韋 紅 賴 昶

內(nèi)容提要： 印度尼西亞（以下簡(jiǎn)稱“印尼”）是全球氣候治理的重要參與者，印尼對(duì)氣候議題的回應(yīng)具備貼合自身國(guó)情的必要性與獨(dú)特性。印尼應(yīng)對(duì)氣候變化的背景是：印尼生態(tài)系統(tǒng)脆弱性不斷暴露，政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要，印尼對(duì)國(guó)際氣候治理議程推進(jìn)的回應(yīng)等。通過對(duì)印尼現(xiàn)階段應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的總體思路的梳理，本文認(rèn)為，印尼提高了氣候應(yīng)對(duì)的戰(zhàn)略定位，有限提升了減排目標(biāo)與適用標(biāo)準(zhǔn)，明確了治理的方向與重點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，印尼政府聚焦綠色復(fù)蘇，逐步推動(dòng)氣候承諾的落實(shí)，并積極調(diào)動(dòng)外部力量服務(wù)于本國(guó)的氣候應(yīng)對(duì)。當(dāng)前，印尼應(yīng)對(duì)氣候變化所面臨的挑戰(zhàn)有資金約束、“碳鎖定效應(yīng)”破除困難、能力建設(shè)不足和國(guó)際壓力這四個(gè)方面?；谙鄳?yīng)的利益訴求，中、印尼兩國(guó)未來可以在資金、技術(shù)以及機(jī)制、項(xiàng)目對(duì)接方面開展廣泛的合作。

近年來全球范圍內(nèi)由氣候變化導(dǎo)致的極端天氣事件頻發(fā)，對(duì)人類社會(huì)構(gòu)成日益嚴(yán)峻的威脅，氣候治理的緊迫性更加凸顯。自2020年以來，全球遭遇新冠肺炎疫情沖擊，而2020年也是有記錄以來最暖的三個(gè)年份之一。據(jù)世界氣象組織（WMO）發(fā)布的《2020年全球氣候狀況》，新冠肺炎疫情帶來的經(jīng)濟(jì)衰退未能抑制氣候變化的不斷加劇。新冠肺炎疫情與氣候?yàn)?zāi)害相互疊加，給人類健康和福祉產(chǎn)生了廣泛且不利的影響。①中國(guó)氣象報(bào)社：《2020年全球氣候狀況報(bào)告發(fā)布：氣候變化指標(biāo)和影響惡化》，2021年4月22日，http://www.cma.gov.cn/2011xwzx/2011xqxxw/2011xqxyw/202104/t20210422_575674.html，訪問日期：2021年12月25日。

2021年11月13日，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第26 次締約方大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“COP26”）在英國(guó)格拉斯哥閉幕，197 個(gè)國(guó)家達(dá)成了《格拉斯哥氣候公約》。這一標(biāo)志性事件將公眾的關(guān)注重點(diǎn)再一次導(dǎo)向了氣候治理。應(yīng)對(duì)氣候變化是人類對(duì)自身現(xiàn)有發(fā)展路徑的審視，需要國(guó)際社會(huì)的合力。具體到國(guó)家層面，氣候治理的實(shí)現(xiàn)需要依托各國(guó)的資源調(diào)動(dòng)與政策實(shí)施。

然而，當(dāng)前各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的努力被認(rèn)為是高度不足的，仍然充斥著陣營(yíng)分化以及政治博弈。印度尼西亞（以下簡(jiǎn)稱“印尼”）作為“排放大國(guó)”，承受著氣候變化帶來的不良后果和國(guó)際輿論壓力，國(guó)家難以實(shí)現(xiàn)有效應(yīng)對(duì)。印尼所面臨的減排境況與許多中小國(guó)家具有相似性，而印尼本身的自然和社會(huì)生態(tài)又具有獨(dú)特性。印尼的氣候應(yīng)對(duì)政策為研究“國(guó)際治理層面的氣候議題如何下沉到具體國(guó)家的政策選擇”這一問題提供了研究樣本，同時(shí)對(duì)一國(guó)如何調(diào)用自身的資源稟賦并克服約束條件進(jìn)行氣候應(yīng)對(duì)提供了相應(yīng)的研究視角。

2020年9月22日，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上宣布，中國(guó)的二氧化碳排放量力爭(zhēng)在2030年前達(dá)到峰值，并努力爭(zhēng)取在2060年前實(shí)現(xiàn)“碳中和”。2021年，《中國(guó)2030年能源電力發(fā)展規(guī)劃研究及2060年展望》等研究成果接連發(fā)布，國(guó)內(nèi)也首次提出通過建設(shè)中國(guó)能源互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)的系統(tǒng)方案。②鄭青亭：《中國(guó)“雙碳”目標(biāo)報(bào)告：以特高壓引領(lǐng)中國(guó)能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，擴(kuò)大與周邊國(guó)家電力互聯(lián)互 通》，2021年3月19日，http://www.21jingji.com/article/20210319/herald/b98fe7f5a6f0b6ae396a40d1298e df72.html，訪問日期：2021年12月25日。同時(shí)，當(dāng)前中美競(jìng)爭(zhēng)加劇，周邊地緣政治態(tài)勢(shì)趨于復(fù)雜和敏感，“高階政治”層面的合作往往需要謹(jǐn)慎地拓展以規(guī)避其外溢效應(yīng)，而氣候合作作為全球治理的重點(diǎn)議題在一定程度上貼合各國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要，且敏感性相對(duì)較低，是當(dāng)下拓展外交合作不可多得的抓手。中國(guó)在非化石能源發(fā)展方面已經(jīng)走到世界前列，中國(guó)有志于為全球氣候治理貢獻(xiàn)中國(guó)方案，推動(dòng)合作共贏的氣候治理新局面的形成。因此，中國(guó)加強(qiáng)與周邊發(fā)展中國(guó)家的氣候合作是必然選擇，這也凸顯了研究中、印尼兩國(guó)氣候合作的價(jià)值所在。

氣候應(yīng)對(duì)屬于相對(duì)宏觀的議題領(lǐng)域，圍繞氣候變化衍生出來的關(guān)鍵詞有“低碳發(fā)展”“綠色經(jīng)濟(jì)”“氣候治理”“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”等，本文所談?wù)摰臍夂蛑卫戆圆煌Q所指代的應(yīng)對(duì)氣候變化的努力。當(dāng)前，圍繞特定國(guó)家或地區(qū)行為體的氣候治理與合作的理論著述較為豐富，自然科學(xué)領(lǐng)域集中于行為體氣候應(yīng)對(duì)技術(shù)層面的研究，社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域則多集中于經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理等領(lǐng)域。

針對(duì)印尼進(jìn)行氣候應(yīng)對(duì)的推動(dòng)力，卡爾（Carl H.Petrich）討論了影響印尼參與全球氣候變化談判的因素，包括人口壓力、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、政府的制度文化以及非政府組織的活動(dòng)等。他指出，印尼受制于其國(guó)內(nèi)面臨的問題，沒有能力兌現(xiàn)“可持續(xù)發(fā)展”的國(guó)際承諾。①Carl Petrich,“Indonesia and Global Climate Change Negotiations: Potential Opportunities and Constraints for Participation,Leadership,and Commitment,” Global Environmental Change,Vol.3,No.1,pp.53-77.對(duì)印尼氣候變化的后果評(píng)估，穆罕默德·隆迪（Mohammad Rondhi）等使用了來自印尼水稻農(nóng)場(chǎng)家庭調(diào)查的數(shù)據(jù)，使用有序概率回歸證實(shí)了農(nóng)民教育、土地保有權(quán)、灌溉設(shè)施、耕作制度等因素對(duì)氣候變化的感知影響程度的負(fù)面影響。研究還表明，印尼女性農(nóng)民比男性農(nóng)民具有更高的氣候變化適應(yīng)能力。②Mohammad Rondhi,Ahmad Fatikhul Khasan,Yasuhiro Mori and Takumi Kondo,“Assessing the Role of the Perceived Impact of Climate Change on National Adaptation Policy: the Case of Rice Farming in Indonesia,”Land,Vol.8,No.5,pp.81.關(guān)于印尼具體的氣候應(yīng)對(duì)措施，范秋翠（Pham Thu Thuy）以印尼和越南為案例，指出兩國(guó)的政策規(guī)劃都表現(xiàn)出將“適應(yīng)”和“減緩”兩種基本方法分離的趨向，其所面臨主要挑戰(zhàn)是知識(shí)、政治意愿、財(cái)政激勵(lì)三者的缺乏以及不同政府機(jī)構(gòu)之間的任務(wù)分散。③Pham Thu Thuy,Moira Moeliono,Bruno Locatelli,Maria Brockhaus,Monica Di Gregorio and Sofi Mardiah,“Integration of Adaptation and Mitigation in Climate Change and Forest Policies in Indonesia and Vietnam,” Forests,Vol.5,No.8,pp.2016-2036.阿里尼（Arini Wahyu Utami）和克萊默（Lori A.Cramer）的研究證明，印尼農(nóng)村地區(qū)的政治結(jié)構(gòu)可以影響家庭運(yùn)用政治資本采取適應(yīng)策略的能力，社區(qū)利用自組織的各個(gè)方面來解決自然災(zāi)害的影響，這表明權(quán)力結(jié)構(gòu)更加分散的農(nóng)村社區(qū)更有可能實(shí)現(xiàn)“主動(dòng)動(dòng)員”，利用自身的資源應(yīng)對(duì)和適應(yīng)氣候變化。④Arini Wahyu Utami and Lori Cramer,“Political,Social,and Human Capital in the Face of Climate Change: Case of Rural Indonesia,” Community Development,Vol.51,No.5,pp.556-574.艾瑞·蘇西洛瓦達(dá)尼（Arry Susilowardhani）以印尼三寶壟戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估（SEA）為例，指出SEA 作為整合減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和適應(yīng)氣候變化的工具仍存在能力建設(shè)、資金、數(shù)據(jù)等方面的挑戰(zhàn)，可以采取為本地環(huán)境評(píng)估隊(duì)伍提供培訓(xùn)等措施予以改進(jìn)。①Arry Susilowardhani,“The Potential of Strategic Environmental Assessment to Address the Challenges of Climate Change to Reduce the Risks of Disasters: a Case Study from Semarang,Indonesia,” Procedia-Social and Behavioral Sciences,Vol.135,August 2014,pp.3-9.拉哈尤·約瑟夫—保盧斯（Rahayu Yoseph-Paulus）和理查德·辛德馬什（Richard Hindmarsh）指出，印尼為了實(shí)現(xiàn)對(duì)氣候變化的有效適應(yīng)，必須克服政府跨部門協(xié)調(diào)方面的一些不足，同時(shí)地方能力建設(shè)需要解決在資源、領(lǐng)導(dǎo)力、公民意識(shí)、政府—社區(qū)伙伴關(guān)系、脆弱性評(píng)估等方面的問題。②Rahayu Yoseph-Paulus and Richard Hindmarsh,“Addressing Inadequacies of Sectoral Coordination and Local Capacity Building in Indonesia for Effective Climate Change Adaptation,” Climate and development,Vol.10,No.1,pp.35-48.

