謝文寶，曹 沖，劉國勇，宋浩楠

(1.皖西學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 安徽 六安 237012；2. 新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 新疆 烏魯木齊 830052)

近年來，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民兼業(yè)經(jīng)營導(dǎo)致部分耕地撂荒，造成我國耕地資源進(jìn)一步稀缺，嚴(yán)重影響到18億畝耕地紅線。因此，加強(qiáng)耕地撂荒的研究和治理對于我國耕地保護(hù)和耕地資源高效利用意義重大。

一、耕地撂荒研究現(xiàn)狀

耕地撂荒研究主要集中在區(qū)域?qū)用婧娃r(nóng)戶層面，數(shù)據(jù)來源主要是區(qū)域的地理遙感數(shù)據(jù)和對農(nóng)戶的調(diào)研數(shù)據(jù)。區(qū)域?qū)用娴母亓袒难芯?，山區(qū)的研究較為豐富。山區(qū)由于受耕地地形限制，機(jī)械化發(fā)展受阻，78.3%的調(diào)查村莊出現(xiàn)耕地撂荒現(xiàn)象[1]，移民搬遷也加劇了山區(qū)耕地撂荒[2]，耕地撂荒現(xiàn)象會隨海拔高度增加而增加[3]，海拔高且坡度陡的地區(qū)耕地撂荒風(fēng)險等級較高[4]。鄱陽湖平原和關(guān)中平原西部耕地撂荒主要為區(qū)域性撂荒和季節(jié)性撂荒[5-6]。糧食主產(chǎn)區(qū)承包地撂荒突出，耕地顯性撂荒呈“西南高、東北低”的空間格局[7]，同時糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)生隱性撂荒的概率較大[8]。

農(nóng)戶層面的研究，家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營因素是導(dǎo)致耕地撂荒的重要因素，這一方面由于農(nóng)村人口老齡化和農(nóng)業(yè)勞動力投入不足[9]，另一方面主要受非農(nóng)就業(yè)和非農(nóng)收入的影響。家庭勞動力外出務(wù)工和非農(nóng)就業(yè)導(dǎo)致農(nóng)戶耕地撂荒[10-12]；農(nóng)戶兼業(yè)會加劇旱地的撂荒，但是農(nóng)戶兼業(yè)對水田撂荒的影響不顯著[13]，兼業(yè)帶來的非農(nóng)收入對農(nóng)戶退耕面積正向顯著[14]；土地轉(zhuǎn)出會降低非農(nóng)就業(yè)對耕地撂荒的正向影響[12]，但是平原地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)能有效防止土地閑置，而在山區(qū)土地流轉(zhuǎn)的影響不明顯[15]；農(nóng)機(jī)社會化服務(wù)能夠顯著降低耕地撂荒率[16]。此外，務(wù)農(nóng)機(jī)會成本的變化是丘陵、山區(qū)農(nóng)戶棄耕的重要原因[17]，耕地細(xì)碎化加劇了農(nóng)地撂荒的發(fā)生率[18，19]；耕地區(qū)位條件也是影響耕地撂荒的重要原因[20，21]。

關(guān)于耕地撂荒區(qū)域分布和驅(qū)動因素的研究較為豐富，但目前對耕地拋荒概念、產(chǎn)生原因及其驅(qū)動因素尚未達(dá)成一致觀點[22]。由于研究的區(qū)域、層次和研究方法等方面差異導(dǎo)致耕地撂荒研究結(jié)論不一致，因此有必要進(jìn)一步深入研究。基于CFD和CHFS微觀農(nóng)戶數(shù)據(jù)，對比分析我國糧食主產(chǎn)區(qū)和非主產(chǎn)區(qū)以及東中西部耕地撂荒的區(qū)域差異，采用Ordered Probit模型研究農(nóng)戶耕地撂荒區(qū)域差異的驅(qū)動因素，旨在為我國加強(qiáng)耕地保護(hù)和出臺差異化政策提供參考借鑒。

