任宗哲，李笑宇

(西北大學(xué) 公共管理學(xué)院, 陜西 西安 710127)

一、引 言

西方學(xué)者洛克認為人們出于終止自然狀態(tài)下的各種混亂無序和規(guī)避危險而彼此締結(jié)契約建立政治國家[1]21-25;恩格斯則認為由于“社會陷入不可調(diào)和的自我矛盾”而“從社會產(chǎn)生又居于社會之上且日益同社會脫離的力量,就是國家”[2]9-11,這些觀點印證了維護公共安全是國家誕生的根本緣由與核心特征。在現(xiàn)代社會以民族國家為基本單元的社會系統(tǒng)中,政府作為全民的代理機構(gòu)有責(zé)任、有義務(wù)且應(yīng)有能力維護公共安全,防范化解對社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構(gòu)造成嚴重威脅的公共危機。然而,公共危機所具有的突發(fā)性特征、碎片化傾向、擴散風(fēng)險以及耦合性變異等都會迫使政府在時間壓力和不確定性極高的情況下作出非程序化的風(fēng)險決策,暴露出政府在準備上的不足和組織體系上的缺陷,成為當前社會公共治理中亟需解決的潛在共性難題[3]。

新中國成立后,我國政府在各類自然災(zāi)害、安全事故、公共衛(wèi)生事件、社會危機事件的有效應(yīng)對中推進了公共危機治理的制度化和規(guī)范化,在汲取國內(nèi)外危機管理和應(yīng)急管理的經(jīng)驗與教訓(xùn)后,反哺到我國公共危機治理的結(jié)構(gòu)與功能上的進一步整合,推動了從“行政化單項應(yīng)對”向“社會化綜合應(yīng)急”的巨大轉(zhuǎn)變,逐步形成“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的中國特色應(yīng)急管理體制”[4]。隨著公共危機事件趨于結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、因果關(guān)系和問題邊界的模糊化,以往“摸著石頭過河”的“以案促改、以改促治”發(fā)展模式弊端漸露,對我國公共危機治理的理論拓深和制度修繕提出了更高要求[5]。黨的十九屆五中全會強調(diào),要把“防范化解重大風(fēng)險體制機制不斷健全,突發(fā)公共事件應(yīng)急能力顯著增強,自然災(zāi)害防御水平明顯提升,發(fā)展安全保障更加有力”。如何從防范化解重大風(fēng)險體制機制隸屬的公共危機治理著手,在公共危機治理的本土化發(fā)展脈絡(luò)中厘清顯著特征,從現(xiàn)存問題中明確未來優(yōu)化路徑,這既是公共危機治理與應(yīng)急管理邁向現(xiàn)代化發(fā)展的時代呼喚,也是繼往開來提升政府治理能力和水平的必然選擇,更是科學(xué)回應(yīng)日趨復(fù)雜的公共危機的前瞻需求。

二、我國公共危機治理的演進脈絡(luò)

既有研究對于我國公共危機治理的演進主要分為兩類觀點,一類認為其借鑒社會學(xué)對單一案例分析的“災(zāi)害研究”,在吸納了對組織結(jié)構(gòu)和行政體系的反思后,結(jié)合公共組織對災(zāi)害的響應(yīng)特征,將災(zāi)害應(yīng)對逐漸納入政府行政中的制度建設(shè)[6]。另一類則認為危機管理作為公共管理在緊急狀態(tài)下的一種特殊形式,是公共管理尤其政府管理在理論拓深中的必然成果[7]。早期災(zāi)害研究的視角大多集中于對某一突發(fā)事件中政府行為的反思或?qū)馔话l(fā)事件的防范性思考,此類對策研究受限于案例選取的單一性,無法滿足不同危機情境下的策略行為差異化,難以形成系統(tǒng)性和規(guī)范性的理論體系[8]。2003年國內(nèi)在遭遇大規(guī)模“非典”疫情的現(xiàn)實危機后,張立榮、張海波、張國清、童星、劉霞等一批學(xué)者突破了傳統(tǒng)災(zāi)害研究在視角上的桎梏,引入了協(xié)同治理、網(wǎng)絡(luò)治理、復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)等理論和視角,掀起了“危機管理”“應(yīng)急管理”“危機治理”等一系列規(guī)范研究的熱潮,并吸納比較案例研究、網(wǎng)絡(luò)分析、數(shù)據(jù)分析等研究方法,有力探索了我國公共危機治理的研究范式[9-10]。

從研究主題來看,我國公共危機治理的相關(guān)研究具有較強的現(xiàn)實性,但理論探究相對薄弱,需要在危機治理一般性理論的引介與辨析基礎(chǔ)上實現(xiàn)精細化和多元化發(fā)展。其中,治理體系的完善與應(yīng)急責(zé)任劃分成為多數(shù)研究主題的落腳點,這也成為我國公共危機治理在理論研究上的集中體現(xiàn)。從學(xué)科視域來看,公共危機治理的理論研究呈現(xiàn)出典型的學(xué)科交叉綜合性,但不同學(xué)科的研究貫通融合度并不高,日漸成為政治學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、傳播學(xué)等學(xué)科的顯性研究領(lǐng)域;從研究方法來看,公共危機治理的理論研究以規(guī)范研究為主,實證研究相對薄弱,需要在既有的治理模式和社會條件下增加屬地調(diào)研和跟蹤分析,以進一步支撐理論體系的本土化;從研究范式來看,學(xué)界在功能主義和建構(gòu)主義導(dǎo)向下的研究較多,更多聚焦危機治理的過程環(huán)節(jié)與模式優(yōu)化,而危機中的公開理性、多元表達以及應(yīng)急文化重塑等問題未給予足夠重視,這在某種意義上是對研究我國公共危機治理的自我設(shè)限,也導(dǎo)致了重復(fù)性的研究較為常見[11]?？傊?有關(guān)我國公共危機治理的研究仍處于探索階段,未來將會是多學(xué)科的持續(xù)介入和深度整合,需要國內(nèi)學(xué)術(shù)界乃至危機治理實務(wù)界在理論和行動上予以更多創(chuàng)新性回應(yīng)。

相較于西方國家,我國公共危機治理雖起步較晚,但成效矚目。從新中國成立初期以“人海戰(zhàn)術(shù)”應(yīng)對單災(zāi)種的舉國體制,到改革開放后特別是2003年取得抗擊“非典”疫情勝利以來,隨著“一案三制”為核心的制度嵌入和技術(shù)進步,帶動更新了應(yīng)急隊伍、物資、經(jīng)費、交通、通信建設(shè)等治理要素,探索建立出一套“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的中國特色應(yīng)急管理體制”。我國公共危機治理的演進脈絡(luò)可從制度變遷角度劃分為四個階段。

