孫王妍 青田縣建設(shè)工程試驗室

由于《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及配套措施日趨完善，企業(yè)內(nèi)部的管理制度呈現(xiàn)出一種逐漸完善的趨勢，并且企業(yè)的管理工作水平也得到了顯著的提高。我國政府在持續(xù)改革和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)體制的過程中，公共服務(wù)也得到了妥善的規(guī)劃和發(fā)展，行政事業(yè)單位的體制改革也逐漸得以深化。作為我國社會公共服務(wù)提供的主體，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作在制度建設(shè)、機(jī)制設(shè)計等方面都存在一定程度的滯后性，尤其是在我國公民參政、維權(quán)意識逐漸覺醒的時代背景下，納稅人對于財政預(yù)算披露承諾和內(nèi)容的要求也逐漸得以提高，由此也不難看出，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制的持續(xù)完善不但是其順應(yīng)時代發(fā)展的必然表現(xiàn)，此外，這一制度和機(jī)制的建立對于社會經(jīng)濟(jì)也有著非常大的影響力，起著積極的作用。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度設(shè)計的初衷和最終目標(biāo)都在于加大對于權(quán)力的監(jiān)督，從而實現(xiàn)對于腐敗的預(yù)防和減少，同時也實現(xiàn)對于權(quán)力順利運行的促進(jìn)和保障。但我國當(dāng)前在這一領(lǐng)域中，仍然有著不少的問題和不足，這些問題對于提升內(nèi)控的效果是極大的障礙和阻力。文章中，作者充分地運用內(nèi)部控制的基礎(chǔ)理論和基本原理，對我國當(dāng)前這一領(lǐng)域中存在的問題和不足給予深入的剖析，并提出解決方案，為我國這一領(lǐng)域的制度優(yōu)化作出貢獻(xiàn)力量。

一、內(nèi)部控制概述

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制定義

內(nèi)部控制是單位為了實現(xiàn)其經(jīng)營和業(yè)務(wù)目標(biāo)，并在維護(hù)各項信息資料可靠性的前提下，提高經(jīng)營活動效果采取的各種自我調(diào)整、約束、規(guī)劃等一系列工作的統(tǒng)稱[1]。我國行政事業(yè)單位與企業(yè)之間存在著較為顯著的區(qū)別，企業(yè)內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層及全體員工所實施的用于實現(xiàn)控制目標(biāo)的一個過程。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制則更加側(cè)重于經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險的防范和控制，由此誕生了一系列自我調(diào)整和規(guī)劃的工作，通常稱為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制需達(dá)成的目標(biāo)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的目標(biāo)需要與行政事業(yè)單位的總體發(fā)展目標(biāo)基本維持一致。但因為隨著事業(yè)單位的目標(biāo)通常較為宏觀及遠(yuǎn)大，不同的是，內(nèi)部控制方面所要關(guān)注的對象更多的是集中在系統(tǒng)內(nèi)部的具體的事務(wù)，如具體的經(jīng)濟(jì)方面的活動等；這就要求在總目標(biāo)的下面給予一定的細(xì)化和分層，來實現(xiàn)更加具體化的描述。具體而言，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作需要達(dá)成的目標(biāo)具體包括如下幾點：第一，保障經(jīng)濟(jì)活動的合法合規(guī)落實。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制想要達(dá)成的基本目標(biāo)，便是維護(hù)經(jīng)濟(jì)活動的合法合規(guī)性，這也是其他目標(biāo)得以實現(xiàn)的重要前提條件。這一目標(biāo)要求行政事業(yè)單位在推動各項經(jīng)濟(jì)活動落地的過程中，始終在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)進(jìn)行[2]。第二，內(nèi)部資產(chǎn)的安全有效使用。作為行政事業(yè)單位得以正常運轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，資金使用的安全性以及效率都將會直接對行政事業(yè)單位內(nèi)部的日常工作產(chǎn)生重大影響。行政事業(yè)單位內(nèi)部長期存在資金和資產(chǎn)安全方面的問題，不但影響到了行政事業(yè)單位內(nèi)部工作的落實，同樣也對國家財政資金帶來了嚴(yán)重的浪費。內(nèi)控的最終的目標(biāo)是對內(nèi)部資源的科學(xué)有效利用。并最大限度地降低資產(chǎn)浪費的現(xiàn)象。第三，財務(wù)信息維持真實完整性。行政事業(yè)單位內(nèi)部生成的財務(wù)信息是一種客觀反映事業(yè)單位各種經(jīng)濟(jì)活動的信息統(tǒng)稱。我國行政事業(yè)單位同樣也需要提供真實可靠的財務(wù)信息，確保領(lǐng)導(dǎo)層能夠在客觀財務(wù)數(shù)據(jù)的支持下制定出正確的發(fā)展決策，預(yù)防腐敗問題的出現(xiàn)。因為我國的行政事業(yè)單位掌握著數(shù)量相對較多的公共資源，通常會因為對權(quán)力的制約和監(jiān)督不夠而導(dǎo)致貪污腐敗問題的發(fā)生，從而帶來社會資源的浪費和分配不均等問題[3]。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出的預(yù)防腐敗問題的目標(biāo)是有效區(qū)別于企業(yè)內(nèi)部和國外內(nèi)部控制的一個顯著特色，具備較為明顯的政治生活現(xiàn)實針對性。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

