申素平 王子淵

(中國人民大學 教育學院，北京 100872)

中央教育立法經(jīng)過40余年的發(fā)展,以《教育法》為統(tǒng)領的教育法律體系初步形成。這一體系不僅包括國家層面的教育法律、行政法規(guī)以及部門規(guī)章，還包括地方層面的地方性教育法規(guī)和地方政府規(guī)章。“各個層級和領域的專門立法為建立教育基本制度的基礎性制度體系和框架奠定了必要而堅實的法治基礎?！?1)申素平等.改革開放40年我國教育法治建設的回顧與展望[J].教育研究,2018，(8)：11-18.然而，既有教育立法的研究卻主要聚集在中央層面，少數(shù)對地方教育立法的研究也偏于具體和微觀，如對某部專門地方性教育法規(guī)的研究，抑或是對某個省域地方教育立法的研究，相對來說忽視了地方教育立法整體樣態(tài)的紛繁圖景(2)雖然總的來說目前學界將地方教育立法作為一個整體的宏觀分析非常缺乏，不過近來已有學者對其存在的困境及對策展開了研究與探索。戴羽,張健.中國地方教育立法:意義、現(xiàn)狀與改革進路[J].高教探索,2017，(12):30-34；胡勁松.地方教育立法：困境及其對策[J].中國教育法制評論，2020，(19)：1-12.。在加快完善我國教育法律體系的新時代背景下，特別是全國人大常委會2021年立法規(guī)劃明確提出研究啟動教育法典編纂的條件下，地方教育立法也面臨著如何高質量發(fā)展、更好發(fā)揮其在我國教育法律體系中應有功能的新形勢和新任務。故此，本文將從功能論的視角出發(fā)，嘗試分析地方教育立法在文本制定和運用實施過程中呈現(xiàn)的現(xiàn)象和特點，以及功能發(fā)揮存在的具體問題，并在此基礎上提出地方教育立法功能優(yōu)化的若干建議。

一、地方教育立法的功能論闡釋

基于不同的劃分標準，地方立法具有不同的功能類型。有學者指出“地方立法的作用是指地方立法在國家立法體制中由其地位所決定的、對整個國家立法活動以及地方法制建設所產生的影響”(3)盛緯.論我國地方立法在國家立法中的地位和作用[J].政法論壇,1987，(3)：73-79.，并在此基礎上提出了從宏觀層面對中央立法所產生的作用和從微觀層面對地方法制建設所產生的作用的雙重功能；有學者以地方立法在國家法治建設中的功能定位為視角分析，認為地方立法具有彌補中央立法不足并為之“拾缺補遺”和提供立法試驗與制度創(chuàng)新的場所等功能(4)封麗霞.認真對待地方法治——以地方立法在國家法治建設中的功能定位為視角[J].地方立法研究,2016，(1)：21-33.；亦有學者從促進地方治理法治化的目標進行考察，認為地方立法具備推動全國普適性制度創(chuàng)新、作為司法裁判依據(jù)和助力形成多樣化格局之功能(5)徐娟.地方立法的治理功能及其有效發(fā)揮[J].學術交流,2019，(5)：74-82.。

從既有研究可知，地方立法功能分析的進路基本以我國現(xiàn)行統(tǒng)一而又多層次的立法體制為基礎，并圍繞央地立法關系的基本模式展開。申言之，地方立法既要向上“連通”中央法制，在上位法的框架范圍內展開符合本地實際的立法而不得與之抵觸，同時還需向下“兼容”地方法治，保證能夠為服務本行政區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展提供直接可操作的法治依據(jù)。將地方教育立法置于地方立法的認識框架下，我們可以因循前敘思路對地方教育立法的功能做一概括，在向上連通中央法制方面，其需要能夠保障中央教育立法在地方得以細化落實；在向下兼容地方法治方面，其一方面要能夠根據(jù)地方實際與地方特色因地制宜開展創(chuàng)制性教育立法，另一方面則需要發(fā)揮地方教育立法的實效從而提升地方教育治理的能力和水平。

1.保障中央教育立法在地方得以細化落實

細化落實的主要表現(xiàn)是指地方在上位法設定的框架體系中對其作符合本地實際的細化規(guī)定或者補充解釋，該類型立法的特點是“從有到精”，此一功能建立在中央層面立法所具有的固有屬性之上，與地方立法相比，“中央立法具有效力的全國性和更高性，還具有內容的普遍性、調整事項的重要性和專屬性等特點”(6)封麗霞.中央與地方立法關系法治化研究[M].北京：北京大學出版社，2008.20.，但是這并不意味著中央立法便可以完全符合地方現(xiàn)實狀況從而顧及到不同地區(qū)人民的真實需求，盧梭也曾指出：“同一個法律并不能適用于那么多不同的地區(qū)，因為他們有各自不同的風尚”(7)盧梭.社會契約論[M].何兆武譯.北京：商務印書館：2016.60.，我國幅員廣袤，各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平千差萬別，教育發(fā)達程度也不盡一致，故而極需要地方通過細化及變通等方式確保上位法中的一些普遍性規(guī)定在本地區(qū)具有可操作性。比如《義務教育法》中規(guī)定新設置學校時根據(jù)的因素包括“本行政區(qū)域內居住的適齡兒童、少年的數(shù)量和分布狀況‘等’因素”，而有省份在執(zhí)行該條規(guī)定時將考量因素還擴展到“地理環(huán)境、交通條件以及城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢”等方面，并且將上位法中單一的“縣級以上人民政府負責”細化為“縣級以上人民政府應當組織教育、發(fā)展和改革、住房和城鄉(xiāng)建設、自然資源等部門”，明確了具體參與此項工作的機關單位，此時地方教育立法便可以起到補強上位法表述或輔助上位法實施的作用。