二、農(nóng)戶耕地撂荒的區(qū)域差異分析

采用浙江大學(xué)“中國家庭大數(shù)據(jù)庫”(Chinese Family Database，CFD)和西南財經(jīng)大學(xué)的“中國家庭金融調(diào)查”(China Household Finance Survey, CHFS)、“中國社區(qū)治理調(diào)查”(China Community Governance Survey，CCGS)的2017年聯(lián)合調(diào)查數(shù)據(jù)研究農(nóng)戶耕地撂荒的區(qū)域差異。2017年家庭調(diào)查數(shù)據(jù)覆蓋全國29個省(市、區(qū))，包括實際居住在農(nóng)村的12 732個農(nóng)戶家庭和45 067個農(nóng)村居民個體，社區(qū)治理調(diào)研數(shù)據(jù)涉及農(nóng)戶所在行政村的基本情況，數(shù)據(jù)庫具有廣泛的代表性。根據(jù)研究內(nèi)容對調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗篩選，獲取5 951份農(nóng)戶數(shù)據(jù)為研究樣本。

CFD和CHFS數(shù)據(jù)詳細(xì)調(diào)查農(nóng)戶耕地利用情況，包含農(nóng)戶耕地撂荒(未耕種)數(shù)據(jù)和家庭承包耕地數(shù)據(jù)。從農(nóng)戶耕地撂荒模式、撂荒規(guī)模和撂荒率三個方面進(jìn)行統(tǒng)計分析。分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶耕地撂荒存在差異，部分農(nóng)戶是全部耕地撂荒，部分農(nóng)戶是將部分區(qū)位偏遠(yuǎn)、質(zhì)量較差、地塊規(guī)模較小的耕地撂荒。因此，將農(nóng)戶耕地撂荒模式拓展到三個等級，分別為耕地全部未撂荒、部分撂荒和全部撂荒三種模式，以農(nóng)戶耕地撂荒模式為因變量分析耕地撂荒的驅(qū)動因素。自變量包括戶主特征、家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營特征、土地特征、交通等村莊特征四個方面15個變量。各特征變量具體定義和統(tǒng)計描述如表1所示。

耕地撂荒模式既能反映農(nóng)戶是否撂荒，又能反映農(nóng)戶耕地撂荒的內(nèi)部差異，因此以耕地撂荒模式分析農(nóng)戶耕地撂荒的驅(qū)動因素。耕地撂荒模式為多元有序離散變量，采用非線性的Ordered Probit回歸模型和極大似然估計分析，并采用穩(wěn)健性估計方法。

(1)

表1 變量定義及統(tǒng)計描述

其中，α1、α2為潛變量的臨界值。農(nóng)戶不同撂荒模式取值下的條件概率為：

(2)

