黃 科

內(nèi)容提要 厘清區(qū)域政策協(xié)同的理論邏輯，進(jìn)而探索提升區(qū)域政策協(xié)同效率的路徑，對于推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展具有重要意義。本文立足動(dòng)態(tài)調(diào)適的視角，將區(qū)域政策協(xié)同視為區(qū)域政策要素相互配合的動(dòng)態(tài)過程，從理論上梳理區(qū)域一體化政策的協(xié)同層次、協(xié)同過程和協(xié)同策略之間的邏輯關(guān)系，對比分析了不同政策協(xié)同模式的運(yùn)行機(jī)理。同時(shí)，本文還對長三角一體化發(fā)展示范區(qū)司法政策的協(xié)同情況進(jìn)行了案例剖析，并在理論研究和案例分析的基礎(chǔ)上，對中國未來加強(qiáng)區(qū)域政策協(xié)同、推進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展提出了建議和展望。

問題的提出

近年來，區(qū)域一體化在“雙循環(huán)”發(fā)展格局中的作用越來越突出。為了推進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展，京津冀區(qū)域、長江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)、長三角區(qū)域等經(jīng)濟(jì)區(qū)不斷出臺(tái)覆蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等領(lǐng)域的各類政策，形成包括規(guī)劃法規(guī)、制度機(jī)制、方案辦法于一體的多層次多類型的政策體系。但同時(shí)，區(qū)域內(nèi)各類政策之間的協(xié)同問題也愈發(fā)凸顯，由于地方政府存在微觀自利性、區(qū)域競爭性，協(xié)同行動(dòng)主觀上存在合作的道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致政策協(xié)同呈現(xiàn)碎片化特征。①一些地方政策執(zhí)行效果差，出現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式、選擇性、象征性執(zhí)行的現(xiàn)象，產(chǎn)生了諸如政策銜接不暢、政策供需不平衡、政策系統(tǒng)性不足等問題，②破解這些現(xiàn)實(shí)困境迫切需要在理論上有所突破。另外，黨的十九屆五中全會(huì)對區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展提出了更高要求，提升政策協(xié)同效率將成為推動(dòng)區(qū)域多層次多領(lǐng)域合作、高水平高效能聯(lián)動(dòng)的重要抓手。因此，在理論上厘清區(qū)域政策協(xié)同的行動(dòng)邏輯，進(jìn)而探索提升政策協(xié)同效率的路徑，具有很強(qiáng)的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一般而言，狹義的政策協(xié)同是指一種協(xié)同狀態(tài)，是“政策實(shí)現(xiàn)最輕冗余、最少缺失、最低不一致的有序狀態(tài)”，③而廣義的政策協(xié)同則是指政策要素相互匹配的動(dòng)態(tài)過程，它不僅包括協(xié)同狀態(tài)，也包括“多層級的政策體系利用現(xiàn)有規(guī)則或創(chuàng)建新規(guī)則，以應(yīng)對政策環(huán)境的動(dòng)態(tài)過程”。④本文所指的政策協(xié)同是廣義上的政策協(xié)同。從現(xiàn)有研究看，區(qū)域政策協(xié)同研究主要在三個(gè)領(lǐng)域展開。一是關(guān)注規(guī)劃類政策的系統(tǒng)性。研究者認(rèn)為區(qū)域政策需要著重關(guān)注規(guī)劃型政策在目標(biāo)、指標(biāo)和任務(wù)上的協(xié)同，因?yàn)橐?guī)劃型政策是政策布局的關(guān)鍵，是政策協(xié)同的頂層設(shè)計(jì)。⑤規(guī)劃型政策能夠在規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施監(jiān)管、進(jìn)展評估等層面推動(dòng)政策協(xié)同。⑥二是關(guān)注執(zhí)行類政策的銜接性。有研究認(rèn)為，區(qū)域聯(lián)動(dòng)依賴于政策的有效銜接，需要高度關(guān)注政策執(zhí)行中的主體、資源、平臺(tái)、監(jiān)管等流程銜接政策。⑦三是關(guān)注策略類政策的聯(lián)動(dòng)性。這類研究提出區(qū)域政策協(xié)同更多是一種政策實(shí)踐，政策協(xié)同需要著重關(guān)注地方政府的政策探索，調(diào)動(dòng)政策主體的積極性，激勵(lì)地方政府探索和創(chuàng)新合作模式。⑧

從研究方法上看，政策協(xié)同分析視角可分為“靜態(tài)”和“動(dòng)態(tài)”兩種。靜態(tài)視角源自單向建構(gòu)觀，將政策視為外在于集體的制度建構(gòu)；而動(dòng)態(tài)視角則源自雙向建構(gòu)觀，認(rèn)為政策不僅為地方性社會(huì)互動(dòng)提供原材料和指導(dǎo)，塑造互動(dòng)過程，而且政策也由賦予其動(dòng)力和意義的地方性社會(huì)互動(dòng)所構(gòu)造和促進(jìn)，因此，政策行為是內(nèi)外政策要素共同建構(gòu)的結(jié)果。⑨上述三個(gè)領(lǐng)域的研究在宏觀規(guī)劃層面、中觀執(zhí)行層面和微觀策略層面的分析為理解區(qū)域政策協(xié)同提供了堅(jiān)實(shí)的研究支撐，但將政策協(xié)同視為政策體系對規(guī)劃型政策、執(zhí)行類政策和策略類政策在系統(tǒng)性、銜接性和有效性上的追求，仍然是一種靜態(tài)視角。在Arlyn J. Melcher和Bonita H. Melcher看來，靜態(tài)視角下的政策分析忽視了政策是一個(gè)持續(xù)的過程，政策變量之間的聯(lián)系隨著政策過程的時(shí)間推移在持續(xù)發(fā)生作用，它不是由簡單因果對稱關(guān)系決定的靜態(tài)平衡，而是由多因素互動(dòng)、多條件軌跡決定的動(dòng)態(tài)均衡。⑩相對應(yīng)的動(dòng)態(tài)視角則將政策協(xié)同視為一個(gè)目標(biāo)和手段相互調(diào)適的動(dòng)態(tài)均衡過程，政策能否得到有效執(zhí)行取決于政策要素與政策過程的匹配度。

