王 瓊 吳 佳

內(nèi)容提要 中國(guó)場(chǎng)景下的鄰避事件處置，呈現(xiàn)出典型的復(fù)合治理經(jīng)驗(yàn)。文章通過對(duì)G區(qū)反垃圾焚燒事件完整歷程的田野考察，嘗試對(duì)復(fù)合治理的基本要素和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行探討。G區(qū)綜治領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)各部門，吸納了多方社會(huì)力量構(gòu)成復(fù)合治理結(jié)構(gòu)。“單位+社區(qū)”的聯(lián)結(jié)機(jī)制覆蓋了焚燒項(xiàng)目的多元利益主體，黨政部門依據(jù)其行為訴求進(jìn)行分類，制定多重策略并根據(jù)情境變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)適，打破了“一鬧就停”的治理困境。研究發(fā)現(xiàn)，鄰避事件的復(fù)合治理在要素上包含了多主體的治理結(jié)構(gòu)、多層次的治理資源以及復(fù)雜的互動(dòng)策略。運(yùn)行機(jī)制方面，黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層治理體系具有剛性集中和柔性適應(yīng)相融合的制度優(yōu)勢(shì)，并通過整合多層次治理資源及動(dòng)態(tài)組合差異化治理策略，實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化。本文的田野研究在治理體系的有機(jī)性、治理過程的動(dòng)態(tài)適應(yīng)與治理效能的本土經(jīng)驗(yàn)三個(gè)方面為復(fù)合治理的理論建構(gòu)拓展了討論空間。

問題提出

在公共項(xiàng)目的決策和實(shí)施中，鄰避效應(yīng)(Not In My Back Yard)是人類公共事務(wù)面臨的重要癥結(jié)。盡管鄰避糾紛的相關(guān)議題已經(jīng)被學(xué)界廣泛討論，但鄰避事件仍然時(shí)有發(fā)生。研究顯示，諸如PX化工廠、核電站、垃圾焚燒發(fā)電廠等公共環(huán)境項(xiàng)目，往往因?yàn)槔媾c風(fēng)險(xiǎn)分配的公平問題遭到當(dāng)?shù)孛癖姷牡种?，?dǎo)致項(xiàng)目推行成本上升，甚至被迫中止。①近年來，“統(tǒng)籌發(fā)展與安全”②“滿足人民美好生活需要”③等理念的提出為鄰避效應(yīng)的治理提供了新的標(biāo)準(zhǔn)。在美好生活需要的維度上，環(huán)境類項(xiàng)目的處置方式，不再是簡(jiǎn)單的上馬下馬，而應(yīng)在民眾公共福祉、政策認(rèn)同與社會(huì)秩序的綜合目標(biāo)中進(jìn)行治理策略的創(chuàng)新與完善。

實(shí)際上，當(dāng)一些項(xiàng)目設(shè)計(jì)在合乎科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，項(xiàng)目的實(shí)施和運(yùn)行不僅可以助推當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也能促進(jìn)社會(huì)總體福祉的增加。而在現(xiàn)實(shí)的基層治理情境中，多元的利益關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)感知差異所帶來的復(fù)雜性遠(yuǎn)非任何單一的、線性的治理思維和策略足以應(yīng)對(duì)。不同矛盾要素的交織，不同訴求的疊加或沖突，不同價(jià)值理念和行為邏輯帶來的隔閡與對(duì)立，都給現(xiàn)有治理體系提出了新的要求。

因此，如何回應(yīng)這種治理環(huán)境的復(fù)雜性成為提升鄰避治理效能的重要問題?；谏鲜鲫P(guān)切，本文以G區(qū)反垃圾焚燒事件為例，進(jìn)行田野考察，以期為鄰避治理的理論建構(gòu)提供本土化的實(shí)證依據(jù)，也嘗試拓展基層治理體系與能力現(xiàn)代化的討論空間。

文獻(xiàn)回顧

中國(guó)的鄰避治理在英文文獻(xiàn)中占有較高的熱度，一些理論觀點(diǎn)從不同角度映射了基層政府豐富的策略選擇及其邏輯。如O’Brien④認(rèn)為，在中國(guó)，基層政府會(huì)運(yùn)用多重社會(huì)關(guān)系應(yīng)對(duì)鄰避糾紛。Cai⑤將環(huán)境類社會(huì)矛盾的應(yīng)對(duì)策略歸納為忽視、施壓、妥協(xié)與施壓、妥協(xié)并滿足不同利益相關(guān)者的需求等類型。此外，通過影響主流媒體報(bào)道、“決策-宣布-辯護(hù)”等方式說服民眾退出參與事件，也被認(rèn)為是政府應(yīng)對(duì)鄰避事件的策略。⑥近年來，中文文獻(xiàn)也提出諸多富有見地的解釋框架。大致來看，主要聚焦于兩大類：一是依托正式制度的應(yīng)對(duì)方式，如司法調(diào)解、環(huán)境信訪、公眾聽證會(huì)、公眾信箱、走訪等；二是非正式制度的運(yùn)用。有研究發(fā)現(xiàn)，隨著中央對(duì)基層政府依法行政的要求越來越嚴(yán)，一些強(qiáng)制策略的運(yùn)用越來越少，⑦基層政府發(fā)展出了多樣化的治理策略。具體來說，當(dāng)對(duì)某些參與者缺乏直接有效的約束時(shí)，基層政府就會(huì)傾向于通過多元的社會(huì)關(guān)系，選擇動(dòng)員與參與者有關(guān)系的成員參與到應(yīng)對(duì)工作中，使其利用人際關(guān)系、心理調(diào)適和人的情感化等策略對(duì)參與者開展思想工作，勸說其停止或不參與相關(guān)糾紛。⑧此外，變通應(yīng)對(duì)、⑨物質(zhì)補(bǔ)償、同居民多次協(xié)商議價(jià)⑩等也是基層政府的常用策略。與早期的應(yīng)對(duì)實(shí)踐相比，基層政府的應(yīng)對(duì)不再是“剛性-柔性”簡(jiǎn)單的二分法，也不是“正式-非正式”的單一類型選擇，而是既會(huì)選擇正式制度，也會(huì)借助非正式制度；軟策略與硬手段都會(huì)成為事件應(yīng)對(duì)的方式。換言之，基層政府會(huì)根據(jù)具體任務(wù)和情境的需要，選擇不同的應(yīng)對(duì)策略。那么，是否運(yùn)用多元策略就一定能有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件？有研究發(fā)現(xiàn)，運(yùn)用彼此獨(dú)立、對(duì)立或與治理對(duì)象線性對(duì)應(yīng)的多元策略，在增加應(yīng)對(duì)成本的同時(shí)，可能會(huì)因?yàn)闊o法回應(yīng)事件的不確定性和復(fù)雜性而失效?？梢哉f，鄰避效應(yīng)的復(fù)雜性決定了不僅需要多種手段進(jìn)行“對(duì)癥下藥”，這些治理方式之間還應(yīng)該形成有機(jī)的策略組合，即遵循特定邏輯形成治理體系層面的創(chuàng)新和完善。