通過對(duì)相應(yīng)文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于印尼在氣候變化領(lǐng)域的政策應(yīng)對(duì)、效果評(píng)估等方面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一定的文獻(xiàn)積累，但其作為佐科政府現(xiàn)階段戰(zhàn)略的重點(diǎn)之一并沒有得到應(yīng)有的關(guān)注，關(guān)于印尼近年來的氣候政策的分析、討論以及跨國(guó)合作的文獻(xiàn)較為缺乏。因此，本文力圖對(duì)印尼現(xiàn)階段氣候政策的背景、內(nèi)容予以總結(jié)歸納，分析其所面臨的挑戰(zhàn)，并基于以上內(nèi)容對(duì)中、印尼兩國(guó)的氣候合作空間進(jìn)行論述，以期對(duì)現(xiàn)行國(guó)際治理視域下中等強(qiáng)國(guó)的行為模式和政策選擇研究進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)充，并為我國(guó)未來的氣候合作拓展提供相應(yīng)的參考。

一、印尼調(diào)整氣候政策的背景

（一）生態(tài)系統(tǒng)的日益脆弱

根據(jù)《世界風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》（2021）的評(píng)估結(jié)果，印尼被列為高災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家，在其評(píng)估的181 個(gè)對(duì)象中災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)排名高達(dá)38 名，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)暴露程度較高。③Bu¨ndnis Entwicklung Hilft and the Institute for International Law of Peace and Armed Conflict (IFHV),World Risk Report 2021,Berlin,September 2021,p.54.印尼國(guó)家減災(zāi)署（BNPB）僅在2021年1月1日至7月15日期間就記錄了共1560起自然災(zāi)害。水文氣象災(zāi)害包括洪水651 次、旋風(fēng)428 次、山體滑坡318 次、森林火災(zāi)118 次。該時(shí)段內(nèi)頻發(fā)的自然災(zāi)害已致54.6 萬人流離失所，造成498 人死亡，68 人失蹤，12867 人受傷。①Rangga Pandu AJ and Suharto,“Jokowi Urges BMKG to Increase Disaster Mitigation,Management Capacity,” July 29,2021,https//en.antaranews.com/news/181196/jokowi-urges-bmkg-to-increase-disastermitigation-management-capacity,訪問日期：2021年12月10日。

作為一個(gè)群島國(guó)家，印尼具有特殊的地理環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)氣候變化的感性和脆弱性構(gòu)成了印尼采取措施進(jìn)行氣候應(yīng)對(duì)的緊迫性。在2016年11月印尼公布的《國(guó)家自主貢獻(xiàn)》（NDC）文件中，印尼政府在第9 部分“印尼低碳和氣候適應(yīng)戰(zhàn)略”的論述中指出了印尼的氣候脆弱性，表示“隨著印尼人口的增長(zhǎng)，氣候變化引發(fā)的自然災(zāi)害將影響更多的人，使他們難以擺脫貧困”，以及“氣候變化增加了水文氣象災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，而最貧窮和最邊緣化的人往往生活在高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)”。②“First Nationally Determined Contribution Republic of Indoneisa,” November,2016,https://www4.unfccc.int/sites/ndcstaging/PublishedDocuments/Indonesia%20First/First%20NDC%20Indonesia_submitted%20 to%20UNFCCC%20Set_November%20%202016.pdf,訪問日期：2021年12月12日。

近年來，人為因素造成的印尼森林覆蓋減少、過度捕撈、水質(zhì)下降、動(dòng)物棲息地減少以及海洋污染等問題也層出不窮，即使是印尼國(guó)內(nèi)的保護(hù)區(qū)，也無法避免非法入侵、非法伐木等犯罪行為。自然資源和環(huán)境方面的普遍違法現(xiàn)象進(jìn)一步加劇了印尼的生態(tài)脆弱性。

據(jù)相關(guān)研究預(yù)測(cè)，在氣候變化的情況下，到2030年印尼的氣溫將上升約0.8℃，這將對(duì)印尼的農(nóng)業(yè)部門產(chǎn)生明顯的沖擊，尤其是對(duì)大豆、水稻的影響最大，進(jìn)而直接沖擊印尼的國(guó)家糧食安全。③Rina Oktaviani,Syarifah Amaliah,Claudia Ringler,Mark Rosegrant,Timothy Sulser,The Impact of Global Climate Change on the Indonesian Economy,New York:International Food Policy Research Institute,2011,p.18.從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，如果全球升溫達(dá)到2℃，印尼將會(huì)有更多人口面臨營(yíng)養(yǎng)不良、嚴(yán)重貧困甚至流離失所等問題。更加頻繁的厄爾尼諾現(xiàn)象將加劇印尼的干旱和洪水趨勢(shì)，導(dǎo)致印尼國(guó)內(nèi)糧食減產(chǎn)和饑餓人口增加。同時(shí)，氣候變化引起的干旱和水污染將沖擊印尼漁業(yè)，使其在特定水域的漁業(yè)捕撈潛力進(jìn)一步下降。④Keshav Das,“Climate Justice in Indonesia,” March 10，2022，https://www.climatescorecard.org/2022/03/climate-justice-in-indonesia/,訪問日期：2022年3月25日。

由此可見，特殊的地理位置和既有的發(fā)展模式共同導(dǎo)致了印尼的生態(tài)脆弱性，這也構(gòu)成了印尼通過相應(yīng)政策規(guī)劃來應(yīng)對(duì)氣候變化的基礎(chǔ)和首要利益訴求。

（二）促進(jìn)疫情后復(fù)蘇，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)

目前，印尼政府將減排、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、機(jī)會(huì)公平和氣候適應(yīng)型發(fā)展作為低碳發(fā)展目標(biāo)的組成部分，旨在將改善投資環(huán)境、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革和實(shí)施氣候政策三者統(tǒng)一于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實(shí)施過程中。①“Updated Nationally Determined Contribution Republic of Indoneisa,” July 21,2021,https://www4.unfccc.int/sites/ndcstaging/PublishedDocuments/Indonesia%20First/Updated%20NDC%20Indonesia%202021%20-%20corrected%20version.pdf,訪問日期：2021年12月6日。印尼國(guó)家發(fā)展規(guī)劃部（BAPPENAS）負(fù)責(zé)人蘇哈索（Suharso Monoarfa）表示，后疫情時(shí)期對(duì)印尼低碳發(fā)展的投資支持會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)好處：一是創(chuàng)造綠色就業(yè)機(jī)會(huì)，二是創(chuàng)造更加穩(wěn)定和可持續(xù)的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)。②Kuntum Riswan and Fadhli Ruhman,“Green Economy Key to Break Free from Middle-income Trap:Bappenas,” October 13,2021,https://en.antaranews.com/news/194045/green-economy-key-to-break-free-frommiddle-income-trap-bappenas,訪問日期：2021年12月6日。印尼政府將氣候應(yīng)對(duì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行話語(yǔ)綁定，其意義在于：政府認(rèn)定低碳發(fā)展具備推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的潛力。

印尼的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)顯著，印尼的制造業(yè)在20世紀(jì)60年代末開始經(jīng)歷了近30年的快速增長(zhǎng)，但在2005年后，印尼的制造業(yè)增長(zhǎng)速度長(zhǎng)期低于整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和服務(wù)業(yè)的增長(zhǎng)水平，對(duì)GDP 的貢獻(xiàn)持續(xù)下降。印尼制造業(yè)面臨中間產(chǎn)品嚴(yán)重依賴進(jìn)口以及產(chǎn)業(yè)鏈低端鎖定的問題，而占印尼GDP 比重最大的服務(wù)業(yè)不具備全球競(jìng)爭(zhēng)力?，F(xiàn)階段，制造業(yè)仍然是印尼吸納就業(yè)的主要部門。③Kiki Verico,“What Has Been Happening to Indonesia’s Manufacturing Industry?,” LPEM,Faculty of Economics and Business,University of Indonesia,No.202158,2021,pp.1-4.根據(jù)印尼國(guó)家統(tǒng)計(jì)局（BPS）的數(shù)據(jù)顯示，制造業(yè)從業(yè)人數(shù)從2016年的1587 萬人增加到2019年的1920 萬人，④“Penduduk 15 Tahun Ke Atas yang Bekerja menurut Lapangan Pekerjaan Utama 2011-2021(2011—2021年按主要職業(yè)劃分的15 歲及以上工作人口),” December 1,2021，https://www.bps.go.id/statictable/2009/04/16/970/penduduk-15-tahun-ke-atas-yang-bekerja-menurut-lapangan-pekerjaan-utama-1986—2021.html,訪問日期：2021年12月10日。制造業(yè)的發(fā)展對(duì)于印尼社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定至關(guān)重要。當(dāng)前，橫亙?cè)谟∧嵴媲暗膯栴}是：如何為印尼“早衰”的制造業(yè)找尋新的增長(zhǎng)動(dòng)能，推動(dòng)其向高端產(chǎn)業(yè)形態(tài)邁進(jìn)。

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)或許可以為印尼制造業(yè)的重振提供機(jī)遇，制造業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與低碳技術(shù)突破性創(chuàng)新呈相互促進(jìn)的關(guān)系，具體的過程簡(jiǎn)單表現(xiàn)為：市場(chǎng)主體通過投入專業(yè)的研發(fā)人員和大量的研發(fā)經(jīng)費(fèi)獲得突破性的技術(shù)，進(jìn)而生產(chǎn)低污染、低能耗的經(jīng)濟(jì)友好型產(chǎn)品。該過程是一個(gè)技術(shù)、產(chǎn)品質(zhì)量和生產(chǎn)效率的升級(jí)的過程。①畢克新等：《制造業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與低碳技術(shù)突破性創(chuàng)新互動(dòng)關(guān)系研究》，載《中國(guó)軟科學(xué)》，2017年第12 期，第150—152 頁(yè)。低碳發(fā)展路徑在推動(dòng)后疫情時(shí)期經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的同時(shí)，可以促進(jìn)制造業(yè)的提質(zhì)升級(jí)，創(chuàng)造綠色就業(yè)崗位。印尼政府也正是明確了氣候應(yīng)對(duì)的經(jīng)濟(jì)效益，才將該議題納入主流發(fā)展措施當(dāng)中。

（三）對(duì)國(guó)際氣候治理議程推進(jìn)的回應(yīng)

