn)動(dòng)式”治理的機(jī)制與困境，如環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)運(yùn)動(dòng)[18]，并指出“運(yùn)動(dòng)式”治理的悖論。已有研究對(duì)環(huán)境整治中“運(yùn)動(dòng)式”治理特征有較為充分的認(rèn)識(shí)，但缺乏對(duì)環(huán)境整治過(guò)程的審視以及對(duì)“運(yùn)動(dòng)式”治理限度的深入分析?！斑\(yùn)動(dòng)式”治理是環(huán)境治理政策實(shí)施的重要方式，如何從環(huán)境治理的過(guò)程中進(jìn)一步厘清“運(yùn)動(dòng)式”治理的效能限度，進(jìn)而探索提升政策效能的有效路徑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

近幾年來(lái)，學(xué)界逐漸從生活治理視角去看農(nóng)村環(huán)境整治中的困境，其主要觀點(diǎn)為：環(huán)境整治其實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)民私人生活的治理，這一治理實(shí)踐直接人格化地融入到農(nóng)民的日常生活中，致力于改變農(nóng)民的生活方式[19]。因此，在治理環(huán)境問(wèn)題時(shí)，為提高治理效能，除了要對(duì)末端受損的生態(tài)環(huán)境采取必要的技術(shù)性治理措施，還需將農(nóng)民日常生活本身納入治理范疇，即要尊重當(dāng)?shù)厝松盍?xí)慣和基本訴求，同時(shí)重構(gòu)其日常生活實(shí)踐[20]。而以制度化、法治化、科學(xué)化和理性化為特征的常態(tài)化治理，強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)同共治，即國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)三者的協(xié)調(diào)動(dòng)態(tài)發(fā)展[21]，形塑了地方彈性的治理空間。這不僅有利于農(nóng)民主動(dòng)參與到日常生活治理的過(guò)程中，變革其生活觀念與方式，而且能夠有效實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，契合生活治理理念。因此進(jìn)一步探索常態(tài)化治理的有效路徑對(duì)提高環(huán)境治理效能具有重要的意義。

政策過(guò)程是政策問(wèn)題進(jìn)入議程、擬定方案、執(zhí)行、評(píng)估等各個(gè)階段的總和[22]，通過(guò)對(duì)政策過(guò)程的審視可以更加清晰地認(rèn)識(shí)治理所面臨的困境。基于此，本文從政策過(guò)程出發(fā)，基于調(diào)研地清潔取暖政策的實(shí)踐，從政策制定、政策轉(zhuǎn)換、政策執(zhí)行以及政策效果評(píng)估等四個(gè)方面，分析“運(yùn)動(dòng)式”治理在環(huán)境整治中的困境及其原因，并進(jìn)一步探索提高農(nóng)村環(huán)境治理效能的有效路徑。

本文經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)源于2021年7月—8月在陜西省西安市Y區(qū)X村的駐村調(diào)研，經(jīng)驗(yàn)材料收集方法主要是半結(jié)構(gòu)式訪談和參與觀察，訪談對(duì)象包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、村民組長(zhǎng)、普通村民等四類(lèi)群體。調(diào)研地X村屬于城郊村，地勢(shì)平坦，交通便利。X村的產(chǎn)業(yè)主要是農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖，農(nóng)業(yè)主要是甜瓜種植，養(yǎng)殖業(yè)主要是飼養(yǎng)奶牛、奶羊以及家禽。為改善大氣環(huán)境，陜西省以西安市作為清潔取暖整治試點(diǎn)區(qū)，大力開(kāi)展環(huán)境整治行動(dòng)，示范期為2018年-2021年?！段靼彩星鍧嵢∨圏c(diǎn)城市建設(shè)工作方案》中提出，在示范期結(jié)束后(即2021年以后)，城區(qū)、縣城、平原農(nóng)村地區(qū)的清潔供暖率需達(dá)到100%(1)2019年10月西安市政府發(fā)布的《西安市清潔取暖試點(diǎn)城市建設(shè)工作方案》文件內(nèi)容。。Y區(qū)屬于西安市大氣污染程度嚴(yán)重地區(qū)(污染程度排名在全市通?？亢?，因此，Y區(qū)受到西安市政府的重點(diǎn)關(guān)注，亦屬于環(huán)境整治重點(diǎn)區(qū)域。筆者選擇Y區(qū)X村作為清潔取暖整治的調(diào)研地點(diǎn)的原因主要有兩點(diǎn)：一是X村是Y區(qū)在農(nóng)村的重點(diǎn)清潔取暖整治點(diǎn)，其具有典型意義。二是X村能反映出“運(yùn)動(dòng)式”治理在清潔取暖整治中的政策制定、政策轉(zhuǎn)換、政策執(zhí)行以及政策效果評(píng)估等全過(guò)程，從而能夠展現(xiàn)出“運(yùn)動(dòng)式”治理在清潔取暖整治中的困境及其原因。

二、“運(yùn)動(dòng)式”環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)的呈現(xiàn)