基于上述研究中提到的多任務(wù)并存、多風(fēng)險(xiǎn)疊加的治理現(xiàn)實(shí)，以及政府單一主體難以有效適應(yīng)治理需要的難題，諸多學(xué)者借鑒西方理論，如風(fēng)險(xiǎn)治理、多中心治理、整體性治理等探索應(yīng)對(duì)機(jī)制，并提出相應(yīng)的轉(zhuǎn)型路徑，如：由事后應(yīng)對(duì)向事前防范的理念轉(zhuǎn)變，通過談判、協(xié)商、合同的達(dá)成形成危機(jī)應(yīng)對(duì)的行為復(fù)合體等。還有學(xué)者嘗試運(yùn)用本土理論回應(yīng)上述治理情境，如由黨委、政府、社會(huì)(組織)和公眾等多元主體所構(gòu)成的“政府協(xié)調(diào)治理”體系被認(rèn)為是重大突發(fā)公共事件的重要治理機(jī)制。由此可見，鄰避效應(yīng)的治理既需要政府迅速做出回應(yīng)，也需要以復(fù)合的方式應(yīng)對(duì)不同利益主體的差異化訴求。這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與理論探索，都與“復(fù)合治理”的關(guān)懷十分一致。復(fù)合治理最早是楊雪冬分析中國(guó)改革過程所提出的概念，他認(rèn)為改革過程中多種風(fēng)險(xiǎn)疊加共振，導(dǎo)致非預(yù)期的后果層出不窮，單一的治理機(jī)制難以應(yīng)對(duì)，因此需要建立國(guó)家與社會(huì)合作互補(bǔ)關(guān)系下的復(fù)合治理機(jī)制。隨著復(fù)合性危機(jī)的出現(xiàn)，加之傳統(tǒng)機(jī)制應(yīng)對(duì)難度的不斷加劇，治理機(jī)制做出系統(tǒng)性調(diào)整的需求日益凸顯，復(fù)合化日益成為探索治理機(jī)制創(chuàng)新的一個(gè)方向。劉超認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過法律、行政、社會(huì)、市場(chǎng)等復(fù)合手段共同治理鄰避沖突。此外，復(fù)合聯(lián)動(dòng)、復(fù)合體系、復(fù)合結(jié)構(gòu)等也是與復(fù)合治理研究相關(guān)的重要范疇。盡管上述概念的理論淵源不盡相同，但核心思想都認(rèn)為，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，集中統(tǒng)一的治理結(jié)構(gòu)同時(shí)包含了多種治理機(jī)制與策略，形成了復(fù)合化的治理功能。這種功能的實(shí)現(xiàn)依賴于不同行動(dòng)者的介入與具體行動(dòng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。

已有研究顯示，復(fù)合治理為進(jìn)一步解釋和創(chuàng)新鄰避事件的處置方式提供了具有整合性的理論思路。但這些研究側(cè)重從“策略”層面提煉和構(gòu)建解釋框架，對(duì)包含對(duì)象、主體、資源、策略等要素的綜合作用的治理機(jī)制缺少充分提煉。從鄰避事件的應(yīng)對(duì)主體及其關(guān)系入手，探索應(yīng)對(duì)過程中形成的治理機(jī)制，是該領(lǐng)域研究可能的拓展空間。

案例考察：G區(qū)反垃圾焚燒事件應(yīng)對(duì)

本文以G區(qū)反垃圾焚燒事件為例，旨在通過實(shí)地考察該事件的演化過程，挖掘和歸納其不同于以往事件“一鬧就?！北澈蟮膽?yīng)對(duì)邏輯，刻畫鄰避效應(yīng)中復(fù)合治理的運(yùn)作過程。

(一)事件回顧與資料收集

從2016年10月上旬到2017年5月下旬，G區(qū)反垃圾焚燒事件經(jīng)歷了一個(gè)從生成、演化再到平息的完整過程，由于其歷時(shí)久、聲勢(shì)大，成為一起典型的鄰避事件。事件經(jīng)過具體如下：

2016年10月初，在G區(qū)擬建垃圾焚燒發(fā)電廠的消息傳開后，當(dāng)?shù)孛癖娡ㄟ^微博、天涯論壇、微信等自媒體平臺(tái)表達(dá)了擔(dān)憂環(huán)境污染和反對(duì)修建的態(tài)度。隨后，項(xiàng)目選址區(qū)域的部分民眾持續(xù)表達(dá)擔(dān)憂和政策訴求，促使區(qū)政府發(fā)布告市民書，宣布“不經(jīng)群眾同意項(xiàng)目不開工，法定手續(xù)不齊全項(xiàng)目不開工”，并全面開展應(yīng)對(duì)工作，最終平息了相關(guān)抵制行為。半年后，G區(qū)垃圾焚燒廠建設(shè)工作再次被提上日程，成為不同于以往垃圾焚燒設(shè)施選址“一鬧就?！钡牡湫桶咐?/p>

本研究的田野資料來源于筆者在2016年11月24日—2017年10月7日期間對(duì)G區(qū)反垃圾焚燒事件應(yīng)對(duì)的實(shí)地考察和深度訪談，以及持續(xù)搜集的文件檔案、新聞報(bào)道、網(wǎng)絡(luò)媒體信息等。其中，訪談對(duì)象包括與X市應(yīng)對(duì)反垃圾焚燒事件直接相關(guān)的區(qū)政府工作者、街道辦事處工作人員、媒體工作者、當(dāng)?shù)卮迕竦龋闹袑?duì)出現(xiàn)的人名均做匿名化處理。

(二)事件應(yīng)對(duì)的結(jié)構(gòu)與行動(dòng)

1.綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組(以下簡(jiǎn)稱綜治領(lǐng)導(dǎo)小組)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)下的多方力量參與

2016年10月16日，在區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，成立了綜治領(lǐng)導(dǎo)小組，其中，區(qū)委書記任組長(zhǎng)，區(qū)長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)、區(qū)公安局、區(qū)環(huán)保局等部門的十幾名領(lǐng)導(dǎo)干部任副組長(zhǎng)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及相關(guān)部門的40多名領(lǐng)導(dǎo)干部作為成員參與其中。綜治領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)上下級(jí)政府和部門，將領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位承擔(dān)的政治任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榉止っ鞔_、權(quán)責(zé)清晰的由各成員單位負(fù)責(zé)的行政任務(wù)：