其中，Φ(·)為正態(tài)的累積分布函數(shù)，建立對數(shù)似然函數(shù)和采取極大似然估計對模型中各參數(shù)進(jìn)行估計。

(一)農(nóng)戶耕地撂荒的糧食主產(chǎn)區(qū)與非糧食主產(chǎn)區(qū)差異

采用列聯(lián)表統(tǒng)計分析全國、糧食主產(chǎn)區(qū)和非糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶耕地撂荒的區(qū)域差異(見表2)。調(diào)查農(nóng)戶中，全國范圍內(nèi)，耕地全部未撂荒農(nóng)戶占比為92.88%，部分撂荒農(nóng)戶占比為6.49%，全部撂荒占比為0.64%；農(nóng)戶撂荒規(guī)模平均為0.24畝，撂荒率平均為3.15%。糧食主產(chǎn)區(qū)和非主產(chǎn)區(qū)耕地全部撂荒農(nóng)戶占比差異不大，但是非糧食主產(chǎn)區(qū)的部分撂荒農(nóng)戶占比(10.62%)高于糧食主產(chǎn)區(qū)(3.69%)，撂荒模式的Peason卡方檢驗為115.49，在1%顯著性水平上顯著，說明農(nóng)戶耕地撂荒模式在糧食主產(chǎn)區(qū)和非主產(chǎn)區(qū)存在顯著差別，非糧食主產(chǎn)區(qū)少部分農(nóng)戶將一些中低產(chǎn)田撂荒退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。非糧食主產(chǎn)區(qū)的撂荒規(guī)模(0.36畝)和撂荒率(5.04%)也顯著高于糧食主產(chǎn)區(qū)(撂荒規(guī)模和撂荒率分別為0.17畝、1.89%)，農(nóng)戶耕地撂荒規(guī)模的均值T檢驗為3.02，撂荒率的均值T檢驗為8.98，均在1%顯著性水平上通過檢驗，說明非糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶耕地撂荒顯著高于糧食主產(chǎn)區(qū)。糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食總產(chǎn)量約占我國糧食產(chǎn)出的四分之三，糧食主產(chǎn)區(qū)的耕地撂荒必然影響到我國的糧食安全。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，糧食主產(chǎn)區(qū)耕地撂荒并不突出，但是依然要嚴(yán)格監(jiān)管，避免隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動力轉(zhuǎn)移導(dǎo)致耕地撂荒的進(jìn)一步擴(kuò)大。

表2 糧食主產(chǎn)區(qū)與非主產(chǎn)區(qū)耕地撂荒對比

(二)農(nóng)戶耕地撂荒的東部、中部和西部區(qū)域差異

采用列聯(lián)表統(tǒng)計分析東部、中部和西部農(nóng)戶耕地撂荒的區(qū)域差異(見表3)。對比發(fā)現(xiàn)，耕地全部撂荒農(nóng)戶占比在各地區(qū)之間差異依然不大，但是西部地區(qū)的部分撂荒農(nóng)戶占比(10.13%)顯著高于東部地區(qū)(5.04%)和中部地區(qū)(4.86%)，撂荒模式的Peason卡方檢驗為56.80，在1%顯著性水平上顯著，說明農(nóng)戶耕地撂荒模式在東部、中部和西部存在顯著差別。耕地撂荒規(guī)模從東到西依次為0.11畝、0.26畝、0.35畝，整體呈現(xiàn)增加趨勢，耕地撂荒率在西部地區(qū)(4.54%)也顯著高于東部地區(qū)(2.72%)和中部地區(qū)(2.47%)。西部地區(qū)與東、中部地區(qū)耕地撂荒規(guī)模的均值T檢驗為2.24，撂荒率的均值T檢驗為5.22，分別在5%和1%顯著性水平上顯著，說明西部農(nóng)戶耕地撂荒顯著高于東、中部地區(qū)，這與我國各地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)。西北和西南地區(qū)多為山區(qū)、高原地區(qū)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村整體發(fā)展滯后，西部大部分省份是人口和勞動力凈流出區(qū)域，再加上西部生態(tài)環(huán)境惡劣導(dǎo)致耕地質(zhì)量等級偏低，造成西部地區(qū)耕地撂荒情況比較嚴(yán)重。