(一)單項應(yīng)對,部門負責(zé)為主的災(zāi)害應(yīng)對階段(1949—1978年)

新中國成立后,國家建設(shè)百廢待興、國際環(huán)境與周邊局勢風(fēng)云變幻,中央政府重點關(guān)注事關(guān)國家安全和公共安全的“原發(fā)型”自然災(zāi)害。1949年9月,第一屆政治協(xié)商會議通過了《中華人民共和國中央人民政府組織法》,成立水利部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部等專職部門并分管不同類型的災(zāi)害應(yīng)對和疫病防治,奠定了新中國危機應(yīng)對的職能體系和制度基礎(chǔ)。其制度內(nèi)核是以政府組織單中心自上而下管制和命令的政治動員為主,形成政府本位、單項應(yīng)對、部門負責(zé)的災(zāi)害應(yīng)對模式,從而在誘發(fā)因素、爆發(fā)過程和影響后果都較為單一的自然災(zāi)害中發(fā)揮出集中資源進行集體行動的高效率制度優(yōu)勢,有效擺脫了中國舊社會下“有災(zāi)必有荒”的災(zāi)害應(yīng)對困境[6]。

然而,分散化的管理體制存在部門間協(xié)調(diào)運作能力差、治理標準不一致和人員調(diào)度不統(tǒng)一的先天不足,導(dǎo)致早期災(zāi)害應(yīng)對缺乏規(guī)范性、系統(tǒng)性的制度嵌入,在面對具有擴散風(fēng)險的洪澇災(zāi)害、旱災(zāi)、蝗災(zāi)、鼠疫等一些跨區(qū)域、跨部門的自然災(zāi)害時出現(xiàn)重重制約。對此,我國成立了中央防疫委員會(1949年10月)、中央救災(zāi)委員會(1950年3月)、中央防汛總指揮部(1950年6月)、中央地震工作小組(1969年7月)等一批高層次災(zāi)害防治的議事協(xié)調(diào)機構(gòu),在原有的單項應(yīng)對基礎(chǔ)上,以設(shè)立委員會、領(lǐng)導(dǎo)小組等非常設(shè)機構(gòu)的方式,發(fā)揮災(zāi)害應(yīng)對中跨部門協(xié)調(diào)和臨時性處置的職能。這些議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和指揮部的建立在一定程度上補充了協(xié)調(diào)處置能力,但本質(zhì)上仍未擺脫以部門職能為中心的單災(zāi)種應(yīng)對模式。由于各部門擁有自己獨立的運行體系和權(quán)力范圍,相互之間的職責(zé)分工關(guān)系并不明確,應(yīng)對的協(xié)同性總體不佳、信息和資源不能直接共享,導(dǎo)致在協(xié)調(diào)應(yīng)對突發(fā)危機的過程中易出現(xiàn)職責(zé)交叉和管理脫節(jié)等現(xiàn)象[12]。1963年海河洪災(zāi)、1975年河南洪災(zāi)、1976年唐山大地震與云南龍陵地震后,中央政府第一時間高度重視并做出“一方有難、八方支援”的舉國救災(zāi)指示,保持了我國高效率的災(zāi)害應(yīng)對和災(zāi)后恢復(fù)。但愈加頻發(fā)的公共危機威脅的是所有社會組織和成員的公共利益,這些組織和成員也迫切需要在危機應(yīng)對中發(fā)揮積極作用,于是中央政府意識到社會組織、企業(yè)和國際組織等其他多元主體在彌補政府應(yīng)對能力與資源不足中的巨大潛力。借助改革開放的包容性浪潮,我國突破了政府單一部門為主體的傳統(tǒng)災(zāi)害應(yīng)對模式,搭建由多部門、多元主體聯(lián)動參與的合作平臺,開啟了公共危機治理從災(zāi)害應(yīng)對向危機管理轉(zhuǎn)變的制度變遷。

(二)加強聯(lián)動、制度嵌入為主的危機管理階段(1979—2003年)

改革開放后,我國社會形態(tài)由計劃控制型向多元開放型轉(zhuǎn)變,社會系統(tǒng)內(nèi)各類要素的流動性顯著增強,一定程度上加劇了社會層面公共危機的高發(fā)性和頻發(fā)性,并面臨風(fēng)險社會的常態(tài)化。同時,自然災(zāi)害也與社會性危機出現(xiàn)更多的耦合、演化和疊加現(xiàn)象,滲入經(jīng)濟、政治、文化等眾多非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的諸多方面,對國家安全和公共安全造成潛在威脅。1980年8月,我國遭遇大規(guī)模嚴重的“南澇北旱”自然災(zāi)害,對國民經(jīng)濟和人民財產(chǎn)造成了大量損失,此次危機具有明顯的跨區(qū)域、跨災(zāi)種的耦合性變異特征,迅速波及數(shù)百萬民眾。1980年11月,我國接受聯(lián)合國救災(zāi)署的賑災(zāi)援助,這也是我國首次在危機處置中綜合政府多部門以及社會力量、市場力量、國際組織等多元主體的共同參與。1987年6月,國務(wù)院出臺《關(guān)于調(diào)整接受國際救災(zāi)援助方針問題的請求》,指出要有組織、有計劃、有選擇地積極爭取并接受國際救災(zāi)援助,進一步肯定了多元主體參與危機管理的社會化模式。1998年2月,國務(wù)院召開全國社會服務(wù)聯(lián)合行動工作會議,要求地方政府逐步建立由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭,以公安、醫(yī)療、民政、水電氣供應(yīng)等部門成員聯(lián)動的社會化公共救援體系。1999年4月朱镕基總理在訪美期間提出要建立一個統(tǒng)一的城市社會應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng),在此號召下,廣西南寧于2001年11月率先組建了一套以統(tǒng)一應(yīng)急、聯(lián)合行動為核心的城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng),加速了我國多元聯(lián)動的危機管理改革步伐。