X村自2018年在Y區(qū)區(qū)政府的要求下開(kāi)始實(shí)施清潔取暖改造政策，以改善空氣質(zhì)量。清潔取暖改造主要采取“煤改電”與“煤改氣”兩種方式，農(nóng)民可根據(jù)自身情況選擇任何一種方式。Y區(qū)X村清潔取暖政策的具體實(shí)踐過(guò)程可分為兩個(gè)階段：自主性環(huán)境整治階段和強(qiáng)制性環(huán)境整治階段。其中自主性環(huán)境整治階段為2018年—2019年，該階段的主要做法為宣傳政策與動(dòng)員群眾自主整改，因此，此階段環(huán)境治理空間彈性較大。2020年，Y區(qū)X村進(jìn)入強(qiáng)制性環(huán)境整治階段，其特點(diǎn)表現(xiàn)在治理手段更具強(qiáng)制性、監(jiān)督檢查頻繁以及治理實(shí)踐短期性等方面。該村環(huán)境整治實(shí)踐兩個(gè)階段具體內(nèi)容如下：

(一)自主性環(huán)境整治階段

自主性環(huán)境整治即農(nóng)民根據(jù)政府政策引導(dǎo)，自主進(jìn)行清潔取暖改造，這一階段的主要目標(biāo)是動(dòng)員群眾。首先，政府通過(guò)政策宣傳，動(dòng)員群眾自主整改。該村發(fā)動(dòng)黨員等積極分子帶頭示范，使農(nóng)民意識(shí)到清潔取暖的便捷性，鼓勵(lì)群眾自愿參與整改。其次，清潔取暖改造資金由政府和農(nóng)戶共同分擔(dān)。該村清潔取暖補(bǔ)貼方式主要有兩種：清潔取暖設(shè)備購(gòu)買(mǎi)補(bǔ)貼與電費(fèi)補(bǔ)貼。一方面，清潔取暖設(shè)備購(gòu)買(mǎi)補(bǔ)貼的方式規(guī)定，在政策實(shí)施的第一年(即2018年)，農(nóng)戶可以以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)取暖設(shè)備，如電爐子、電熱毯、電暖器、空調(diào)等，并按購(gòu)買(mǎi)價(jià)的60%進(jìn)行補(bǔ)貼，每戶最多補(bǔ)貼3000元。另一方面，電費(fèi)補(bǔ)貼規(guī)定，用電取暖的農(nóng)戶可以在2018年—2020年的1—2月以及11月—12月期間，獲得50%的電費(fèi)補(bǔ)助，但每年限額1000元。

(二)強(qiáng)制性環(huán)境整治階段

在強(qiáng)制性環(huán)境整治階段，政府頻繁采用行政措施，投入更多的人力、物力、財(cái)力，使清潔取暖整治成了一種“運(yùn)動(dòng)式”治理行動(dòng)，其特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，治理手段具有強(qiáng)制性。在強(qiáng)制性環(huán)境整治階段，Y區(qū)區(qū)政府大力打擊賣(mài)煤點(diǎn)，禁止區(qū)域內(nèi)售賣(mài)煤炭，同時(shí)也會(huì)嚴(yán)控外地煤炭進(jìn)入本地市場(chǎng)。此外，基層政府組織人員強(qiáng)拆農(nóng)戶采暖爐子，禁止區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶燃煤取暖。第二，監(jiān)督檢查力度強(qiáng)。政府大力排查農(nóng)村燃煤?jiǎn)栴}，利用熱感器檢查熱源，相關(guān)工作人員夜間臨時(shí)抽查，日間定期排查等，檢查力度不斷加強(qiáng)。然而，其現(xiàn)象是：“遇到檢查，村民閉門(mén)不出”或者“檢查來(lái)，村民收爐；檢查后，重新搭爐”，甚至還有老人無(wú)論檢查與否，堅(jiān)持燃煤取暖。第三，治理時(shí)間短。清潔取暖整治政策主要針對(duì)的問(wèn)題是大氣環(huán)境污染，而該地大氣污染嚴(yán)重期主要在冬季，霧霾天較多，從而治理時(shí)間主要集中在秋冬兩季。在秋季，X村主要是對(duì)取暖材料及設(shè)備進(jìn)行管制；在冬季，X村主要任務(wù)為入戶檢查，收爐收煤。一旦短時(shí)間內(nèi)達(dá)到預(yù)期目的，基層政府就會(huì)暫停治理行動(dòng)。第四，治理效果具有反彈性。治理時(shí)間的短暫性在一定程度上決定了清潔取暖整治是一種治標(biāo)不治本的治理方式，其并不能從源頭上改變農(nóng)戶使用傳統(tǒng)能源取暖的習(xí)慣。正如上文提到的，農(nóng)戶在這種不斷反復(fù)的檢查中形成了應(yīng)對(duì)策略，這些策略性行動(dòng)使得治理逐漸形式化，并阻礙了治理效果的提升。

通過(guò)X村清潔取暖整治的實(shí)踐可以看出，該地以政府為主導(dǎo)，通過(guò)不斷地組織動(dòng)員、資源投入、政策的剛性執(zhí)行、頻繁地突擊檢查等手段，致力達(dá)到政策預(yù)期目標(biāo)，改善農(nóng)村環(huán)境。這一政策實(shí)施過(guò)程事實(shí)上是政府自上而下的“運(yùn)動(dòng)式”治理，其結(jié)果卻是村級(jí)組織疲于應(yīng)付，村民苦不堪言，抱怨對(duì)政策的不滿，甚至產(chǎn)生策略性或抵觸性行為，環(huán)境整治政策難以持續(xù)運(yùn)行。