對上位法進行細化貫徹不僅是實踐要求，亦是法律要求。我國《立法法》第73條規(guī)定地方性法規(guī)可做出規(guī)定的具體事項之一為“執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項”；第82條規(guī)定地方政府規(guī)章可以就“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項”作出規(guī)定；《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第73條規(guī)定了縣級以上政府具有為執(zhí)行本級人民代表大會及其常務委員會的決議，以及上級國家行政機關的決定和命令，可以規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令的職權，該規(guī)定中的“行政措施、決定和命令”便是常見的規(guī)范性文件。這些規(guī)定自然構成地方教育立法機關對上位法律規(guī)范進行細化落實的依據(jù)。

2.因地制宜開展創(chuàng)制性教育立法

創(chuàng)制性地方立法往往涉及的是沒有直接的上位法依據(jù)，或有上位法依據(jù)，但對具體事項沒有規(guī)定，為了解決地方實際需求進行立法的事項以及尚無法律或行政法規(guī)作出調整的事項(8)曹瀚予.地方創(chuàng)制性立法研究[D].濟南：山東大學，2021.48.。該類型立法比較突出的特點是“從無到有”，具有原創(chuàng)性或者試驗性等特征，此一功能建立在地方需要對地方性教育事務作出“管理資源”(9)謝勇等.立法權配置與運行實證研究[M].北京：民主與建設出版社，2018.6.分配的現(xiàn)實基礎之上。一方面，我國央地教育分權模式為地方性教育事務的產生提供了制度空間，也使地方教育立法的創(chuàng)制得以可能?！拔覈F(xiàn)時期的中央和地方立法關系采取了在中央集權基礎上實行‘適度的地方分權’的模式”(10)封麗霞.中央與地方立法關系法治化研究[M].北京：北京大學出版社，2008.354.，此種“分權”模式既維護中央立法的權威性，又強調要發(fā)揮地方立法的積極性和主動性。而我國的央地關系始終存在著“充分發(fā)揮地方的主動性、積極性”的憲法原則，此積極性的內涵之一即為“事權劃分的明確性與規(guī)范性”(11)鄭毅.論中央與地方關系中的“積極性”與“主動性”原則——基于我國《憲法》第3條第4款的考察[J].政治與法律,2019，(3)：58-76.，因而要求法律的介入。2016年國務院發(fā)布的《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》中就指出“堅持法治化規(guī)范化道路……將地方各級政府間的財政事權和支出責任劃分相關制度以地方性法規(guī)、政府規(guī)章的形式規(guī)定”，其中義務教育、高等教育以及公共文化等基本公共服務被認為是中央與地方的共同財政事權。2019年國務院辦公廳發(fā)布的《教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》中將義務教育、學生資助和其他教育均在總體上明確為中央和地方共同財政事權，并按不同門類、事權類型劃分為不同的標準。我國《教育法》第14條也專門規(guī)定了央地政府在領導和管理教育工作時“分級管理、分工負責”的原則，以上中央和地方在教育事務上的縱向權力配置，為地方教育立法提供了創(chuàng)制空間。

另一方面，法律規(guī)定地方立法者可以根據(jù)地方實際、吸收地方經(jīng)驗對地方性教育事務及其他國家未進行立法安排的教育事項進行立法保障。我國《立法法》第73條規(guī)定地方性法規(guī)可以就屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項和國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的事項作出規(guī)定，第82條也規(guī)定地方政府規(guī)章可以就屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項進行規(guī)定。人類學家格爾茨曾提出，“和航海、園藝、政治和詩學一樣，法律和民族志都是地方性的技藝：它們都憑借地方性知識來運作”(12)克利福德·格爾茨.地方知識·闡釋人類學論文集[M].楊德睿譯.北京：商務印書館，2014.193.。在此基礎上，有學者認為“不言而喻,作為一種地方性技藝的地方立法，也應當憑借地方性知識來運作”(13)喻中.地方立法的人類學考察[J].法律科學,2020,(6)：11-17.。而地方性知識既是一個空間概念，又是以文化母體為依據(jù)的概念(14)謝暉.族群—地方性知識、區(qū)域自治與國家統(tǒng)一——從法律的“普適性知識”和“地方性知識”說起[J].思想戰(zhàn)線,2016,(06):153-164.。地方如果要對地方教育事務及其他有關事項進行立法，密切聯(lián)系地方經(jīng)驗是必須進行的一個步驟，因為地域發(fā)展戰(zhàn)略、語言風俗、經(jīng)濟發(fā)達程度、地理環(huán)境、教育的發(fā)展水平等地方特色都屬于生成地方性知識的重要來源。與此同時，如何在立法中結合特定的空間地理環(huán)境為生活在其中的人提供符合其內心期待的適切保障亦構成一種重要的地方性知識，由此地方性知識構成推動地方進行法治建設的內生動力。只有在這些地方性知識、地方經(jīng)驗的基礎上，地方立法者才可以對地方性教育事務及其他有關事項作出“或者發(fā)揮其中優(yōu)勢”“或者消弭其中弊端”的不同選擇，否則立法便會因為不具備地方現(xiàn)實性基礎而無法得到有效實施。