2003年伊始,一場由“非典”疫情引發(fā)的從公共衛(wèi)生領(lǐng)域波及社會、經(jīng)濟、政治和外交等多個領(lǐng)域的重大突發(fā)性社會危機迅速爆發(fā),中央和地方的危機管理機制和能力面臨前所未有的嚴峻考驗[13]。這場危機凸顯出在多元主體聯(lián)動參與的基礎(chǔ)上,增強快速響應(yīng)和及時管控的重要性,也暴露出一些地方政府在“管理思維”下主動應(yīng)對能力不足的潛在問題。因此,“非典”成為我國建立健全應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、機制和法制的重要契機,疫情結(jié)束后制定的相關(guān)國家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案迅速進入國務(wù)院、各級政府和各部門的議事日程[14]。2003年5月,國務(wù)院首先出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》,為各地“非典”疫情的應(yīng)急響應(yīng)提供制度指導(dǎo),迅速扭轉(zhuǎn)了地方政府在疫情防治中的被動局面。2003年7月,在全國防治非典工作會議上,胡錦濤總書記和溫家寶總理共同指出要健全我國應(yīng)急機制,增強處理和管理危機能力,做好應(yīng)對突發(fā)事件的各項準備,加快完善我國危機管理的制度框架。2003年10月,黨的十六屆三中全會通過《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》,進一步提出要“建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機制,提高政府應(yīng)對突發(fā)事件和風(fēng)險的能力”,標志著我國從危機管理邁向了應(yīng)急管理發(fā)展階段,并由此奠定了在應(yīng)急體制改革中倒逼應(yīng)急能力建設(shè)的改革基調(diào)。

(三)治理前置、完善體系為主的應(yīng)急管理階段(2004—2012年)

進入21世紀后,在全球化的推動下我國主動加強了與世界各國的緊密聯(lián)系與合作,在吸取更多國外應(yīng)急經(jīng)驗和教訓(xùn)的同時,從制度設(shè)計層面突出了預(yù)防為主、治理前置的應(yīng)急目標,并加快了完善應(yīng)急體系的頂層規(guī)劃。2004年4月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院有關(guān)部門和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架指南》,督促各部門和地方政府落實應(yīng)急預(yù)案的具體原則和制定策略,通過預(yù)案、體制、機制、法制等一系列制度框架的出臺,加強危機的前置性預(yù)防和預(yù)案準備工作,實現(xiàn)應(yīng)急管理從“被動應(yīng)對”向“主動預(yù)防”轉(zhuǎn)變的重心調(diào)整。2004年9月,黨的十六屆四中全會出臺《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》,再次強調(diào)“建立健全社會預(yù)警體系,形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機制,提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力”,督促政府應(yīng)急體系的加快建設(shè),并突出了應(yīng)急能力在黨的執(zhí)政能力中的重要地位。2006年1月,國務(wù)院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》,首次以政府規(guī)范性文件的形式確立了各級突發(fā)性公共事件的分級分類方法以及相關(guān)應(yīng)急預(yù)案的總體框架,標志著我國較為完整地形成了一系列從國家總體應(yīng)急預(yù)案到專項、部門和地方政府的應(yīng)急預(yù)案體系,完善了中央和地方在應(yīng)急制度上的系統(tǒng)性和規(guī)范性,在應(yīng)急管理中凸顯出治理前置的建設(shè)要求。

2005年10月,黨的十六屆五中全會通過了“十一五”規(guī)劃建議,首次把“安全發(fā)展”納入我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)總體戰(zhàn)略當中,并確立相應(yīng)指導(dǎo)原則和方針,開啟了我國在頂層設(shè)計中完善應(yīng)急管理體系的又一階段。2006年4月,國務(wù)院辦公廳設(shè)立國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室,以設(shè)置常態(tài)化應(yīng)急辦的形式,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)應(yīng)急管理中的其他議事機構(gòu),加強了綜合性危機治理的組織建設(shè)。2006年6月,《國務(wù)院關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》中指出,要“健全分類管理、分級負責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制”,強調(diào)了應(yīng)急管理中的“關(guān)口前移”,對常態(tài)化應(yīng)急準備工作提出建設(shè)要求,進而實現(xiàn)主動預(yù)防與被動危機處置、常態(tài)與非常態(tài)管理的有機結(jié)合。2006年10月,黨的十六屆六中全會中正式提出建設(shè)“一案三制”的應(yīng)急管理體系,明晰了我國完善應(yīng)急管理體系的重點方向。2007年6月,國務(wù)院在《關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》中提出,要開展對各類突發(fā)性公共事件風(fēng)險隱患工作的排查普查和監(jiān)控,加強信息報告和預(yù)警工作。2007年8月,全國人大審議通過了我國應(yīng)急管理的基本法——《突發(fā)事件應(yīng)對法》,奠定了其在應(yīng)急管理領(lǐng)域基礎(chǔ)性、綜合性的法律地位,貫徹落實了黨中央在應(yīng)急管理工作中的一系列決策部署,表明我國依托“一案三制”的頂層設(shè)計,逐步完善了應(yīng)急管理的制度化、法制化和規(guī)范化。但由于組織形式上未擺脫自上而下行政命令式的政治動員,導(dǎo)致基層部門的執(zhí)行動能不足和責(zé)任意識薄弱,一些地方出現(xiàn)了應(yīng)急指揮機構(gòu)運轉(zhuǎn)僵化、應(yīng)急預(yù)案形同虛設(shè)、應(yīng)急資源調(diào)配遲緩、信息溝通機制不健全等問題[15]。因此,這一體系在遭遇2008年南方雪災(zāi)和汶川地震以及三鹿奶粉安全事件、云南陽宗海水環(huán)境污染事件等突發(fā)公共事件的挑戰(zhàn)后,引發(fā)了國內(nèi)對基層應(yīng)急管理在制度供給和執(zhí)行能力上的進一步反思。2008年10月,胡錦濤總書記在全國抗震救災(zāi)總結(jié)表彰大會上提出要“全方位推進應(yīng)急管理體制和方式建設(shè),顯著提高應(yīng)急管理能力”,加快了我國補齊應(yīng)急管理能力短板的建設(shè)步伐,也正因如此,2009年國際金融危機、H1N1流感疫情、烏魯木齊暴力犯罪事件和2010年青海玉樹地震、甘肅舟曲特大泥石流等重大危機能夠高效處置,并在實踐中有效檢驗了“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系。2010年10月,黨的十七屆五中全會通過了“十二五”規(guī)劃建議,肯定了國內(nèi)在連續(xù)遭遇突發(fā)危機下的治理成果,并提出要繼續(xù)堅持“興利除害結(jié)合、防災(zāi)減災(zāi)并重、治標治本兼顧、政府社會協(xié)同”的應(yīng)急方針。2011年11月,國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局首次出臺了《安全生產(chǎn)應(yīng)急管理“十二五”規(guī)劃》,作為政府部門針對應(yīng)急領(lǐng)域的第一次中長期規(guī)劃,一方面突出了預(yù)防為主的管理理念和不斷健全“一案三制”為核心的制度完善要求,另一方面加強了應(yīng)急工作的戰(zhàn)略規(guī)劃,從全過程統(tǒng)籌發(fā)展角度改變了長期以來分散的應(yīng)急規(guī)劃格局。2012年11月,黨的十八大報告中提出要“建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制”,通過圍繞源頭防范和化解不穩(wěn)定因素的制度完善,實現(xiàn)“以源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機制”,勾勒出我國公共危機治理在制度完善中走向成熟的發(fā)展方向。