三、“運(yùn)動(dòng)式”環(huán)境治理的困境及成因分析

政府運(yùn)用“運(yùn)動(dòng)式”治理方式，希望通過(guò)組織動(dòng)員、整治行動(dòng)、監(jiān)督檢查等手段改變農(nóng)民的取暖方式，但是結(jié)果卻不盡如人意。X村取暖方式并沒(méi)有發(fā)生大的變化，大多數(shù)村民仍堅(jiān)持煤炭取暖，由此可見(jiàn)，環(huán)境治理政策并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期政策目標(biāo)。然而，“運(yùn)動(dòng)式”治理為何會(huì)在清潔取暖整治過(guò)程中失敗呢？筆者認(rèn)為“運(yùn)動(dòng)式”治理在清潔取暖整治的政策制定、政策轉(zhuǎn)換、政策執(zhí)行及政策評(píng)估等四個(gè)方面存在困境。

(一)政策制定：農(nóng)民主體性參與缺失

在“運(yùn)動(dòng)式”治理中，上級(jí)政府制定環(huán)境治理政策，基層政府則負(fù)責(zé)執(zhí)行，總體來(lái)說(shuō)，政府在環(huán)境治理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。然而，政府在制定環(huán)境治理政策的過(guò)程中具有明顯的技治主義(2)技治主義就是以科學(xué)管理和技術(shù)專(zhuān)家為核心的治理方式。特征，具體表現(xiàn)為以技術(shù)專(zhuān)家意見(jiàn)為導(dǎo)向與以城市中心主義為導(dǎo)向。這些特征在清潔取暖整治政策制定過(guò)程中容易忽視農(nóng)民的主體性地位以及城鄉(xiāng)差異。因此，作為清潔取暖整治對(duì)象的農(nóng)民缺乏參與渠道，從而清潔取暖整治政策內(nèi)容難以體現(xiàn)民意，導(dǎo)致環(huán)境政策懸浮化，即政策制定脫離了實(shí)際情況。

一方面，清潔取暖整治政策中的技術(shù)專(zhuān)家意見(jiàn)導(dǎo)向。政策決策過(guò)程中的技治主義思維，指用科學(xué)思想和技術(shù)方法來(lái)管理社會(huì)的現(xiàn)代社會(huì)治理理念[23]。當(dāng)環(huán)境問(wèn)題顯現(xiàn)或政府意識(shí)到其嚴(yán)峻性時(shí)，政策就會(huì)作為環(huán)境整治的基礎(chǔ)工具，且表現(xiàn)出較強(qiáng)的工具理性，即專(zhuān)業(yè)化、科學(xué)化以及技術(shù)化特征。在技治主義思維下，政府偏好通過(guò)咨詢技術(shù)專(zhuān)家制定環(huán)境治理政策。盡管專(zhuān)家能夠運(yùn)用科學(xué)知識(shí)權(quán)威促進(jìn)環(huán)境政策理性化、提升環(huán)境決策效率[24]，但是，在這一過(guò)程中，社會(huì)公眾往往沒(méi)有充分參與，公眾的話語(yǔ)權(quán)就易被忽視。眾所周知，環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生往往與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、地理和氣候、本地和鄰域有相關(guān)性，其復(fù)雜程度較高，因此，技術(shù)專(zhuān)家在決策過(guò)程中也不一定能掌握各種相關(guān)信息，從而基于科學(xué)理性的決策往往難以契合于實(shí)際。例如，X村大氣質(zhì)量在冬季較差，政府認(rèn)為其主要原因在于農(nóng)村取暖能源，即煤炭燃燒的高污染性。因此技術(shù)專(zhuān)家認(rèn)為，要從源頭上清除環(huán)境污染，必須用清潔能源(如天然氣、電能等)代替污染性能源(煤炭、木材等)，同時(shí)要加大檢查監(jiān)管力度，驗(yàn)收治理成效。這一系列做法僅致力于單一目標(biāo)，即通過(guò)提高清潔能源使用率降低PM2.5指數(shù)，而忽視了環(huán)境問(wèn)題的整體性。例如，清潔取暖整治的措施提高了農(nóng)民的生活成本，以及農(nóng)民并不認(rèn)為冬季燃煤取暖會(huì)給環(huán)境帶來(lái)較大的污染，正如訪談過(guò)程中某干部所說(shuō)：“農(nóng)村燒煤能有多大污染，污染主要還是城市”。技術(shù)專(zhuān)家視角及其科學(xué)知識(shí)在環(huán)境政策制定中的運(yùn)用與農(nóng)民及其實(shí)際生活之間產(chǎn)生張力，導(dǎo)致政策懸浮化。

另一方面，清潔取暖整治政策中的城市中心主義導(dǎo)向。城市中心主義是指城市的生活方式、生活理念被定義為先進(jìn)的，農(nóng)村應(yīng)不斷向城市學(xué)習(xí)。這一觀念在環(huán)境治理中則表現(xiàn)為將城市生活理念硬套入鄉(xiāng)村社會(huì)中，將城市治理標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加給農(nóng)村。由于西安市城區(qū)居民生活理念、生活環(huán)境與清潔取暖整治政策的契合度較高，因此，該區(qū)域內(nèi)普遍達(dá)到了清潔取暖的要求，取暖設(shè)施全部置換完畢。但是，農(nóng)村與城市的情況有差異，即農(nóng)民的生活方式及生活觀念還沒(méi)有發(fā)生根本性變革，使得清潔取暖政策很難嵌入現(xiàn)有的農(nóng)村生活實(shí)踐，甚至兩者會(huì)產(chǎn)生沖突，破壞農(nóng)民日常生活實(shí)踐。農(nóng)村環(huán)境治理有其特殊性和差異性，政策制定時(shí)照搬城市的生活理念與治理標(biāo)準(zhǔn)，而忽視農(nóng)民的實(shí)際需求，從而使政策難以與農(nóng)村社會(huì)實(shí)際相契合。