3.提升地方教育治理的能力和水平

“教育治理依托制度規(guī)范得以實現(xiàn)，而教育法正是教育治理制度的定型化和具象化，教育治理制度的確立、調整和終止通常就體現(xiàn)為教育立法的立改廢釋?！?15)靳瀾濤.教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法治之道[J].中國教育學刊,2021，(10)：46-50.地方教育法律規(guī)范是地方教育治理制度形成后的成文表現(xiàn)形式，構成了地方教育治理的依據(jù)之一。教育治理能力則是指“制度體系的有效實施”(16)信春鷹.地方立法權與國家治理體系和治理能力建設[J].地方立法研究,2016，(1)：1-5.。教育治理的能力和水平是衡量教育治理現(xiàn)代化的尺度之一，體現(xiàn)在地方法治層面，一則表現(xiàn)為為地方政府執(zhí)法提供依據(jù)。現(xiàn)代行政對政府提出的基本要求便是依法行政，地方政府在發(fā)展教育事業(yè)中能夠根據(jù)相對健全的地方教育立法，依法調整不同主體之間的利益關系從而緩和并化解相應矛盾、依法行使權力從而作出各項教育決策以及依法合理劃分不同層級部門之間的權責等事項，并可在一定程度上規(guī)范政府的決策權力、明晰不同部門與不同主體的相應職責，進而指引并保障教育事業(yè)的有序健康發(fā)展。二則表現(xiàn)為為審判機關審理案件提供依據(jù)。地方教育立法或者通過將上位法規(guī)范中普遍化的、意義不明確的表述根據(jù)本地實際進行細化；或者從本地實際或特色出發(fā)，在既有教育法律規(guī)范之外創(chuàng)制本地獨有的或者亟需的制度規(guī)范，以成文法的形式為有關的教育糾紛提供解決依據(jù)。地方教育立法通過由“制”到“治”的轉變與運用，可以以法律實施推動地方教育治理體系與治理能力實現(xiàn)現(xiàn)代化。如，學前教育是我國教育立法的一個薄弱環(huán)節(jié)，在較長一段時間里各地對學前教育的管理體制、投入機制以及辦園屬性等問題莫衷一是，但是伴隨著各地圍繞學前教育進行立法之后，“誰來辦園”“誰來付費”“給誰辦園”等問題逐漸在地方上得以明確，學前教育治理實踐的“合法性”困局逐步解除。更進一步說，在地方中心主義法治觀者看來，“地方才是國家法治建設的主戰(zhàn)場，地方法治在國家法治格局中處于中心地位”(17)黃文藝.認真對待地方法治[J].法學研究,2012，(6)：19-23.，地方教育法律規(guī)范體系是否完備詳盡，直接關系著地方教育法治建設的格局和成效，因此地方教育立法不僅是教育治理體系的重要組成部分，也是提高教育治理能力的重要保障(18)吳江.立法推動省域治理現(xiàn)代化[J].浙江人大,2021，(1)：28.。

二、地方教育立法的現(xiàn)狀與基本特點

1.細化落實與主動創(chuàng)制并行

整體來看，我國地方教育立法既注重保障中央教育立法在地方得以細化落實功能的發(fā)揮，又注重吸收地方經(jīng)驗因地制宜開展創(chuàng)制性教育立法功能的發(fā)揮。細化落實重在發(fā)揮“貫徹國家法律的功能”，此種立法特點受到《立法法》中所明確的不同位階的法制定主體的深刻影響，集中體現(xiàn)了地方教育立法在央地立法權限配置中所具有的從屬性特征。如1986年我國《義務教育法》頒布后，“基于改革開放初期中國經(jīng)濟社會及教育發(fā)展的現(xiàn)實情況，將普及九年義務教育的重任主要交給了地方”(19)郝盼盼,彭安莉.義務教育法治四十年:讓每個孩子享有公平而有質量的教育[J].全球教育展望,2018，(12)：107-117.，同年便有山西、北京、河南等10個省級行政區(qū)出臺在本行政區(qū)域額范圍內實施的《<義務教育法>實施辦法》或《義務教育實施辦法》，而這種立法模式同樣在《民辦教育促進法》《教師法》等立法領域得以運用，成為我國地方教育立法的基本路徑選擇。