區(qū)里連夜召開會(huì)議成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，把黨政各部門的領(lǐng)導(dǎo)，還有鎮(zhèn)街的一把手都叫進(jìn)來了，分了任務(wù)，出了問題首先找我們，大家都很重視。(訪談資料：LY街道辦事處主任S1-20170604)

在這次事件應(yīng)對(duì)中，G區(qū)的基層黨組織推動(dòng)政府各部門響應(yīng)和配合，組織動(dòng)員村委會(huì)，吸納各事業(yè)單位和參與競(jìng)標(biāo)的本土企業(yè)參與其中，整合來自各方的治理資源。2016年10月13日，G區(qū)政府通過政府網(wǎng)站發(fā)布《致G區(qū)全體共產(chǎn)黨員的公開信》，號(hào)召全區(qū)共產(chǎn)黨員“充分發(fā)揮先鋒模范作用，帶頭強(qiáng)化法治思維、以法治方式解決問題……不斷增強(qiáng)黨員意識(shí)，引導(dǎo)群眾理性客觀地認(rèn)識(shí)各種問題”。因此，黨員成為分解矛盾的先鋒力量。此外，基層政府還依托專家提供的可行性報(bào)告與環(huán)境評(píng)估報(bào)告，通過媒體報(bào)道論證選址的科學(xué)性，緩解民眾對(duì)修建垃圾焚燒廠的擔(dān)憂情緒與反對(duì)態(tài)度。綜治領(lǐng)導(dǎo)小組邀請(qǐng)X市應(yīng)急管理專家參與其中，就反垃圾焚燒事件進(jìn)行評(píng)估、研判，并就應(yīng)急預(yù)案的制定提供對(duì)策建議：

一直參與，大到事件走向，小到鬧事，給對(duì)策建議供參考，小組討論完拍板，他們考慮得更多，給的對(duì)策大部分被采納了。(訪談資料：X市維穩(wěn)專家W-20170410)

而作為完成可行性評(píng)估、環(huán)境評(píng)估和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的社會(huì)組織，在安全宣傳和風(fēng)險(xiǎn)溝通方面發(fā)揮了基礎(chǔ)作用：

國(guó)家規(guī)定垃圾焚燒廠建之前做環(huán)評(píng)和穩(wěn)評(píng)的，有些人鬧事的時(shí)候就拿這說事兒，告示后，就沒人再提這了。(訪談資料：第三方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)工作人員Z-20170506)

事件發(fā)生后，地方媒體也接到X市委市政府的文件，要求就反垃圾焚燒事件積極有效地引導(dǎo)輿論走向，避免網(wǎng)絡(luò)謠言的傳播蔓延。在對(duì)地方媒體工作者M(jìn)的訪談中得知：

在現(xiàn)場(chǎng)才知道，煽動(dòng)群眾鬧事的一些人和垃圾焚燒廠并沒有什么關(guān)系，而是有組織、有蓄謀的行動(dòng)?？吹轿覀兣臄z，他們反倒收斂很多……很多自媒體，為了吸引眼球誤導(dǎo)社會(huì)公眾。所以，地方媒體的報(bào)道很重要。(訪談資料：媒體工作者M(jìn)-20170208)

綜治領(lǐng)導(dǎo)小組動(dòng)員各單位各部門的主要負(fù)責(zé)人參與其中，在不打破原有機(jī)構(gòu)格局的情況下，利用單項(xiàng)任務(wù)的顯著性帶來的激勵(lì)，將注意力集中于應(yīng)對(duì)鄰避事件這一突發(fā)任務(wù)中，組織部署各單位在職責(zé)范圍內(nèi)開展應(yīng)對(duì)工作。尤其是在整合各方力量、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)跨部門間的合作、綜合各主體意見、推動(dòng)事件的快速回應(yīng)等方面，發(fā)揮了積極作用。

2.“單位+社區(qū)”聯(lián)結(jié)機(jī)制下的民眾覆蓋與分類

G區(qū)處于X市城市化進(jìn)程中工業(yè)擴(kuò)展的城鄉(xiāng)接合部，加之農(nóng)轉(zhuǎn)非導(dǎo)致人戶分離，人口結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜。參與反垃圾焚燒事件的群眾規(guī)模龐大、構(gòu)成復(fù)雜、訴求多元，如何識(shí)別參與民眾的信息成為危機(jī)處置的首要任務(wù)。一方面，傳統(tǒng)的“單位制”可以成為當(dāng)?shù)孛癖姷淖R(shí)別機(jī)制；另一方面，通過社區(qū)開展對(duì)外來人口的識(shí)別與管制。將傳統(tǒng)的“單位制”與“后單位時(shí)代”的社區(qū)相結(jié)合，全面覆蓋參與群體，并根據(jù)其行為水平和訴求差異予以分類。在G區(qū)反垃圾焚燒事件應(yīng)對(duì)中，單位是分解抗議群眾的關(guān)鍵機(jī)制，而本土企業(yè)又是分解矛盾的重要單位。

單位開了會(huì)，傳達(dá)了區(qū)里的精神，讓大家好好工作，不要因?yàn)檫@事影響單位的形象；不服從組織的，責(zé)任自負(fù)。領(lǐng)導(dǎo)帶頭簽同意(不參加抵制行動(dòng))協(xié)議書，我們也就簽了，一天就把情況摸清楚了。(訪談資料：在本土企業(yè)工作的市民C1-20170606)

同時(shí)，基層政府嵌入社區(qū)，依托居委會(huì)對(duì)外來人口展開排查工作。位于MJW鄉(xiāng)的車城溫泉花園是由大型國(guó)企員工、工業(yè)園區(qū)中的農(nóng)轉(zhuǎn)非人口以及商品房業(yè)主等外來人口構(gòu)成的大型社區(qū)。2016年10月16日，區(qū)政府組建了由JE街道社區(qū)委員會(huì)、治安聯(lián)防隊(duì)、流動(dòng)人口辦、警務(wù)室等部門組成的綜治工作中心，對(duì)該社區(qū)實(shí)行統(tǒng)一歸檔、統(tǒng)一協(xié)調(diào)和統(tǒng)一監(jiān)督的復(fù)合排查調(diào)處機(jī)制。以“樓”為單位，選出鄰居中的熟人作為“樓道調(diào)解員”，通過每天早晚各一次的“串門排查”方式，排查參與苗頭，將矛盾糾紛的排查防控工作嵌入各樓棟中。如住在車城溫泉花園社區(qū)的居民C2說：