印尼政府對(duì)氣候變化的應(yīng)對(duì)是比較積極的。20世紀(jì)90年代初，印尼批準(zhǔn)了包括《維也納公約》《蒙特利爾議定書》和《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》等幾乎所有有關(guān)環(huán)境和氣候變化的條約，并積極參與氣候變化談判。在此過程中，印尼的態(tài)度由“氣候變化問題完全是發(fā)達(dá)國(guó)家的責(zé)任”這一強(qiáng)硬立場(chǎng)向“環(huán)境保護(hù)可與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”發(fā)生轉(zhuǎn)變。印尼在2007年主辦《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第13 次締約方大會(huì)（COP13）時(shí)主導(dǎo)了復(fù)雜的談判，成功促成各方達(dá)成了“巴厘路線圖”，為后來的京都談判鋪平了道路。②Awidya Santikajaya,“Walking the Middle Path: The Characteristics of Indonesia’s Rise,” International Journal,Vol.71,No.4,pp.577-583.在2009年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第15 次締約方大會(huì)（COP15）后，印尼蘇西洛政府承諾：到2020年將無條件減排26%，并在國(guó)際支持下減排41%。為此，印尼政府頒布了相關(guān)的法律和政策文件，包括第61/2011 號(hào)總統(tǒng)條例、第71/2011 號(hào)總統(tǒng)條例以及2014年制定的《國(guó)家適應(yīng)氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》等，對(duì)印尼溫室氣體清單和具體的減排行動(dòng)計(jì)劃等進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。

2015年《巴黎協(xié)定》是全球氣候治理歷程中具有標(biāo)志性意義的國(guó)際法條約，為2020年后全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)作出了安排，正式形成了以國(guó)家自主貢獻(xiàn)為基礎(chǔ)，配合全球盤點(diǎn)機(jī)制的“自下而上”的氣候治理模式。該協(xié)定第一次明確了國(guó)際社會(huì)控溫的具體目標(biāo)，即將全球平均溫度上升幅度控制在工業(yè)化前水平2℃內(nèi)，確立了“減緩”“適應(yīng)”“資金”“技術(shù)”和“能力建設(shè)”五大支柱。《巴黎協(xié)定》確立了締約方應(yīng)編制和報(bào)告反映各自減排目標(biāo)和方法的“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”（NDCs）這一法律機(jī)制，每5年提交一次，減排的力度要體現(xiàn)連續(xù)性和進(jìn)步性上。隨著2016年后多次氣候大會(huì)的召開，《巴黎協(xié)定》的實(shí)施細(xì)則被密切關(guān)注和探討。作為《巴黎協(xié)定》實(shí)施細(xì)則的載體，“卡托維茲氣候文件”圍繞五大支柱豐富了締約方履約機(jī)制，確立了以“全球盤點(diǎn)機(jī)制”“透明度機(jī)制”和“遵約機(jī)制”為主要構(gòu)成的履約追蹤機(jī)制。①季華：《〈巴黎協(xié)定〉實(shí)施機(jī)制與2020年后全球氣候治理》，載《江漢學(xué)術(shù)》，2020年第2 期，第47—48 頁(yè)。

印尼時(shí)常作為“中等強(qiáng)國(guó)”被納入學(xué)者的考察范圍之中，其依據(jù)在于：印尼以良好的國(guó)際公民意識(shí)、支持多邊主義的偏好以及現(xiàn)行國(guó)際秩序的擁護(hù)者作為角色核心，并得到了他國(guó)認(rèn)可。②Cameron Thies and Angguntari Sari,“A Role Theory Approach to Middle Powers: Making Sense of Indonesia’s Place in the International System,” Contemporary Southeast Asia,Vol.40,No.3,pp.404-413.由于《巴黎協(xié)定》實(shí)施機(jī)制下發(fā)展中國(guó)家的溫室氣體國(guó)際減排義務(wù)比較明確，雖然新監(jiān)督履約機(jī)制的強(qiáng)制力有所下降，但《巴黎協(xié)定》所形成的非對(duì)抗、非懲罰參與方式充分激發(fā)了締約方的積極性，加快了各國(guó)的行動(dòng)步伐。在此基礎(chǔ)上，印尼出于國(guó)家形象的塑造和自身的發(fā)展需求，積極推動(dòng)國(guó)內(nèi)制度轉(zhuǎn)型。

二、印尼佐科政府氣候治理的內(nèi)容特點(diǎn)

（一）提升戰(zhàn)略定位與減排目標(biāo)，明確氣候治理方向與重點(diǎn)

佐科總統(tǒng)于2014年確定并實(shí)施了“國(guó)家九項(xiàng)愿景”（Nawa Cita）框架內(nèi)的優(yōu)先行動(dòng)，其核心框架并未包含對(duì)氣候變化的應(yīng)對(duì)。③“Nawacita Jokowi-JK: Membangun Indonesia dari Perbatasan（佐科總統(tǒng)的九項(xiàng)愿景：從邊界建設(shè)印 尼 ）,” October 26,2019,http://binapemdes.kemendagri.go.id/blog/detil/nawacita_jokowi_jk:_membangun_indonesia_dari_perba，訪問日期：2021年12月13日。在印尼《2015—2019年中期發(fā)展規(guī)劃》中，氣候應(yīng)對(duì)被包含在“自然資源和環(huán)境管理領(lǐng)域”議題下，作為一個(gè)分議題與“農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展”“加強(qiáng)森林保護(hù)治理和流域管理”等11 個(gè)具體領(lǐng)域的議題并列。④Bappenas,Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional 2015-2019(2015—2019年中期發(fā)展規(guī)劃),Jakarta,2017,pp.10.1-10.80.

在印尼批準(zhǔn)《巴黎協(xié)定》之后，應(yīng)對(duì)氣候變化這一議題逐步進(jìn)入了佐科政府發(fā)展規(guī)劃的關(guān)注重點(diǎn)。在2016年的國(guó)家自主貢獻(xiàn)文件中，印尼政府明確表示已“認(rèn)識(shí)到需要將氣候變化納入發(fā)展、空間規(guī)劃和預(yù)算程序的必要性”，所以在制定具體的發(fā)展方案目標(biāo)時(shí)納入了關(guān)鍵的氣候變化指標(biāo)。①Indonesia,First Nationally Determined Contribution Republic of Indoneisa,Jakarta,2016,p.5.2017年，印尼在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第18 次締約方大會(huì)（COP23）上首次宣布了將低碳和綠色經(jīng)濟(jì)納入發(fā)展主流。佐科總統(tǒng)在開啟第二任期后，印尼政府通過《2020—2024年中期發(fā)展規(guī)劃》（RPJMN）明確其總體目標(biāo)為“將印尼轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)公平和可持續(xù)發(fā)展的中高收入國(guó)家”，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)需要7 個(gè)核心議題的支撐，其中包括“增強(qiáng)環(huán)境和抵御自然災(zāi)害和氣候變化的能力”，與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、人力資源開發(fā)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等既有的關(guān)鍵領(lǐng)域享有同等的戰(zhàn)略定位。②Bappenas,Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional 2020-2024 (2020—2024年中期發(fā)展規(guī)劃)，Jakarta,2019,pp.177-200.

按《巴黎協(xié)定》要求，印尼在2016年11月通過提交第一份國(guó)家自主貢獻(xiàn)文件做出了在2020—2030年間減排29%（無條件減排）與41%（有條件減排）的承諾，并概述了印尼未來向低碳和氣候彈性過渡的基本框架。2021年，印尼更新了其國(guó)家自主貢獻(xiàn)文件，加強(qiáng)了該國(guó)氣候與發(fā)展目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)力度，具體調(diào)整包括以下四個(gè)方面的內(nèi)容。（1）明確了實(shí)現(xiàn)氣候適應(yīng)目標(biāo)的關(guān)鍵計(jì)劃、戰(zhàn)略和行動(dòng)，彌補(bǔ)了舊有國(guó)家自主貢獻(xiàn)具體內(nèi)容的不足。（2）更新后的國(guó)家自主貢獻(xiàn)不再與之前的“九項(xiàng)愿景”概念保持一致，而是與印尼《2020—2024年中期發(fā)展規(guī)劃》（RPJMN）和印尼2045 愿景（Vision Indonesia 2045）保持一致。（3）在分部門類別的一切照常情景（BAU）和減排預(yù)測(cè)中進(jìn)行數(shù)值調(diào)整。例如，將2016年有條件（CM2）能源減排目標(biāo)從398 百萬噸二氧化碳提升至2021年的446 百萬噸二氧化碳。（4）在將“卡托維茲一攬子協(xié)議”下的實(shí)施細(xì)則適用于印尼的背景下，提高執(zhí)行效率，并主動(dòng)對(duì)外傳達(dá)其進(jìn)展和成就。這包括詳細(xì)闡述（以國(guó)家登記系統(tǒng)為支柱的）國(guó)家一級(jí)透明度框架的建立和實(shí)施手段（資金、技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓以及能力建設(shè)）。③Indonesia,Indonesia’s Updated NDC for a Climate Resilient Future,Jakarta,2021,p.7.與更新的國(guó)家自主貢獻(xiàn)一起提交的印尼2050年低碳和氣候韌性長(zhǎng)期戰(zhàn)略（LTS-LCCR 2050）向外界進(jìn)一步展示了印尼超越巴黎氣候目標(biāo)的可持續(xù)愿景，具體包括：到2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，在林業(yè)和土地利用部門實(shí)現(xiàn)碳凈匯，在2060年或更早進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)凈零排放的宏偉目標(biāo)等。

上述文件重點(diǎn)對(duì)國(guó)際通用的氣候治理手段——緩解（Mitigation）和適應(yīng)（Adaptation）作出了規(guī)劃。前者的總目標(biāo)為減少溫室氣體的排放，后者的總目標(biāo)為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)彈性、社會(huì)和生活彈性以及生態(tài)系統(tǒng)彈性。在緩解行動(dòng)上，規(guī)劃落實(shí)至森林和土地使用、農(nóng)業(yè)、能源運(yùn)輸、工業(yè)以及廢棄物這五個(gè)領(lǐng)域；在適應(yīng)行動(dòng)上，食物、能源、健康、生活、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性、城市以及濱海小島這七個(gè)領(lǐng)域構(gòu)成了框架重點(diǎn)。此外，印尼氣候規(guī)劃擬通過提高糧食、水、能源和環(huán)境健康的發(fā)展需求彈性，在2050年前將氣候變化導(dǎo)致的國(guó)家潛在GDP損失減少3.45%。