(二)政策轉(zhuǎn)換：權(quán)責(zé)不匹配與轉(zhuǎn)換僵化

政策轉(zhuǎn)換是政策制定與政策執(zhí)行之間的環(huán)節(jié)，指地方政府在現(xiàn)有政策目標(biāo)與內(nèi)容的約束下，根據(jù)自身實(shí)際情況進(jìn)行政策的轉(zhuǎn)換，提高政策的適用性，推動(dòng)政策的在地化?！斑\(yùn)動(dòng)式”治理主要通過(guò)壓力型體制來(lái)動(dòng)員各級(jí)政府完成治理任務(wù)，壓力的層級(jí)傳導(dǎo)是壓力型體制的核心特征。為完成環(huán)境整治目標(biāo),清潔取暖整治由市政府下壓至基層政府,上級(jí)政府將整治的效果作為考查下級(jí)政績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)。而下級(jí)政府在權(quán)責(zé)不匹配的情況下會(huì)傾向于選擇過(guò)度執(zhí)行，以更高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行政策轉(zhuǎn)換，抑或是僵硬地復(fù)制政策。同時(shí)，上級(jí)政府通過(guò)目標(biāo)考核、激勵(lì)、監(jiān)督等機(jī)制不斷強(qiáng)化對(duì)清潔取暖整治行動(dòng)的控制，然而，壓力的層層傳導(dǎo)使得基層的自主性治理空間不斷壓縮，喪失政策轉(zhuǎn)換的主導(dǎo)權(quán)，最終導(dǎo)致政策轉(zhuǎn)換僵化。

清潔取暖整治中政策轉(zhuǎn)換僵化的主要原因在于：一方面，治理任務(wù)指標(biāo)化。上級(jí)政府通過(guò)下發(fā)指標(biāo)，對(duì)治理政策的目標(biāo)、內(nèi)容、進(jìn)度等各方面進(jìn)行量化以達(dá)到治理的細(xì)化與控制，將壓力層層傳導(dǎo)到基層政府。清潔取暖整治政策的執(zhí)行與驗(yàn)收均以指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，且整治期限較短，一定程度上加大了基層政府的政策執(zhí)行壓力。例如，2019年，X村所在的西安市頒布的《西安市清潔取暖試點(diǎn)城市建設(shè)工作方案》提出，2019年—2021年的整改示范期結(jié)束后，城區(qū)、縣城、平原農(nóng)村地區(qū)的清潔供暖率要全部達(dá)到100%。除清潔供暖率外，還有如“改造面積”“改造戶數(shù)”等考核任務(wù)的完成情況。這種短期性治理與細(xì)化性指標(biāo)控制無(wú)疑增加了清潔取暖整治政策轉(zhuǎn)換難度。另一方面，考核機(jī)制硬性化。西安市制定的《清潔取暖績(jī)效考核辦法》要求落實(shí)各區(qū)縣項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)范性、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度，并每年對(duì)各區(qū)縣的清潔取暖績(jī)效考核一次，對(duì)考核排名前五位的區(qū)縣進(jìn)行通報(bào)表?yè)P(yáng)，對(duì)考核排名后三位的區(qū)縣進(jìn)行通報(bào)批評(píng)并處罰，考核成績(jī)作為相關(guān)官員升遷的重要依據(jù)。這種激勵(lì)方式以及監(jiān)督考核使得下級(jí)政府更多地表現(xiàn)出對(duì)上負(fù)責(zé)的態(tài)度。因此，Y區(qū)利用目標(biāo)責(zé)任制，將清潔取暖績(jī)效考核指標(biāo)落實(shí)到各單位、各部門(mén)，并啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)責(zé)任不落實(shí)、措施不到位、未按期完成任務(wù)指標(biāo)的單位和責(zé)任人，除在每月政績(jī)考核中進(jìn)行常規(guī)值3倍的扣分，同時(shí)還要從嚴(yán)問(wèn)責(zé)追責(zé)。正是通過(guò)這種指標(biāo)量化體系與考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，不斷強(qiáng)化對(duì)基層政府的控制，導(dǎo)致基層政府缺乏進(jìn)一步靈活調(diào)整政策的空間。X村第一書(shū)記對(duì)清潔取暖整治政策的評(píng)價(jià)如下：

當(dāng)下，隨著社交媒體對(duì)消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)決策的影響與日俱增，奢侈品牌能否在中國(guó)市場(chǎng)取得成功，與社交媒體營(yíng)銷(xiāo)能否成功將口碑轉(zhuǎn)化為銷(xiāo)量息息相關(guān)。以社交平臺(tái)為主入口的社交電商，成為了電子商務(wù)一種成功的衍生模式。消費(fèi)者已經(jīng)能夠?qū)崿F(xiàn)在社交平臺(tái)上完成整個(gè)購(gòu)物過(guò)程，包括品牌搜索、產(chǎn)品購(gòu)買(mǎi)以及評(píng)價(jià)反饋等。