（一）內(nèi)部控制體系有待完善

以目前我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)看來，其中出現(xiàn)的第一個問題便是內(nèi)部控制體系不夠完善。絕大部分行政事業(yè)單位并未建立完善的管理機(jī)制以及制度，更加沒有立足于單位的實際發(fā)展?fàn)顩r解決相關(guān)的問題，也正因為如此，制度建設(shè)的根本宗旨無法得以實現(xiàn)。除此之外，這一領(lǐng)域中，財務(wù)內(nèi)部控制占據(jù)著十分重要的位置和相當(dāng)大的內(nèi)容，當(dāng)然這是由于財政撥款是這類單位資金來源的主要方式?jīng)Q定的。這類較為特殊的資金籌集渠道使得行政事業(yè)單位內(nèi)部的財務(wù)管理工作出現(xiàn)了表面化發(fā)展的問題，并沒有考慮到經(jīng)營性行為使得財務(wù)管理工作缺乏長久落實的壓力和動力。行政事業(yè)單位管理人員對于財務(wù)管理的重要價值及其在內(nèi)部控制各項工作中的核心地位未能形成正確的認(rèn)知，直接導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部的財務(wù)控制體系及制度建設(shè)不夠完善，未能從質(zhì)量和效益出發(fā)提高工作的實際效果[4]。從具體的實踐狀況看來，絕大部分的行政事業(yè)單位內(nèi)部的財務(wù)管理部門通常只是履行單一化的財務(wù)會計職能，依舊沿用傳統(tǒng)的管理模式進(jìn)行操作，內(nèi)部控制制度未能體現(xiàn)高效性和針對性，為貪污腐敗問題的發(fā)生提供了可能性。

（二）內(nèi)部控制方式有待更新

我國財政部制定出臺的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》主要是針對企業(yè)對象這一群體的，當(dāng)前，這一領(lǐng)域的內(nèi)控制度的適用性上依然顯得十分的不完備。實際當(dāng)中，這類單位通常會以普通的內(nèi)部規(guī)定來直接適用，而不是一套完整的財務(wù)制度；同時，在資金使用安全上也存在一定的風(fēng)險，他們的資金管理制度在規(guī)范的內(nèi)容和范圍上都有著極大的局限性，難以起到全面防范資金風(fēng)險的作用。對于部分辦理業(yè)務(wù)和變動性相對較大的流程控制，因為事業(yè)單位內(nèi)部的使用較為簡單的方式，即便是制定了相對較為完善的內(nèi)部控制制度但是未能嚴(yán)格地落實，出現(xiàn)了一種規(guī)章制度落實不到位的情況，內(nèi)部控制體系的作用未能得到全方位地發(fā)揮。除此之外，在我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的過程中，未能始終遵循不相容職位、不相容崗位分離的基本原則，出現(xiàn)了一人身兼多職的局面。在這種情況的影響下，部分人員可能會出于個人私利的考慮而出現(xiàn)貪污腐敗的現(xiàn)象，對資金使用安全造成極大的危害。