為了分階段實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，印尼以森林和土地利用以及能源部門為承諾減排重點(diǎn)，前者占承諾減排量的24.1%，后者占15.5%。印尼政府的目標(biāo)是讓森林和土地利用部門到2030年超越碳中和，實(shí)現(xiàn)凈碳匯。為此，印尼環(huán)境和林業(yè)部制定了《2030 印尼林業(yè)和其他土地利用（FoLU）凈匯（Net Sink）規(guī)劃》，同時(shí)能源和礦產(chǎn)資源部也推出了能源轉(zhuǎn)型路線圖，前者與森林和土地有關(guān)，包括林業(yè)活動(dòng)和社區(qū)參與的氣候緩解、適應(yīng)議程，后者則致力于解決能源獲取、智能和清潔技術(shù)以及能源部門融資等方面的問題。

（二）聚焦綠色復(fù)蘇，逐步推動(dòng)氣候構(gòu)想的落實(shí)

針對(duì)2020年以來的新冠肺炎疫情沖擊，印尼在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的同時(shí)，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，將氣候應(yīng)對(duì)融入國(guó)家經(jīng)濟(jì)重振的軌道上。以國(guó)內(nèi)綠色復(fù)蘇為短期焦點(diǎn)，逐步推動(dòng)氣候應(yīng)對(duì)承諾和構(gòu)想的落實(shí)，這構(gòu)成了印尼現(xiàn)階段氣候政策的第二個(gè)特點(diǎn)。

印尼國(guó)家發(fā)展規(guī)劃部針對(duì)疫情沖擊和緊迫的氣候現(xiàn)狀制定了印尼《2021—2024 綠色復(fù)蘇路線圖》，該路線圖將綠色復(fù)蘇舉措作為印尼國(guó)家規(guī)劃和預(yù)算編制過程中的重點(diǎn)，涵蓋4 階段和12 項(xiàng)具體行動(dòng)。4 階段包括“響應(yīng)”（Respond）、“恢復(fù)”（Recover）、“恢復(fù)和再評(píng)估”（Recover and Re-evaluate）以及“獎(jiǎng)勵(lì)”（Reward），分別構(gòu)成2021—2024年間每一季度的實(shí)施重點(diǎn)。目前，該路線圖得到財(cái)政部和其他相關(guān)職能部委的支持。①“Indonesia’s New Green Recovery Roadmap Sets a Framework for Low-carbon,Climate-resilient Economic Growth and Job Creation,” October 31,2021,https://ndcpartnership.org/news/indonesia%E2%80%99snew-green-recovery-roadmap-sets-framework-low-carbon-climate-resilient-economic,訪問日期：2021年12月17日。同時(shí)，印尼加快了綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及綠色產(chǎn)業(yè)布局。近年來，印尼政府已建成或修復(fù)多個(gè)水壩、水庫(kù)和湖泊。2019年，印尼農(nóng)業(yè)部在32 個(gè)省份建設(shè)了多項(xiàng)應(yīng)對(duì)氣候異常的節(jié)水基礎(chǔ)設(shè)施。政府提出在北加里曼丹（Kaltara）省建設(shè)全球最大的綠色工業(yè)區(qū)，該地區(qū)將依賴來自水力發(fā)電廠（HEPP）提供的能源，目前，當(dāng)?shù)卣呀?jīng)開始建設(shè)道路等基礎(chǔ)設(shè)施。①Rabu,“Melihat Rencana Jokowi Bangun Kawasan Industri Hijau Terbesar di Dunia (展望佐科總統(tǒng)建設(shè)世界最大綠色工業(yè)區(qū)的計(jì)劃),” November 3,2021,https://www.cnnindonesia.com/ekonomi/20211102175039-92-715682/melihat-rencana-jokowi-bangun-kawasan-industri-hijau-terbesar-di-dunia,訪 問日 期：2021年12月17日。佐科總統(tǒng)在COP26 上也重申了印尼發(fā)展電動(dòng)汽車的承諾。印尼在電池充電基礎(chǔ)設(shè)施方面的目標(biāo)是：在未來建設(shè)31859 個(gè)公共電動(dòng)汽車充電站（SPKLU）和6.7萬個(gè)電動(dòng)汽車電池交換站（SPBKLU）。②Ade Irma and Juwita Trisna,“EV Utilization Target Reflects Commitment to Cutting Emissions,”November 18，2021,https://en.antaranews.com/news/200193/ev-utilization-target-reflects-commitment-to-cuttingemissions,訪問日期：2021年12月17日。為了加快實(shí)現(xiàn)提升新能源和可再生能源使用比例的目標(biāo)，印尼政府已嘗試開發(fā)大型水電、地?zé)嵋约皻淠馨l(fā)電廠，積極推動(dòng)生物燃料的使用，為清潔能源提供財(cái)政激勵(lì)，在國(guó)內(nèi)加快碳捕集利用與封存（CCUS）、推動(dòng)超級(jí)電網(wǎng)等技術(shù)的應(yīng)用等。

近年來，印尼也強(qiáng)化了針對(duì)氣候變化的制度和能力建設(shè)。在制度建設(shè)方面，根據(jù)16/2015 總統(tǒng)條例，印尼政府在環(huán)境和林業(yè)部設(shè)立氣候變化總局作為《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的國(guó)家協(xié)調(diào)中心，以此促進(jìn)政府部門和利益攸關(guān)方的協(xié)調(diào)。2016年，印尼通過16/2016 號(hào)法律正式批準(zhǔn)了《巴黎協(xié)定》。2018年，佐科總統(tǒng)發(fā)布35/2018 號(hào)總統(tǒng)條例加快建設(shè)國(guó)內(nèi)熱力發(fā)電設(shè)施，以“采用無害環(huán)境技術(shù)”將廢物轉(zhuǎn)化為電能。③“Regulations 12/2017,50/2017,35/2018 4/2020 on the Utilisation of Renewable Energy for the Provision of Power,” 2020,https://climate-laws.org/geographies/indonesia/policies/regulations-12-2017-50-2017-35-2018-4-2020-on-the-utilisation-of-renewable-energy-for-the-provision-of-power,訪問日期：2021年12月17日。55/2019 號(hào)以及13/2020 號(hào)總統(tǒng)條例推動(dòng)了電動(dòng)汽車在印尼的制造和部署進(jìn)程，涵蓋了對(duì)電動(dòng)汽車的財(cái)政、非財(cái)政激勵(lì)計(jì)劃、電力供應(yīng)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題。④“Presidential Regulation 55/2019 on Electric Vehicles,” 2019，https://climate-laws.org/geographies/indonesia/policies/presidential-regulation-55-2019-on-electric-vehicles,訪問日期：2021年12月17日。2020年，印尼能源和礦產(chǎn)資源部通過第4/2020號(hào)條例修訂了此前關(guān)于利用可再生能源提供電力的50/2017 號(hào)條例，提高了可再生能源納入國(guó)家能源結(jié)構(gòu)的比例。2021年10月，印尼發(fā)布了98/2018 號(hào)總統(tǒng)條例，引入“碳經(jīng)濟(jì)價(jià)值”（nilai ekonomi carbon）這一概念，制定了碳定價(jià)和碳交易安排的監(jiān)管框架（包括注冊(cè)和估值等），這也標(biāo)志著印尼準(zhǔn)備從自愿碳排放市場(chǎng)逐步轉(zhuǎn)型為合規(guī)碳排放市場(chǎng)。①Jean-Louis Neves Mandelli,“Committing to a Greener Future: Indonesia Embraces the Use of Carbon Economic Value,” January 6,2022,https://www.shearman.com/perspectives/2022/01/committing-to-a-greenerfuture-indonesia-embraces-the-use-of-carbon-economic-value,訪問日期：2022年3月30日。目前，印尼已有超過20 個(gè)省份制定了區(qū)域能源總體規(guī)劃（RUED），涉及具體項(xiàng)目以及技術(shù)應(yīng)用的相關(guān)區(qū)域法規(guī)也在制定與發(fā)布中。②“22 Indonesian Provinces Set Regulations for Energy Transition,” March 9,2022,https://www.medcom.id/english/business/Dkq4MLpb-22-indonesian-provinces-set-regulations-for-energy-transition,訪問日期：2022年3月22日。

在能力建設(shè)上，為了加強(qiáng)氣候融資，印尼建立了國(guó)家環(huán)境基金管理機(jī)構(gòu)(BPDLH）并開發(fā)了一系列創(chuàng)新的綠色融資方式，包括綠色伊斯蘭債券、綠色債券、推動(dòng)“碳定價(jià)”機(jī)制的成型以及開發(fā)混合融資計(jì)劃等。印尼環(huán)境和林業(yè)部正在根據(jù)氣候村計(jì)劃（Program Kampung Iklim）在多個(gè)地區(qū)開發(fā)3270 個(gè)試點(diǎn)，計(jì)劃到2024年在全國(guó)創(chuàng)建2 萬個(gè)氣候村計(jì)劃地點(diǎn)，此舉旨在提升印尼基層的氣候變化應(yīng)對(duì)能力。③Martha S and Fadhli Ruhman,“Indonesia Develops 3270 Sites under Climate Village Program,”November 2,2021,https://en.antaranews.com/news/197297/indonesia-develops-3270-sites-under-climate-villageprogram,訪問日期：2021年12月17日。印尼泥炭和紅樹林恢復(fù)局（BRGM）應(yīng)用3R 戰(zhàn)略——再濕潤(rùn)（rewetting）、再種植（revegetation）和恢復(fù)活力（revitalization）來推動(dòng)印尼完成減少溫室氣體排放的目標(biāo)。目前，印尼已建成1.7 萬個(gè)泥炭地再濕潤(rùn)基礎(chǔ)設(shè)施（IPG）和5000 個(gè)運(yùn)河區(qū)塊，并修復(fù)了數(shù)百公頃的紅樹林生態(tài)系統(tǒng)。④Subagyo and Fadhli Ruhman,“BRGM Applies 3R to Support Indonesia’s GHG Emission-reduction Goal,” November 2,2021,https://en.antaranews.com/news/197269/brgm-applies-3r-to-support-indonesias-ghgemission-reduction-goal,訪問日期：2021年12月17日。

（三）塑造國(guó)家形象，積極調(diào)動(dòng)外部力量推動(dòng)氣候應(yīng)對(duì)

由于氣候變化具有地方、國(guó)家和國(guó)際層面的影響，印尼國(guó)內(nèi)部門的協(xié)調(diào)作用不斷加強(qiáng)。同時(shí)，印尼也積極利用外交場(chǎng)合調(diào)動(dòng)外部力量，充分借助外力來彌補(bǔ)國(guó)家能力的不足。