這兒離選址的地兒10公里，可是，因?yàn)槲覀冃^(qū)住的不是在當(dāng)?shù)毓ぷ鞯耐獾厝?，就是拆遷戶，鬧事的人也不少。所以，居委會(huì)挨家挨戶地查，和我們說有啥訴求可以向居委會(huì)和街道辦事處反映，幾天下來也就消停了。(訪談資料：TJW村民C2-20170606)

通過考察，綜治領(lǐng)導(dǎo)小組將參與事件民眾的行為劃分為動(dòng)員、示威、參與和觀望四種類型，分別由無業(yè)人員、老弱閑群體、當(dāng)?shù)孛癖姾蜕鐣?huì)公眾所構(gòu)成。采取相同行為的民眾，其目標(biāo)訴求并非一致，除反垃圾焚燒外，還包括謀取私利、發(fā)泄情緒、湊熱鬧等不同目標(biāo)。同時(shí)，其訴求和行為均可能隨時(shí)空的變化而動(dòng)態(tài)調(diào)整，呈現(xiàn)出多面的特征。在“單位+社區(qū)”的聯(lián)結(jié)機(jī)制下，基層政府在短時(shí)間內(nèi)便收集到參與和可能參與行動(dòng)的群眾的信息，為其開展深度溝通和矛盾化解工作提供了信息基礎(chǔ)。

3.分類化策略匹配及其動(dòng)態(tài)調(diào)適

根據(jù)對(duì)參與事件的民眾訴求的劃分，綜治領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)各部門召開會(huì)議，制定出應(yīng)對(duì)策略：將顯性的行為水平與隱性的目標(biāo)訴求相結(jié)合予以分析，實(shí)行分類處置。

(1)程序公示。項(xiàng)目決策實(shí)施前是否完成評(píng)估工作，以及環(huán)境設(shè)施的環(huán)保性、安全性、可行性，往往是導(dǎo)致民眾質(zhì)疑甚至是引發(fā)群體性事件的重要原因。事件發(fā)生后，區(qū)政府隨即通過政府網(wǎng)站發(fā)布第三方完成的環(huán)境評(píng)估、可行性評(píng)估、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的報(bào)告。提供環(huán)境評(píng)估、可行性評(píng)估、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的第三方組織的工作人員在訪談中提道：

選擇在G區(qū)東北角的ZP村作為垃圾焚燒廠，是市政府、專家們和我們商討了很多次做出的選擇，距離X市中心的車程、交通運(yùn)輸情況、冬天的西北風(fēng)向和夏天的東南風(fēng)向都決定在這里建垃圾焚燒廠是最優(yōu)的選擇。X市的垃圾填埋場(chǎng)地已經(jīng)飽和，垃圾焚燒廠環(huán)保又高效，這些信息傳遞得還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠……(訪談資料：第三方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的工作人員Z-20170506)

此外，G區(qū)政府還通過發(fā)布《吿廣大市民書》，向當(dāng)?shù)孛癖姵兄Z“群眾不同意不開工，項(xiàng)目法定手續(xù)不齊全不開工。”呼吁民眾“不信謠、不傳謠、不造謠，不參與非法活動(dòng)，依法合理反映情況、表達(dá)訴求”，并通過指向性和針對(duì)性較強(qiáng)的話語，如“區(qū)委、區(qū)政府維護(hù)G區(qū)發(fā)展環(huán)境與人民群眾的意愿是一致的……愛G區(qū)就要維護(hù)G區(qū)和諧穩(wěn)定大局，愛G區(qū)就要珍惜G區(qū)健康發(fā)展局面而共同奮斗”等，嘗試與當(dāng)?shù)孛癖娙〉们楦泄缠Q，緩解矛盾，進(jìn)而統(tǒng)一思想，凝聚共識(shí)。這一舉措，在事件平息中起到了顯著效果。

(2)治安維護(hù)。僅僅依托行政制度的程序公示向社會(huì)層面說明決策情況，并不能確保民眾不參與或退出抵制行為。公安機(jī)關(guān)依法處置制造謠言、擾亂社會(huì)秩序、誤導(dǎo)民眾等違法行為，對(duì)于及時(shí)恢復(fù)社會(huì)秩序至關(guān)重要：

有幾個(gè)男的在政府門口挑事打砸警車，被帶走了，看到的人也就不敢怎么鬧了。(訪談資料：XS街道市民C3-20170603)

有人上綱上線，打砸搶，必須依法制裁，還有些人借題發(fā)揮……依法拘留對(duì)迅速維持社會(huì)秩序起到了重要作用。(訪談資料：區(qū)政府干部G1-20170502)

在處置過程中，無人機(jī)監(jiān)控發(fā)揮了重要的技術(shù)作用：

(無人機(jī))拍攝到鬧事的，街道辦事處和村長(zhǎng)確認(rèn)，叫去談話，什么時(shí)候認(rèn)識(shí)到錯(cuò)誤什么時(shí)候再上班。(訪談資料：NX街道辦事處工作人員S2-20170503)

由此可見，依法開展治安維護(hù)，成為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、維持社會(huì)秩序的重要策略，有效防止了違法行為的蔓延。

(3)關(guān)系勸解。在這次反垃圾焚燒事件中，組織動(dòng)員者鼓動(dòng)老人、孕婦和孩子等群體(簡(jiǎn)稱“老弱閑”)有償(200元/天)參與其中，借其“弱勢(shì)”身份作為抵制行動(dòng)的“武器”，以避免因違法行為而被依法拘留。對(duì)此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部T1說道：

喊口號(hào)的是六七十歲的老人，拿宣傳單的都是六七歲的小孩，誰敢動(dòng)？只能勸退，但是也沒人聽，尤其是那些老人，不懂法。區(qū)長(zhǎng)帶領(lǐng)區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)干部嘗試回應(yīng)民眾，一開口，下面吵成一片，根本沒人聽，更不用說溝通了。(訪談資料：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部T1-20170304)

在中國(guó)，尤其是相對(duì)落后的地區(qū)，基于親緣、地緣、業(yè)緣形成的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)處理涉及自身利益的公共事務(wù)，常常是民眾重要的生存法則。實(shí)際上，人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)可以影響甚至形塑人們看待和處理社會(huì)問題的重要準(zhǔn)則，同時(shí)是政府治理社會(huì)的重要資源。在這次事件應(yīng)對(duì)中，基層政府通過多方社會(huì)力量提供的資源、信息與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，與參與抵制行動(dòng)的當(dāng)?shù)孛癖娺M(jìn)行溝通。10月14日，區(qū)政府下發(fā)《關(guān)于做好G區(qū)維穩(wěn)工作的紀(jì)律規(guī)定的通知》，要求黨委政府、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體黨員干部帶頭配合區(qū)政府做好維穩(wěn)工作。