（三）內(nèi)部控制缺乏有效監(jiān)督

完善的監(jiān)管體系是建設(shè)和落實內(nèi)控制度的基礎(chǔ)和支撐。但現(xiàn)階段我國行政事業(yè)單位的內(nèi)外監(jiān)控都存在一定的問題，對于行政事業(yè)單位內(nèi)部的監(jiān)管體系而言，因為內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)計不夠合理，仍舊使用控制主體內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，即便這種監(jiān)督機(jī)制在同一體系的不同部門之間得以建立。但實際上依舊是一種自己對于自己實施監(jiān)督的工作模式，再加之行政事業(yè)單位的管理層普遍認(rèn)為內(nèi)部審計不需要在行政事業(yè)單位內(nèi)部進(jìn)行安排，導(dǎo)致內(nèi)部的審計機(jī)構(gòu)設(shè)置依舊未能達(dá)到預(yù)期的效果。同時，即便部分行政事業(yè)單位已經(jīng)設(shè)計內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)內(nèi)部審計工作，但卻缺乏應(yīng)有的獨立性，出現(xiàn)了一種監(jiān)督檢查工作形式化發(fā)展的現(xiàn)象[5]。我國行政事業(yè)單位實施的雙重領(lǐng)導(dǎo)審計體制通常會使得內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)在財務(wù)主管等其他部門的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，嚴(yán)重?fù)p害了內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的獨立性。同時在內(nèi)部審計工作落實的過程中，還需要進(jìn)一步考慮所屬部門領(lǐng)導(dǎo)的利益，導(dǎo)致內(nèi)部審計各項業(yè)務(wù)落實的工作結(jié)果依舊無法達(dá)到預(yù)期。從外部監(jiān)管這一層面看來，部分行政事業(yè)單位因為在專職業(yè)務(wù)方面保有一定的特殊性，涉及國家機(jī)密信息，無法完全透明的將相關(guān)信息向外界進(jìn)行披露，這在一定程度上會對社會力量的監(jiān)督造成限制和影響。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)優(yōu)化對策

（一）構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系

這一領(lǐng)域的制度優(yōu)化必須不斷完善內(nèi)控體系。行政事業(yè)單位需要結(jié)合各種風(fēng)險點，建立完善的內(nèi)部管理制度體系，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行再一次的全面的評估和改進(jìn)，實現(xiàn)第二次的制度完善，達(dá)到在系統(tǒng)內(nèi)部的全面控制。在實施的過程中，單位有必要對于內(nèi)控制度本身給予科學(xué)性的分析和鑒定。做到在全方位梳理各種經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)流程的前提下，將其中的各項業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位的分析，掌握其中的經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險點，以此建立完善的應(yīng)對策略，以此作為基礎(chǔ)按照我國發(fā)布的相關(guān)文件，建立有關(guān)預(yù)算收入、票據(jù)支出等方面的內(nèi)部控制體系。當(dāng)單位內(nèi)部的內(nèi)控體系建立健全以后，還應(yīng)當(dāng)在今后的發(fā)展中根據(jù)實際的情況不斷地改進(jìn)。在這種要求下，行政事業(yè)單位必須要針對監(jiān)督檢查和自我評價制度持續(xù)進(jìn)行完善，結(jié)合日常監(jiān)督和專項監(jiān)督工作的落實，將內(nèi)部控制實施過程中的各種突出問題和漏洞環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位的掌握，結(jié)合現(xiàn)階段企業(yè)發(fā)展的具體情況進(jìn)行持續(xù)完善。對于內(nèi)部控制的關(guān)鍵工作崗位而言，行政事業(yè)單位需要建立完善的關(guān)鍵崗位責(zé)任制，明確相關(guān)工作人員的職責(zé)和能力要求，并定期評價內(nèi)部控制關(guān)鍵工作崗位人員的勝任能力和工作成果，對于那些不滿足部門的工作能力標(biāo)準(zhǔn)要求的人員及時進(jìn)行調(diào)整。