主動探索是指前述功能中圍繞地方性教育事務或其他教育事項開展的“創(chuàng)制性立法”，創(chuàng)制性地方教育立法所具有的內源性特征要求立法者圍繞地方實際與地方特色兩個基本出發(fā)點進行創(chuàng)制(20)中共中央政治局常委，全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書在第二十六次全國地方立法工作座談會上強調：地方人大在立法工作中要緊密結合地方實際，突出地方立法特色，善于通過“小切口”解決實際問題，可以搞一些“大塊頭”，也要搞一些“小快靈”，增強立法的針對性、適用性、可操作性。，在創(chuàng)制過程中二者又時有交融，目前來說，我國地方創(chuàng)制性教育立法大致存在如下幾種類型。其一，根據(jù)上位法中提及的教育類型或教育形式進行整體創(chuàng)制。比如我國《憲法》規(guī)定“國家發(fā)展學前教育”，但是在中央層面無統(tǒng)一立法，地方便根據(jù)實際情況圍繞學前教育展開立法。又如根據(jù)《教育法》規(guī)定的“健全終身教育體系”進行地方終身教育立法工作，民族自治地區(qū)頒行本地區(qū)的民族教育條例等。其二，圍繞上位教育法的立法目的或立法意圖進行獨立的條文創(chuàng)制。如，受制于省域內山區(qū)較多、偏遠山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平落后和交通不便等現(xiàn)狀，湖南省在《義務教育法》“艱苦貧困地區(qū)補助津貼”制度之外單獨規(guī)定超越“津貼”意義的其他“適當照顧”的措施，增設了報考本省高等學校教育類專業(yè)研究生有優(yōu)待、周轉用房制度等創(chuàng)制性條款。其三，根據(jù)本地區(qū)獨特的實際情況予以專門規(guī)定。如青海省對義務教育進行地方立法時，多處關注到“牧區(qū)”“牧民”等本行政區(qū)域特有的情況，并根據(jù)這些情況規(guī)定了書本費的減免或財政資金的傾斜撥付等內容(21)《青海省實施<中華人民共和國義務教育法>辦法》第2條第2款規(guī)定“適齡兒童、少年接受義務教育免收學費、雜費；農村、牧區(qū)免收書本費，城鎮(zhèn)低保家庭免收書本費”；第21條規(guī)定“縣級以上人民政府應當推動農村牧區(qū)和城鎮(zhèn)薄弱學?，F(xiàn)代遠程教育網(wǎng)絡設施建設，利用現(xiàn)代信息技術共享優(yōu)質教育資源，提高農村牧區(qū)和城鎮(zhèn)薄弱學校的教育教學質量”；第48條第2款規(guī)定“義務教育經(jīng)費資金投向應當向農村牧區(qū)學校和城鎮(zhèn)薄弱學校傾斜?！?。前述提及的地方性知識為開展地方教育立法活動提供了直接且現(xiàn)實的素材，在創(chuàng)制性地方教育立法中具有重要的價值。

2.體系龐雜與趨于統(tǒng)一并行

體系龐雜是指地方教育立法所含立法門類、名稱與事項呈現(xiàn)多樣化的特點。從現(xiàn)有地方性教育法規(guī)的名稱即可發(fā)現(xiàn)其所涉事項的駁雜，除去一般的義務教育條例、教師法實施辦法、民辦教育促進法實施辦法等在全國范圍內較為普遍的法規(guī)，各地還有校企合作條例、老年教育條例、終身教育條例、教師申訴辦法、校園規(guī)劃建設辦法、校園周邊環(huán)境管理規(guī)定等多個領域的地方立法。即使在義務教育領域內部，也存在“農村義務教育條例、禁止義務教育階段亂收費條例、控制義務教育階段學生非正常輟學的規(guī)定和城市中小學校校舍場地管理辦法”等名稱各具特色、調整對象多元的地方性法規(guī)。除此之外，城鄉(xiāng)專門立法和少數(shù)民族區(qū)域教育立法也在一定程度上造成了地方性教育法規(guī)體系的龐雜。

不過，近年來我國地方教育立法已經(jīng)有趨于統(tǒng)一的動向出現(xiàn)，這種動向有三個體現(xiàn)。首先，基本上形成了以“學前教育、義務教育、職業(yè)教育、民辦教育、家庭教育、校園安全、教育督導和教師法制”八個立法部門為主干的地方性教育法規(guī)體系，這一體系的形成既依托于國家立法的完善同時又彰顯了地方立法的積極性。其次，部分單獨制定的地方性教育法規(guī)或地方政府規(guī)章已被吸收到其他地方性教育法規(guī)之中，比如義務教育投入辦法、校園規(guī)劃規(guī)定等已被多省作為《義務教育法》實施辦法的組成部分而出現(xiàn)，地方教育立法的體系化理念不斷增強。第三，在省域法規(guī)范圍內也有統(tǒng)一的動向。如河南省域內的漯河、南陽、開封、鄭州和新鄉(xiāng)等7個市相繼出臺本市《中小學校幼兒園規(guī)劃建設條例》，帶有明顯的地域特征，但是這一動向目前也僅是龐大地方教育立法圖景中的零星點綴，尚未形成規(guī)模效應。

3.立法積極與司法沉默并行

從1984年《江蘇省普及初等義務教育暫行條例》起步，我國迄今已經(jīng)有近400部地方性教育法規(guī)以及360余部地方政府教育類規(guī)章。立法積極意味著“對個人和組織在國家生活和社會生活中的義務或責任的法定制度性確定”(22)周旺生.立法學[M].北京：法律出版社，2009.49.，在“加強教育立法”的時代呼聲中，地方教育立法快速發(fā)展，大體已經(jīng)涵蓋重要的教育領域，而立法活動是一種集理性、經(jīng)驗以及現(xiàn)實物力于一體的政治活動，立法積極也反映出相對充裕的立法資源向教育領域進行供給的基本事實。但是這種事實中也存在一個悖論，即需要反思產生的理性和需要實踐總結的經(jīng)驗并非會完全按照立法的設想進行充足的供給，理性和經(jīng)驗供給不足的現(xiàn)實問題會影響到地方立法細化和創(chuàng)制功能的發(fā)揮，也因此產生了立法質量不高的問題，致使諸多規(guī)范無法在治理過程中尤其是司法活動中進行適用，影響了立法效能目標的實現(xiàn)。

