朱慧劼 姚兆余

(南京農業(yè)大學 人文與社會發(fā)展學院，江蘇 南京 210095)

一、治理有效：鄉(xiāng)村振興的新要求

“三農”事關國家發(fā)展和中國的現代化進程。中央政府高度關心三農問題，重視農村社會治理作為引領農業(yè)農村現代化的重要手段。近年來，中央一號文件多次提及農村社會治理問題。中國共產黨第十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農村社會治理成為農村社會發(fā)展中的重要工作，也在長期發(fā)展中共同助力農業(yè)農村現代化。2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，建立健全現代鄉(xiāng)村社會治理體制[1]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村治理都是黨和政府大力推進農業(yè)農村現代化的重要手段，二者相輔相成，共同推進農村經濟社會發(fā)展和現代化進程。

社會治理是每個社會不可或缺的運行機制，也是推進經濟社會向好向快發(fā)展的重要手段。鄉(xiāng)村振興國家戰(zhàn)略是黨和政府為了農業(yè)農村現代化做籌謀，必須要通過社會治理等制度化的治理手段來貫徹執(zhí)行，確保在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進過程中的社會秩序和穩(wěn)定，為鄉(xiāng)村振興提供堅實的助力。每一項新的社會政策或者國家戰(zhàn)略的推進，必須要依賴于政策相匹配的治理手段，這就給社會治理提出了新的要求和挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是鄉(xiāng)村在產業(yè)、文化和組織等五個方面的全面振興，對鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展提出了明確的目標，這也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的社會治理需要回應鄉(xiāng)村振興在產業(yè)、生態(tài)、文化、生態(tài)和組織方面的戰(zhàn)略目標。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和實現必須有賴于有效的社會治理手段。

治理有效其根本宗旨是“治理為了人民”，治理有效對社會治理有著明確的評價體系和要求。社會治理要如何有效呢？學者王春光認為，治理有效有兩層含義：一是政府負責投入的公共服務能有效滿足鄉(xiāng)村振興的需要；二是公共服務實現村民的獲得感和滿意度[2]。因此，治理有效是讓社會治理能夠更好服務與鄉(xiāng)村社會發(fā)展，放在當前國家發(fā)展背景之下，就是為了更好地助力鄉(xiāng)村振興。治理在何種程度上有效，這就必須依賴于農村社會治理在何種程度上實現了鄉(xiāng)村的全面振興，又在何種程度上助力農業(yè)農村的現代化進程。治理有效是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進過程中對農村社會治理提出的要求。有效的農村社會治理必然能夠應對鄉(xiāng)村全面振興過程中的治理障礙，為鄉(xiāng)村全面振興提供有力助力。因此，鄉(xiāng)村振興必然是建立在有效的農村社會治理的基礎之上，而農村社會治理要稱之為有效治理，必須能夠為鄉(xiāng)村振興掃除障礙，助力鄉(xiāng)村的全面振興。社會治理是為了實現某種目標，而這種目標的實現必須有賴于明確的目標和科學的手段。農村社會治理總是為了應對農村經濟社會發(fā)展中的社會問題和風險，為農村公共服務的供給和社會政策的實施提供暢通的制度化渠道和機制。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨和中央政府為了加快推進農業(yè)農村現代化進程提出的國家重大戰(zhàn)略。因此，鄉(xiāng)村振興是當前農村社會治理的重要目標，這是農村社會治理轉化為有效治理的評價標準，但更重要的是，當前農村社會治理必須要嵌入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，融入國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略體系中去才可以更好發(fā)揮農村社會治理的作用。

鄉(xiāng)村振興作為鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展的階段性任務，是推進農業(yè)農村現代化的重要戰(zhàn)略。習近平總書記指出，農業(yè)農村現代化是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標[3]。2021年中央一號文件《中共中央國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現代化的意見》指出，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，加快農業(yè)農村現代化[4]。沒有農業(yè)農村現代化，就沒有整個國家現代化。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國家現代化進程中的重要戰(zhàn)略。農村社會治理就是利用社會治理手段和方式助力農業(yè)農村現代化。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農村社會治理都是農業(yè)農村現代化的重要戰(zhàn)略手段。有效的社會治理是鄉(xiāng)村振興的基礎，鄉(xiāng)村振興是農村社會治理的階段性目標。在舉國之力推進農業(yè)農村現代化過程之中，必須要處理好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農村社會治理之間的關系。

二、轉型鄉(xiāng)村的社會治理：農村社會治理的新挑戰(zhàn)