“煤改電”很失敗，政策要因地制宜，不能一刀切，沒(méi)有做到宜煤則煤，宜電則電，宜氣則氣，每個(gè)地方要根據(jù)自身情況制定實(shí)行政策。Y區(qū)環(huán)境空氣質(zhì)量不好問(wèn)題出在地理因素上，地形低洼，兩面環(huán)山，塵埃落在這出不去，PM2.5指數(shù)值全市倒數(shù)第一，即使不燒煤也是倒數(shù)第一，空氣質(zhì)量依然不好，農(nóng)民燒煤對(duì)環(huán)境影響沒(méi)有很大。(訪談對(duì)象：X村第一書(shū)記，訪談時(shí)間：2021年7月16日)

當(dāng)然，在“運(yùn)動(dòng)式”治理過(guò)程中，也存在自下而上的政策談判?；鶎诱谡邎?zhí)行中能夠不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，從而與上級(jí)政府進(jìn)行談判與協(xié)商，進(jìn)一步調(diào)整政策。但是，在壓力型體制下，這種協(xié)商并不能從根本上改變政策的統(tǒng)一性。基層政府不僅要面對(duì)行政壓力，也要面對(duì)農(nóng)戶的阻力，從而不得不在執(zhí)行中調(diào)整策略，例如，對(duì)農(nóng)戶燃煤睜一只眼閉一只眼，甚至在上級(jí)檢查過(guò)程中與農(nóng)戶“共謀”，以應(yīng)對(duì)監(jiān)督。

(三)政策執(zhí)行：治理手段剛性化與非系統(tǒng)性

政策執(zhí)行的方式與力度都會(huì)深刻影響到政策的最終效果。一方面，“運(yùn)動(dòng)式”治理手段具有強(qiáng)制性與剛性化特征，即“一刀切”，從而容易忽視群體差異，激發(fā)政府與農(nóng)民間的矛盾。另一方面，項(xiàng)目制是“運(yùn)動(dòng)式”治理的慣用方法，即通過(guò)自上而下的號(hào)召與宣傳，用項(xiàng)目的形式激活政府及社會(huì)資源，形成廣泛影響力。但是，項(xiàng)目制的實(shí)質(zhì)是非系統(tǒng)性和市場(chǎng)化的運(yùn)作，其運(yùn)行成本高，保障性低，容易影響農(nóng)戶的整改意愿以及整改體驗(yàn)。

第一，治理手段剛性化。清潔取暖整治政策執(zhí)行過(guò)程忽視群體差異，尤其是忽視弱勢(shì)群體的需求。一方面，治理對(duì)象的“一刀切”。村民內(nèi)部的取暖需求是有差異的，例如，對(duì)于白天外出務(wù)工，晚上回家的年輕人來(lái)說(shuō)，空調(diào)取暖方便、干凈且成本較低，而對(duì)全天候在家的老年人或孕婦來(lái)說(shuō)，燃煤更加經(jīng)濟(jì)，用途多樣且取暖效果好。

比如老人，他本來(lái)就用不習(xí)慣空調(diào)，不會(huì)用，老人還嫌開(kāi)空調(diào)貴。他們用爐子還能燒水，又方便又經(jīng)濟(jì)。還有就是有些家庭收入低，考慮到用電用氣的總體成本高，他們就非常不愿意改。(訪談對(duì)象：X村村民，訪談時(shí)間：2021年7月15日)

盡管年輕人傾向于選擇現(xiàn)代化的生活方式，但老年人觀念仍比較傳統(tǒng)，還未能完全接受現(xiàn)代化的生活方式，仍然堅(jiān)持燃煤取暖。此外，對(duì)于家庭收入不高的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，用電以及用天然氣成本較高，這一群體亦是堅(jiān)持燃煤取暖。另一方面，剛性化手段的運(yùn)用。在環(huán)境治理政策下，村莊內(nèi)需全部落實(shí)“煤改電”，并實(shí)施了一系列收爐砸爐、取締售煤點(diǎn)、突擊檢查等“運(yùn)動(dòng)式”治理舉措。

最開(kāi)始收爐子的時(shí)候是夏天，執(zhí)行還比較順利，但到了冬天，有的家庭就又買(mǎi)了新的(爐子)。區(qū)里就專(zhuān)門(mén)有工作隊(duì)來(lái)抽查，有專(zhuān)門(mén)的探測(cè)儀器，在村外面很遠(yuǎn)就能探測(cè)到村里有爐子生火，到時(shí)候不交也要交，還有那種不開(kāi)門(mén)的，工作人員爬樓梯進(jìn)家里沒(méi)收。(訪談對(duì)象：X村村干部，訪談時(shí)間：2021年7月22日)。

“一刀切”與剛性化的政策執(zhí)行方式引發(fā)了農(nóng)戶的不滿與抵制，很多農(nóng)戶依然堅(jiān)持燃煤取暖，屢禁不止。因此，這也使得政府與農(nóng)民，村干部與農(nóng)民的矛盾激化，不利于農(nóng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