在區(qū)域一體化進(jìn)程中，政策體系處在高度復(fù)雜、動(dòng)態(tài)變化的治理環(huán)境中，面對復(fù)合性強(qiáng)、跨界模糊的公共問題，政策涵蓋多個(gè)領(lǐng)域、指向多層主體，如果用單向度的靜態(tài)分析方式來應(yīng)對動(dòng)態(tài)變化的一體化政策環(huán)境和多元化的政策需求，難免會(huì)陷入事后被動(dòng)修正和持續(xù)更新乏力的困境。湯普森有個(gè)形象的比喻，“這種行動(dòng)過程就是用固定的槍瞄移動(dòng)的靶子，必然面臨著無法適應(yīng)環(huán)境變化的行動(dòng)悖論”。可見，要適應(yīng)區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的要求，破除現(xiàn)階段區(qū)域政策協(xié)同的實(shí)踐困境，必須調(diào)整現(xiàn)有的靜態(tài)分析視角，重視政策協(xié)同的狀態(tài)和過程，找尋政策協(xié)同要素與政策協(xié)同過程的有效匹配模式，進(jìn)而建立相應(yīng)的優(yōu)化機(jī)制。那么，在區(qū)域政策協(xié)同的復(fù)雜治理環(huán)境中，動(dòng)態(tài)視角下政策協(xié)同的理論邏輯是什么？政策協(xié)同過程和要素包括哪些內(nèi)容？區(qū)域更高質(zhì)量發(fā)展要求下的政策協(xié)同機(jī)制該如何優(yōu)化？關(guān)于這些問題的答案都必須回到政策協(xié)同的理論和實(shí)踐中去尋找。

動(dòng)態(tài)視角下政策協(xié)同的過程分析模型

(一)政策協(xié)同的層次類型

梅吉爾斯和斯特德認(rèn)為，跨區(qū)域、跨層級、跨部門的公共政策面臨著統(tǒng)合度、依存度、規(guī)范度、自主度、可及度、兼容度以及資源需求度等多個(gè)因素的影響，如果按不同部門間這些影響因素的強(qiáng)弱來區(qū)分的話，跨界政策協(xié)同至少可以分為三個(gè)層次：一是最低層級的“政策合作”(policy cooperation)，它追求高效的部門政策(sectoral policies)合作。二是中間層級的“政策協(xié)調(diào)”(policy coordination)，它尋求政策執(zhí)行中最有效的協(xié)調(diào)方式。三是最高層級的“政策整合”(integrated policy-making),它是在政策合作和政策協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上打造一體化政策體系，既是對政策合作經(jīng)驗(yàn)的吸納，也是對政策協(xié)調(diào)方式的規(guī)范。

(二)政策協(xié)同的調(diào)適過程

跨區(qū)域的政策協(xié)同是一個(gè)持續(xù)的調(diào)適過程，政策整合、政策協(xié)調(diào)和政策合作是政策協(xié)同的不同層級，而這三個(gè)層級又共同構(gòu)成政策協(xié)同回路。

第一，層級輻射路徑。在政策整合層級，通過政策設(shè)計(jì)、政策規(guī)劃和政策立法確立政策邊界，塑造區(qū)域一體化的統(tǒng)合目標(biāo)；在政策協(xié)調(diào)層級，通過政策配套、政策分解和政策保障的各類細(xì)分政策之間的銜接和融合，推動(dòng)區(qū)域形成共同的目標(biāo)；在政策合作層級，通過部門政策學(xué)習(xí)、政策創(chuàng)新和政策實(shí)踐，貫徹落實(shí)政策協(xié)同要求。比如，長三角一體化進(jìn)程中，推動(dòng)長三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組多次舉行戰(zhàn)略協(xié)同、規(guī)劃協(xié)同工作推進(jìn)會(huì)，協(xié)調(diào)解決重大問題、完成重大事項(xiàng)，出臺(tái)了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》《長三角一體化發(fā)展規(guī)劃“十四五”實(shí)施方案》。隨后，三省一市積極對規(guī)劃和方案進(jìn)行政策分解，編制專項(xiàng)規(guī)劃和具體實(shí)施方案，出臺(tái)金融投資、人才保障等配套政策，形成“1+N”的政策體系。