在檢驗立法質量的指標體系中，“司法適用方面的問題”(23)王亞平.論地方性法規(guī)的質量評價標準及其指標體系[J].人大研究,2007,(2)：24-27.是其中一個維度，司法沉默是指地方性教育法規(guī)在司法活動中完全沒有被援引或者被援引的頻率極低。僅就筆者統(tǒng)計的數(shù)據(jù)來看，在397部地方性教育法規(guī)中有285部未曾在司法活動被援引(24)申素平,王子淵.地方教育立法的司法適用考察——基于全國397部地方性教育法規(guī)的實證分析[J].北京大學教育評論,2022，(1)：132-148.，約占到全國地方性教育法規(guī)總體的71%，而能夠被援用的條款也相對集中，大量的地方教育法律規(guī)范處于“司法空轉”狀態(tài)之中，上位法以及相應的司法解釋在很大程度上取代了地方教育法律在司法活動中的價值。而地方性法規(guī)是否在司法中可被運用反映出該地方性法規(guī)是否有“可采”的部分，從而間接判斷其質量如何，也正是在這個過程中地方性教育法規(guī)實現(xiàn)了從“文本”到“行動”的飛躍，這一視角所關注的正是法律運行中司法運行所能反饋的“經(jīng)驗”(25)侯猛.法律的經(jīng)驗研究范式：以規(guī)范研究為參照[J].學術月刊,2021，(3)：99-105.，而這一經(jīng)驗則會進一步反哺地方教育立法的制定、公共議程的開啟、公共政策的確定及其他，司法沉默的現(xiàn)狀揭示了地方教育立法通過參與司法進行教育治理面臨的局促狀況。

三、地方教育立法當前存在的主要問題

地方教育立法的現(xiàn)狀與基本特點較為宏觀地展現(xiàn)了我國地方教育立法數(shù)十年來發(fā)展的基本情況，通過對其進行分析我們能夠了解到地方教育立法在其功能發(fā)揮過程中存在的優(yōu)勢與不足。?？略缘馈芭u可以把思想進一步擦亮，并努力改變它”，我們認為對地方教育立法功能發(fā)揮而言，這一論斷仍然適用，只有對地方教育立法現(xiàn)狀中體現(xiàn)出的功能發(fā)揮不到位的現(xiàn)象進行進一步的溯源與剖析，才能更有助于推動地方進行高質量的教育立法。

1.細化落實上位法時立法尺度“失準”

立法尺度“失準”主要是指地方立法機關在立法時未能處理好與上位法規(guī)范之間的關系，主要表現(xiàn)在重復上位法規(guī)定。我國《立法法》第73條規(guī)定“制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內容，一般不作重復性規(guī)定”。地方教育立法重在實施和細化，即使是必需的重復，也應主要是“上位法的立法目的、法律原則和法律規(guī)則的前提條件”(26)李明耀,張金波.地方立法重復上位法現(xiàn)象：概念、解釋與規(guī)制[J].中國司法,2021，(6)：50-55.。但是我國地方教育立法中明顯存在一些在此容許范圍之外的重復條款，比如《義務教育法》第7條第2款有關義務教育具體實施工作的條款就在許多地方的《義務教育法》實施辦法中被重復。除去此種情形，還存在一些隱性重復，如將上位法中的若干條文進行重新組合，又或僅將上位法中的主管機關進行變更進行重復規(guī)定等等。以上重復現(xiàn)象使得地方性教育法規(guī)中存在相當數(shù)量的條款“虛置”，造成地方性法規(guī)中條款的冗余現(xiàn)象，未能實現(xiàn)地方教育立法細化上位法條款提高可操作性的具體功能。

此外，雖然《立法法》規(guī)定地方可以對上位法進行執(zhí)行性立法，而非應當、必須甚或一定，但是從客觀現(xiàn)實出發(fā)，在上位法律規(guī)定較為籠統(tǒng)的情形下對于地方來說就應當跟進細化。比如我國《高等教育法》第13條規(guī)定省級人民政府具有“統(tǒng)籌協(xié)調”本行政區(qū)域內的高等教育事業(yè)的權限，在上位法未對“統(tǒng)籌協(xié)調”的作出明確規(guī)定，地方立法的跟進可以起到確定地方政府權力范圍、為依法行政提供充分法律依據(jù)的功能。但在現(xiàn)有的地方性法規(guī)中，僅有《上海市高等教育促進條例》設置了“統(tǒng)籌與保障”專章細化了省級政府統(tǒng)籌權的具體內容，山西、湖南等省規(guī)定了若干條文，而其他多數(shù)地方都未予以細化。地方未對上位法跟進細化的原因較為復雜，有的源于對央地立法調整范圍的不確定；有的是因為其中涉及的利益關系較為復雜，比如《民辦教育促進法》修訂后，許多地方是在觀望后才進行執(zhí)行性立法；還有的可能屬于立法回避問題，比如回避立法失當面臨問責的不利風險，或是為快速推進行政任務，越過相對復雜的立法程序，把一些應該立法細化的事項交給了文件去創(chuàng)設，致使大量紅頭文件出現(xiàn)在教育治理過程之中，體現(xiàn)出了較為明顯的文件(政策)依賴特點(27)申素平,袁晨鈞.北京市地方教育立法的回顧與思考[J].中國人民大學教育學刊,2019，(3)：5-19.。