印尼在不同外交場(chǎng)合突出強(qiáng)調(diào)其氣候應(yīng)對(duì)的成果和決心，著力鞏固“富有全球責(zé)任心”的中等國(guó)家形象。2020年11月，佐科總統(tǒng)在G20 利雅得領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上重申了他對(duì)可持續(xù)和綠色經(jīng)濟(jì)的承諾，并表示，印尼將在國(guó)內(nèi)實(shí)施強(qiáng)制性B30生物柴油政策和開展純棕櫚油柴油（D100）試驗(yàn)。①Genta Tenri Mawangi,“Indonesia Reiterates Commitment for Greener Economy at G20 Summit,”November 23,2020,https://en.antaranews.com/news/162160/indonesia-reiterates-commitment-for-greenereconomy-at-g20-summit,訪問日期：2021年12月18日。在COP26 上，佐科總統(tǒng)介紹了印尼為應(yīng)對(duì)氣候變化所做出的努力，包括：國(guó)內(nèi)森林砍伐率達(dá)到過去二十年來的最低水平，2020年森林火災(zāi)減少了82%，在2010—2019年恢復(fù)30 萬片關(guān)鍵土地等。印尼也主動(dòng)在G20 平臺(tái)上提供國(guó)內(nèi)的可持續(xù)投資項(xiàng)目，其中包括可再生能源以及碳交易項(xiàng)目，分別分布在旅游、經(jīng)濟(jì)區(qū)、制造業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等多個(gè)領(lǐng)域。②“Indonesia Offers Sustainable Investment Projects in G20,” March 22,2022，https://www.knowesg.com/investors/indonesia-offers-sustainable-investment-projects-in-g20-22032022，訪問日期：2022年3月30日。

印尼習(xí)慣以東盟為依托發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力，對(duì)東盟的可持續(xù)發(fā)展議程予以積極支持。印尼經(jīng)濟(jì)事務(wù)協(xié)調(diào)部長(zhǎng)艾爾朗加（Airlangga Hartato）在第20 屆東盟經(jīng)濟(jì)共同體理事會(huì)（AECC）視頻會(huì)議上稱，可持續(xù)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)2025年?yáng)|盟經(jīng)濟(jì)共同體（AEC）藍(lán)圖目標(biāo)的重要因素，印尼將致力于實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃并創(chuàng)造大量綠色就業(yè)機(jī)會(huì)，并充分鼓勵(lì)東盟利用藍(lán)色和綠色經(jīng)濟(jì)計(jì)劃作為新的增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)因素。③Kuntum Riswan and Uyu Liman,“Hartarto Outlines Key Factors for Achieving 2025 AEC Blueprint Target,” October 18,2021,https://en.antaranews.com/news/194925/hartarto-outlines-key-factors-for-achieving-2025-aec-blueprint-target,訪問日期：2021年12月21日。在第22 屆東盟—韓國(guó)峰會(huì)上，佐科總統(tǒng)提請(qǐng)東盟國(guó)家和韓國(guó)共同支持有利于綠色經(jīng)濟(jì)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決策環(huán)境，建立良好的生態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)一步加強(qiáng)在基礎(chǔ)設(shè)施和綠色產(chǎn)業(yè)、清潔能源、新可再生能源等多領(lǐng)域的合作。④Indra AP and Azis Kurmala,“Good Potential for ASEAN-Korea Partnership in Green Economy: Jokowi,”O(jiān)ctober 26,2021,https://en.antaranews.com/news/196149/good-potential-for-asean-korea-partnership-in-greeneconomy-jokowi,訪問日期：2021年12月19日。

印尼還積極利用氣候變化議題拓展雙邊關(guān)系，獲取相應(yīng)的資金技術(shù)支持。在COP26 召開期間，佐科與美國(guó)總統(tǒng)拜登舉行了雙邊會(huì)議，討論了兩國(guó)在發(fā)展綠色和可持續(xù)經(jīng)濟(jì)方面的合作，會(huì)議內(nèi)容貼合印尼減少碳排放、降低森林砍伐率和抑制森林火災(zāi)的承諾。⑤Boyke P.Siregar,“Indonesia-AS Tingkatkan Kerja Sama Program Ekonomi Hijau (印尼—美國(guó)加強(qiáng)綠色經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目合作),” November 5,2021,https://wartaekonomi.co.id/read372538/indonesia-as-tingkatkan-kerja-samaprogram-ekonomi-hijau,訪問日期：2021年12月20日。2021年6月，印尼和德國(guó)簽署了一項(xiàng)技術(shù)合作協(xié)議。德國(guó)政府為印尼可再生能源、綠色基礎(chǔ)設(shè)施、森林和氣候變化、可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)職業(yè)教育和培訓(xùn)等16 個(gè)合作項(xiàng)目提供5940 萬歐元的資助，①“Germany Further Supports Indonesia with 59.4 Million EUR,” June 23,2021,https://jakarta.diplo.de/iden/news/-/2467646,訪問日期：2021年12月23日。兩國(guó)此前在“印尼—德國(guó)綠色基礎(chǔ)設(shè)施倡議”下已開展過有關(guān)城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施的合作。②“Jerman Siap Kucurkan Rp 41T untuk Dukung Proyek Infrastruktur Hijau Indonesia (德 國(guó) 準(zhǔn) 備 支 付41 萬億印尼盾支持印尼的綠色基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目),” March 8,2021,https://kemlu.go.id/portal/id/read/2232/berita/jerman-siap-kucurkan-rp-41t-untuk-dukung-proyek-infrastruktur-hijau-indonesia,訪問日期：2022年3月30日。2021年11月，印尼外長(zhǎng)蕾特諾（Retno Marsudi ）與丹麥外長(zhǎng)耶珀·科弗德（Jeppe Kofod）簽署了一項(xiàng)協(xié)議，確保丹麥與印尼兩國(guó)在實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)方面進(jìn)行更密切的合作，兩國(guó)將在該協(xié)議下建立86 個(gè)不同的行動(dòng)軌跡，涵蓋能源轉(zhuǎn)型、廢物管理、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和食品等領(lǐng)域，預(yù)計(jì)合作從將從2021年持續(xù)到2024年。③“Indonesia and Denmark Sign Extensive Green Cooperation Agreement,” November 23,2021,https://stateofgreen.com/en/partners/state-of-green/news/indonesia-and-denmark-sign-extensive-green-cooperationagreement/,訪問日期：2021年12月23日。

三、印尼氣候政策面臨的挑戰(zhàn)

（一）資金約束

資金是解決氣候變化問題的關(guān)鍵。根據(jù)印尼國(guó)家發(fā)展規(guī)劃部的報(bào)告，2007—2014年間，印尼為適應(yīng)、減緩和支持氣候變化活動(dòng)總共投入了174.8 億美元。在2015—2019年間，印尼繼續(xù)為實(shí)施氣候變化行動(dòng)和計(jì)劃提供資金，撥款總額達(dá)到了550.1 億美元。目前，印尼政府表示，仍將撥出大量國(guó)家資金，用于2020—2030年間實(shí)施緩解和適應(yīng)行動(dòng)。④Indonesia,Updated Nationally Determined Contribution Republic of Indoneisa,Jakarta,2021,p.16.

然而，印尼財(cái)政部長(zhǎng)穆里婭妮（Sri Mulyani）表示，到2030年，印尼需要3461 萬億印尼盾（相當(dāng)于2660 億美元）來應(yīng)對(duì)氣候變化。目前，印尼的國(guó)家預(yù)算（APBN）規(guī)模無法兌現(xiàn)氣候變化承諾。因此，其融資需要來自國(guó)內(nèi)和全球私營(yíng)部門的資金。①Cantika Adinda Putri,“Sri Mulyani: Atasi Perubahan Iklim RI Butuh Rp 3.461 Triliun (穆里婭妮：應(yīng)對(duì)氣候變化，印尼需要3451 萬億印尼盾),” June 11,2021,https://www.cnbcindonesia.com/news/20210611142403-4-252402/sri-mulyani-atasi-perubahan-iklim-ri-butuh-rp-3461-triliun,訪問日期：2021年12月20日。盡管印尼政府已經(jīng)采取了上述的多種途徑拓展資金的募集渠道，但仍然面臨極大的資金壓力。加之2022年1月佐科總統(tǒng)提出的《國(guó)家首都法草案》被通過，遷都“努桑塔拉”（Nusantara）被提上政府日程，遷都的巨額預(yù)算以及實(shí)施過程很可能會(huì)擠壓政府處理氣候議題的政策空間。同時(shí)，印尼政府有意識(shí)地對(duì)政府債務(wù)（尤其是外債）比重進(jìn)行控制，避免因債務(wù)負(fù)擔(dān)過重影響經(jīng)濟(jì)基本面的穩(wěn)定。因此，印尼政府很可能在氣候資金的籌措和使用上無法達(dá)標(biāo)，其氣候應(yīng)對(duì)成效更加具有不確定性。

此外，如何評(píng)估氣候應(yīng)對(duì)成本也是印尼政府面臨的問題。碳減排成本有不同的內(nèi)涵及表述，如邊際減排成本、增量減排成本、社會(huì)減排成本、平均減排成本、碳價(jià)等，其中不同的碳價(jià)內(nèi)涵和成本計(jì)算模型是碳減排成本不確定性的重要因素。②洪祎君等：《基于發(fā)展中國(guó)家自主貢獻(xiàn)文件的資金需求評(píng)估》，載《氣候變化研究進(jìn)展》，2018年第6 期，第628 頁(yè)。對(duì)于這一問題，只有世界銀行、聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）等機(jī)構(gòu)做過系統(tǒng)性的分析。③姜曉群等：《“后巴黎”時(shí)代氣候適應(yīng)國(guó)際合作進(jìn)展與展望》，載《氣候變化研究進(jìn)展》，2021年第4期，第490 頁(yè)。由于各國(guó)的自然和社會(huì)生態(tài)迥異，即便是技術(shù)上完全相同的減排措施也可能存在不同的推行成本，并且同一國(guó)家或地區(qū)在不同的階段其減排成本也會(huì)發(fā)生動(dòng)態(tài)變化。因此，成本評(píng)估需要通過充分本土化、專業(yè)化以及長(zhǎng)期化的團(tuán)隊(duì)或機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，需要依靠國(guó)家的財(cái)政投入和人才培養(yǎng)。因此，財(cái)政約束構(gòu)成了現(xiàn)階段乃至更為長(zhǎng)期的時(shí)間內(nèi)印尼氣候應(yīng)對(duì)最直接的制約因素。

（二）“碳鎖定效應(yīng)”破除困難

目前，印尼存在一定的“碳鎖定效應(yīng)”?！疤兼i定效應(yīng)”的主要表現(xiàn)是：一國(guó)當(dāng)前的工業(yè)經(jīng)濟(jì)鎖定在了以化石燃料為基礎(chǔ)的碳密集能源系統(tǒng)中，與一國(guó)的能源資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源需求以及既有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緊密相關(guān)。④李宏偉等：《“一帶一路”建設(shè)背景下我國(guó)碳鎖定的發(fā)展態(tài)勢(shì)及其防范》，載《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》，2019年第8 期，第14 頁(yè)。