第二，吸納擴(kuò)散路徑。從政策環(huán)境來看，政策協(xié)同的效果不僅取決于自上而下的政策壓力，也取決于地方治理場域的特征和各行動(dòng)者之間的互動(dòng)。對于跨區(qū)域政策協(xié)同而言，它不僅受到外在政策環(huán)境的影響，同時(shí)也受制于內(nèi)在的群體結(jié)構(gòu)，它是政府或相關(guān)行動(dòng)者實(shí)施的一系列積極和持續(xù)性的地方性意義建構(gòu)。換言之，雖然對于區(qū)域政策協(xié)同而言，上層的推動(dòng)力量強(qiáng)大，但也必須尊重地方的自主行動(dòng)和集體文化。因此，優(yōu)化區(qū)域政策協(xié)同必須看到地方政府發(fā)揮能動(dòng)性對政策進(jìn)行的“解碼”和“轉(zhuǎn)譯”行為、累積的政策經(jīng)驗(yàn)，以及基于地方主體性而形成的政策合作創(chuàng)新。這些政策經(jīng)驗(yàn)和政策創(chuàng)新在地方政府的交流互動(dòng)中轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N政策傳播力量，最終被政策體系所采納。

圖1 政策協(xié)同模型

(三)政策協(xié)同的調(diào)適策略

政策過程理論認(rèn)為,政策受到價(jià)值、目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、工具等要素的影響。優(yōu)化政策協(xié)同過程，使政策協(xié)同的層級輻射路徑和吸納擴(kuò)散路徑能夠暢通運(yùn)轉(zhuǎn)，需要將政策協(xié)同的價(jià)值、目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、工具與政策過程相匹配。政策協(xié)同是政策系統(tǒng)應(yīng)對高度復(fù)雜、沖突的政策環(huán)境而做出的調(diào)適性策略，不僅需要強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性，還要注重匹配性。在包含不同子系統(tǒng)、各子系統(tǒng)又相互影響的大系統(tǒng)中，政策體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要整合層級輻射路徑和吸納擴(kuò)散路徑，強(qiáng)調(diào)政策層級之間的有序銜接、政策主體的自主性和創(chuàng)造性、政策過程的系統(tǒng)性和持續(xù)性，它追求的是一種基于“動(dòng)態(tài)發(fā)展”的均衡。

其實(shí)，政策體系對動(dòng)態(tài)均衡有著最本質(zhì)的需求，政策協(xié)同過程本身就是一種歷時(shí)性下的政策更新過程。一方面，政策體系總是處于不斷修正的過程中，通過政策協(xié)同的輻射和吸納路徑，不斷拓展政策的影響范圍和更新政策內(nèi)容。另一方面，政策要素與政策體系的匹配也處于不斷調(diào)適的過程中。政策協(xié)同價(jià)值必須調(diào)和多元利益并得到普遍共識(shí)才能被賦予意義，政策協(xié)同目標(biāo)必須在三個(gè)政策層級實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合才不會(huì)失去方向，政策協(xié)同結(jié)構(gòu)必須在自上而下的主導(dǎo)性和自下而上的自主性中找到均衡，政策協(xié)同工具必須綜合采取多種方式才能發(fā)揮出最佳效能。因此，優(yōu)化政策協(xié)同的過程，實(shí)質(zhì)上是尋找與政策體系相匹配的價(jià)值、目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、工具等政策要素的過程。

長三角一體化發(fā)展示范區(qū)司法政策的協(xié)同分析

(一)案例背景與資料來源

長三角一體化發(fā)展示范區(qū)(以下簡稱為“示范區(qū)”)包括了浙江嘉善、上海青浦、江蘇吳江三地。從區(qū)域位置來看，三地地域相連、文化相近，是一個(gè)緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體。自長三角一體化成為國家戰(zhàn)略后，這一區(qū)域被選定為一體化發(fā)展示范區(qū)，為長三角一體化縱深推進(jìn)先行探路。示范區(qū)在政策制定上具有較高的自主權(quán)，在政策協(xié)同的層級輻射路徑和吸納擴(kuò)散路徑上累積了許多政策協(xié)同經(jīng)驗(yàn)，其中司法領(lǐng)域尤為突出。由于示范區(qū)一體化建設(shè)的不斷推進(jìn)，社會(huì)環(huán)境的穩(wěn)定性、市場環(huán)境的公平性、發(fā)展環(huán)境的開放性都對司法政策提出了更高要求，因此，該區(qū)域在不斷探索中形成了包括制度、規(guī)則、辦法、協(xié)議在內(nèi)的多層次司法政策體系，為研究區(qū)域政策協(xié)同提供了豐富素材。另外，作為先行示范區(qū)，它的經(jīng)驗(yàn)探索為推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展提供了重要參考，示范區(qū)在政策協(xié)同中遇到的問題同樣也是京津冀區(qū)域、長江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)、長三角區(qū)域等經(jīng)濟(jì)區(qū)未來發(fā)展可能會(huì)面對的問題。因此，選擇示范區(qū)司法政策協(xié)同作為典型案例具有很強(qiáng)的針對性和實(shí)踐價(jià)值。