2.地方實際和地方特色突出不足

地方實際和地方特色是地方開展創(chuàng)制性立法的直接合法性來源，但是與實際聯(lián)系不夠和缺乏地方特色恰是當前我國地方教育立法中普遍存在的問題。一些立法者已經(jīng)習慣于對既有法律法規(guī)以及各類文件進行執(zhí)行性立法，而逐漸淡化了圍繞地方特色創(chuàng)制法規(guī)規(guī)章的權限，又或者是立法者只關注到在“調整對象”上追求特色，但是在具體的管理資源分配過程中并未根據(jù)地方實際進行梳理與安排。雖然從對地方教育立法的近況來看，目前各地均已認識到進行符合本地實際創(chuàng)制立法的重要性，如《江西省家庭教育促進條例》中規(guī)定家庭教育的內容之一是“江西地方特色文化”，《山東省老年教育條例》第四章對縣級以上人民政府在老年教育經(jīng)費保障、采購老年教育服務等方面進行了規(guī)定。但客觀來說，地方教育立法在突出地方實際和地方特色方面仍有較大的改進空間。一個典型表現(xiàn)就是各地同類教育立法的規(guī)范表述非常相似或基本一致。筆者以較早出臺地方家庭教育促進條例的重慶市為參照，隨機選取某省在其后制定的A省家庭教育促進條例為對比樣本進行對照，結果發(fā)現(xiàn)，兩部地方性法規(guī)有近28條、也即50%規(guī)定的內容表述保持一致或相似，并且兩部條例條文排布、篇章結構上也大致同步。

這一問題雖然是隨機抽取的個案，但是其中反映出來的地方立法過程中后立法地區(qū)“參考”前立法地區(qū)法律規(guī)范的現(xiàn)象卻不容忽視，此時極易引發(fā)一種“立法懶政”的情況。模仿機制論認為“一個組織基于‘合法性’的考量，往往傾向于模仿同領域中其他成功組織的行為和制度，以降低環(huán)境所帶來的不確定性風險”(28)封麗霞.地方立法的形式主義困境與出路[J].地方立法研究,2021，(6)：64-80.，既然前立法地區(qū)如此規(guī)定且規(guī)定到這一步已經(jīng)可以，那么后立法地區(qū)便可以因循著實踐正當化自己的立法，而不再去進行進一步的立法工作。有省級地方人大常委會的同志直言：“地方立法的質量和效率,與新時代新要求還存在差距，仍存在……盲目借鑒兄弟省市立法等現(xiàn)象，立出的法不好用、不管用,出現(xiàn)了一些‘僵尸法’‘睡眠法’，最后束之高閣。”(29)許安標等.地方立法六問[N].法制日報，2019-09-24(5).不同地方立法之間的“參考”極易消弭地方教育立法的本土性與創(chuàng)新性，使得地方教育立法的質量無法達到理想中的要求。

3.治理實效有待提高

地方教育立法在貫徹落實上位法和因地制宜進行創(chuàng)制立法存在的種種問題表明，地方教育立法在制度形成過程中還存在諸多不能盡如人意的地方，立法折射出的治理理念無法與社會現(xiàn)實要求保持銜接、調整不同主體之間利益關系的手段有限、對行政權力的約束還有不足、政出多門的現(xiàn)象仍然存在，以上現(xiàn)象均表明其在地方教育治理過程中發(fā)揮的實效有待提高。有學者亦研究指出，“地方立法在規(guī)范和事實層面存在‘應然’與‘實然’的疏離……地方立法對行政與司法的影響力，并不完全吻合預期，而是受制于地方立法的特色化程度”(30)丁祖年,鄭春燕.中國地方立法的現(xiàn)實與轉型[J].地方立法研究,2016，(1)：47-58.。立法積極與司法沉默之間存在的張力也在另一個側面顯示了地方立法的治理實效問題。司法活動既具有辨是別非、定分止爭等法理功能，還具備緩解社會矛盾、建構社會秩序等社會功能(31)孫笑俠,吳彥.論司法的法理功能與社會功能[J].中國法律評論,2016，(4)：73-88.。地方性教育法規(guī)的司法沉默現(xiàn)狀可以反映出，各類訴訟主體使用地方教育立法在司法過程中滿足自身需求的意愿并不強烈，說明地方教育立法通過司法參與教育治理的空間和范圍實際上也較為有限，如何通過司法與地方教育法律的互動建構社會教育秩序也還需繼續(xù)探索。