(一)農村社會治理傳統(tǒng)手段

農村社會治理體系是農村社會治理主體為了保障農村社會運行和發(fā)展而建立的治理體系。農村社會治理體系的良性運行有賴于一定的治理手段。農村社會治理的常見手段包括制度手段、經濟手段和文化手段。

農村社會治理的制度手段是依賴國家或政府等相關機構通過法治形式確立和施行的制度來開展農村社會治理。制度手段對全社會個體、社會群體和組織的社會行為都有普遍的調節(jié)與制約的作用。在農村社會治理中，制度手段就是國家的法律、法規(guī)及政策。農村社會治理的制度手段包括：第一，國家政策。國家政策是政府出臺的對農村或城鄉(xiāng)普遍具有約束力的社會政策，例如改革開放政策、“全面三孩”生育政策、環(huán)境保護國策等。第二，國家戰(zhàn)略規(guī)劃。國家戰(zhàn)略是政府出臺的社會發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，例如長三角一體化戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略、健康中國戰(zhàn)略等政策戰(zhàn)略。第三，制度體系，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)管理體制、村民自治制度等。第四，社會治理相關制度文件，即各級政府制定的與農村社會治理相關的制度文件。國家政策、戰(zhàn)略規(guī)劃、制度體系和制度文件等是黨和政府領導全體人民積極開展社會治理的重要方式，是政府通過制度化方式來引導和推進農村社會治理的重要手段。

農村社會治理的經濟手段主要包括兩個方面：農村經濟制度和社會主義市場經濟體制。農村經濟制度是直接影響農村社會治理的關鍵因素。農村經濟制度是黨和國家對農村經濟體制、經濟發(fā)展全局指定的經濟制度體系，關乎農業(yè)農村的全面發(fā)展，與農村社會治理有著密切的關系。改革開放以來，家庭聯產承包責任制的普遍確立，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農民專業(yè)合作社、家庭農場等的興起，都為激發(fā)農村經濟活力，推動農村社會發(fā)展奠定了堅實的經濟基礎。這些經濟制度和政策體系，成為影響農村社會治理的重要方式。除了經濟制度，農村經濟制度體系還包括國家財稅制度，如分稅制、取消農業(yè)稅、農業(yè)補貼、農村小額信貸等與農村經濟、稅收、金融等方面相關的政策。我國農村經濟制度體系較為龐大，針對農村發(fā)展、農業(yè)生產和農民民生等諸多方面。市場經濟體制是影響農村社會治理的另一個重要的經濟手段。社會主義市場經濟既發(fā)揮市場在資源配置的決定性作用，運用價格指揮棒來引導產品的供需平衡，又保障市場經濟在政府的宏觀調控范圍內，有效規(guī)避市場可能的風險。通過農產品市場、城鄉(xiāng)市場流通，勞動力、土地、產品等城鄉(xiāng)生產要素市場被連接起來，農村社會發(fā)展的經濟活力被激發(fā)起來，與家庭聯產承包責任制等經濟制度一同對農村社會治理產生影響。市場給農村社會治理帶來一定的挑戰(zhàn)[5]，例如大量勞動力外流和留守群體問題，但也給農村社會治理帶來新的機遇[6]。

農村社會治理的文化手段是人們在長期互動中形成的文化習慣、道德觀念和價值標準，突出表現為信仰觀念、倫理道德、風俗習慣和社會輿論等傳統(tǒng)文化。農村是鄉(xiāng)村文化的土壤，也是農業(yè)文化生根發(fā)芽的重要空間。文化對農村而言具有極其重要的意義，對農村社會治理也發(fā)揮著重要作用[7]。傳統(tǒng)農業(yè)社會中，農村文化對農村社會治理發(fā)揮重要的作用，為農村中個人行為及其社會交往提供重要的規(guī)范指導。農村社會治理的文化手段包括道德、習俗、輿論、傳統(tǒng)等。道德是農村社會交往規(guī)范的傳統(tǒng)，通過對傳統(tǒng)道德規(guī)范的發(fā)揚和傳承，為農村居民日常交往和人際沖突的解決提供重要的規(guī)范指導，“尊老愛幼”“與人為善”等傳統(tǒng)道德觀念無一不是用來規(guī)范人際交往，避免人際沖突的道德傳統(tǒng)。社會主義核心價值觀念是新形勢下文化手段助力農村社會治理的新體現。隨著農村傳統(tǒng)文化的變遷，農村文化出現了多元的面向，農村傳統(tǒng)文化的約束力正在衰退[8]。政府適時開展農村精神文明建設和公共文化建設，提出社會主義核心價值觀，作為引導農村居民的價值觀念。這些價值觀念是對中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的繼承[9]，為規(guī)范新時代公民個人的社會行為提供重要指導。