基于此，本文試圖通過對示范區(qū)的司法協(xié)同案例分析探索中國區(qū)域政策協(xié)同的內(nèi)在機(jī)理。本文資料選取自2003—2022年間與長三角一體化發(fā)展相關(guān)的政策文本、規(guī)范制度、協(xié)議記錄等，資料來源于筆者在長三角一體化發(fā)展示范區(qū)的扎根調(diào)研成果，采取結(jié)構(gòu)性、半結(jié)構(gòu)性訪談收集的數(shù)據(jù)資料，以及通過國務(wù)院網(wǎng)站、三地政府網(wǎng)站、長三角一體化網(wǎng)站等權(quán)威媒體收集到的補(bǔ)充資料，并對相關(guān)資料文本進(jìn)行了編碼。

(二)長三角一體化發(fā)展示范區(qū)司法政策的層次類型

早在2003年，示范區(qū)內(nèi)的三地政府就率先出臺(tái)司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在示范區(qū)建設(shè)總體方案得到國務(wù)院批復(fù)后，司法領(lǐng)域的政策協(xié)同更受重視。從政策整合層面看，上海市、浙江省和江蘇省的司法廳圍繞《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》的要求，簽署了《關(guān)于全面加強(qiáng)長江三角洲地區(qū)人民法院司法協(xié)助交流工作的協(xié)議》，并推動(dòng)青嘉吳三地形成《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)司法行政普法與依法治理區(qū)域合作框架協(xié)議》，通過頂層設(shè)計(jì)，為政策協(xié)同賦能。在政策協(xié)調(diào)層面，三地司法局對宏觀政策進(jìn)一步解碼，在糾紛化解、訴訟服務(wù)、行政保障等細(xì)分領(lǐng)域建立配套政策和保障政策，比如出臺(tái)《法院一站式多元解紛和訴訟服務(wù)體系建設(shè)司法協(xié)作框架協(xié)議》《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)社區(qū)矯正和檢察監(jiān)督工作協(xié)作實(shí)施細(xì)則(試行)》等。在政策合作層面，示范區(qū)司法部門采取了正式會(huì)議、非正式會(huì)議、協(xié)助請求、組織學(xué)習(xí)、黨建聯(lián)建等方式，推動(dòng)立案執(zhí)行、事項(xiàng)委托、異地辦案等司法領(lǐng)域的合作，形成了《青嘉吳法院執(zhí)行協(xié)作備忘錄》《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)公共法律服務(wù)共建備忘錄》等合作成果。

(三)長三角一體化發(fā)展示范區(qū)司法政策協(xié)同的過程和策略

政策協(xié)同本質(zhì)上是通過塑造協(xié)同價(jià)值、建立協(xié)同目標(biāo)、打造協(xié)同機(jī)構(gòu)和選擇協(xié)同工具等策略，推動(dòng)由政策整合、政策協(xié)調(diào)和政策合作三個(gè)層級組成的協(xié)同過程有效運(yùn)轉(zhuǎn)，而示范區(qū)司法政策協(xié)同的實(shí)踐探索恰好為深入理解這一邏輯提供了經(jīng)驗(yàn)證明。

1.組織驅(qū)動(dòng)：成立司法政策的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

從綜合性協(xié)調(diào)組織來看，國家層面成立了由國務(wù)院副總理韓正和長三角區(qū)域內(nèi)三省一市的省(市)長共同組成的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——“推動(dòng)長三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”，統(tǒng)籌指導(dǎo)和推動(dòng)長三角區(qū)域發(fā)展，協(xié)調(diào)長三角的重大事項(xiàng)、重要政策和重大問題，其下設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。其后，由于示范區(qū)利益復(fù)雜、協(xié)調(diào)難度大，長三角又成立了“一體化發(fā)展示范區(qū)理事會(huì)”，由兩省一市(江蘇、浙江、上海)的發(fā)改、司法、行政等職能部門，以及蘇州市、嘉興市、青浦區(qū)政府共同組成，兩省一市的常務(wù)副省(市)長輪值擔(dān)任理事會(huì)主席。理事會(huì)的主要職責(zé)是研究發(fā)展規(guī)劃、推動(dòng)改革事項(xiàng)和出臺(tái)配套支持政策。其下設(shè)的“一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)執(zhí)行委員會(huì)”，是管理示范區(qū)建設(shè)的具體監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)推動(dòng)示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃、改革事項(xiàng)、重大項(xiàng)目的具體實(shí)施。從司法領(lǐng)域的協(xié)調(diào)組織來看，最高人民法院成立了“推動(dòng)長三角一體化發(fā)展司法工作小組”，并在最高法院第三巡回法庭設(shè)立辦公室，綜合協(xié)調(diào)長三角司法領(lǐng)域的協(xié)同工作。兩省一市高級人民法院主抓統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并推動(dòng)示范區(qū)內(nèi)人民法庭共同組建“全域協(xié)同”工作聯(lián)盟，定期舉辦示范區(qū)法院司法協(xié)作工作聯(lián)席會(huì)議。由此可見，司法政策協(xié)同架構(gòu)是一個(gè)既聯(lián)系緊密又相對松散的體系。一方面，頂層推動(dòng)力量強(qiáng)勁有力，推動(dòng)長三角一體化發(fā)展司法工作小組、長三角一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)委會(huì)、示范區(qū)內(nèi)三地政府都對司法政策協(xié)同具有協(xié)調(diào)權(quán)力；另一方面，基層司法機(jī)構(gòu)的自主性也十分強(qiáng)大，由于基層司法局、法院、檢察院等基層單位與執(zhí)委會(huì)下設(shè)的協(xié)調(diào)組織之間沒有隸屬關(guān)系，基層在政策執(zhí)行時(shí)擁有一定的主動(dòng)權(quán)。