尤其值得注意的是，隨著我國地方教育立法不斷增多，其龐雜的體系、過于完備的結構和分散的規(guī)范也為其實際運用增加了額外的負擔。一些地方性教育法規(guī)的體例結構十分完備，章節(jié)條款俱全，條目眾多但可操作性條款比例偏低，“立法體例和結構‘貪大求全’的立法形式不僅喪失了地方立法快捷、及時和靈活的優(yōu)勢，而且使得執(zhí)法者和守法人在執(zhí)行和遵守過程中不得要領，費時費事”(32)封麗霞.地方立法的形式主義困境與出路[J].地方立法研究,2021，(6)：64-80.。特別是規(guī)定教育部門和學校義務的條款尤為突出，在一些地方，其不僅分布在法規(guī)、規(guī)章等不同層級的地方教育立法中，而且覆蓋到包括《反食品浪費規(guī)定》《禁毒條例》《中醫(yī)藥條例》《生活垃圾管理條例》《社會治安綜合治理條例》等眾多其他領域的地方性法規(guī)之中，加之政府文件也不斷根據(jù)中央有關要求創(chuàng)設相關條款，愈發(fā)造成了地方教育規(guī)則的復雜冗余，加劇了各類教育主體權利與義務的失衡，使得地方教育法律規(guī)范的體系性較差，制約了地方教育治理水平的提升。

四、地方教育立法功能優(yōu)化的未來選擇

“立法是作為一個過程展開的，一般來說，立法過程分為立法準備、由法案到法和立法完善三階段”(33)周旺生.立法學教程[M].北京：北京大學出版社，2006.2.，因而其活動過程具有層次性、整體性和連貫性，雖然不同的立法階段有不同的工作重點與任務，但必須意識到的是這三個階段是一以貫之、前后承接的遞進過程，因而不能就其中一個階段孤立優(yōu)化。針對當前地方教育立法實踐中存在的功能發(fā)揮不到位問題，應秉持整體性和系統(tǒng)性的優(yōu)化思路，從地方立法活動的全過程介入，有序推動地方高質量教育立法。

1.在“立法準備階段”強化地方教育立法的整體規(guī)劃

“所謂立法準備是指立法活動在真正提上立法機關審議之前所進行的立法預測、立法規(guī)劃和決策、法律立項、法案起草等一系列工作而形成的相關制度總和”(34)鄧世豹.立法學：原理與技術[M].廣州：中山大學出版社，2016.261.。立法不僅應該是對社會現(xiàn)狀的被動反映，其同樣應該成為指引社會發(fā)展和改造社會現(xiàn)實的工具。從法律經(jīng)濟學的視角看，法律制度是遵循基本供需規(guī)律的公共產品，地方教育立法實際上是在進行地方上教育法律制度這一公共產品的供給活動，因而必須遵守基本的供需規(guī)律。地方立法未對上位法予以跟進細化、以及原創(chuàng)性、試驗性立法探索不足的原因之一便是未能進行有效的立法預測與立法規(guī)劃等工作，從而導致立法者對現(xiàn)實需求把握不夠，導致了地方教育立法的不足與缺位。

為此，地方教育立法一方面應當科學預判上位教育立法的趨勢、動態(tài)以及立法重點難點。目前國家正在修訂《教師法》和《學位法》等法律、起草《學前教育法》、研究啟動教育法典的編纂，這些立法活動均預留了地方進行下一步立法的空間。地方應抓住上位法預留給地方進行立法的空間，并以全局性思維去考量如何與現(xiàn)行地方教育立法進行調協(xié)，進一步提升地方在細化上位教育立法方面的積極性，這是來自中央立法在地方必須得到貫徹落實的外源性需求。另一方面，“法律是因人的需要而產生，離開了人，法律既無存在的必要，也無存在的可能”(35)高其才.現(xiàn)代立法理念論[J].南京社會科學,2006，(1)：85-90.。地方立法應當科學預測本地對教育的主要需求點及其立法可行性，不斷豐富地方性知識的來源。為此應通過充分的調研、座談、聽證等活動收集立法資料、整理立法信息以及研判立法可行性，逐步明晰擬立之法的核心概念、調整范圍以及意欲解決的現(xiàn)實問題，尤其是需要審慎斟酌如何通過立法分配有限的管理資源，使地方教育立法進一步貼合地方實際并反映地方特色，這是來自地方進行有效立法的內源性需求。在此基礎上，地方立法者可以將前期所做的準備及立法設想形成立法規(guī)劃，逐步推進。

2.在“法案到法階段”兼顧立法科學性與民主性并充分發(fā)揮人大主導作用

法案是一部成文法律的未完成形態(tài)，而“法案到法階段，是立法過程中利益表達、利益綜合最為集中的階段”(36)閻銳.地方人大在立法過程中的主導功能研究[D].上海：華東政法大學,2013，2.，這一階段通常包括提出法案、審議法案、表決法案和公示法案四個環(huán)節(jié)。其中，提出草案是從法案到法階段的基礎性環(huán)節(jié)，立法草案的質量在很大程度上預示著地方教育立法的質量，而“推進科學立法、民主立法，是提高立法質量的根本途徑”(37)關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2014/1029/c1001-25926928.html，2014-10-29/2021-12-15.，故而起草法案時應兼顧提升立法的科學性與民主性。地方教育立法是將教育事務與立法活動相結合的一種專業(yè)性較強的立法活動，提升立法科學性應首先要確保地方教育立法隊伍的專業(yè)性，所以草案的起草應當吸收相關領域的專家參與，或者進行立法外包，委托有關專家、教學科研單位、社會組織進行起草，在此方面，北京、上海等地依托高校等設立教育立法咨詢/法治研究基地，開展地方教育立法的前期調研及起草工作，就是一個有益的探索。此外還應注重法案起草過程中利益相關者的民主參與程度?！拔覈^程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐”(38)習近平在中央人大工作會議上發(fā)表重要講話[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202110/4edb8e9ea1f240b9bfaf26f97bcb2c27.shtml，2021-10-14/2021-12-15.，在繼續(xù)推進全過程人民民主的實踐進程中，有必要將利益相關者等納入到地方教育立法的過程，把人民當家作主具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到地方教育立法之中。正如有學者注意到的那樣，“比較中央和地方層面的立法民主程度可知，立法機構統(tǒng)轄的范圍越小，其面向的民眾人口越少，那么公民直接參與立法就越可行，立法的民主價值就將越能得以彰顯”(39)封麗霞.中國地方立法三十年[EB/OL].https://www.aisixiang.com/data/30131.html,2009-09-09/2021-12-15.。通過確保地方教育立法中利益相關者的民主參與，將會使得法案對民眾教育訴求的回應更加及時全面，有助于改善地方教育立法中存在的地方實際與地方特色不足以及可操作性條款比例偏低等現(xiàn)實問題，提高地方教育立法的民主性。