第二， 項(xiàng)目的非系統(tǒng)性。Y區(qū)區(qū)政府為落實(shí)“鐵腕治霾”政策，加快推進(jìn)“煤改氣”建設(shè)，通過(guò)招標(biāo)形式將“煤改氣”項(xiàng)目承包給天然氣公司，天然氣公司負(fù)責(zé)施工組織，安裝管道、設(shè)備等。這種項(xiàng)目制形式在一定程度上可推進(jìn)政策的落實(shí)，同時(shí)也能充分發(fā)揮市場(chǎng)活力與優(yōu)勢(shì)，減輕政府清潔取暖整治壓力，但是單一化的項(xiàng)目也存在問(wèn)題，即降低了農(nóng)民整改意愿與整改體驗(yàn)。首先，基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善。在清潔取暖整治政策實(shí)施中，天然氣公司并未有系統(tǒng)性的保障體系，如即使能夠保障天然氣的供應(yīng)，但管道維修與管理，排水系統(tǒng)的建造等相對(duì)滯后，從而導(dǎo)致后期“煤改氣”的農(nóng)戶意愿較低，甚至反對(duì)。其次，生活成本高。一方面，商業(yè)性的天然氣公司是以經(jīng)營(yíng)為目的的，盡管項(xiàng)目會(huì)獲得一定的財(cái)政補(bǔ)貼，但是其管道、設(shè)備等費(fèi)用仍需要農(nóng)戶分擔(dān)，這一費(fèi)用超過(guò)了大多數(shù)農(nóng)戶承擔(dān)范圍(見(jiàn)下文訪談材料)。另一方面，相較于使用煤炭取暖，農(nóng)戶用電取暖與天然氣取暖的短期與遠(yuǎn)期成本更高。由于政府對(duì)“煤改電”農(nóng)戶的電費(fèi)補(bǔ)貼只有三年，農(nóng)戶會(huì)對(duì)三年后的取暖成本增長(zhǎng)有理性計(jì)算，因此，農(nóng)戶參與度就會(huì)明顯降低，政策執(zhí)行缺乏農(nóng)民的支持，甚至產(chǎn)生抵制行為。

用電取暖比用天然氣貴，但天然氣前期投入成本太高，需要安裝管道到戶，每戶7000元，還要買(mǎi)壁掛爐，費(fèi)用6000元～10000元，成本較高，80%的農(nóng)民承受不起。同時(shí)，天然氣公司要求全村70%的農(nóng)戶同意使用天然氣，才會(huì)到村莊內(nèi)安裝管道。有些村安裝好管道后，由于天然氣氣站供應(yīng)不足，冬天天然氣供應(yīng)無(wú)法滿足農(nóng)戶的需求，“煤改氣”喊得兇，天然氣管道通到家了，壁掛爐也安了，就是不通氣。(訪談對(duì)象：X村村干部，訪談時(shí)間：2021年7月8日)

(四)政策效果評(píng)估：標(biāo)準(zhǔn)片面化與主體單一化

清潔取暖整治政策效果評(píng)估缺陷表現(xiàn)為評(píng)估主體單一化、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)片面化。第一，評(píng)估主體單一化。在清潔取暖整治政策效果評(píng)估中，政府是評(píng)估主體，其根據(jù)制定的評(píng)估體系進(jìn)行評(píng)估。但由于之前的評(píng)估指標(biāo)中沒(méi)有涉及農(nóng)戶對(duì)清潔取暖整治的評(píng)價(jià)，因此，政府沒(méi)有較好地了解農(nóng)民的需求與立場(chǎng)，這也就導(dǎo)致政府對(duì)清潔取暖整治政策評(píng)價(jià)較高，而農(nóng)民對(duì)清潔取暖整治政策評(píng)價(jià)不高。第二，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)片面化。清潔取暖整治政策效果評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)片面化體現(xiàn)在：只測(cè)量農(nóng)戶清潔取暖率與查看清潔取暖設(shè)施，沒(méi)有評(píng)估或考慮到天然氣供應(yīng)、相關(guān)設(shè)備管理等后續(xù)問(wèn)題。政策評(píng)估的片面化使得清潔取暖整治效果“虛高”，同時(shí)，農(nóng)戶意愿及使用感受并未納入到評(píng)估體系中，導(dǎo)致政策實(shí)施結(jié)果與農(nóng)戶滿意度之間產(chǎn)生張力。

在壓力型體制下，上下級(jí)政府間形成一種非均衡的互動(dòng)模式，政策效果評(píng)估過(guò)程偏離了評(píng)估本身的目標(biāo)及其功能定位，治理目標(biāo)也不斷異化?；鶎訛閼?yīng)對(duì)壓力型體制而選擇策略性治理，如與農(nóng)戶“共謀”，遇檢查提前通知農(nóng)戶，農(nóng)戶配合鎖門(mén)或拆爐，檢查走后一切照舊等，最終導(dǎo)致形式主義頻現(xiàn)，清潔取暖整治結(jié)果“景觀化”。在調(diào)研過(guò)程中，筆者發(fā)現(xiàn)X村即使管道全部安裝完畢，但是天然氣設(shè)備并沒(méi)有安裝到位，更別提天然氣的輸送。同時(shí)，農(nóng)戶燃煤取暖方式并沒(méi)有發(fā)生根本性變革，清潔取暖整治政策實(shí)際效果不盡如人意。