我女兒在TY鎮(zhèn)上工作，那段時(shí)間經(jīng)常開會(huì)，半夜也開，任務(wù)很重，回來匆匆忙忙吃飯還給我們講這個(gè)項(xiàng)目對(duì)我們來說有多重要，批評(píng)我們不理解政府，還鬧事……孩子工作不容易，不能再添亂。她也會(huì)給小區(qū)里的人說說實(shí)際情況。(訪談資料：TY鎮(zhèn)村民C4-20170604)

此外，區(qū)政府還通過單位體制對(duì)“單位人”施以福利，建構(gòu)其單位身份、資源依賴和組織認(rèn)同，以此引導(dǎo)說服“單位人”不參與或退出抵制行動(dòng)。如G區(qū)第三幼兒園的幼師C5說：

園里開了幾次會(huì)，園長(zhǎng)曉之以理，動(dòng)之以情。擔(dān)心歸擔(dān)心，知道(垃圾焚燒項(xiàng)目選址的科學(xué)性和安全性)后，也就沒情緒了。(訪談資料：市民C5-20170604)

依托黨員干部、單位機(jī)制和社區(qū)熟人關(guān)系勸解參與事件的體制外群體，使“老弱閑”等群體獲知選址決策的詳細(xì)信息，同時(shí)促使更多具體訴求被決策機(jī)制掌握，對(duì)緩解沖突起到了積極作用。因此，正式的程序公示和非正式的關(guān)系勸解這兩種應(yīng)對(duì)方式并行運(yùn)用，為矛盾的調(diào)處化解和秩序穩(wěn)定奠定了群眾基礎(chǔ)。

(4)補(bǔ)貼激勵(lì)。作為工業(yè)園區(qū)的G區(qū)因涉及征地拆遷、勞資糾紛、環(huán)境補(bǔ)償?shù)壤娣峙鋯栴}頻頻引發(fā)矛盾。因此，G區(qū)的維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)高于其他區(qū)縣。ZP村個(gè)別村民基于以往的經(jīng)費(fèi)“行情”，相互串通配合，達(dá)成索要高于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的金額的共識(shí)，并利用熟人關(guān)系鼓動(dòng)村民參與抵制行動(dòng)，試圖以此與政府“討價(jià)還價(jià)”。針對(duì)這部分群眾，區(qū)政府通過ZP村支書和ZP鎮(zhèn)干部對(duì)其進(jìn)行思想教育，并就經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步溝通說明。老家在ZP村的ZP鎮(zhèn)干部T2說：

提到補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，告訴他們左鄰右舍也同意，都同意了，村民才接受，私下“買通”一家一戶想也別想，農(nóng)村人講的是情分。(訪談資料：ZP鎮(zhèn)干部T2-20170408)

同時(shí)，垃圾焚燒發(fā)電廠承諾，設(shè)施運(yùn)行后，利用設(shè)施的熱能補(bǔ)貼當(dāng)?shù)赜秒娏浚藿ㄏ虍?dāng)?shù)孛癖娒赓M(fèi)提供的生活設(shè)施；通過與垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目配套的本土投資企業(yè)，向附近民眾提供就業(yè)崗位。這就建立起和當(dāng)?shù)孛癖娭g的信賴關(guān)系，為眼前的事件應(yīng)對(duì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供了必要的溝通空間。對(duì)此，ZP鎮(zhèn)干部提道：

地占了，靠什么吃飯？給個(gè)工作，在家門口工作，當(dāng)個(gè)門衛(wèi)也行。解決長(zhǎng)遠(yuǎn)問題，實(shí)在，老百姓會(huì)覺得可能是好事兒。(訪談資料：ZP鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部T3-20170408)

經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、崗位提供、電價(jià)補(bǔ)貼、設(shè)施修建等多種激勵(lì)措施的運(yùn)用，加之安全宣傳工作的開展，ZP村村民不但同意在附近修建垃圾焚燒廠，而且對(duì)設(shè)施的態(tài)度也由反對(duì)逐漸轉(zhuǎn)向支持，為事件平息和決策重啟提供了重要支撐。

(5)參觀疏導(dǎo)。為了進(jìn)一步推進(jìn)垃圾焚燒設(shè)施選址的重啟工作，參觀疏導(dǎo)成為區(qū)政府的策略選擇。2017年2月8日，G區(qū)區(qū)長(zhǎng)帶領(lǐng)G區(qū)副區(qū)長(zhǎng)、區(qū)政府辦、區(qū)信訪局、區(qū)城管局、區(qū)農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)園管委會(huì)、LY街道、TY鎮(zhèn)、ZP鎮(zhèn)及相關(guān)行政村負(fù)責(zé)人，前往浙江湖州市德清縣莫干山五四村垃圾資源化利用站考察其整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與運(yùn)營(yíng)模式。2017年6月下旬，組織ZP村的30多位村民前往四川省成都祥福垃圾焚燒發(fā)電廠參觀，考察垃圾焚燒發(fā)電廠的安全運(yùn)營(yíng)情況與環(huán)保效果，并且在地方的網(wǎng)絡(luò)媒體上報(bào)道了參觀考察的情況。垃圾焚燒發(fā)電廠的重要性得到當(dāng)?shù)孛癖姷膹V泛關(guān)注和認(rèn)可。

程序公示、治安維護(hù)、關(guān)系勸解、補(bǔ)貼激勵(lì)、參觀疏導(dǎo)等分類化策略的運(yùn)用覆蓋了參與抵制行為的絕大多數(shù)民眾，反垃圾焚燒事件也得到了一定控制。然而，民眾的行為還會(huì)依據(jù)變化的情境而在不同的行為水平之間動(dòng)態(tài)切換。例如，當(dāng)區(qū)政府認(rèn)為事件已得到控制時(shí)，10月13日，部分初高中學(xué)生放學(xué)后圍觀并參與到抵制行動(dòng)中，還有個(gè)別學(xué)生成為行動(dòng)的主要人員。對(duì)此，區(qū)政府先前的“程序公示”策略被切換為“治安維護(hù)+關(guān)系勸解”的組合策略加以應(yīng)對(duì)。

學(xué)生下課都是家長(zhǎng)接回家的，就怕學(xué)生因?yàn)檎J(rèn)識(shí)不足出現(xiàn)違法行為。一方面我們有責(zé)任教育好學(xué)生，另一方面也通過和家長(zhǎng)深入溝通對(duì)矛盾化解起到積極作用。(訪談資料：ZP中學(xué)教師C6-20170603)