此外，對地方性教育法規(guī)的制定而言，從草案提出到最終審議通過，都需要充分發(fā)揮地方人大的主導性作用。當前，我國地方性教育法規(guī)的草案一般是由教育部門負責起草，而“對由政府有關部門負責起草的法規(guī)草案，人大有關專門委員會和常委會工作機構要積極主動介入，發(fā)揮督促、推動和支持作用，著力解決好立法中的重點問題、難點問題”(40)沈春耀.適應全面依法治國新形勢 進一步加強和改進立法工作——在第二十三次全國地方立法工作座談會上的小結講話[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/lfzt/rlyw/2017-09/13/content_2028782.htm，2017-09-13/2021-12-09.。人大主導地方性教育法規(guī)的制定不僅可以防止“部門利益法制化”的隱憂，更重要的是，教育事務本身具有復雜性，很多看似教育的問題實際上是社會問題，根源或解決之道并不在教育部門，人大主導可以提升地方教育立法解決實質性難題的能力，有效協(xié)調整合各相關部門的利益關系，提升地方教育立法的治理實效。

3.在“立法完善階段”適時推動地方教育法律規(guī)范的清理與整合

“當獲取信息的成本構成對更大的法律復雜性的一種限制時，那么簡化其復雜性就是對我們有限知識的必要讓步”(41)Peter H.Schuck，“Legal Complexity: Some Causes, Consequences, and Cures，”Duke Law Journal 42,no.1(1992.)：1-52.，也正如奧卡姆剃刀原理所揭示的“刪繁就簡”那樣，地方教育立法應當通過清理與整合降低規(guī)則的“高密度”，加強其內在聯(lián)系，而不必無限增加其總量，以平衡立法數(shù)量與立法質量之間的關系?！扒謇淼胤搅⒎ǖ哪康氖前熏F(xiàn)存的有關地方立法的文件，以一定方式加以系統(tǒng)的研究、分析、分類和處理。”(42)石佑啟，朱最新.地方立法學[M].廣州：廣東教育出版社，2015.163.清理地方立法可以起到消除地方立法與中央立法之間、地方立法與地方立法之間存在的齟齬和精簡地方教育法律規(guī)范的作用。我國現(xiàn)有地方教育立法的清理機制往往是被動啟動，基本流程是在中央出臺或修訂相應法律后，為保證地方教育立法不與上位法相抵觸而開展清理工作，而對未有上位法修訂情形的地方教育立法則會“聽之任之”。因此，應當建立適時主動清理地方教育立法的機制，從“合法性、協(xié)調性、合理性、可行性和技術性”(43)雷斌.地方性法規(guī)清理制度初探[J].人大研究,2009，(5)：25-27.對既有立法加以審查，以改善地方教育法律規(guī)范逐漸增多但體系龐雜、規(guī)范分散的現(xiàn)狀。

與此同時，應當在清理的基礎上積極推動教育法律規(guī)范的整合。有論者曾提出體系化的基本任務是“將任何時點已經(jīng)獲得之知識的全部，以整體的方式把它表現(xiàn)出來，將整體中的各個部分用邏輯聯(lián)系起來”(44)梁迎修.方法論視野中的法律體系與體系思維[J].政法論壇,2008，(1)：61-67.。尤其是要在編纂教育法典的時代背景之下，嘗試尋找統(tǒng)領教育法的核心概念，使其“既要能保持外在體系的邏輯一致性，更要成為貫徹內在價值體系的核心工具”(45)申素平，周航.論教育法典的核心概念：基于法律行為和行政行為的啟示[J].華東師范大學學報(教育科學版)，2022，(5)：17-27.，并從核心概念出發(fā)，借助體系化的方法，對現(xiàn)有數(shù)量眾多、層級不同、制定時間不一、存在重復、沖突或分散的地方教育法律規(guī)范加以整理，進行修改、補充或廢止刪除，最終形成不貪大求全但突出治理實效的地方教育立法體系。這種“地方教育立法的編纂”不僅可以提升地方教育法律規(guī)范的協(xié)調程度，也可增強地方教育立法的普及和適用，有助于改善立法積極但司法沉默的不平衡現(xiàn)狀。