2.價(jià)值共識(shí)：明晰司法政策協(xié)同的功能定位

一般而言，價(jià)值體系包含了群體共識(shí)和基本理念。從區(qū)域整體價(jià)值層面上看，示范區(qū)在設(shè)立之初就明確提出“區(qū)域共商、共建、共管、共享、共贏”的價(jià)值導(dǎo)向，探索以項(xiàng)目協(xié)同推動(dòng)制度創(chuàng)新的路徑。政策設(shè)計(jì)和政策整合不僅考慮區(qū)域整體利益，力求建立“跨省級行政區(qū)、沒有行政隸屬關(guān)系、涉及多個(gè)平行行政主體的框架下的共同行為準(zhǔn)則”，而且也尊重地方利益選擇，通過政策共商和層級互動(dòng)的方式，暢通基層表達(dá)訴求的渠道。比如，在制定《關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》過程中，三地人大注重在“協(xié)”字上下功夫，在“同”字上做文章，通過共同研究立法問題和立法路徑、共同起草文本、共同召開新聞發(fā)布會(huì)，讓立法的出臺(tái)成為地方協(xié)同的成功實(shí)踐。

從地方價(jià)值追求層面上看，各地在實(shí)踐中將“共建共管共享”的要求細(xì)化為“公正、高效、便民”的服務(wù)理念，并在工作中加以踐行。由于示范區(qū)發(fā)展任務(wù)緊、環(huán)境要求高、治理矛盾突出，對人民法院工作的質(zhì)量與效率提出了更高要求，因此，在政策協(xié)調(diào)層面和政策合作層面，示范區(qū)更加注重政策協(xié)同程序的公平公正、政策協(xié)同流程的有序高效、政策協(xié)同結(jié)果的為民便民。比如，示范區(qū)堅(jiān)持司法為民的服務(wù)理念，在區(qū)域共商聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)上，建立了規(guī)范化的分案流程監(jiān)管制度、標(biāo)準(zhǔn)化的案件流轉(zhuǎn)機(jī)制、便捷化的司法便民信息平臺(tái)，最大限度滿足人民群眾多元化的司法需求。

3.目標(biāo)融合：明確司法政策協(xié)同的層級推進(jìn)方向

從層級輻射路徑上看，政策協(xié)同是自上而下的政策目標(biāo)不斷細(xì)化的過程。政策目標(biāo)在三個(gè)政策協(xié)同層級中不斷被分解細(xì)化，從而實(shí)現(xiàn)整體規(guī)劃、銜接協(xié)調(diào)、執(zhí)行落實(shí)的目標(biāo)，形成了相互支撐的目標(biāo)體系。比如，在政策整合層面，《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》提出，“要形成更加成熟、更加有效的綠色一體化發(fā)展制度體系”。而《長江三角洲地區(qū)人民法院司法協(xié)助交流工作的協(xié)議》更明確提出司法領(lǐng)域“要構(gòu)建全面協(xié)作體系，推進(jìn)生態(tài)綠色發(fā)展，提供司法服務(wù)保障”；在政策協(xié)調(diào)層面，《服務(wù)保障長三角生態(tài)綠色一體化建設(shè)司法協(xié)作協(xié)議》將政策整合的整體目標(biāo)細(xì)分為訴訟服務(wù)、審判執(zhí)行、交流合作等具體目標(biāo)，推動(dòng)政策執(zhí)行上的全面協(xié)作；在政策合作層面，三地政府發(fā)揮主觀能動(dòng)性，以司法部門聯(lián)動(dòng)、人民法庭建設(shè)為突破口，在事項(xiàng)委托、執(zhí)行立案、異地執(zhí)行、聯(lián)合懲戒等領(lǐng)域深度合作，簽訂一攬子司法協(xié)作規(guī)范性文件，推動(dòng)了政策目標(biāo)在基層落地。

從吸納擴(kuò)散路徑上看，政策協(xié)同是自下而上的政策目標(biāo)不斷凝練的過程。政策體系通過政策實(shí)踐、政策傳播和政策提煉，實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新、政策學(xué)習(xí)和政策建構(gòu)的目標(biāo)，推動(dòng)政策體系不斷完善。比如，在政策合作層面，三地司法機(jī)構(gòu)圍繞生態(tài)環(huán)境、食品藥品、漁業(yè)漁政等重點(diǎn)監(jiān)管領(lǐng)域，開展毗鄰地區(qū)違法聯(lián)合整治行動(dòng)，形成了司法標(biāo)準(zhǔn)、合作清單、聯(lián)動(dòng)機(jī)制等一系列正式和非正式的協(xié)同機(jī)制。這些機(jī)制在政策協(xié)調(diào)層面不斷擴(kuò)散，被蘇州、杭州等地復(fù)制，最終在政策整合層面，引起長三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的關(guān)注。領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)了《關(guān)于復(fù)制推廣長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)第二批制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的通知》，將相關(guān)經(jīng)驗(yàn)向全域推廣。2022年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步支持長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干政策措施》也汲取了其中的部分經(jīng)驗(yàn)。