表3 東部、中部和西部耕地撂荒對比

三、農(nóng)戶耕地撂荒的驅(qū)動分析

采用多元有序Probit模型實證分析農(nóng)戶耕地撂荒的驅(qū)動因素，并對糧食主產(chǎn)區(qū)和非糧食主產(chǎn)區(qū)，以及東部、中部和西部農(nóng)戶耕地撂荒分別進(jìn)行估計，估計結(jié)果見表4。為降低自變量之間共線性問題，在分析之前進(jìn)行方差膨脹因子檢驗，VIF最大值為1.17，平均值為1.06，說明不存在明顯的多重共線性。從全國整體農(nóng)戶的估計結(jié)果來看，戶主年齡結(jié)構(gòu)和身體健康程度以及耕地細(xì)碎化對農(nóng)戶耕地撂荒影響正向顯著，農(nóng)業(yè)勞動力規(guī)模、土地轉(zhuǎn)出規(guī)模和撂荒機(jī)會成本對農(nóng)戶耕地撂荒影響負(fù)向顯著。戶主特征中，戶主年齡超過60歲顯著加劇了耕地撂荒問題，戶主身體健康程度越低，農(nóng)戶耕地撂荒的概率越大；老齡農(nóng)戶由于年齡和身體健康因素，沒有充沛的精力和時間從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，導(dǎo)致農(nóng)戶耕地撂荒概率增加。家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營特征方面，耕地地塊數(shù)量越多，導(dǎo)致耕地地塊面積越小，限制了農(nóng)戶土地規(guī)模經(jīng)營和機(jī)械化耕作，進(jìn)而增加農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和地塊之間的交通成本，因此，耕地面積較小、土壤肥力較低的地塊容易發(fā)生撂荒。家庭從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力多，投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的勞動要素充沛，會顯著降低農(nóng)戶耕地撂荒的可能性。土地特征中，土地轉(zhuǎn)出規(guī)模對耕地撂荒負(fù)向顯著，說明農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地可以有效降低耕地棄耕現(xiàn)象，而且耕地撂荒機(jī)會成本對農(nóng)戶耕地撂荒負(fù)向顯著，表明耕地撂荒的機(jī)會成本增加有助于降低農(nóng)戶耕地撂荒；耕地撂荒的機(jī)會成本為農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地獲得土地租金，土地租金的增加有助于促使農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地而不是撂荒，而且有助于轉(zhuǎn)入農(nóng)戶實現(xiàn)耕地規(guī)模經(jīng)營。糧食主產(chǎn)區(qū)和非糧食主產(chǎn)區(qū)的估計結(jié)果顯示，戶主年齡結(jié)構(gòu)、耕地細(xì)碎化和耕地撂荒機(jī)會成本對農(nóng)戶耕地撂荒均顯著，但是戶主身體健康程度、土地轉(zhuǎn)出規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對糧食主產(chǎn)區(qū)影響顯著，而農(nóng)業(yè)勞動力規(guī)模和村莊種植結(jié)構(gòu)對非糧食主產(chǎn)區(qū)耕地撂荒影響顯著。說明戶主年齡結(jié)構(gòu)、耕地細(xì)碎化均促進(jìn)了糧食主產(chǎn)區(qū)和非主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶耕地撂荒，撂荒機(jī)會成本則降低了農(nóng)戶耕地撂荒的概率。糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶身體健康程度越差，越會加劇農(nóng)戶耕地撂荒行為；糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模越大，以及村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，農(nóng)戶耕地撂荒的概率越低，其主要原因在于糧食主產(chǎn)區(qū)耕地撂荒機(jī)會成本(516.81元/畝)顯著高于非主產(chǎn)區(qū)(456.37元/畝)，而且糧食主產(chǎn)區(qū)撂荒機(jī)會成本對農(nóng)戶耕地撂荒抑制作用大于非糧食主產(chǎn)區(qū)；本地村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，農(nóng)戶當(dāng)?shù)毓ぷ骶蜆I(yè)的概率越大，農(nóng)戶的就近兼業(yè)經(jīng)營降低了農(nóng)戶耕地撂荒棄耕的可能性。非糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶家庭農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量越大，村莊經(jīng)濟(jì)作物種植占比越高，農(nóng)戶從耕地獲得更多經(jīng)濟(jì)收入，導(dǎo)致耕地撂荒的概率越低。