此外，垃圾焚燒設(shè)施選址附近的ZP村村民在得到補(bǔ)償?shù)那闆r下，因個(gè)別村民散布補(bǔ)償金額低于標(biāo)準(zhǔn)的謊言，導(dǎo)致ZP村再次出現(xiàn)反對(duì)的聲音，甚至有個(gè)別村民動(dòng)員民眾抵制。對(duì)此，關(guān)系勸解、參觀疏導(dǎo)，并輔之以思想教育的多種舉措成為基層政府應(yīng)對(duì)的策略選擇。

本來沒事了，這個(gè)時(shí)候不得不讓調(diào)解員天天家家戶戶地排查，一早一晚。也就是對(duì)這些人的調(diào)解工作就加大了力度，帶他們看設(shè)施，給他們家人也做工作，必要的時(shí)候一對(duì)一談話我們也做了不少?？傮w效果是不錯(cuò)的，事在人為嘛，好好跟人家說，同時(shí)補(bǔ)貼的規(guī)矩不能亂了套，都是和大家一樣事先就定好過了。(訪談資料：ZP村村干部V-20170606)

通過對(duì)分類化策略的動(dòng)態(tài)切換、組合與調(diào)適，垃圾焚燒設(shè)施選址工作最終一改以往“一鬧就?！钡慕Y(jié)果，得以重啟。

(三)小結(jié)

由田野調(diào)查可知，反垃圾焚燒事件的應(yīng)對(duì)在主體和過程上體現(xiàn)出復(fù)合治理的典型特征，即黨領(lǐng)導(dǎo)下的多主體合作共治和分類化的策略運(yùn)用。具體來說，結(jié)構(gòu)上，在基層黨委的引領(lǐng)下，綜治領(lǐng)導(dǎo)小組成立并協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)各部門，吸納本土企業(yè)、專家、官方媒體、地方精英，以及完成環(huán)評(píng)、穩(wěn)評(píng)、可行性評(píng)估的第三方組織等多方社會(huì)力量參與其中。同時(shí)，充分發(fā)揮黨員干部的先鋒帶動(dòng)作用，分工合作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成“綜治領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)下的全員參與”，呈現(xiàn)出以黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、專家、公眾等多主體合作共治的治理結(jié)構(gòu)。在行動(dòng)上，運(yùn)用“單位+社區(qū)”的聯(lián)結(jié)機(jī)制對(duì)可能參與事件的當(dāng)?shù)孛癖娙娓采w，并依據(jù)人口特征、行為水平和參與訴求對(duì)民眾進(jìn)行分類，據(jù)此制定相應(yīng)策略進(jìn)行匹配。同時(shí)，依據(jù)變化中的治理情境在多策略之間進(jìn)行動(dòng)態(tài)切換與組合，以回應(yīng)不同的抵制行為與訴求，呈現(xiàn)出分類策略的復(fù)合化運(yùn)用特征(參見圖1)。

圖1 反垃圾焚燒事件的應(yīng)對(duì)框架

基于田野調(diào)查的復(fù)合治理要素與機(jī)制

(一)要素：黨領(lǐng)導(dǎo)下的多主體合作共治

為了實(shí)現(xiàn)對(duì)事件的全面準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，鄰避效應(yīng)應(yīng)該被置于與環(huán)境決策相關(guān)的多元利益主體的互動(dòng)過程中來討論。不少學(xué)者借鑒西方的公眾參與、風(fēng)險(xiǎn)溝通、政策網(wǎng)絡(luò)等理論，探索本土的鄰避事件應(yīng)對(duì)機(jī)制。然而，要將上述理論啟示轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)舉措，就需要立足于變化中的本土應(yīng)對(duì)情境，闡釋其具體機(jī)制，即哪些主體，以什么樣的角色和關(guān)系參與其中，并如何應(yīng)對(duì)事件的發(fā)生與演化。

在本土制度情境下，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨十分重視加強(qiáng)基層組織建設(shè)，發(fā)揮黨組織對(duì)基層治理的引領(lǐng)作用。實(shí)證考察發(fā)現(xiàn)，黨建引領(lǐng)不但推動(dòng)政府與社會(huì)的合作，為二者的良性互動(dòng)搭建橋梁，而且還有助于推動(dòng)社會(huì)自治的有序發(fā)展。因此，加強(qiáng)黨對(duì)社會(huì)的引領(lǐng)，理順黨與社會(huì)的關(guān)系，對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的現(xiàn)代化至關(guān)重要。本土情境下的鄰避事件應(yīng)對(duì)理應(yīng)發(fā)揮“黨建引領(lǐng)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，并吸納多方社會(huì)力量參與其中，形成多主體合作共治的復(fù)合結(jié)構(gòu)，為事件的復(fù)合應(yīng)對(duì)提供基礎(chǔ)。因此，在結(jié)構(gòu)上，鄰避事件的復(fù)合治理是以黨政為主導(dǎo)，專家、非政府組織、公眾等多方社會(huì)力量共同參與，多主體合作共治的治理結(jié)構(gòu)。這種治理結(jié)構(gòu)為鄰避事件的應(yīng)對(duì)儲(chǔ)備了多層次的治理資源，而在多大程度上將這些治理資源轉(zhuǎn)化為有效的治理策略，則成為衡量鄰避事件應(yīng)對(duì)效能的重要標(biāo)尺。綜上，結(jié)構(gòu)、資源和策略構(gòu)成了復(fù)合治理的基本要素，在具體治理情境中準(zhǔn)確識(shí)別和提煉出這些要素，是有效處置突發(fā)事件的先決條件。

(二)機(jī)制：資源整合下的多策略靈活運(yùn)用

中央政府對(duì)“運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾”的強(qiáng)調(diào)，使得早期相對(duì)“有效”的體制外方式面臨越發(fā)高昂的代價(jià)，拼湊應(yīng)對(duì)的效果也在逐漸下降。如何在制度規(guī)范內(nèi)運(yùn)用相應(yīng)措施治理鄰避效應(yīng)，成為基層治理中的重要議題。對(duì)此，依時(shí)空變化動(dòng)態(tài)調(diào)整策略被認(rèn)為是應(yīng)對(duì)策略轉(zhuǎn)型的一個(gè)方向。在對(duì)上述治理結(jié)構(gòu)的分析中，由于多元主體合作共治基本格局的存在，便于整合不同層次的治理資源，形成新的治理合力以有效應(yīng)對(duì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生與擴(kuò)大。這些要素層面的優(yōu)勢(shì)反映在治理機(jī)制中，實(shí)際上體現(xiàn)為黨建引領(lǐng)的剛性統(tǒng)一與柔性適應(yīng)的結(jié)合。一方面，在所謂法治框架、正式制度和處置速度等角度，黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層治理體系能夠形成有力的統(tǒng)一局面，及時(shí)處置突發(fā)事件；另一方面，多元主體在治理體系中的嵌入，又使得這種治理結(jié)構(gòu)內(nèi)蘊(yùn)著豐富的策略選擇。