4.工具賦能：形成司法政策協(xié)同的混合推進(jìn)機(jī)制

霍萊特和拉梅什將政策協(xié)同工具分為強(qiáng)制性工具、激勵(lì)性工具和自愿性工具。首先，強(qiáng)制性工具包括政府規(guī)制、政策解讀、監(jiān)督保障等約束性機(jī)制。示范區(qū)在政策規(guī)劃和制定之前會(huì)通過理事會(huì)議進(jìn)行磋商和溝通，國家發(fā)改委會(huì)對政策規(guī)劃工作進(jìn)行宏觀指導(dǎo)。在政策規(guī)劃和政策立法下發(fā)后，政策法規(guī)組、綜合協(xié)調(diào)組以及生態(tài)和規(guī)劃建設(shè)組都會(huì)詳細(xì)進(jìn)行法規(guī)政策的解釋解讀，指導(dǎo)三地建立配套政策和細(xì)化政策。兩區(qū)一縣圍繞著相關(guān)政策主題定期舉行主要負(fù)責(zé)同志工作座談會(huì)、部門負(fù)責(zé)同志工作專題會(huì)等，凝聚共識(shí)，形成協(xié)同推進(jìn)的政治氛圍。

其次，激勵(lì)性工具是建立基于價(jià)值引導(dǎo)和利益驅(qū)動(dòng)的推動(dòng)機(jī)制，包括人大考察、專家調(diào)研、評獎(jiǎng)評審、觀摩研討等方式，激發(fā)各地政策協(xié)同的積極性。比如，推動(dòng)長三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會(huì)定期發(fā)文推廣示范區(qū)的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，組織舉辦制度創(chuàng)新成果觀摩研討班。

最后，自愿性工具包括建立在自主合作意愿基礎(chǔ)上的經(jīng)驗(yàn)交流、聯(lián)動(dòng)協(xié)同、黨建共建等創(chuàng)新機(jī)制。比如，青浦朱家角法庭、嘉善西塘法庭、吳江汾湖法庭等多家法庭在聯(lián)建共建和人才培養(yǎng)上積極創(chuàng)新探索，制定了《長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)人民法庭年輕干部掛職交流實(shí)施辦法》，被示范區(qū)執(zhí)委會(huì)廣泛推介。

(四)長三角一體化發(fā)展示范區(qū)司法政策協(xié)同的潛在張力

從動(dòng)態(tài)視角來看，政策系統(tǒng)要保持穩(wěn)定，必然處于一種動(dòng)態(tài)均衡的狀態(tài)，因此，政策協(xié)同是一個(gè)在政策輻射和政策吸納共同構(gòu)成的協(xié)同閉環(huán)中實(shí)現(xiàn)政策效能的均衡過程。示范區(qū)在組織機(jī)構(gòu)、價(jià)值理念、目標(biāo)內(nèi)容和協(xié)同工具等層面已經(jīng)構(gòu)建起多重機(jī)制，但要達(dá)到政策體系的動(dòng)態(tài)均衡狀態(tài)，還必須切實(shí)推動(dòng)政策協(xié)同從“機(jī)制健全”到“功能發(fā)揮”的轉(zhuǎn)變。目前，示范區(qū)在政策協(xié)同的均衡過程中還存在三重張力。

一是目標(biāo)與認(rèn)知之間的張力。從頂層設(shè)計(jì)看，一體化推進(jìn)的政策協(xié)同目標(biāo)在不同層級的政府中取得廣泛共識(shí)，但在實(shí)際政策執(zhí)行中基層干部還存在認(rèn)識(shí)不足的問題，“不少干部中存在‘協(xié)作就是幫忙，大家沒有義務(wù)，幫不幫是情分’的本位思想，這種情況還不是個(gè)例，‘上面九級風(fēng)浪,下面紋絲不動(dòng)’，基層一些干部的協(xié)同意識(shí)和服務(wù)理念還比較薄弱，對一體化執(zhí)行的必要性認(rèn)識(shí)還存在不足，政策執(zhí)行的工作效率還不高”。(訪談資料：X市人民法院工作人員zcxt021-20210902)

二是主導(dǎo)性與自主性之間的張力。自上而下的政策輻射強(qiáng)調(diào)政策協(xié)同的主導(dǎo)性和執(zhí)行力，而自下而上的政策吸納強(qiáng)調(diào)政策協(xié)同的靈活性和主動(dòng)權(quán)，因此兩者之間存在一定張力。示范區(qū)中跨域訴訟服務(wù)機(jī)制的協(xié)同就存在這種困境。為落實(shí)最高法院“加快推進(jìn)跨域立案訴訟服務(wù)改革”的要求，三地法院試圖推進(jìn)跨域立案，但由于涉及部門權(quán)力讓渡和地方利益，目前還存在著不少制度壁壘和信息壁壘?！笆痉秴^(qū)三地?cái)?shù)據(jù)對接不通暢，對涉及執(zhí)行的政務(wù)數(shù)據(jù)開放程度不一，像我所在的行政區(qū)涉及執(zhí)行協(xié)作高頻事項(xiàng)的政務(wù)數(shù)據(jù)就尚未完全開放，通過‘法官跑腿’完成數(shù)據(jù)交換的情況經(jīng)常發(fā)生，雖然已建成‘長三角示范區(qū)執(zhí)行在線’平臺(tái)，但由于數(shù)字協(xié)同工作涉及面廣、相關(guān)方面數(shù)據(jù)管理權(quán)限不足等因素的影響，平臺(tái)升級遇阻，制約了區(qū)域執(zhí)行一體化的發(fā)展”。(訪談資料：X區(qū)基層法院工作人員zcxt022-20210902)