表4 農(nóng)戶耕地撂荒驅(qū)動因素的估計結(jié)果

東部、中部和西部的估計結(jié)果顯示，農(nóng)業(yè)勞動力規(guī)模和耕地細(xì)碎化對農(nóng)戶耕地撂荒均顯著，表明農(nóng)業(yè)勞動力規(guī)模和耕地細(xì)碎化是影響東、中、西部農(nóng)戶耕地撂荒的共同因素；由于西部地區(qū)海拔高、多為山區(qū)高原地帶，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對勞動力需求更大，因此西部地區(qū)農(nóng)業(yè)勞動力規(guī)模的增加對降低耕地撂荒的作用更大。東部地區(qū)人口眾多導(dǎo)致耕地細(xì)碎化突出，因而耕地細(xì)碎化對農(nóng)戶耕地撂荒的作用更為顯著。此外，人均耕地面積對東部地區(qū)農(nóng)戶影響顯著，戶主年齡結(jié)構(gòu)和身體健康程度、人均耕地面積、土地轉(zhuǎn)出規(guī)模、撂荒機(jī)會成本和村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對中部地區(qū)農(nóng)戶影響顯著，而戶主年齡結(jié)構(gòu)、土地轉(zhuǎn)出規(guī)模、撂荒機(jī)會成本和村莊種植結(jié)構(gòu)對西部地區(qū)農(nóng)戶影響顯著。東部地區(qū)家庭人均耕地面積越大，農(nóng)戶耕地撂荒的概率越低。中西部地區(qū)農(nóng)村青壯年勞動力外流，導(dǎo)致農(nóng)村人口老齡化突出，戶主年齡超過60歲顯著加劇了耕地撂荒，但是中西部土地轉(zhuǎn)出和撂荒機(jī)會成本顯著降低了農(nóng)戶耕地直接撂荒。中部地區(qū)村域經(jīng)濟(jì)發(fā)展抑制了農(nóng)戶耕地撂荒，而在西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)作物種植比例的增加提高了耕地利用效率和農(nóng)民收入，進(jìn)而降低了農(nóng)戶耕地撂荒概率。

四、農(nóng)戶耕地撂荒的深層次原因

從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析，農(nóng)民基于成本收益將部分劣等耕地拋荒，是市場機(jī)制作用下農(nóng)戶的理性選擇行為，但是一些占地大戶的拋荒行為應(yīng)該受到管控[23]，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)和基本農(nóng)田的撂荒應(yīng)該受到嚴(yán)格監(jiān)管。對于非糧食主產(chǎn)區(qū)和西部地區(qū)，勞動力轉(zhuǎn)移析出促使農(nóng)戶撂荒部分質(zhì)量差的耕地地塊，有助于區(qū)域生態(tài)環(huán)境的自然恢復(fù)[24]，不應(yīng)該受到道德歧視和政策限制。

從社會學(xué)視角分析，農(nóng)戶耕地撂荒的深層次原因是我國農(nóng)業(yè)弱勢地位和農(nóng)民的老齡化問題，耕地撂荒區(qū)域差異的原因還體現(xiàn)在以下兩個方面：一是我國各地區(qū)農(nóng)業(yè)資源稟賦差異和區(qū)位條件導(dǎo)致東部、中部和西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡；二是人口遷徙導(dǎo)致農(nóng)村青壯年勞動力向經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的東南沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，以及農(nóng)民農(nóng)業(yè)兼業(yè)經(jīng)營背景下的城鄉(xiāng)遷徙。農(nóng)村土地棄耕問題出現(xiàn)在鄉(xiāng)村，但解決問題的根本出路在于城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整[25]。當(dāng)前我國形成了龐大的半農(nóng)半工農(nóng)民工群體，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的兼業(yè)經(jīng)營非常普遍。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，外出務(wù)工或者務(wù)商的非農(nóng)收入占到家庭總收入的42.23%，農(nóng)民工在工農(nóng)業(yè)之間的工作轉(zhuǎn)換導(dǎo)致他們在城鄉(xiāng)之間頻繁遷徙，交通成本增加進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)戶耕地撂荒。因此，解決耕地撂荒要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)弱勢地位和農(nóng)村衰敗現(xiàn)實，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)鏈的延伸促進(jìn)農(nóng)民從價值鏈中獲得更多增值收入，提高耕地撂荒的機(jī)會成本，推動農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)等多項措施減緩農(nóng)戶耕地直接撂荒。