本文的田野考察顯示出，鄰避事件的處置在剛性的策略運(yùn)用中，“程序公示”和“治安維護(hù)”是主要的表現(xiàn)形式。一方面，在法治的框架下做到程序上的公平公開，保證政策實(shí)施的合法性。另一方面，當(dāng)出現(xiàn)威脅社會(huì)穩(wěn)定的非法行為時(shí)，則需要嚴(yán)格依據(jù)法律合理管控社會(huì)秩序，形成對(duì)非法活動(dòng)的有效威懾。在柔性策略的運(yùn)用中，個(gè)案中的基層政府通過多重社會(huì)角色帶來的潛在社會(huì)資源，以“人情”為突破口，將基層矛盾逐漸分解，表現(xiàn)出較強(qiáng)的治理效能?；鶎诱詮?qiáng)化政策認(rèn)同為目標(biāo)，通過組織利益相關(guān)居民進(jìn)行實(shí)地參觀，不斷提升政策溝通的成效以降低當(dāng)?shù)鼐用竦娘L(fēng)險(xiǎn)顧慮。同時(shí)，地方政府提供了健全的補(bǔ)貼方案，較大程度取得了當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)于項(xiàng)目選址和建設(shè)的理解或者妥協(xié)。值得一提的是，經(jīng)濟(jì)層面的補(bǔ)貼實(shí)際上并非單一的剛性或柔性策略。地方政府依據(jù)國(guó)家規(guī)定明確補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。在劃定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)之后，又經(jīng)歷著復(fù)雜的博弈過程。具體補(bǔ)貼金額的選擇仍然是在多重治理策略的運(yùn)用中得以實(shí)現(xiàn)的。這種根據(jù)情境任務(wù)和治理對(duì)象動(dòng)態(tài)切換組合不同策略的治理機(jī)制，真正將體制內(nèi)外的多種可能路徑結(jié)合起來，超越了一般意義上線性的、孤立的甚至靜止的回應(yīng)模式，推動(dòng)治理體系創(chuàng)造出更大的治理效能(如圖2)。

圖2 鄰避效應(yīng)的復(fù)合治理結(jié)論與進(jìn)一步討論

本文借鑒已有研究，構(gòu)建出鄰避效應(yīng)的復(fù)合治理解釋框架，即在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，多元主體形成相互合作的治理結(jié)構(gòu)，并通過資源整合與策略調(diào)適實(shí)現(xiàn)矛盾化解。對(duì)G區(qū)的案例研究顯示，結(jié)構(gòu)上，綜治領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)各部門，動(dòng)員整合多方社會(huì)力量參與其中，形成合作共治的結(jié)構(gòu)；行動(dòng)上，應(yīng)對(duì)模式不再是“體制內(nèi)”或“體制外”手段的二元對(duì)立，也不是由“控制”向“參與”的線性轉(zhuǎn)變，而是依據(jù)參與事件民眾的差異化訴求和行為，運(yùn)用分類策略，并根據(jù)情境變化在多種策略間動(dòng)態(tài)切換、組合與調(diào)適。從治理結(jié)果來看，該案例有效處置了圍繞項(xiàng)目上馬出現(xiàn)的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，重啟了垃圾焚燒設(shè)施的選址工作，一改多數(shù)案例中“一鬧就?！钡默F(xiàn)象。這種治理效能的根源在于黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層治理體系塑造了具有多樣性和動(dòng)態(tài)調(diào)適的復(fù)合治理機(jī)制。需要強(qiáng)調(diào)的是，不管是程序公示，抑或治安維護(hù)、關(guān)系勸解，還是參觀疏導(dǎo)，都無一例外是矛盾發(fā)生后的被動(dòng)回應(yīng)行為，而非事前對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)預(yù)防及化解。這種集中資源進(jìn)行事后處理的方式成本高，也可能加劇事件應(yīng)對(duì)的復(fù)雜性。案例中，雖然項(xiàng)目最終得以上馬，并在群眾中達(dá)成了較高的政策共識(shí)；但中間引發(fā)的大規(guī)模行政資源投入、產(chǎn)生的社會(huì)動(dòng)員成本、造成的社會(huì)穩(wěn)定壓力等，使治理體系為之付出了不小代價(jià)。雖然情理法的并用為治理效能的實(shí)現(xiàn)提供了多種策略組合，但由于法治水平偏低，大量法治手段以外的調(diào)解策略進(jìn)一步增加了治理負(fù)擔(dān)?；仡欉@些經(jīng)驗(yàn)得失，如何降低治理成本、提升事前預(yù)防能力應(yīng)當(dāng)構(gòu)成危機(jī)學(xué)習(xí)的重要面向。

反思G區(qū)的鄰避事件的治理過程，這一典型案例無疑為驗(yàn)證復(fù)合治理的有效性提供了素材。同時(shí)，個(gè)案也提供了環(huán)境沖突治理的本土經(jīng)驗(yàn)，為拓展復(fù)合治理理論內(nèi)涵提供了空間。其中，積極經(jīng)驗(yàn)源于黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元共治結(jié)構(gòu)，通過多方社會(huì)力量的整合動(dòng)員、“單位+社區(qū)”聯(lián)結(jié)機(jī)制對(duì)事件參與者的覆蓋以及對(duì)分類策略的動(dòng)態(tài)調(diào)適，可以將“剛性集中”與“柔性適應(yīng)”相融合的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。同時(shí)，既有的復(fù)合治理也面臨成本過高、前瞻性不足等問題，需要進(jìn)一步創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判、控制和消解機(jī)制。總體上，本文的田野研究在以下三個(gè)方面可以進(jìn)一步拓展復(fù)合治理的有關(guān)討論。