通過(guò)對(duì)清潔取暖整治政策運(yùn)作過(guò)程進(jìn)行具體分析，可以發(fā)現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)式”治理在農(nóng)村環(huán)境整治政策制定、政策轉(zhuǎn)換、政策執(zhí)行及政策效果評(píng)估中皆存在治理困境?？梢钥闯?，“運(yùn)動(dòng)式”環(huán)境治理困境根源是政府試圖通過(guò)技治主義、科層動(dòng)員及壓力型體制來(lái)達(dá)到政策預(yù)期目標(biāo)，卻在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中壓縮基層政府自主性治理空間，導(dǎo)致剛性治理手段過(guò)多而柔性治理手段不足，因此，政府在清潔取暖整治政策執(zhí)行中與農(nóng)戶之間的矛盾難以有效化解。此外，清潔取暖整治評(píng)估體系不完善以及評(píng)估主體單一化，不僅使政策難以在地化以及有效執(zhí)行，而且使得政策執(zhí)行對(duì)象的情感與意見(jiàn)被忽視，使得政策執(zhí)行懸浮化，政策效果難以具有長(zhǎng)效性。

四、農(nóng)村環(huán)境治理困境的突破路徑

農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題是農(nóng)民的價(jià)值觀念、生活實(shí)踐與生態(tài)之間的矛盾導(dǎo)致的。因此，農(nóng)村環(huán)境整治的實(shí)質(zhì)是要對(duì)農(nóng)民日常生活實(shí)踐進(jìn)行治理，這種治理需要深入到農(nóng)民日常生活的細(xì)微之處，觸及農(nóng)民的觀念及行為習(xí)慣，以推動(dòng)農(nóng)民日常生活方式的根本變遷。然而，農(nóng)民的生活實(shí)踐具有以下特點(diǎn)：第一，農(nóng)民的日常生活實(shí)踐具有高度的重復(fù)性，其本身就是一種常態(tài)性[25]。第二，不管是農(nóng)民的價(jià)值觀念還是生活方式的轉(zhuǎn)變都是一個(gè)緩慢且長(zhǎng)期的過(guò)程，其應(yīng)在潛移默化中形成，不能操之過(guò)急。因此，農(nóng)村環(huán)境整治需重構(gòu)農(nóng)民的生活實(shí)踐，這是一個(gè)系統(tǒng)性工程，涉及農(nóng)民生產(chǎn)生活的方方面面，其不能以“運(yùn)動(dòng)式”治理促成，而需從農(nóng)民日常生活的整體性出發(fā)，致力于系統(tǒng)性變革。因此，只有借助常態(tài)化的治理方式，緩慢引導(dǎo)農(nóng)民價(jià)值理念轉(zhuǎn)變，促使其主動(dòng)變革日常生活實(shí)踐，重構(gòu)生活方式，才能從根源上達(dá)到長(zhǎng)效治理轉(zhuǎn)換，提高環(huán)境治理效能。而要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理由“運(yùn)動(dòng)式”治理向常規(guī)式治理轉(zhuǎn)換，關(guān)鍵需要從以下三個(gè)方面著手：

第一，轉(zhuǎn)變政府治理思維。在農(nóng)村環(huán)境治理中，政府需要從“運(yùn)動(dòng)式”治理轉(zhuǎn)換到常態(tài)化治理，政府就必須轉(zhuǎn)變治理思維。具體來(lái)說(shuō)，在農(nóng)村環(huán)境治理中應(yīng)有賦權(quán)意識(shí)、有治理策略轉(zhuǎn)換意識(shí)。從賦權(quán)意識(shí)來(lái)說(shuō)，一方面，要重視農(nóng)村環(huán)境治理對(duì)象的主體性，如農(nóng)民在治理行動(dòng)中的主動(dòng)性、參與性以及回應(yīng)性。因此，在環(huán)境治理政策實(shí)施過(guò)程中要賦權(quán)予農(nóng)民，擴(kuò)大農(nóng)民的決策權(quán)與參與權(quán)，以了解農(nóng)民的真實(shí)需求，積極回應(yīng)農(nóng)民的實(shí)際需求。另一方面，上級(jí)政府要賦權(quán)基層組織，在原則范圍內(nèi)給予充分的自主性，避免過(guò)度行政化干預(yù)。基層政府是環(huán)境治理中的關(guān)鍵主體，要推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理政策的在地化，就必須給予基層政府一定的自主性治理空間。從治理策略轉(zhuǎn)換意識(shí)來(lái)說(shuō)，就是要在原來(lái)治理行動(dòng)效率較低或失效的情況下，迅速調(diào)整政策或執(zhí)行策略，嘗試去找到更好的治理行動(dòng)方針與策略。例如，政府在“一刀切”的治理方針與剛性化治理行動(dòng)策略效率較低的情況下，可以嘗試采取差異化策略推進(jìn)清潔取暖改造，如讓有意愿的先改、黨員家庭先改、家庭條件較好的先改，通過(guò)先改起到示范與宣傳作用，使其他農(nóng)民認(rèn)識(shí)到環(huán)境整治的意義，促進(jìn)其他農(nóng)民生活實(shí)踐與生活觀念的緩慢變革。