(二)農村社會治理傳統(tǒng)手段的新挑戰(zhàn)

隨著社會主義市場經濟體制的建立，原先建立在城市和鄉(xiāng)村之間的單位制壁壘發(fā)生松動，城鄉(xiāng)人口、生產要素和資源開始流動起來，這給當代中國農村社會治理帶來了新的挑戰(zhàn)。

第一，行政管理效率對社會治理手段和方式提出挑戰(zhàn)。在馬克斯·韋伯提出的“科層制”這一理想類型中，科層制是形式合理的管理體系，一切圍繞著組織目標來運行，但是科層制高效的運轉的代價是對制度的無條件遵循和人的自我約束。盡管科層制開始滲透到生產生活的大多數領域，現實社會中的科層制體制后果開始逐漸顯現。一方面，科層制的層級體系讓農村社會管理者無法快捷準確地了解民意，從而使得社會管理者所做出的努力可能要慢于農民本身的需求。另一方面，原先作為大家長的“公家”退出農村社區(qū)，行政監(jiān)督和行政效率缺乏，技術手段依然沿用傳統(tǒng)手段，不能夠緊跟時代形勢，使得農村社會治理的傳統(tǒng)手段和方式遭遇挑戰(zhàn)。

第二，自發(fā)的流動給農村社會治理帶來技術難題。城鄉(xiāng)人口和生產要素的自發(fā)流動給農村社會管理帶來挑戰(zhàn)。原先依托于單位制的城鄉(xiāng)人口的流動主要是組織化流動。組織化流動是一種小規(guī)模的人口流動。能夠保證流動在現有制度框架下的有效監(jiān)管。隨著戶籍制度改革和城市經濟的迅速發(fā)展，城鄉(xiāng)人口自發(fā)流動越來越多，給流動人口的管理和服務帶來挑戰(zhàn)?？焖俚娜丝诹鲃咏o原先依靠科層制的社會管理制度帶來沖擊，農村不再是安土重遷的熟人社會，而成為半熟人社會，甚至是陌生人社會，貧困問題、留守問題、養(yǎng)老問題等農村社會問題日趨顯現，城市中的農民工問題等也成為社會管理的難點。此外，城鄉(xiāng)生產要素流動也給農村社會管理帶來挑戰(zhàn)。除了城鄉(xiāng)人口流動外，城鄉(xiāng)生產要素的流動也迅速加快，農產品進入城市，城市的工業(yè)產品進入農村，這一切有賴于政府宏觀調控之下的市場經濟。市場的逐利性可能會形成無序的競爭環(huán)境，從而給農村社會治理帶來挑戰(zhàn)。

第三，個體化背景下鄉(xiāng)村治理主體的缺位。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中，人是價值理性的。“過日子”[10]觀念充滿日常生活的哲理，“氣”[11]等倫理規(guī)范概念的發(fā)現表明，農民總是遵循某種模糊的行為規(guī)范和邏輯。費孝通先生認為，中國人是“自我的”而非“自私的”，實際上，這種價值規(guī)范是“我”和“私”之間的重要差別。隨著貨幣經濟[12]和城市化的快速發(fā)展，個體化傾向開始逐漸融入鄉(xiāng)土社會中的自我，出現社會原子化趨向，集體觀念淡化。隨著農村越來越多地被納入到市場經濟體系中來，自我對經濟利益的關注很有可能會導致個體化的傾向[13]。按照韋伯的觀點，價值理性是對某種絕對價值所持的絕對信仰，而目的理性則是以最有效的途徑達到目的和取得成效。當鄉(xiāng)村中個體的社會行動從價值理性向目的理性轉變，原先的宏大敘事和價值規(guī)范系統(tǒng)失去普遍約束力，轉而需要依賴制度的約束力，而這是農村社會治理體系必然面臨的挑戰(zhàn)。

三、走向共治共享：社會治理助力鄉(xiāng)村全面振興的新方向

制度、經濟與文化作為農村社會治理的傳統(tǒng)手段，為傳統(tǒng)時期農村經濟社會的平穩(wěn)發(fā)展奠定了基礎。但是面臨鄉(xiāng)村全面振興的要求，農村社會治理出現了新的趨勢和新的方向。農村社會治理在與多元共治、柔性治理、數字治理等新技術和新理念的結合之下，能夠更好地助力共治共享，全面推進鄉(xiāng)村全面振興。