一是治理結(jié)構(gòu)與行動(dòng)的復(fù)雜性和有機(jī)性。對(duì)于“復(fù)合”，已有的文獻(xiàn)都關(guān)注到了治理環(huán)境的復(fù)雜性，以及由此帶來的應(yīng)對(duì)策略的多樣化。實(shí)際上，復(fù)雜性本身所產(chǎn)生的治理需求并不止于策略體系的多樣化。首先，復(fù)合治理需要多種策略有機(jī)組合，在充滿不確定性的治理環(huán)境中形成有益互補(bǔ)，而不僅是擴(kuò)大治理方式的可選項(xiàng)以及割裂式地回應(yīng)特定問題。其次，這種組合效應(yīng)在本土化的治理實(shí)踐中，蘊(yùn)藏著更深層次的治理邏輯，即黨在基層治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)地位及其領(lǐng)導(dǎo)方式。案例研究顯示，在正式制度的意義上，黨的領(lǐng)導(dǎo)通過各種制度手段和機(jī)制建設(shè)，為多元主體參與風(fēng)險(xiǎn)化解提供了平臺(tái)和途徑。此外，在“先鋒隊(duì)”的黨性規(guī)范和政治要求下，充分發(fā)揮黨員干部的多種角色特征(大多數(shù)黨員干部既是垃圾焚燒項(xiàng)目的利益和風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)者，也是參與抗議表達(dá)群眾的家屬)，將這種角色優(yōu)勢(shì)作為治理資源，同樣是實(shí)現(xiàn)沖突化解的重要途徑。這些正式和非正式的制度和機(jī)制，使得不同的治理資源得以有效地黏合起來，構(gòu)成有機(jī)的治理體系。

二是治理過程中的反復(fù)性與動(dòng)態(tài)適應(yīng)。復(fù)合治理實(shí)踐方式和理念的出現(xiàn)，其必要性不僅在于治理情境涉及的要素日益復(fù)雜，更在于治理過程中所體現(xiàn)的結(jié)構(gòu)不良。真實(shí)的公共管理世界很難絕對(duì)地按照制度設(shè)計(jì)的劇本發(fā)展變化，“摁住葫蘆起了瓢”常常是治理體系面臨的真實(shí)困境。同時(shí)，對(duì)某種公共事務(wù)困局“對(duì)癥下藥”，并不意味著一勞永逸地解決問題，隨著時(shí)空?qǐng)鼍白兓霈F(xiàn)的反復(fù)和曲折，既有的策略創(chuàng)新仍然會(huì)面臨新的考驗(yàn)。本文的案例研究也顯示，雖然特定的治理結(jié)構(gòu)孕育了豐富的“武器庫”，但具體的匹配并非只是一時(shí)一景的單次且靜態(tài)的博弈關(guān)系，因?yàn)樵陲L(fēng)險(xiǎn)演化的具體場(chǎng)景中，會(huì)不斷衍生出新的治理環(huán)境與需求。面對(duì)這種充滿不確定性和復(fù)雜多變的治理任務(wù)，需要在理念上真正從過程的角度理解和創(chuàng)新復(fù)合治理。這意味著需要充分重視事件的動(dòng)態(tài)演化，從全過程策略調(diào)適、組合與轉(zhuǎn)換的意義上不斷創(chuàng)新復(fù)合治理的體制機(jī)制。

三是基于治理效能的本土經(jīng)驗(yàn)與理論演進(jìn)。圍繞治理體系與治理能力現(xiàn)代化的文獻(xiàn)，在黨的十八屆三中全會(huì)之后，呈現(xiàn)出井噴式增長(zhǎng)的趨勢(shì)。其中，大量西方經(jīng)典的治理理論和新的實(shí)踐規(guī)范一度成為學(xué)界熱詞，諸如善治、多中心治理、沒有政府的治理等經(jīng)典概念成為解釋尤其是優(yōu)化中國(guó)治理的重要選擇。從比較研究和經(jīng)驗(yàn)借鑒的角度，這無疑具有明顯的學(xué)術(shù)價(jià)值和實(shí)踐意義。但在不同文化背景、政治傳統(tǒng)和社會(huì)生態(tài)情境下，尤其是在當(dāng)代中國(guó)發(fā)生的大量超越西學(xué)傳統(tǒng)的治理故事面前，這套范式其實(shí)呈現(xiàn)出了難以避免的解釋困境。中國(guó)場(chǎng)景下的復(fù)合治理所能提供的重要理論突破，就在于以“治理效能”為導(dǎo)向的治理體系與能力現(xiàn)代化。效能的價(jià)值基準(zhǔn)使得治理體系和能力的現(xiàn)代化具備了多種可能，這種高水平的治理韌性將實(shí)踐場(chǎng)景中多元甚至沖突的治理需求和策略予以融合，實(shí)現(xiàn)治理體系的創(chuàng)新和政策共識(shí)的凝聚。這種復(fù)合化的治理方式，不是諸如從一元到多元、從集權(quán)到分權(quán)、從人治到法治、從管制到服務(wù)等概念所能闡述的。作為一種重要的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，復(fù)合治理在理論上有助于超越多種價(jià)值預(yù)設(shè)甚至話語陷阱，形成一種真正基于治理效能的體系創(chuàng)新和能力提升路徑。

①國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“中國(guó)民生調(diào)查”課題組：《中國(guó)民生滿意度繼續(xù)保持在較高水平——中國(guó)民生調(diào)查2019綜合研究報(bào)告》，《管理世界》2019年第10期。

②參見《習(xí)近平主持召開十九屆中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議并發(fā)表重要講話》，新華社，http://www.gov.cn/xinwen/2018-04/17/content_5283445.htm。

③參見《習(xí)近平在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html。

④Kevin J. O’Brien, Yanhua Deng ,“Preventing Protest One Person at a Time: Psychological Coercion and Relational Repression in China”,ChinaReview, Vol.17, No.2(2017), pp.179-201.

⑤Cai Y. S.,CollectiveResistanceinChina:WhyPopularProtestsSucceedorFail, California: Stanford University Press, 2010, p.25.

⑥He B., Warren M. E., “Authoritarian Deliberation: The Deliberative Turn in Chinese Political Development”,PerspectivesonPolitics, Vol.9, No.2(2011), pp.269-289.

⑦郁建興、黃飚：《基層政府在社會(huì)抗?fàn)幨录械摹皵[平”策略》，《政治學(xué)研究》2016年第2期。

⑧Deng Y. H., O’ Brien, “Relational Repression in China: Using Social Ties to Demobilize Protesters”,TheChinaQuarterly, No.215(2013), pp.533-552.

⑨嚴(yán)燕、劉祖云：《地方政府應(yīng)對(duì)“環(huán)境沖突”的現(xiàn)實(shí)策略及其路徑選擇》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2016年第1期。

⑩田先紅：《從維權(quán)到謀利——農(nóng)民上訪行為邏輯變遷的一個(gè)解釋框架》，《開放時(shí)代》2010年第6期。