三是供給與需求之間的張力。示范區(qū)內(nèi)司法政策體系已逐步建立，但目前示范區(qū)司法執(zhí)行協(xié)作還停留在表面，僅限于一些委托事項(xiàng)，如協(xié)作執(zhí)行、調(diào)查、送達(dá)等。示范區(qū)三地都在積極探索制度機(jī)制創(chuàng)新以解決“執(zhí)行難”問題，但由于制度創(chuàng)新的切入點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)不盡相同，而這些難點(diǎn)、堵點(diǎn)又缺乏向上反饋的有效渠道，客觀上也導(dǎo)致各項(xiàng)執(zhí)行工作難以向縱深推進(jìn)。當(dāng)前，司法執(zhí)行的流程設(shè)計(jì)與基層司法執(zhí)行需求不匹配，特別是在政策整合層面，基層司法執(zhí)行的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被吸納整合進(jìn)入政策規(guī)劃和政策立法的渠道還不足，影響了司法政策的協(xié)同效率。

結(jié)論與建議

政策協(xié)同是雙向建構(gòu)的過程，它絕不是簡單地對政策的系統(tǒng)性、銜接性和有效性做“靜態(tài)”的檢驗(yàn)，而是在此基礎(chǔ)上，將政策協(xié)同視為在不同政策層級對政策設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行和政策經(jīng)驗(yàn)的探求過程。它在政策場域中對區(qū)域內(nèi)利益整合、協(xié)同目標(biāo)融合、協(xié)同機(jī)制耦合、政策工具契合提出的要求，使政策體系能夠根據(jù)政策環(huán)境的變化主動(dòng)調(diào)適協(xié)同目標(biāo)，達(dá)到一種動(dòng)態(tài)均衡的穩(wěn)定狀態(tài)。從政策體系協(xié)同過程看，政策協(xié)同發(fā)生在政策整合、政策協(xié)同和政策合作三個(gè)層級。政策整合實(shí)現(xiàn)了從政策愿景、政策經(jīng)驗(yàn)到政策規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，政策協(xié)調(diào)推動(dòng)了政策編碼和解碼的實(shí)現(xiàn)，政策合作則實(shí)現(xiàn)了政策經(jīng)驗(yàn)的累積。要推動(dòng)區(qū)域政策協(xié)同的有效性和長效化，必須使政策協(xié)同的機(jī)構(gòu)、價(jià)值、目標(biāo)、工具與三個(gè)層級組成的政策協(xié)同體系有機(jī)匹配和有效融合。

動(dòng)態(tài)視角下的政策協(xié)同模型為透視中國區(qū)域政策協(xié)同路徑提供了新的分析框架。隨著京津冀區(qū)域、長江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)、長三角區(qū)域等經(jīng)濟(jì)區(qū)的政策體系不斷完善，原來對區(qū)域合作布局的追求轉(zhuǎn)為更高質(zhì)量一體化發(fā)展要求，迫切需要更為高效的政策協(xié)同體系提供保障。而要構(gòu)建普惠型政策體系，實(shí)現(xiàn)政策體系的系統(tǒng)性、銜接性、有效性和可持續(xù)性，需要理論和實(shí)踐層面的雙重突破。動(dòng)態(tài)視角下的政策協(xié)同模型的理論分析和長三角一體化發(fā)展示范區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，提升區(qū)域政策協(xié)同效率需要在協(xié)同的價(jià)值、機(jī)構(gòu)、目標(biāo)、工具等方面再做進(jìn)一步的探索。

第一，培育區(qū)域內(nèi)政策協(xié)同的集體文化。文化是一種共有的集體意識(shí)。政策協(xié)同的價(jià)值理念如果成為集體文化的一部分，有穩(wěn)定的政策取向、政策語言和政策風(fēng)格，那么它在政策領(lǐng)域中就能發(fā)揮持續(xù)穩(wěn)定的功能。因此，政策體系必須構(gòu)建一種基于政策與集體互動(dòng)的政策文化。這種文化尊重地方自主性和創(chuàng)造性，能夠促進(jìn)各個(gè)層級的政策“和合貫通”。比如，長三角地區(qū)以吳越文化、江南文化為基礎(chǔ)，有良好的文化包容性，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有交流渠道的基礎(chǔ)上，形成具有包容性的協(xié)同文化促進(jìn)機(jī)制，增進(jìn)政策協(xié)同的區(qū)域價(jià)值共識(shí)，凝聚區(qū)域協(xié)同發(fā)展的文化力量。