(一)多元共治

改革開放后，國家權力退出農村，村民自治制度的確立使得基層民主得以充分發(fā)揮。作為“公”的國家退出，作為“共”的集體建立，村民委員會在上傳下達中發(fā)揮了重要作用，但村民在集體事務中依然未能充分發(fā)揮主體作用。主體缺位是長期以來農村社會治理中的重要問題[14]。多元共治成為體現人民當家作主，應對治理主體缺位的重要理念。

多元共治是多元主體參與共同治理，對話、競爭、妥協(xié)、合作和集體行動是多元共治中的五個核心機制, 其中，合作是最重要的機制之一[15]。多元共治首先要充分保障農民的主體地位。鄉(xiāng)村治理的主體激活最關鍵的就是通過鄉(xiāng)村本土人士引導、啟發(fā)并激活鄉(xiāng)村人財物等各類公共資源[16]。其次，要充分吸收利益相關者參與鄉(xiāng)村社會治理。農村社會治理的多元主體不僅包括人民政府、黨的組織、村民自治組織、新型農業(yè)經營主體等多種社會組織，還包括在農村開設或投資建立的工廠和企業(yè)、在農村開展服務的農技站、慈善機構等，這些主體能夠為鄉(xiāng)村治理發(fā)揮積極作用。最后，多元共治需要通過制度化手段保障多元主體參與的手段和途徑，實現多元主體有效、有序參與農村社會治理。制度體系是實現多元共治的根本保障。近年來，全國各地涌現了一批外來資本助力鄉(xiāng)村旅游或產業(yè)振興的案例，正是多元共治助力鄉(xiāng)村社會振興的優(yōu)秀例證。充分利用多元主體優(yōu)勢和合力來充分挖掘鄉(xiāng)村振興的資源，助力鄉(xiāng)村振興是多元共治引導農村社會治理的重要手段。

(二)柔性治理

如何保障村民自治能夠充分發(fā)揮基層民主，不會成為“烏合之眾”，是村民自治制度進一步完善的方向。鄉(xiāng)村柔性治理成為村民自治的新的趨勢。鄉(xiāng)村柔性治理是多元鄉(xiāng)村治理主體在協(xié)商民主的治理平臺上以軟法和軟權力為主要治理手段，以農村社區(qū)文化、人心和價值觀為重點治理對象，更多地運用調解、協(xié)商、討論、指導、說服、心理疏導和人文關懷等柔性執(zhí)法手段，形成治理合力，共同治理好鄉(xiāng)村社會各種公共問題的治理方式的總和[17]。全能型政府時期，基層政府主要依靠行政手段等硬性法規(guī)來開展社會管理，而柔性治理主要依賴的是鄉(xiāng)村社會中的力量來解決矛盾，助力社會治理。鄉(xiāng)村社會并非陌生人社會，依靠契約和法理來進行治理與熟人社會和半熟人社會的特征無法很好契合，需要采取柔性方式來開展社會治理，充分發(fā)揮黨員、鄉(xiāng)賢、退伍軍人、退休干部等主體在鄉(xiāng)村社會中的號召力和引領力，解決鄉(xiāng)村社會治理中出現的技術難題。

柔性治理是發(fā)揮村民自治優(yōu)勢，充分吸收鄉(xiāng)村精英和傳統(tǒng)文化來助力農村社會治理的手段和方式。很多鄉(xiāng)村普遍制定了村規(guī)民約，在村民委員會框架下設置了黨員工作室、鄉(xiāng)賢理事會、紅白理事會等組織，充分采取調解、協(xié)商等柔性手段來服務集體事務和鄉(xiāng)村社會治理。柔性治理不僅僅能夠避免沖突和矛盾的深化，還能夠在鄉(xiāng)村社會構建和諧和積極的價值觀念和文化氛圍。

(三)數字治理

數字治理是近年來國家治理能力現代化背景下，基層社會治理出現的技術取向。通過數字技術替代傳統(tǒng)治理中對人的依賴，提高治理過程中信息的傳遞反饋、過程的監(jiān)測和治理的系統(tǒng)性。數字治理是運用數字技術賦能鄉(xiāng)村自治組織[18]，采用信息化平臺媒介推動鄉(xiāng)村與村民、政府、企業(yè)等主體之間的良性互動，促使鄉(xiāng)村治理更為智能、互聯、高效。2019年，國家出臺的《數字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出，要以推進數字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略為抓手，加強新一代信息技術與農業(yè)農村發(fā)展相融合[19]。隨著數字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的推進，鄉(xiāng)村社會治理也逐漸與數字技術出現融合，原先依賴“大喇叭”、宣傳欄等舊式宣傳技術已經過時，取而代之的是鄉(xiāng)村治理的新媒體、自媒體以及技術端。