(四)源頭防范、綜合應(yīng)急為主的危機治理階段(2013年至今)

黨的十八大以來,我國開展了一系列圍繞國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化建設(shè),作為國家治理體系和治理能力的重要組成部分,推進公共危機治理的現(xiàn)代化發(fā)展被擺在了更加突出的位置。然而,伴隨人口集聚的城市化和由此帶來的居住空間壓縮、公共財產(chǎn)集中,公共危機中新的災(zāi)害源、危機源相互疊加,為新時代我國公共危機治理帶來更為復(fù)雜的治理格局。在這樣一系列非傳統(tǒng)安全的嚴峻挑戰(zhàn)下,如何從較為基礎(chǔ)的制度層面推進公共危機治理的整體現(xiàn)代化,從源頭規(guī)避掉潛在風(fēng)險和可能發(fā)生的危機事件,真正把安全風(fēng)險解決在萌芽之時、成災(zāi)之前,成為我國公共危機治理亟需回應(yīng)的一個新難題和新任務(wù)[9]。2013年11月,黨的十八屆三中全會在部署全面深化改革中特別強調(diào)了國家安全問題,指出我國在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系建設(shè)中存在的不足,提出了向源頭防范、減輕風(fēng)險轉(zhuǎn)變的改革方向。2014年4月,習(xí)近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上首次提出總體國家安全觀,將源頭防范化解公共危機、維護國家安全提升至國家戰(zhàn)略的全新高度。2016年12月,《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》中提出了“堅持以防為主、防抗救相結(jié)合”的基本原則和綜合減災(zāi)的發(fā)展要求,強調(diào)了源頭預(yù)防、關(guān)口前移的改革重點,指明了防范、化解和減緩各種風(fēng)險及其危害的工作重心。2017年1月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》,再次指出要“堅持源頭治理、關(guān)口前移”,通過“強化預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合”,最大限度完善全過程的風(fēng)險管理。2017年10月,黨的十九大報告將“防范化解重大風(fēng)險”擺在了必須打好的三大攻堅戰(zhàn)首位,在執(zhí)政本領(lǐng)中凸顯出增強駕馭風(fēng)險的重要性,科學(xué)完善了我國在新時代背景下以加強源頭防范推進公共危機治理現(xiàn)代化的目標取向,實現(xiàn)最大限度地規(guī)避危機給國家安全和公共安全帶來的風(fēng)險挑戰(zhàn)。

2018年4月,在中共中央《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的部署要求和大部制改革的共同推動下,國家應(yīng)急管理部正式掛牌,將自然災(zāi)害和事故應(yīng)急等多部門的職能與資源進行整合和優(yōu)化,破除了以往應(yīng)急管理中“多龍治水”的分散格局,建立健全了我國統(tǒng)一指揮、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的綜合危機治理體系,有效增強了公共危機治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。2019年10月,十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》,在完善我國社會治理制度中強調(diào)要“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制,優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè),提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”,對我國綜合應(yīng)急治理體系下的制度變遷提出了新的建設(shè)要求。2020年10月,黨的第十九屆五中全會出臺“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標,明確提出要把“防范化解重大風(fēng)險體制機制不斷健全,突發(fā)公共事件應(yīng)急能力顯著增強”,將構(gòu)建綜合應(yīng)急體系上升至國家戰(zhàn)略和社會總體目標層面,強調(diào)了公共危機治理與國家治理的同步發(fā)展和戰(zhàn)略匹配。2021年12月國務(wù)院印發(fā)《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》,提出未來要繼續(xù)在公共危機治理中突出源頭防范,完善“領(lǐng)導(dǎo)體制、指揮體制、職能配置、機構(gòu)設(shè)置、協(xié)同機制更趨合理”的綜合應(yīng)急治理體系,并形成“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的中國特色應(yīng)急管理體制”,標志著我國在更加科學(xué)、現(xiàn)代、綜合的應(yīng)急體系建設(shè)中實現(xiàn)了公共危機治理的成熟發(fā)展。

三、我國公共危機治理的顯著特征

現(xiàn)代社會中,公共危機治理已成為世界各國所必須面臨的現(xiàn)實問題。盡管有關(guān)公共危機治理的研究和公共危機治理體系的建設(shè)重點各不相同,但我國在以“一案三制”為核心的制度變遷中實現(xiàn)了由“行政化單項應(yīng)對”向“社會化綜合應(yīng)急”的巨大轉(zhuǎn)變,統(tǒng)籌了長期以來分散管理的應(yīng)急工作格局,加強了應(yīng)急管理的頂層設(shè)計,邁向了更加有力、有序、有效的公共危機治理。梳理我國公共危機治理的演進脈絡(luò)，可以清晰看到一些與他國不同的顯著特征,正是這些顯著特征支撐著我國公共危機治理的現(xiàn)代化建設(shè),同時也能夠幫助我們更好理解中國特色應(yīng)急管理體制的發(fā)展邏輯。