鄉(xiāng)村振興的首要條件是人才振興，農(nóng)業(yè)勞動力老齡化是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施最大的短板。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶戶主年齡超過60歲的占比為41.01%，文化程度平均處于小學(xué)和初中水平，農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)代際傳承的意愿較弱[26]，農(nóng)業(yè)勞動力呈現(xiàn)出老齡化和低學(xué)歷化的趨勢。農(nóng)業(yè)勞動力老齡化造成未來適齡農(nóng)業(yè)勞動力規(guī)模不足，將是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大制約因素。預(yù)計未來耕地撂荒的農(nóng)戶數(shù)量和撂荒規(guī)模將進(jìn)一步增加，對我國耕地紅線和糧食安全產(chǎn)生巨大的威脅。農(nóng)村土地細(xì)碎化是推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的“負(fù)產(chǎn)品”，未來應(yīng)在土地調(diào)整中通過農(nóng)戶互換、村莊層面的先整理后調(diào)整等方式，推進(jìn)農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”、土地整治和“一塊田”改革[27]，減少農(nóng)戶耕地地塊數(shù)量、擴(kuò)大耕地地塊面積實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)可實現(xiàn)耕地資源在農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的合理配置和高效利用，近年來各地區(qū)土地流轉(zhuǎn)逐年持續(xù)上升，未來耕地撂荒治理政策應(yīng)主要在于建立區(qū)域統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)市場，建立土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織機(jī)構(gòu)、信息平臺[28]，促進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)。

五、解決農(nóng)戶耕地撂荒的對策啟示

基于CFD和CHFS微觀農(nóng)戶數(shù)據(jù)，實證分析農(nóng)戶耕地撂荒的區(qū)域差異及驅(qū)動因素。結(jié)果顯示：第一，農(nóng)戶耕地撂荒模式主要是部分耕地撂荒，全部撂荒農(nóng)戶比例較低；撂荒規(guī)模平均為0.24畝，撂荒率平均為3.15%。耕地撂荒存在顯著的區(qū)域差異，非糧食主產(chǎn)區(qū)顯著高于糧食主產(chǎn)區(qū)，西部地區(qū)顯著高于東中部地區(qū)。第二，戶主年齡結(jié)構(gòu)和身體健康程度以及耕地細(xì)碎化對全國農(nóng)戶耕地撂荒產(chǎn)生正向作用，農(nóng)業(yè)勞動力規(guī)模、土地轉(zhuǎn)出規(guī)模和撂荒機(jī)會成本對全國農(nóng)戶耕地撂荒產(chǎn)生負(fù)向作用。第三，驅(qū)動各地區(qū)農(nóng)戶耕地撂荒的因素存在差別，深層次原因是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡、勞動力遷徙和“三農(nóng)”問題，需要通過促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興來解決農(nóng)戶耕地撂荒。

解決耕地撂荒問題不能實行“一刀切”政策，應(yīng)該因地制宜采取不同的治理方式。針對基本農(nóng)田和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的撂荒，要出臺與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的懲罰機(jī)制，并且將耕地撂荒治理與土地整理、休耕制度相結(jié)合；高海拔地區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)等地區(qū)耕地撂荒是自然現(xiàn)象，不應(yīng)該受到限制，耕地撂荒有助于這些區(qū)域的森林轉(zhuǎn)型、生態(tài)修復(fù)和生態(tài)功能建設(shè)。

在勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)村人口老齡化背景下，需要引導(dǎo)廣大老齡化農(nóng)村家庭將土地有序轉(zhuǎn)出，加強(qiáng)新生代青年農(nóng)民的培育和政策支持，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，降低糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加種糧農(nóng)戶種地收益；對于非糧食主產(chǎn)區(qū)，需要引導(dǎo)農(nóng)戶合理調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，提高耕地利用價值，促進(jìn)農(nóng)民增收。

深層次解決耕地撂荒要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)弱勢地位和農(nóng)村衰敗現(xiàn)實，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，延伸產(chǎn)業(yè)鏈和增值價值鏈，通過提高耕地撂荒的機(jī)會成本推動農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)，減緩耕地直接撂荒。需要對城市非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)民工提供完善的社會保障服務(wù)，促進(jìn)以人為中心的城鎮(zhèn)化，推動承包土地逐步有序退出。培育壯大專業(yè)化從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的職業(yè)農(nóng)民，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的耕地經(jīng)營規(guī)模。