印尼是一個(gè)傳統(tǒng)能源與非傳統(tǒng)能源都極為豐富的國(guó)家。印尼是世界上第16大產(chǎn)油國(guó)，擁有巨量的天然氣儲(chǔ)量，地?zé)豳Y源約占全球總量的40%，水能、太陽(yáng)能和生物質(zhì)能也十分豐富。然而，在現(xiàn)階段，印尼過度依賴蒸汽發(fā)電廠以及燃料煤。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，印尼蒸汽發(fā)電廠供能占比從2015年的53%已經(jīng)上升到2019年的60%。長(zhǎng)期以來，印尼風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電對(duì)印尼電力系統(tǒng)貢獻(xiàn)較小，利用率遠(yuǎn)低于其余的G20 成員國(guó)。印尼清潔電力的發(fā)展沒有跟上電力需求的快速增長(zhǎng)，滿足電力需求的主體能源仍是燃煤。

印尼政府基于發(fā)展需求也不得不繼續(xù)維持對(duì)煤炭的路徑依賴。2021年9月，印尼國(guó)有電力公司（PLN）發(fā)布的電力行業(yè)十年計(jì)劃（RUPTL 2021—2030）顯示，在2021—2030年，可再生能源將占新增發(fā)電容量的52%，印尼的目標(biāo)是在2030年可再生能源發(fā)電量達(dá)到總發(fā)電量的23%，而煤炭將占新增發(fā)電容量的34%，到2030年兩者實(shí)現(xiàn)64%的發(fā)電組合。①“Climate Action Tracker：Indonesia,” November 1,2021,https://climateactiontracker.org/countries/indonesia/,訪問日期：2021年12月22日。同時(shí)，印尼的國(guó)家能源政策（KEN）和國(guó)家能源總體計(jì)劃（RUEN）仍凸顯以化石能源的使用為導(dǎo)向，政府要求石油、天然氣和煤炭在2025年占國(guó)家能源結(jié)構(gòu)的77%，新能源和可再生能源（EBT）僅占23%。到2050年，化石能源的份額仍將占主導(dǎo)地位，約為69%，而清潔能源的份額僅增加到31%。②Sugiharto P and Resinta S,“Government Should Develop New Roadmap for Energy Transition: IMEF,”August 19,2021,https://en.antaranews.com/news/184686/government-should-develop-new-roadmap-for-energytransition-imef,訪問日期：2021年12月22日。

可以說，印尼國(guó)內(nèi)的能源結(jié)構(gòu)仍是以燃煤為主體，高碳排放的生產(chǎn)特點(diǎn)難以得到迅速的改善。具體到企業(yè)層面，許多燃煤發(fā)電廠同國(guó)有電力供應(yīng)商簽訂了合同，如果項(xiàng)目在合同期內(nèi)被叫停，政府必須為發(fā)電廠提供大量補(bǔ)償，③Astrid Habibah and Uyu Liman,“Indonesia Needs Trillions to Cut PLTU Use: Ministry,” October 28,2021,https://en.antaranews.com/news/196645/indonesia-needs-trillions-to-cut-pltu-use-ministry,訪問日期：2021年12月23日。這勢(shì)必增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。當(dāng)前，全球范圍內(nèi)負(fù)責(zé)任投資原則（PRI）的簽署方數(shù)量和環(huán)境、社會(huì)和公司治理（ESG）投資的資產(chǎn)價(jià)值都在快速增長(zhǎng)，全球多家金融機(jī)構(gòu)已宣布撤資煤炭行業(yè)。未來，印尼煤炭企業(yè)可能會(huì)越來越多地面臨外部融資約束?？紤]到疫情對(duì)印尼煤炭需求的沖擊，煤炭?jī)r(jià)格在中長(zhǎng)期可能會(huì)受到抑制，煤炭公司財(cái)務(wù)狀況的惡化可能會(huì)產(chǎn)生更廣泛的經(jīng)濟(jì)和金融溢出效應(yīng)。在全球脫碳預(yù)期加速的背景下，如何處理能源轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)對(duì)印尼政府構(gòu)成了挑戰(zhàn)。①International Monetary Fund.Asia and Pacific Dept,“Indonesia: Selected Issues,” IMF Staff Country Reports,Vol.2021,No.47,pp.101-102.

（三）能力建設(shè)不足

氣候應(yīng)對(duì)的成效有賴于不同層次以及不同領(lǐng)域之間的協(xié)調(diào)和能力建設(shè)，當(dāng)前的印尼政府在這一方面也存在諸多的不足。首先，氣候治理信息的收集存在困難。印尼在國(guó)家自主貢獻(xiàn)文件中已表明，“收集有關(guān)能力建設(shè)的進(jìn)展、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的數(shù)據(jù)和信息仍然具有挑戰(zhàn)性”，因?yàn)檫@些工作“難以規(guī)避能力建設(shè)活動(dòng)之間的差距和重疊”。著手氣候應(yīng)對(duì)的不同機(jī)構(gòu)除了需要構(gòu)建信息系統(tǒng)外，還必須處理不同數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)編譯方法和數(shù)據(jù)源問題，同時(shí)模型的開發(fā)、運(yùn)營(yíng)以及監(jiān)測(cè)評(píng)估也在很大程度上依賴可靠的技術(shù)路徑以及專業(yè)人員。針對(duì)這方面的不足，印尼結(jié)合全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流，已加快推動(dòng)國(guó)家部委、金融機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)以及中小微企業(yè)的數(shù)字化進(jìn)程，利用數(shù)字化服務(wù)于氣候治理，并通過加強(qiáng)對(duì)氣候數(shù)據(jù)的收集、處理、分析來提升對(duì)自然災(zāi)害的響應(yīng)、預(yù)警能力。

其次，相關(guān)人力資源的缺乏。人力資源涉及氣候應(yīng)對(duì)的工作能力建設(shè)，世界銀行專家卡科寧（Satu Kahkonen）指出，印尼綠色轉(zhuǎn)型期間應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的三個(gè)工作領(lǐng)域：直接綠色工作、間接綠色工作和轉(zhuǎn)型工作。直接綠色工作是指需要特定綠色技能的工作，涵蓋生物柴油、水處理、減少?gòu)U物、環(huán)境工程、電氣工程和節(jié)能領(lǐng)域；間接的綠色工作是指生產(chǎn)綠色產(chǎn)品和服務(wù)，不需要綠色技能的工作，涵蓋建筑、制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)；轉(zhuǎn)型工作是指工人需要換工作的工作，如煤炭行業(yè)等，②Bernadette Aderi Puspaningrum,“Bank Dunia: Transisi ke Green Economy Sangat Mahal,Indonesia Sulit Biayai Sendiri（世界銀行：向綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型代價(jià)高昂，印尼難以獨(dú)自融資）,” November 22,2021,https://www.kompas.com/global/read/2021/11/22/195027570/bank-dunia-transisi-ke-green-economy-sangat-mahalindonesia-sulit-biayai?page=all,訪問日期：2021年12月23日。這對(duì)印尼現(xiàn)有的人力資源及未來培養(yǎng)提出了較高的要求。截至2021年8月，在印尼，初中及以下學(xué)歷的勞動(dòng)力約占勞動(dòng)力總數(shù)的55%，③“Penduduk Berumur 15 Tahun Ke Atas yang Bekerja Selama Seminggu yang Lalu Menurut Lapangan Pekerjaan Utama dan Pendidikan Tertinggi yang Ditamatkan，2008-2021（2008—2022年上周按教育程度和活動(dòng)劃分的15 歲及以上人口），”December 1,2021,https://www.bps.go.id/statictable/2016/04/11/1932/pendudukberumur-15-tahun-ke-atas-yang-bekerja-selama-seminggu-yang-lalu-menurut-lapangan-pekerjaan-utama-danpendidikan-tertinggi-yang-ditamatkan-2008---2021.html,訪問日期：2022年3月2日?，F(xiàn)有人力結(jié)構(gòu)很難滿足經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要，并且印尼貧困率和失業(yè)率高企、區(qū)域發(fā)展的失衡、女性勞動(dòng)參與率低等長(zhǎng)期形成的結(jié)構(gòu)性問題仍然存在。盡管印尼政府全力推動(dòng)氣候變化的能力建設(shè)方案與印尼的教育愿景保持一致，承諾增加對(duì)人力資源開發(fā)的投資，但能否打破社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展形成的桎梏，充分激發(fā)人力資源潛力，仍充滿不確定性。

最后，印尼在國(guó)內(nèi)不同層級(jí)的政策之間普遍存在協(xié)調(diào)困難的問題。從印尼既往的地區(qū)和城市的溫室氣體減排和氣候變化相關(guān)規(guī)定來看，地方政府時(shí)常對(duì)來自上級(jí)的政策、法規(guī)等感到困惑，其深層次的問題在于國(guó)家框架缺乏社會(huì)化。①L Y Sulistiawati,“Indonesia’s Climate Change National Determined Contributions,a Far Fetch Dream or Possible Reality?” IOP Conference Series: Earth and Environmental Science,Vol.423,No.1,2020，p.6.氣候應(yīng)對(duì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、各部門職責(zé)劃分以及權(quán)力下放也是一個(gè)挑戰(zhàn)，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)之間的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)可能存在重疊，這需要相應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。從更宏觀的角度來看，印尼作為群島國(guó)家具有多元社會(huì)的典型特征。印尼族群、宗教、文化的差異性強(qiáng)，2001年開始的權(quán)力下放更是創(chuàng)造了一個(gè)由500 個(gè)地方政府組成的高度分散的環(huán)境，政治經(jīng)濟(jì)寡頭化的社會(huì)中存在廣泛的階層分化，這種復(fù)雜性決定了印尼很難達(dá)成一個(gè)全社會(huì)一致的政策偏好。②孫云霄：《政治多元化與利益整合:基于印尼疫情防控政策的分析》，載《南洋問題研究》，2020年第4 期，第19 頁(yè)。氣候應(yīng)對(duì)推動(dòng)的發(fā)展模式轉(zhuǎn)軌必須處理好層級(jí)協(xié)調(diào)和利益平衡之間的問題，才能有效落實(shí)氣候承諾，獲取轉(zhuǎn)型紅利。

（四）印尼的氣候立場(chǎng)與國(guó)際壓力

在2021年第76 屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)（UNGA）上，佐科總統(tǒng)表述了印尼在全球問題上的四種立場(chǎng)，指出印尼“對(duì)氣候適應(yīng)力、低碳發(fā)展和綠色技術(shù)的承諾是明確而堅(jiān)定的”。③Desca Natalia and Uyu Liman,“President Jokowi Highlights Indonesia’s Four Stances at UNGA,”September 23,2021,https://en.antaranews.com/news/190593/president-jokowi-highlights-indonesias-four-stancesat-unga,訪問日期：2021年12月24日。誠(chéng)然，佐科政府的氣候構(gòu)想與承諾較前任政府更進(jìn)一步且得到積極推進(jìn)，但不可否認(rèn)的是，佐科政府的氣候承諾呈現(xiàn)出一定的保守性。這首先體現(xiàn)在印尼更新后的國(guó)家自主貢獻(xiàn)文件沒有提高2020—2030年的減排承諾，這在一定程度上無視了《巴黎協(xié)定》所規(guī)定的“只進(jìn)不退”的“棘齒鎖定機(jī)制”。