(一)在制度嵌入中實現(xiàn)“管理”向“治理”跨越

制度嵌入是行為規(guī)范、治理期望和價值的創(chuàng)建與融合過程,只有將公共危機治理納入制度化的軌道,才能保證突發(fā)事件應(yīng)急管理的正當性和高效性。以美國為例,其主要通過法案的制度嵌入來界定聯(lián)邦政府和州政府在緊急情況下的職責(zé)和權(quán)限,建立了以《國家安全法》《全國緊急狀態(tài)法》《災(zāi)難和緊急事件援助法案》為核心的公共危機治理體系,實現(xiàn)了從“民防”向“治理”的轉(zhuǎn)變。此外,日本是在《災(zāi)害對策基本法》的制度體系下針對各級政府制定了防災(zāi)基本計劃、防災(zāi)業(yè)務(wù)計劃和區(qū)域防災(zāi)計劃等,實現(xiàn)了從“防災(zāi)”向“治理”的轉(zhuǎn)變。我國在以“一案三制”為核心的制度嵌入中,將危機治理的重心由“應(yīng)急響應(yīng)”轉(zhuǎn)向“常態(tài)防控”、治理模式從“被動回應(yīng)”轉(zhuǎn)向“主動預(yù)防”、治理手段以“法律規(guī)范”替代“行政命令”、治理職責(zé)從分散的各職能部門轉(zhuǎn)為集中由一個綜合機構(gòu)統(tǒng)籌負責(zé),實現(xiàn)了危機“管理”向危機“治理”的跨越。新中國成立后,為了擺脫“有災(zāi)必有荒”的災(zāi)害應(yīng)對困境,我國構(gòu)建了單項應(yīng)對、部門負責(zé)的管理模式,這種被動管理的本質(zhì)是行政命令干預(yù)下的事后補救,缺少了應(yīng)急制度上的主動安排,導(dǎo)致防范危機的意識淡薄、條塊分割嚴重、部門協(xié)調(diào)不力等弊端,并在2003年“非典”疫情的初期防治中集中暴露。為了解決政府部門在危機管理中的體制性、結(jié)構(gòu)性弊端,我國明確了以實現(xiàn)治理為核心和制度嵌入危機全過程的發(fā)展方向,從結(jié)構(gòu)上為我國危機“管理”向“治理”跨越提供了必要條件。一方面,以治理為核心的制度嵌入可以讓治理主體及早采取有序、持續(xù)、可預(yù)期的治理行為,根據(jù)制度規(guī)則做出制式反應(yīng),以制度的穩(wěn)定性化解公共危機的不確定性。另一方面,以治理為核心的制度嵌入要求在第一時間介入風(fēng)險演變?yōu)槲C的臨界點,倒逼應(yīng)急關(guān)口前移,將危機治理聚焦于風(fēng)險演化階段,把問題解決在萌芽之時、成災(zāi)之前,從而有效推動了不同層級政府、公共部門、企業(yè)和社會組織培育危機預(yù)防思維和協(xié)同應(yīng)急意識。

(二)在體制改革中倒逼應(yīng)急能力建設(shè)

體制改革是推動政府職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置的重要抓手,通過改革推動政府部門的權(quán)責(zé)一致、不斷提高行政效能,為促進經(jīng)濟社會發(fā)展安全提供了穩(wěn)定的體制機制保障。以美國為例,其主要通過擴充聯(lián)邦應(yīng)急管理署從“民防”到各類危機應(yīng)對的職權(quán)范圍,從而銜接聯(lián)邦組織間、應(yīng)急管理署與國會委員會之間、國會與各州和地方政府在危機治理中的復(fù)雜關(guān)系,打破聯(lián)邦機構(gòu)不同部門之間的組織壁壘,帶動了聯(lián)邦政府和州政府在應(yīng)急能力上的專業(yè)化和規(guī)范化建設(shè)。此外,日本針對不同性質(zhì)的危機成立了中央、都道府縣和市町村三級危機管理機構(gòu),強化了中央和地方、部門與部門之間統(tǒng)一指揮、分工合作的應(yīng)急能力。我國依托行政管理體制改革的整合與深化,針對傳統(tǒng)危機治理體系中的部門分割、“多龍治水”等困境,解決其在治理過程中存在的臨時性、非程序性、協(xié)調(diào)不暢等問題,著重組織并整合以應(yīng)急職能為核心的多個部門,從職責(zé)同構(gòu)的整體性功能角度出發(fā)推進應(yīng)急能力的專業(yè)化和系統(tǒng)化建設(shè)。在我國公共危機治理體制的早期改革中,2003年10月《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出要“建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機制,提高政府應(yīng)對突發(fā)事件和風(fēng)險的能力”,從而明確了通過體制改革帶動應(yīng)急能力建設(shè)的總體方向。2006年出臺的《國務(wù)院關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》中,針對公共危機治理的體制改革方向進一步指出“健全分類管理、分級負責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制”,并在同年設(shè)立了國務(wù)院辦公廳下屬的應(yīng)急管理辦公室,成為我國危機治理體制改革中第一個應(yīng)急專職機構(gòu)。遵循這一特征,分類管理、分級負責(zé)、條塊結(jié)合和屬地為主的危機治理體制改革逐漸得到深化,中央和地方在專業(yè)化的應(yīng)急能力建設(shè)上也得到顯著提升。2018年我國成立了應(yīng)急管理部,極大地增強了公共危機治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性,克服傳統(tǒng)運動式治理在初期反應(yīng)僵化、動員響應(yīng)成本高等問題,從治理體系的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和整合入手倒逼治理能力的進一步提升?？梢钥吹?我國公共危機治理的體制改革是著眼于傳統(tǒng)管理體制下分散管理、部門負責(zé)的應(yīng)急工作格局,以加強應(yīng)急工作的頂層設(shè)計和應(yīng)急職能的再造整合,實現(xiàn)了應(yīng)急力量、資源和流程的優(yōu)化,應(yīng)急職能、責(zé)任和觀念的統(tǒng)一,從而顯著提升了突發(fā)事件的響應(yīng)速度、應(yīng)急隊伍的專業(yè)化水平和公共危機的治理效能。