第二，優(yōu)化分層分類的政策目標(biāo)體系。政策協(xié)同在不同政策層級有著不同的目標(biāo)追求。政策整合屬于政策設(shè)計(jì)領(lǐng)域，它勾勒區(qū)域發(fā)展的共同愿景，規(guī)范政策協(xié)同的邊界，樹立一體化的政策目標(biāo)；政策協(xié)調(diào)隸屬于政策執(zhí)行領(lǐng)域，按照區(qū)域整體發(fā)展的要求，協(xié)調(diào)確立共同目標(biāo)或共同期望；政策合作隸屬于部門或組織間的政策協(xié)作領(lǐng)域，是組織基于政策壓力和追求政策利益的行動(dòng)選擇，以求更好地實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)。區(qū)域政策協(xié)同在政策整合層面需要更加關(guān)注政策供需的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，暢通從政策經(jīng)驗(yàn)到政策規(guī)劃之間的通道，建立常態(tài)化的地方經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化機(jī)制；在政策協(xié)調(diào)層面，要圍繞區(qū)域共同目標(biāo)，協(xié)調(diào)各方利益，建立利益引導(dǎo)機(jī)制，協(xié)調(diào)形成共同目標(biāo)愿景；在政策合作層面，要破解政策主導(dǎo)性和政策自主性困局，激發(fā)地方主動(dòng)性和能動(dòng)性，鼓勵(lì)地方政策創(chuàng)新、政策探索。

第三，完善覆蓋區(qū)域整體的政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。要推動(dòng)信息資源、權(quán)力資源在政策整合、政策協(xié)調(diào)和政策合作所構(gòu)成的政策體系中有序流動(dòng)，在政策體系的不同層級中建立權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)必不可少。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須在三個(gè)層級中能夠有效促進(jìn)政策的銜接和更新，目前不少跨省域的經(jīng)濟(jì)區(qū)在省級層面成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，地方也設(shè)置了協(xié)同辦公室，但在基層卻缺少綜合性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，因此，應(yīng)參考示范區(qū)的協(xié)同模式，在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立黨建共建機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、毗鄰地區(qū)定期會(huì)談機(jī)制、干部異地交流機(jī)制等，健全監(jiān)督協(xié)作的監(jiān)管督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以增強(qiáng)政策協(xié)調(diào)的推動(dòng)力量。

第四，構(gòu)建政策過程有機(jī)銜接的推動(dòng)機(jī)制。政策協(xié)同也意味著推動(dòng)過程連貫銜接，只有保障政策整合、政策協(xié)調(diào)和政策合作三個(gè)層面的高效聯(lián)動(dòng)，以及層級輻射和吸納擴(kuò)散兩條路徑的暢通，才能保持政策協(xié)同體系的穩(wěn)定性。因此，在三個(gè)政策層面上，區(qū)域政策體系要著力消除政策信息編碼和解碼中的信息失真，提升信息化水平，打造一體化、多功能的政策信息平臺(tái)。區(qū)域政府要加強(qiáng)政策宣傳力度，建立包括政策專家、政府官員、智庫機(jī)構(gòu)在內(nèi)的專業(yè)團(tuán)隊(duì)；做好政策協(xié)同效能的精準(zhǔn)評估，健全全流程的效果評價(jià)機(jī)制。

當(dāng)然，區(qū)域政策協(xié)同的環(huán)境是復(fù)雜且動(dòng)態(tài)的，政策協(xié)同模型的解釋力還有待在實(shí)踐中進(jìn)一步檢驗(yàn)，但它至少能夠?yàn)槔斫夂头治霎?dāng)前區(qū)域政策協(xié)同的現(xiàn)狀提供一個(gè)新的視角。示范區(qū)的實(shí)踐探索證明，政策體系建設(shè)正在從“頂層機(jī)制構(gòu)建”轉(zhuǎn)向“基層功能發(fā)揮”，因此，區(qū)域政策協(xié)同研究的注意力需要放在基層協(xié)同理念認(rèn)知的提升、綜合協(xié)同機(jī)構(gòu)主導(dǎo)性和地方政府自主性的調(diào)適、政策供給和需求的對接，以及對基層政策創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的吸納等影響政策體系功能發(fā)揮的具體協(xié)同環(huán)節(jié)上。

①黃棟：《國家治理現(xiàn)代化中的政策協(xié)同創(chuàng)新》，《求索》2021年第5期。

②王欣、杜寶貴：《長三角區(qū)域一體化政策府際關(guān)系研究——基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析》，《公共管理與政策評論》2021年第6期。

③B. Peters, “Managing Horizontal Government”,PublicAdministration, Vol.76, No.2(1998), pp.295-311.

④C. Mulford, D. Roger,DefinitionsandModels, Ames: Lowa State University Press,1982. pp.9-31.

⑤郭宏斌：《區(qū)域公共政策協(xié)同的生成與策略——長三角流動(dòng)人口醫(yī)療和勞動(dòng)政策比較》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2020年第2期。

⑥劉冬、楊悅：《長三角區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃與政策制度研究》，《環(huán)境保護(hù)》2020年第20期。

⑦鎖利銘：《跨省域城市群環(huán)境協(xié)作治理的行為與結(jié)構(gòu)——基于“京津冀”與“長三角”的比較研究》，《學(xué)?！?017年第4期。

⑧趙晶、遲旭：《“協(xié)調(diào)統(tǒng)一”還是“各自為政”:政策協(xié)同對企業(yè)自主創(chuàng)新的影響》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2022年第8期。

⑨R.M.克朗：《系統(tǒng)分析和政策科學(xué)》，陳東威譯，商務(wù)印書館，1985年，第20頁。

⑩A. J. Melcher, B. H. Melcher, “Toward a Systems Theory of Policy Analysis: Static Versus Dynamic Analysis”,AcademyofManagementReview，Vol. 5, No.2(1998), pp.235-248.