第二，改革治理評(píng)估體系。從以上的分析來(lái)看，“運(yùn)動(dòng)式”環(huán)境治理困境還源于現(xiàn)有的壓力型體制，以及由此衍生的高強(qiáng)度的考核機(jī)制、單一的考核主體以及片面化的評(píng)估指標(biāo)。從“運(yùn)動(dòng)式”治理向常態(tài)化治理的轉(zhuǎn)換，必須要改革環(huán)境治理評(píng)估體系，即將自上而下的政績(jī)考核指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系闹卫韯?dòng)力，將群眾的意愿與評(píng)價(jià)納入治理過(guò)程中，以提高治理效能?？偟膩?lái)說(shuō)，在農(nóng)村環(huán)境治理方面，不應(yīng)僅僅利用技術(shù)進(jìn)行控制與監(jiān)督，還應(yīng)向下賦權(quán)，即賦權(quán)予社會(huì)。環(huán)境政策評(píng)估需要多主體的參與，不僅包括政府、農(nóng)民，同時(shí)還需社會(huì)力量的參與。因此，這就需要從以往注重上級(jí)部門(mén)的打分轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曌韵露系纳鐣?huì)評(píng)估；需要從只注重行政性與技術(shù)性評(píng)估指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫳鐣?huì)性評(píng)估指標(biāo)，從而改善評(píng)估主體單一化與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)片面化困境。

第三，激發(fā)農(nóng)民內(nèi)生性動(dòng)力。農(nóng)民是環(huán)境污染的受害者、環(huán)境改善的受益者、環(huán)境整治的參與者[26]，是農(nóng)村環(huán)境治理的關(guān)鍵主體。農(nóng)民的參與是常態(tài)化治理中不可或缺的一環(huán)，甚至可以說(shuō)，農(nóng)民的參與程度在一定意義上決定了治理的深度，進(jìn)而影響到治理的實(shí)際效能。農(nóng)村環(huán)境治理效能的提升必須以激發(fā)農(nóng)民主體性為基礎(chǔ)，農(nóng)民內(nèi)生動(dòng)力是環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要因素。激發(fā)農(nóng)民內(nèi)生動(dòng)力，提高其參與環(huán)境治理的意愿，可從以下幾個(gè)方面入手：首先，通過(guò)構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機(jī)制將農(nóng)民的個(gè)人利益與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)密切聯(lián)系起來(lái)，促進(jìn)農(nóng)民參與環(huán)境整治。例如，在垃圾整治中，X村每人每年需交24元垃圾處置費(fèi)，從而農(nóng)民會(huì)產(chǎn)生“要讓錢(qián)交得有所值”的想法，因此，農(nóng)民會(huì)較為關(guān)注村莊道路、綠化等衛(wèi)生狀況，也會(huì)主動(dòng)將垃圾統(tǒng)一倒到垃圾桶中。再如，在清潔取暖整治方面也可借利益關(guān)聯(lián)來(lái)動(dòng)員，通過(guò)建立利益聯(lián)結(jié)，重塑村民對(duì)村莊的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，同時(shí)也可以培養(yǎng)農(nóng)民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。其次，強(qiáng)化村莊規(guī)范。需在村莊中建立環(huán)境治理的獎(jiǎng)懲機(jī)制，并利用村規(guī)民約規(guī)范村民行為，將環(huán)境治理行為從私人化轉(zhuǎn)向公共化。如與X村同鎮(zhèn)的LZ村在美麗庭院建設(shè)中就以評(píng)比的方式實(shí)現(xiàn)村莊內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)與動(dòng)員，從而實(shí)現(xiàn)私人生活的公共化。再次，發(fā)揮權(quán)威引領(lǐng)。充分挖掘村莊內(nèi)部的治理資源，將村莊社會(huì)中有一定領(lǐng)導(dǎo)力、有權(quán)威、有話語(yǔ)權(quán)的個(gè)人吸納進(jìn)來(lái)。這部分人能夠有效聯(lián)結(jié)村莊內(nèi)的大部分普通農(nóng)民，憑借其權(quán)威與榜樣作用，形成一定的感染力和號(hào)召力，進(jìn)而提高農(nóng)民的參與意愿，激活整體參與活力。

結(jié)語(yǔ)

“運(yùn)動(dòng)式”環(huán)境治理在政策制定、政策轉(zhuǎn)換、政策執(zhí)行與政策效果評(píng)估中皆存在一定的困境，從而影響到整體治理效果。究其原因，“運(yùn)動(dòng)式”治理過(guò)程中過(guò)度依賴政府行政手段，而忽視農(nóng)民的主體性作用以及社會(huì)參與性功能。政府行政的過(guò)度干預(yù)使得政策脫離了農(nóng)民的日常生活以及實(shí)際治理環(huán)境。農(nóng)村環(huán)境治理很大程度上是對(duì)農(nóng)民日常生活的治理，其治理實(shí)踐需融入到農(nóng)民的日常生活實(shí)踐中，通過(guò)重構(gòu)其生活觀念與生活方式，達(dá)到治理目標(biāo)。因此，農(nóng)村環(huán)境治理效能的高低取決于農(nóng)民生活實(shí)踐的變革程度。由于農(nóng)民生活實(shí)踐是一種高重復(fù)性與系統(tǒng)性的習(xí)慣，為提高農(nóng)村環(huán)境治理效果，應(yīng)運(yùn)用常態(tài)化治理方式，引導(dǎo)農(nóng)民生活習(xí)慣的逐漸轉(zhuǎn)變?？梢哉f(shuō)，農(nóng)村環(huán)境治理只有與農(nóng)民達(dá)成共識(shí)，即農(nóng)民主動(dòng)參與治理過(guò)程，環(huán)境治理效果才會(huì)具有長(zhǎng)效性。這就要求政府在農(nóng)村環(huán)境治理中轉(zhuǎn)變治理思維、改革治理評(píng)估體系以及激發(fā)農(nóng)民內(nèi)生性動(dòng)力。