(三)在治理網(wǎng)絡(luò)中疊加多元主體聯(lián)動

治理網(wǎng)絡(luò)是基于對政府與市場、政府與社會、政府與公民關(guān)系的反思,在追求效率的同時還訴求責(zé)任、公平、公正等多元價值,是一個政府主導(dǎo)的、聯(lián)合非政府組織的、全社會高度共同意志應(yīng)對公共危機的正式組織體系暨制度化的合作網(wǎng)絡(luò)[16]129-140。以美國為例,其在“9·11”危機后形成了社區(qū)及市民為應(yīng)急主體的公共危機治理網(wǎng)絡(luò),通過制定一攬子合作伙伴計劃,強化社區(qū)和市民的防災(zāi)抗災(zāi)能力,從而在應(yīng)急預(yù)防中發(fā)揮自我管理、自我培訓(xùn)功能,在應(yīng)急響應(yīng)中發(fā)揮短平快的專業(yè)化優(yōu)勢,在災(zāi)后恢復(fù)中迅速集聚社會資本幫助重建。此外,英國在《全民防護標準》中明確規(guī)定了各類社會機構(gòu)需要進行年度應(yīng)急培訓(xùn)和演習(xí)的計劃,并輔之以及時的績效評估。改革開放后,我國針對傳統(tǒng)單一的應(yīng)急管理組織體系在反應(yīng)僵化、應(yīng)急預(yù)案落后、溝通機制不暢、應(yīng)急資源不足、危機重視度不高、事后恢復(fù)低效上的弊端,吸納并整合包含居委會、社區(qū)居民、社會組織在內(nèi)的多元主體,培育包容性、參與性、權(quán)責(zé)并重的社區(qū)風(fēng)險分散機制,進而搭建一種能夠廣泛動員并激勵社會多元主體聯(lián)動的公共危機治理網(wǎng)絡(luò)。2003年“非典”疫情過后,我國明顯加快了“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系建設(shè)和落實,推動了危機治理結(jié)構(gòu)愈加趨于扁平化和開放性,尤其是在中央和各地的應(yīng)急預(yù)案中統(tǒng)籌疊加了包括居委會、社區(qū)居民、社會組織、民警在內(nèi)的社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控、群防群治的常態(tài)化和應(yīng)急化協(xié)作,形成多元并重、共存共榮、統(tǒng)分結(jié)合的公共危機治理網(wǎng)絡(luò),并隨著環(huán)境條件和危機情勢變化實現(xiàn)深度融合,維持治理網(wǎng)絡(luò)的動態(tài)生命力。盡管各級政府仍是各類危機治理資源和價值分配的權(quán)威主體，承擔(dān)著公共危機的主要治理責(zé)任,但一個包含政府應(yīng)急部門、非營利組織、社區(qū)居民、企業(yè)和國際組織等多元主體構(gòu)成的動態(tài)自組織治理網(wǎng)絡(luò)已初具雛形。通過及時識別風(fēng)險并在應(yīng)急預(yù)案指導(dǎo)下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元主體開展聯(lián)動與合作,有效縮減了潛在風(fēng)險可能誘發(fā)的危機概率,彌補了傳統(tǒng)危機應(yīng)對模式下政府應(yīng)急能力和應(yīng)急資源不足的缺陷。

(四)在憂患意識中強化居安思危責(zé)任

憂患意識在我國古代《周易·系辭下》中被解釋為“安而不忘危,存而不忘亡,治而不忘亂”。它要求超越現(xiàn)狀提前預(yù)估可能出現(xiàn)的風(fēng)險和挑戰(zhàn),并對風(fēng)險可能造成的危機進行前瞻性和預(yù)防性的預(yù)判,進而及早介入危機過程,最大限度地規(guī)避或減少危機的產(chǎn)生。由于地震、火山等自然災(zāi)害的頻發(fā),日本社會對憂患意識的培養(yǎng)和重視較為突出,其以制度化的形式向公眾積極宣傳并定期組織開展防災(zāi)避災(zāi)演習(xí)、應(yīng)急展覽、講演會、學(xué)生應(yīng)急模擬等多種應(yīng)急訓(xùn)練,注重居民自主防災(zāi)和居安思危意識的培養(yǎng),從而提高自救、互救能力。2003年“非典”疫情防控過后,我國在凸顯憂患意識的同時培育了預(yù)防為主、源頭防范的應(yīng)急理念,切實指導(dǎo)了應(yīng)急關(guān)口的不斷前移,并在加強和完善應(yīng)急預(yù)案、做好風(fēng)險隱患排查等具體工作中進一步強化了居安思危的常態(tài)化應(yīng)急責(zé)任。黨的十八大以來,習(xí)近平總書記在不同場合多次強調(diào)了憂患意識、風(fēng)險意識和責(zé)任意識的重要性及其必要性,并將憂患意識與強化居安思危責(zé)任納入公共危機治理和應(yīng)急管理領(lǐng)域中的指導(dǎo)原則。2012年11月黨的十八屆一中全會中指出“我們一定要居安思危,增強憂患意識、風(fēng)險意識、責(zé)任意識”;2014年4月中央國家安全委員會第一次會議上再次強調(diào)“增強憂患意識,做到居安思危,是我們治黨治國必須始終堅持的一個重大原則”;2017年7月省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記重要講話精神,迎接黨的十九大”專題研討班開班式上號召“全黨同志特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部增強憂患意識,做到居安思危、知危圖安”;到2021年7月,在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上又繼續(xù)指出“新的征程上,我們必須增強憂患意識、始終居安思危,貫徹總體國家安全觀,統(tǒng)籌發(fā)展和安全,統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局”。由此,我國公共危機治理更加注重事前預(yù)防和常態(tài)化監(jiān)測預(yù)警的重要性,樹立并強化了應(yīng)急有關(guān)部門在風(fēng)險管理中的責(zé)任意識,推動危機治理從“被動響應(yīng)”轉(zhuǎn)向“主動預(yù)防”,也為總體國家安全觀的順利踐行創(chuàng)造了必要的前提條件。

四、我國公共危機治理的現(xiàn)存問題

我國正處于社會、 政治、 經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵時期, 而發(fā)展的客觀性決定其本身會引發(fā)或潛藏各種問題矛盾和風(fēng)險, 這對政府的危機治理能力和水平提出了更高的要求。 政府單一部門的治理主體在面對公共危機治理涉及的各個環(huán)節(jié)、 各種技術(shù)中愈顯疲態(tài),僵化的行政命令式動員手段難以招架復(fù)雜多變的各類新型危機, 暴露出我國公共危機治理在屬地責(zé)任、 基層動能、 信息共享、 輿情回應(yīng)等方面存在的問題。