其次，印尼的氣候立場(chǎng)也體現(xiàn)出不以犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)的特點(diǎn)。在COP26上，印尼總統(tǒng)佐科簽署了一項(xiàng)到2030年結(jié)束森林砍伐的全球協(xié)議，但印尼環(huán)境部長(zhǎng)西蒂（Siti Nurbaya Bakar）對(duì)此表示，“迫使印尼在2030年（達(dá)到）零森林砍伐顯然是不恰當(dāng)和不公平的”。印尼外交部副部長(zhǎng)馬亨德拉（Mahendra Siregar）也作出了類似表述，兩人都認(rèn)為，印尼現(xiàn)階段對(duì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需求不能以氣候應(yīng)對(duì)的名義停止，印尼的自然資源必須根據(jù)可持續(xù)原則進(jìn)行管理和使用。①“COP26: Indonesia Criticises ‘Unfair’ Deal to End Deforestation,” November 4,2021,https://www.bbc.com/news/world-asia-59169547,訪問日期：2021年12月24日。

印尼的氣候立場(chǎng)決定了佐科政府不會(huì)在氣候政策上過于激進(jìn)或積極，而是采取漸進(jìn)式推進(jìn)，逐步深化的方式。因此，印尼的氣候應(yīng)對(duì)勢(shì)必面臨一定的國(guó)際壓力。當(dāng)前，對(duì)印尼氣候承諾以及排放路徑的批評(píng)主要來自特定氣候組織或機(jī)構(gòu)。氣候行動(dòng)追蹤組織（Climate Action Tracker）作為跟蹤各國(guó)政府氣候行動(dòng)的獨(dú)立評(píng)估組織，對(duì)印尼氣候變化的評(píng)估結(jié)果是“高度不足”。它指出，印尼未來排放量將繼續(xù)加速遠(yuǎn)離巴黎兼容水平，印尼現(xiàn)階段氣候政策和行動(dòng)需要大幅改進(jìn)。②“Cliamte Action Tracker: Indonesia,” November 1,2021,https://climateactiontracker.org/countries/indonesia/policies-action/,訪問日期：2021年12月24日。氣候變化表現(xiàn)指數(shù)（CCPI）的評(píng)估結(jié)果認(rèn)為，印尼現(xiàn)階段的目標(biāo)定位過低，并與《巴黎協(xié)定》不相容，且缺乏逐步淘汰煤炭的具體計(jì)劃。該項(xiàng)目?jī)?nèi)部專家要求印尼應(yīng)為太陽(yáng)能和風(fēng)能的發(fā)展提供更大的支持、延遲現(xiàn)有的棕櫚油禁令并制定一個(gè)更富雄心的國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)。③“Climate Change Performance Index: Indonesia,” 2021，https://ccpi.org/country/idn/,訪問日期：2021年12月28日。綠色和平組織（Greenpeace）在一份新報(bào)告中指出，約312 萬公頃油棕面積種植在印尼政府指定的森林區(qū)域內(nèi)，盡管相應(yīng)區(qū)域內(nèi)的商業(yè)農(nóng)業(yè)活動(dòng)已被國(guó)內(nèi)法律所禁止，但印尼國(guó)內(nèi)近三分之一的棕櫚油公司仍存在非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。綠色和平組織相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)此表示，“印尼政府不愿意執(zhí)行法律來阻止公共土地上的森林砍伐或履行其氣候承諾”，④Hans Nicholas Jong,“One in Five Hectares of Oil Palm in Indonesia Is Illegal,Report Shows,” November 11,2021,https://news.mongabay.com/2021/11/one-in-five-hectares-of-oil-palm-in-indonesia-is-illegal-reportshows/,訪問日期：2021年12月28日。這也直指印尼法律執(zhí)行的松散性。

雖然《巴黎協(xié)定》一定程度上實(shí)現(xiàn)了氣候治理的主體擴(kuò)展和共識(shí)凝聚，但部分大國(guó)企圖轉(zhuǎn)移責(zé)任而主導(dǎo)的“碳干涉”行為會(huì)一直存在，由此產(chǎn)生的外部壓力是印尼難以回避的。印尼只有將應(yīng)對(duì)氣候變化合理地納入自身發(fā)展的軌道，合理控制其轉(zhuǎn)軌成本，加快低碳發(fā)展效益的實(shí)現(xiàn)來平衡國(guó)內(nèi)部分群體的利益訴求，同時(shí)積極尋找外交途徑爭(zhēng)取屬于發(fā)展中國(guó)家的合理權(quán)利，才能夠在參與全球氣候治理的同時(shí)掌控發(fā)展的自主性。

四、中、印尼兩國(guó)氣候治理合作展望

作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)克服自身經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面困難，堅(jiān)定走綠色低碳發(fā)展道路，努力為推動(dòng)全球氣候治理作出貢獻(xiàn)。中國(guó)通過項(xiàng)目、物資、技術(shù)、人才培訓(xùn)等援助方式，在氣候變化南南合作框架下為其他發(fā)展中國(guó)家提供了力所能及的幫助和支持。印尼是全球氣候治理的重要參與者和中國(guó)的周邊國(guó)家，中、印尼兩國(guó)現(xiàn)階段在氣候合作方面擁有廣闊的空間。

（一）氣候融資合作

同為發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)也同樣面臨融資機(jī)制的約束?，F(xiàn)有的融資渠道和資金流難以支持本國(guó)適應(yīng)氣候變化的融資需求。在中國(guó)“雙碳”目標(biāo)的推動(dòng)下，包括能源、工業(yè)、交通和建筑在內(nèi)的領(lǐng)域都需要加速低碳轉(zhuǎn)型，由此產(chǎn)生的資金需求巨大，未來30—40年實(shí)現(xiàn)碳中和的新增投資需求在百萬億元以上。①錢立華等：《碳減排支持工具發(fā)展與融資》，載《中國(guó)金融》，2021年第18 期，第62 頁(yè)。中國(guó)目前的氣候融資仍面臨相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)尚未完善、氣候資金統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)稀缺且分散、過度依賴公共資金工具以及市場(chǎng)化程度相對(duì)較低等問題。②譚顯春等：《國(guó)際氣候投融資體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)》，載《中國(guó)金融》，2021年第12 期，第55 頁(yè)。

當(dāng)前，發(fā)展中國(guó)家的氣候融資渠道主要有來自發(fā)達(dá)國(guó)家的清潔發(fā)展機(jī)制基金和綠色氣候基金，包括全球環(huán)境基金（GEF）、森林碳伙伴關(guān)系（FCPF）、森林投資基金（FIP）、聯(lián)合國(guó)減少毀林和森林退化所致排放量合作計(jì)劃（UNREDD+）、世界銀行生物碳基金（Bio-CF）、綠色氣候基金（GCF）等。部分來自國(guó)際援助項(xiàng)目的資金支持主要包括地方可持續(xù)發(fā)展協(xié)會(huì)（ICLEI）、亞洲開發(fā)銀行、世界銀行和聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署等提供的援助。但受制于資金規(guī)模、增資機(jī)制等的制約，這些援助仍難以支撐發(fā)展中國(guó)家的氣候行動(dòng)。因此，如何通過政策設(shè)計(jì)充分進(jìn)行資金融通是現(xiàn)階段兩國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化必須考慮的問題。中國(guó)在建立碳交易期權(quán)市場(chǎng)方面起步較晚。2017年12月底，中國(guó)政府發(fā)布了《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》。截至2020年12月底，生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，印發(fā)了《2019—2020年全國(guó)碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》，并于2021年正式啟動(dòng)了全國(guó)碳市場(chǎng)第一個(gè)履約周期。①《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)如何支持中國(guó)向碳中和過渡》，2020年12月16日，http://www.tanjiaoyi.com/article-32460-1.html，訪問日期：2022年1月1日。與此類以，盡管印尼已通過《稅收法規(guī)協(xié)調(diào)法》（UU HPP）規(guī)定實(shí)施碳稅，②Michelle Natalia,“Pemerintah Targetkan Defisit Anggaran di Bawah 3% di 2023（政府目標(biāo)預(yù)算赤字低于2023年3%）,” November 2,2021,https://ekbis.sindonews.com/read/606685/33/pemerintah-targetkan-defisitanggaran-di-bawah-3-di-2023-1637568702,訪問日期：2021年12月20日。并通過98/2021 號(hào)總統(tǒng)條例進(jìn)一步明確了碳定價(jià)機(jī)制和碳交易安排，但其碳交易系統(tǒng)及配套措施的落地尚需時(shí)日。身處碳交易“摸索期”的中、印尼兩國(guó)未來有望在綠色金融領(lǐng)域（尤其是設(shè)計(jì)綠色發(fā)展補(bǔ)貼、金融租賃、資產(chǎn)貨幣化、建立綠色發(fā)展指數(shù)等方面）進(jìn)行充分的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)交流，努力建立發(fā)展中國(guó)家綠色金融合作的先行試點(diǎn)項(xiàng)目。

習(xí)近平主席指出，氣候治理“要提振雄心，形成各盡所能的氣候治理新體系”，遵循共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。發(fā)達(dá)國(guó)家兌現(xiàn)資金承諾是發(fā)展中國(guó)家的重要關(guān)切，中、印尼兩國(guó)可以共同推動(dòng)合理、公平的氣候治理體系的構(gòu)建。從哥本哈根會(huì)議、坎昆會(huì)議到《巴黎協(xié)定》，發(fā)達(dá)國(guó)家從未能真正兌現(xiàn)“到2020年，每年共同調(diào)動(dòng)1000 億美元資金”這一承諾，而且存在“摻水”“湊數(shù)”等問題，實(shí)際提供的有效資金遠(yuǎn)低于官方通報(bào)數(shù)據(jù)。③董鑫：《外交部：近年來，中國(guó)累計(jì)安排約11 億元人民幣用于開展應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作》，2021年11月3日，https://t.ynet.cn/baijia/31675443.html，訪問日期：2021年12月12日。中、印尼兩國(guó)同為發(fā)展中國(guó)家，應(yīng)通過外交協(xié)調(diào)推動(dòng)發(fā)達(dá)國(guó)家承諾的落實(shí)，表達(dá)發(fā)展中國(guó)家合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求，依托多邊平臺(tái)共同抵御當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家全球治理意愿減退、進(jìn)而“甩鍋”發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)象，共同推動(dòng)氣候變化應(yīng)對(duì)評(píng)估的科學(xué)化、責(zé)任分擔(dān)的合理化以及資金來源的多元化。