（二）優(yōu)化創(chuàng)新內(nèi)部控制方式

這一領(lǐng)域的內(nèi)控更多的時候要堅持對于方式是不斷的改進(jìn)和優(yōu)化，可以從不相容職位和崗位分離介入[6]。這兩種方式都是常見的內(nèi)控方式，很好地體現(xiàn)了相互制衡的基本原則，核心就是內(nèi)部控制，單位應(yīng)當(dāng)在對于內(nèi)部機(jī)構(gòu)在職能確定和職責(zé)分工等方面進(jìn)行科學(xué)的劃定，這樣做的基礎(chǔ)是，首先應(yīng)當(dāng)對于組織內(nèi)部的層級和業(yè)務(wù)工作中的各種不同職務(wù)崗位進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)研和研究。并設(shè)置關(guān)鍵的控制內(nèi)部崗位，結(jié)合各個部門和工作崗位權(quán)限實施不相容崗位和職務(wù)分類措施，最終形成的一個相互監(jiān)督和制衡的完善內(nèi)部控制工作機(jī)制。同時，也需要關(guān)注內(nèi)部授權(quán)審批制度的落實，這會直接影響到行政事業(yè)單位各種財政資金的使用效果以及效率。行政事業(yè)單位需要建立三重一大的事項決策審批機(jī)制和會簽制度，并且不得隨意越權(quán)進(jìn)行審批。在這類單位的內(nèi)控方式的發(fā)展中，更多的時候，內(nèi)控僅僅是一種職能方式，單位通過這樣的一種職能方式實現(xiàn)多個業(yè)務(wù)屬性和實現(xiàn)的集中管理。同時行政事業(yè)單位也可以在集中授權(quán)審批和內(nèi)部管理實施的前提下，推動單位業(yè)務(wù)的集中落實。行政事業(yè)單位預(yù)算控制的優(yōu)化需要以單位各部門的職責(zé)和任務(wù)作為基礎(chǔ)編制的年度財務(wù)收支計劃的出發(fā)點，始終將資金管控作為核心，加強(qiáng)預(yù)算的編審、內(nèi)部批復(fù)、執(zhí)行決策等環(huán)節(jié)的管理，確保能夠有效控制各種經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險的前提下，防范事業(yè)單位及財政資金使用風(fēng)險。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部控制的監(jiān)督管理

強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的角度出發(fā)，不斷完善監(jiān)督體系是十分重要和必須的。單位內(nèi)部各種業(yè)務(wù)互相制約又緊密聯(lián)系，通常一項經(jīng)濟(jì)活動有可能會涉及法律、財務(wù)、采購等多個部門，需要在其組織體系里面設(shè)置單獨的內(nèi)部控制職能部門，由其負(fù)責(zé)各項內(nèi)部控制工作的組織和協(xié)調(diào)。在建立獨立的內(nèi)部控制協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)之后，行政事業(yè)單位需要針對財務(wù)采購、資產(chǎn)管理等多個部門建立完善的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，各部門也需要積極配合內(nèi)部控制職能部門做好相應(yīng)的內(nèi)部控制工作。在單位內(nèi)控過程中，審計和監(jiān)察無疑是最為重要的部門，擔(dān)負(fù)著最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)和最為關(guān)鍵的作用，保證這內(nèi)控工作的正常運轉(zhuǎn)。從外部監(jiān)管力量層面的優(yōu)化看來，財務(wù)部門作為行政事業(yè)單位財務(wù)安全和資金的主要監(jiān)管人員，需要承擔(dān)起對公共資金使用狀況的全面監(jiān)督義務(wù)，可以結(jié)合日常和專項監(jiān)督兩種方式，全面結(jié)合行政事業(yè)單位內(nèi)部提供的內(nèi)部控制評價報告，推動事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)和發(fā)展。作為內(nèi)部審計的有效補(bǔ)充，審計部能夠針對行政事業(yè)單位的公共資金使用合法性進(jìn)行全方位的檢查，并審查相關(guān)人員責(zé)任的履行具體情況。因為我國政府審計資源相對較為有限，再加之社會審計在財務(wù)內(nèi)部控制審計等方面已經(jīng)積累了較為豐富的工作經(jīng)驗，外部審計經(jīng)濟(jì)力量的強(qiáng)化，可以在全面發(fā)揮政府和社會審計機(jī)構(gòu)優(yōu)勢的前提下，推動事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是一種順應(yīng)我國時代發(fā)展的必然操作，能夠維護(hù)行政事業(yè)單位的資金的有效、安全使用。目前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)過程中卻出現(xiàn)了體系不夠完善、控制方式以及監(jiān)管力量不足的問題，這就要求行政事業(yè)單位進(jìn)行在建設(shè)內(nèi)部控制的過程中，需要利用多種控制方式不斷優(yōu)化。同時，要不斷地加大內(nèi)控制度體系的建設(shè)和優(yōu)化完善，推進(jìn)行政事業(yè)單位管理的科學(xué)化和制度化。