(一)“決策偏差”與屬地責(zé)任模糊

相較于中央政府在公共危機治理中所代表的集體理性,地方政府出于個體理性可能會出現(xiàn)替換性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、變通性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、附加性執(zhí)行甚至延時性執(zhí)行等行為,造成公共危機中的“決策偏差”,這是導(dǎo)致治理低效和治理混亂局面產(chǎn)生的直接根源,也是造成諸多公共危機蔓延擴散的主要因素。從公共危機的有效治理來看,這一問題在于分類管理、分級負責(zé)的“責(zé)任倫理”不夠明晰,省以下應(yīng)急預(yù)案中對屬地的責(zé)任追究不到位,對遲報、謊報、瞞報和漏報突發(fā)情況的失職、瀆職行為審查不夠嚴格、流程不規(guī)范,對當事主體相關(guān)的上級行政主管部門和地方政府的責(zé)任規(guī)定不夠精細或覆蓋不夠全面,從而導(dǎo)致了屬地責(zé)任歸屬的模糊不清和“決策偏差”的產(chǎn)生。面對突如其來的公共危機,作為治理主體的決策者應(yīng)該保持清醒的頭腦,迅速組織人員查清危機的真正緣由,準確弄清危機的性質(zhì)、趨勢及發(fā)展后果,找到化解危機的有效辦法,果敢地作出決策[10]。 在地方預(yù)案和專項預(yù)案中要明確危機應(yīng)對過程中的責(zé)任主體, 注重將地方管轄區(qū)域內(nèi)的危機應(yīng)對責(zé)任主體進行細分和細化, 保證落實到具體組織甚至是具體的領(lǐng)導(dǎo)者。 以當前我國正面臨的新冠疫情這一突發(fā)性公共衛(wèi)生事件為例, 在疫情反復(fù)的考驗下不少地區(qū)能夠在精準化疫情流調(diào)的基礎(chǔ)上做出快速反應(yīng)和果斷決策,通過迅速封控傳染源, 及時切斷了疫情傳播途徑, 從而較好地發(fā)揮了我國公共危機治理在組織動員上的顯著優(yōu)勢。 與此同時, 也有不少地區(qū)因為屬地防控不當導(dǎo)致新冠疫情的“溢出效應(yīng)”和“漣漪效應(yīng)”此起彼伏, 這種治理低效甚至治理混亂的局面充分暴露出運動式治理中決策者由于短視效應(yīng)造成的“決策偏差”和應(yīng)急責(zé)任不清。 因此, 需要進一步明確公共危機治理中的責(zé)任體系,在權(quán)責(zé)對等、 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則下, 重視自下而上的信息傳遞和更加精準、 覆蓋更為全面的應(yīng)急預(yù)案修繕, 從而在未來更多復(fù)雜態(tài)勢中鞏固公共危機治理的高效性。

(二)“千頭萬緒”與基層執(zhí)行困境

作為政府治理體系的末端,基層任務(wù)繁重,承擔(dān)著管理、服務(wù)、保障以及安全穩(wěn)定等多重職能,同時,基層人員能夠調(diào)度的資源有限,在日常工作中基本處于滿負荷狀態(tài)。而作為公共危機治理體系的前線,基層既是突發(fā)性公共事件的治理源頭,也是公共危機治理體系的“末梢神經(jīng)”,在公共危機的有效應(yīng)對和突發(fā)性公共事件的應(yīng)急處置中具有至關(guān)重要的作用。一旦面對風(fēng)險源復(fù)雜、專業(yè)程度高的新型突發(fā)事件,由于基層應(yīng)急資金不足、人手不夠、專業(yè)知識和裝備匱乏等問題,極易陷入“上面千條線,下面一根針”的執(zhí)行困境。從公共危機的有效治理來看,問題癥結(jié)在于基層預(yù)案的社會化不足,現(xiàn)有的預(yù)案體系未能明確界定和授權(quán)社會公眾特別是社會組織參與的角色、方式和渠道,公眾對數(shù)字化的應(yīng)急手段和智慧應(yīng)急平臺的主動參與和配合能力較弱,應(yīng)急預(yù)案在基層民眾的落實上大打折扣,從而最終堆積成為基層的執(zhí)行困境。一些地區(qū)應(yīng)急預(yù)案中的數(shù)字化、智慧化平臺往往停留在技術(shù)和手段層面的更新,忽視了終端面向廣大民眾。應(yīng)急預(yù)案不僅要規(guī)定基層人員如何行動,還要將普通民眾的參與能力納入到政府應(yīng)急預(yù)案的各項規(guī)劃中,注重發(fā)揮社會組織和民間力量在基層智慧應(yīng)急中的應(yīng)有作用。當前,疫情爆發(fā)后陸續(xù)傳出“武漢社區(qū)工作人員轉(zhuǎn)運病人累癱在地”“西安疫情街道基層干部進入‘白加黑’工作狀態(tài)”“長春社區(qū)黨支部書記每天巡查行走2萬多步”“上海社區(qū)書記凌晨發(fā)文辭職”等事件,這些現(xiàn)象在網(wǎng)絡(luò)引起大量關(guān)注的同時,人們愈加發(fā)現(xiàn)本該發(fā)揮基層應(yīng)急的數(shù)字化和智慧化實效時卻出現(xiàn)了基層人員屢陷執(zhí)行困境,同時其中人員短缺、資源有限已經(jīng)成為基層執(zhí)行困境中最突出問題。

(三)“協(xié)同失靈”與信息共享不暢

在現(xiàn)代社會中,危機往往“禍不單行”,它具有的復(fù)雜性和動態(tài)性特征,需要與之相關(guān)的各方面信息與技能,也需要來自不同組織與團體人們的共同努力與協(xié)同應(yīng)對。如果公共危機治理在跨域協(xié)同中的工作程序不夠明確、信息共享不暢通,可能直接遺失掉危機前期的“黃金”反應(yīng)時間,從而引發(fā)更嚴重的災(zāi)難后果[17]。從公共危機的有效治理來看,這一問題在于現(xiàn)行的各種應(yīng)急預(yù)案、部門預(yù)案和專項預(yù)案重視條條為主的垂直對接,上下級之間的統(tǒng)一配合基本按照“上令下效”的方式推動,而區(qū)域之間協(xié)同行動和信息共享上缺乏有效銜接,導(dǎo)致各自為政、各行其是的混亂局面。單一的政府主體在面對危機狀態(tài)的高度不確定性、無序性和破壞性時,應(yīng)急資源的有限性和危機的瞬時性會對治理主體的協(xié)同應(yīng)對能力和信息共享提出嚴峻挑戰(zhàn),使其極易陷入危機決策中的“協(xié)同失靈”和“群體盲思”。當前,新冠疫情除了具有傳統(tǒng)危機的破壞性、延時性、突發(fā)性、流動性等特征外,一些跨地域性、跨部門性特征更為明顯,在一些地方政府的疫情防控工作中可以看到,以疫情流調(diào)信息及時共享為前提,推進跨區(qū)域政府間的合力溯源防控是疫情短時間內(nèi)得到有效控制的關(guān)鍵助力。然而,由于此類非結(jié)構(gòu)性公共危機的治理時間普遍較長、見效較慢、資源投入更多,導(dǎo)致一些疫情輸入地的政府部門或是不重視或是瞞報、不報,出現(xiàn)了“搭便車”“一刀切”等行為,在疫情防控的信息共享、人員投入、資源調(diào)動等方面出現(xiàn)“本位導(dǎo)向”“部門主義”“各自為政”,阻礙了公共危機治理在信息共享上本該發(fā)揮出的協(xié)同優(yōu)勢,最終導(dǎo)致由“協(xié)同失靈”引發(fā)的疫情擴散風(fēng)險。因此,需要進一步打通有關(guān)應(yīng)急信息的及時共享,破除地方政府間有形或無形的“信息壁壘”,以構(gòu)建區(qū)域應(yīng)急利益共同體的形式實現(xiàn)更加高效的協(xié)同治理和更為靈活的合作機制,從而防范化解非結(jié)構(gòu)性公共危機的不斷擴散和反彈風(fēng)險。