（二）技術(shù)轉(zhuǎn)移

《巴黎協(xié)定》第10 條確認(rèn)了技術(shù)對(duì)于實(shí)施緩解和適應(yīng)行動(dòng)的重要性，包括在技術(shù)周期的不同階段加強(qiáng)技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓方面的合作。當(dāng)前碳中和技術(shù)創(chuàng)新已成為國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的熱點(diǎn)，中國(guó)仍有新的技術(shù)瓶頸需要不斷突破，如碳捕集利用與封存（CCUS）技術(shù)等前沿減排技術(shù)。令人感到可喜的是，經(jīng)過多年發(fā)展，中國(guó)低碳產(chǎn)業(yè)日趨壯大，在新能源設(shè)備研制技術(shù)方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，并且在核能發(fā)電等低碳領(lǐng)域形成了一定優(yōu)勢(shì)，獲得了一定數(shù)量的國(guó)內(nèi)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和共有國(guó)際市場(chǎng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了一定的產(chǎn)業(yè)化目標(biāo)。中國(guó)長(zhǎng)期以產(chǎn)能推動(dòng)低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在太陽(yáng)能產(chǎn)品和生產(chǎn)裝備制造、風(fēng)力發(fā)電機(jī)組及零部件制造、太陽(yáng)能發(fā)電運(yùn)營(yíng)維護(hù)等領(lǐng)域，已逐步從低碳技術(shù)的凈輸入國(guó)和受援國(guó)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檩斎牒洼敵霾⑴e的低碳大國(guó)。①蔣佳妮等：《科技合作引領(lǐng)氣候治理的新形勢(shì)與戰(zhàn)略探索》，載《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》，2017年第12 期，第9 頁(yè)。

如果將中、印尼氣候合作放置在南南合作的框架之中，雙方可采取的技術(shù)合作依主體可劃分為政府主導(dǎo)和市場(chǎng)主導(dǎo)：前者以援助項(xiàng)目為主，主要實(shí)施途徑包括技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)示范、聯(lián)合研究、派遣專家和學(xué)位教育等；后者以技術(shù)許可、技術(shù)出售、設(shè)備軟件購(gòu)置、對(duì)外直接投資、工程承包、技術(shù)服務(wù)等為形式出現(xiàn)。②劉云等：《發(fā)展中國(guó)家氣候變化技術(shù)需求與轉(zhuǎn)移機(jī)制研究》，載《科研管理》，2016 第1 期，第358—359 頁(yè)。兩國(guó)的技術(shù)合作應(yīng)以政府主導(dǎo)為引領(lǐng)，市場(chǎng)主導(dǎo)作為深入發(fā)展的途徑，必要時(shí)可以在兩國(guó)合作的基礎(chǔ)上開拓第三方市場(chǎng)合作，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。具體模式可以借鑒中國(guó)—柬埔寨環(huán)境合作中心，適時(shí)推廣我國(guó)具備技術(shù)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品，打造中印尼氣候合作的優(yōu)秀示范項(xiàng)目，并以此為基礎(chǔ)形成在投資目標(biāo)國(guó)的合理布局以及產(chǎn)業(yè)集聚。③奚旺、袁鈺：《東盟國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化政策機(jī)制分析及合作建議》，載《環(huán)境保護(hù)》，2020年第5 期，第22—23 頁(yè)。印尼作為具有獨(dú)特生態(tài)系統(tǒng)的群島型國(guó)家，如何對(duì)現(xiàn)有的技術(shù)進(jìn)行低碳化的迭代升級(jí)需要“量身定制”的科學(xué)框架，這是檢驗(yàn)中國(guó)低碳技術(shù)成熟性和經(jīng)濟(jì)性的試驗(yàn)場(chǎng)。在此過程中，有必要將兩國(guó)的技術(shù)合作嵌入到人文交流的框架下，通過與印尼“氣候村”等基層氣候治理項(xiàng)目的對(duì)接，促進(jìn)兩國(guó)民心相通，推動(dòng)中方在地化業(yè)務(wù)的開展，真正實(shí)現(xiàn)“合作共贏的氣候治理新局面”。

（三）機(jī)制與項(xiàng)目對(duì)接

2013年，中、印尼兩國(guó)建立全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，雙方有意在國(guó)際和地區(qū)合作領(lǐng)域就可持續(xù)發(fā)展開展合作。中、印尼兩國(guó)在氣候變化等重大全球性問題上擁有共同利益，并共同簽署了《中國(guó)氣象局與印尼共和國(guó)氣象、氣候和地球物理局氣象和氣候領(lǐng)域合作諒解備忘錄》。2020年，中、印尼雙方成功啟動(dòng)高級(jí)別對(duì)話合作機(jī)制，充分釋放了政治、經(jīng)濟(jì)、人文、海上“四輪驅(qū)動(dòng)”作用。因此，兩國(guó)可圍繞全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系框架下雙邊、地區(qū)及國(guó)際層面的三個(gè)支柱開展氣候合作機(jī)制的建設(shè)，充分發(fā)揮東盟的平臺(tái)作用，利用中國(guó)—東盟環(huán)境合作戰(zhàn)略對(duì)話機(jī)制建立更為密切的聯(lián)系，不斷外拓合作的輻射范圍。雙方也可在高級(jí)別對(duì)話合作機(jī)制的框架下提升氣候應(yīng)對(duì)議題的重要性，充分利用貿(mào)易暢通工作組機(jī)制和中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)（CIIE）、中國(guó)—東盟博覽會(huì)（CAEXPO）以及區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）等平臺(tái)，在促進(jìn)兩國(guó)經(jīng)貿(mào)投資合作的同時(shí)推動(dòng)雙方綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，拓展新能源、電動(dòng)汽車等綠色發(fā)展合作，建立氣候變化伙伴關(guān)系并構(gòu)建相應(yīng)的對(duì)話協(xié)調(diào)機(jī)制，加大兩國(guó)氣候治理頂層設(shè)計(jì)的對(duì)接力度。

中國(guó)在自上而下地推動(dòng)“一帶一路”項(xiàng)目投資綠色化。2017年，“一帶一路”綠色發(fā)展國(guó)際聯(lián)盟成立，目前與多個(gè)沿線國(guó)家在生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、清潔能源、清潔水、可持續(xù)交通、無廢城市、可持續(xù)消費(fèi)和生產(chǎn)、綠色建筑等方面建設(shè)了多個(gè)示范項(xiàng)目。2020年4月，蒙古國(guó)已正式接受邀請(qǐng)，成為聯(lián)盟第一個(gè)綠色發(fā)展示范國(guó)家。2020年以來，中國(guó)已與老撾、柬埔寨、塞舌爾等國(guó)簽署了“低碳示范區(qū)建設(shè)實(shí)施諒解備忘錄”，以促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐G色、低碳和可持續(xù)發(fā)展，中、印尼兩國(guó)可以借鑒上述形式進(jìn)行低碳合作。作為印尼第二大的投資來源國(guó)，中國(guó)投資者應(yīng)抓住兩國(guó)在低碳項(xiàng)目發(fā)展道路上的政策紅利以及印尼未來的人口、市場(chǎng)紅利，踐行生態(tài)文明理念，將中國(guó)嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度與國(guó)際規(guī)則相結(jié)合，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)推動(dòng)當(dāng)?shù)氐母哔|(zhì)量發(fā)展。

2020年以來的新冠肺炎疫情沖擊，使經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇成為不同國(guó)家行為體共同的政策選擇，但各國(guó)依據(jù)國(guó)情形成了不同的復(fù)蘇路徑，習(xí)近平主席也提出了要“堅(jiān)持綠色復(fù)蘇的氣候治理新思路”。2020年以來，印尼政府視疫情為倒逼國(guó)內(nèi)改革的機(jī)會(huì)窗口，在國(guó)內(nèi)大力推動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、綠色經(jīng)濟(jì)、包容性金融、伊斯蘭經(jīng)濟(jì)等議題促進(jìn)復(fù)蘇，形成了具有印尼國(guó)情特點(diǎn)的發(fā)展路徑。兩國(guó)可以以抗疫合作為先導(dǎo)，將合作深化至經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)復(fù)蘇層面，在推動(dòng)不同行業(yè)進(jìn)行綠色改革，建立系統(tǒng)性的綠色產(chǎn)業(yè)體系以及引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)升級(jí)，加速建立中小微企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型等方面建立合作機(jī)制，為綠色復(fù)蘇貢獻(xiàn)智慧。同時(shí)，結(jié)合印尼長(zhǎng)期以來重視人力資源發(fā)展的政策重點(diǎn)，兩國(guó)可加強(qiáng)氣候變化人力資源的培養(yǎng)機(jī)制對(duì)接。目前，中國(guó)國(guó)內(nèi)可供選擇的形式有“全國(guó)碳交易能力建設(shè)培訓(xùn)中心”“溫室氣體減排與能源轉(zhuǎn)型培訓(xùn)班”等，這一定程度上對(duì)應(yīng)了印尼政府能力建設(shè)上的短板，未來兩國(guó)在人才培養(yǎng)方面有望探索出更多的合作形式。

五、結(jié)語(yǔ)

總統(tǒng)佐科任內(nèi)期間，應(yīng)對(duì)氣候變化的重要性在印尼政府的政策框架中得到不斷的提升，規(guī)劃逐漸明晰，其現(xiàn)實(shí)背景來自印尼作為海洋群島國(guó)家獨(dú)特的氣候脆弱性、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需求以及對(duì)國(guó)際氣候治理議程推進(jìn)的回應(yīng)。然而，印尼在氣候治理領(lǐng)域還面臨著資金短缺、“碳鎖定效應(yīng)”破除困難、能力建設(shè)不足以及國(guó)際壓力等現(xiàn)實(shí)約束。印尼要推動(dòng)氣候應(yīng)對(duì)在國(guó)內(nèi)順利開展，平衡內(nèi)外壓力與國(guó)家能力之間的矛盾，開展大規(guī)模的氣候合作是必然選擇，這在一定程度上貼合了我國(guó)現(xiàn)階段在氣候應(yīng)對(duì)方面的利益訴求。中、印尼之間存在中國(guó)—東盟、南南合作、G20、RCEP 以及全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系等合作框架，雙方都有各自的要素稟賦以及需要解決的結(jié)構(gòu)性問題，在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的合作前景廣闊。中、印尼兩國(guó)可以在氣候融資、技術(shù)轉(zhuǎn)移以及機(jī)制和項(xiàng)目對(duì)接方面開展合作，努力實(shí)現(xiàn)雙方高質(zhì)量發(fā)展，共同推動(dòng)“人類命運(yùn)共同體”建設(shè)。