數字治理可以實現社會治理的標準化、數字化和實時化的管理，為鄉(xiāng)村社會治理提供便捷的數字技術支撐。江蘇一些農村在區(qū)縣層面專門開發(fā)社會治理一體化平臺，通過手機軟件平臺將基層管理者、網格員等社會治理參與者和社會服務事項、管理服務等事項實現數字化、實時化的管理。數字技術在鄉(xiāng)村社會原子化背景之下，能夠較好地將農村居民聯結起來，搭建社會治理的公共空間和服務平臺，便于社會治理的服務和監(jiān)督。

四、黨領導下的多元共治:社會治理助力鄉(xiāng)村全面振興的有效路徑

健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層社會治理體系[20]，是我國“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標的總要組成部分。共建共治共享的社會治理格局給當前社會治理提出新的要求和新的目標，給農村社會治理體系的建設和完善指明新的方向。中國共產黨領導下的多元共治是實現有效治理的重要保證，也是社會治理助力鄉(xiāng)村全面振興的有效路徑。

第一，建立健全黨組織領導、村民自治組織主導、人民群眾為主體的基層社會治理框架。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部要勇挑農村社會治理的領導責任。村黨組織是村集體和農村社會組織的領導核心。健全黨組織領導的村民自治機制，進一步拓展村民參與村級公共事務平臺。充分保障農民作為農村社會治理的主體地位。通過村民自治鼓勵農民參與村集體事務的協(xié)商、議事、決策和監(jiān)督，保障農民在村民自治中的政治權益、在村集體經濟中的經濟權益，鼓勵農民積極參與集體事務，發(fā)揮社會治理主體的作用。

第二，暢通農民參與農村社會治理的渠道和路徑。農民天然地擁有憲法和村民自治制度賦予的農村集體事務的主體地位和權利，是推動農村社會治理的重要力量，其切身利益與農村社會治理息息相關。要鼓勵農民積極參與農村社會治理，保障農民在農村集體事務中的主體權利，暢通農民參與農村社會治理的有效渠道和制度路徑。完善村民議事會、理事會、村民代表大會等自治載體和手段，不斷創(chuàng)新村民自治制度的實踐形式，保障農民在集體事務決策中能夠充分行使民主權利。

第三，加強農村公共服務體系建設。農村公共服務是保障農村居民基本生活的公共產品，關乎農村民生大事和農村社會治理大局[21]。習近平總書記強調：要加快推動公共服務下鄉(xiāng)，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務體系[22]。農村公共服務體系是政府參與農村社會治理的重要手段和成果，是服務民生的公共事業(yè)，基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，應當在農村公共服務上大力推進。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要強化公共服務職能，將基層政府打造成為農服務的堡壘。

第四，發(fā)揮村規(guī)民約、鄉(xiāng)村文化等柔性治理手段。除加強制度建設和法治建設外，農村社會治理還應積極發(fā)揮村規(guī)民約、鄉(xiāng)村精英、鄉(xiāng)村文化等柔性治理手段。鄉(xiāng)村柔性治理要積極發(fā)揮文化在鄉(xiāng)村社會治理中的作用[23]，利用村規(guī)民約來助推移風易俗，肅清不良風氣，形成新的社會風尚。積極探索嘗試鄉(xiāng)賢理事會、鄉(xiāng)賢工作室、黨員小組等基層柔性治理方式，運用調解、協(xié)商、討論等柔性治理手段來引導鄉(xiāng)村精英發(fā)揮自身優(yōu)勢，助力農村社會治理。

第五，加強傳統(tǒng)治理手段和新興治理技術融合。在農村社會治理中，傳統(tǒng)的制度、經濟和文化等手段融合數字治理、柔性治理、多元共治等治理技術和新理念，可以更好地規(guī)避農村社會主體缺位等問題，體現社會治理的“系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”，緊跟鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和數字鄉(xiāng)村建設的契機，整合鄉(xiāng)村社會治理的要素和資源[24]，強化傳統(tǒng)治理手段和新興治理技術的融合與應用，更好地保障農村社會治理，實現有效治理更好助力鄉(xiāng)村全面振興。