(四)“信任危機”與輿情回應(yīng)不當

如何鞏固群眾對政府治理的信任向來是公共管理理論與實踐需要直面的現(xiàn)實話題,傳統(tǒng)政府的信任危機與其說是對政府存在的合法性的挑戰(zhàn),不如說是對政府制度設(shè)計和公共政策產(chǎn)生的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)[18]。公共危機治理中的政府既然是代表公民運用公權(quán)力調(diào)動應(yīng)急資源對危機進行預(yù)防、應(yīng)對、恢復(fù)的組織,具有最小化危機對公共利益損害的治理責(zé)任,那么就需要政府不斷建設(shè)和完善與危機治理相關(guān)的制度安排,并確保公民能夠知曉并參與危機治理的全過程,否則會導(dǎo)致社會公眾信心不足和對政府信任的下降,從而削弱政府行使危機治理的合法性[19]。在公共危機的治理場景中,政府治理的合法性必須首先得到屬地群眾的支持和維護,對于輿情的及時準確透明回應(yīng)就顯得尤為必要。從公共危機的有效治理來看,輿情回應(yīng)主要包含兩方面,一是對公眾說明危機情勢及其進展,二是重點回應(yīng)公眾疑惑和要求,避免滋生并化解謠言,及時公布信息實現(xiàn)“謠言止于知”、鼓勵民眾增強辨識能力實現(xiàn)“謠言止于智”、完善輿情回應(yīng)規(guī)范并懲罰故意制謠傳謠行為實現(xiàn)“謠言止于制”、重視政府公信力維護建構(gòu)實現(xiàn)“謠言止于治”[20]154-155。當前,移動互聯(lián)網(wǎng)的普及帶來了媒體生態(tài)和社會環(huán)境的急劇變化,群眾關(guān)心關(guān)注的熱點焦點很容易發(fā)酵為網(wǎng)絡(luò)“爆點”,這在某種程度上加大了公共危機輿情的引導(dǎo)和回應(yīng)難度[21]。而一些民眾借助移動互聯(lián)網(wǎng)平臺對某些部門、某些事件提出質(zhì)疑后,涉事方的回應(yīng)一旦沒能澄清疑惑就會引發(fā)次生輿情,甚至連官方回應(yīng)者本人也成了輿論焦點。部分地區(qū)在輿情處置上采用的“刪帖”“屏蔽”等措施無疑是避重就輕的,這種回避輿情的做法并不會使得發(fā)酵起來的輿情趨于平緩,相反,大量留白會引起更多猜測,加劇群眾的恐慌情緒和負面輿論。避而不談問題所在的聲明只會反向引發(fā)網(wǎng)民的抵觸心理,輿情回應(yīng)不當直接導(dǎo)致了政府公信力的急速下降,甚至引發(fā)“信任危機”。

五、我國公共危機治理的優(yōu)化路徑

公共危機治理是現(xiàn)代社會中與高效能的危機管理體制相對應(yīng)的一種現(xiàn)實選擇,要實現(xiàn)我國公共危機治理的長效發(fā)展,必須首先解決好公共危機治理中暴露出的“痛點”“難點”,從壓實屬地責(zé)任、加快數(shù)字賦能、推進跨域協(xié)同、規(guī)范輿情回應(yīng)著手,推進中國特色應(yīng)急管理體制的現(xiàn)代化發(fā)展。

(一)壓實屬地責(zé)任,完善省以下應(yīng)急預(yù)案編修

我國自2006年就開始實行“分級負責(zé)、屬地為主”的應(yīng)急管理體制,但在公共危機治理的現(xiàn)實情境中,“提級管理”的做法屢見不鮮。例如,縣域內(nèi)的突發(fā)性公共危機可能會報請市級政府來接手指揮,市級層面出現(xiàn)公共危機時會由省級政府接手相關(guān)應(yīng)急工作,而一個省出現(xiàn)公共危機時中央政府也會派駐工作小組進行指導(dǎo)監(jiān)管。盡管從傳統(tǒng)政府治理角度來看“屬地為主”和“提級管理”二者之間并不沖突矛盾,且應(yīng)對公共危機往往既需要屬地政府的努力,也需要上級機關(guān)和部門的作為，但這很可能會導(dǎo)致公共危機治理中屬地責(zé)任的不清與模糊,最終出現(xiàn)由于“提級管理”而引發(fā)的“決策混亂”情形。公共危機治理一般需要投入大量人力物力和財力,而在各地的應(yīng)急預(yù)案中只會規(guī)定本級政府在危機應(yīng)對中的職責(zé)所在,一旦缺乏足夠的資源投入或超出本級政府的治理能力和權(quán)限,有些屬地就容易“避責(zé)”“躺平”“甩鍋”“推責(zé)”等,屬地責(zé)任可能落空[22]。因此,要提升地方政府屬地管理的防控能力和決策靈活性,并構(gòu)建問責(zé)與激勵相平衡的應(yīng)急責(zé)任機制,避免單方面強調(diào)屬地責(zé)任[23]。同時,要加速完成省級各專項預(yù)案和省、市、縣各類應(yīng)急預(yù)案的編修,明確各類突發(fā)事件中屬地應(yīng)急責(zé)任,推進鄉(xiāng)級(街道)和村(社區(qū))級預(yù)案修訂工作和應(yīng)急預(yù)案體系,規(guī)范各類突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理,從制度設(shè)計和組織體系角度預(yù)判應(yīng)急中可能需要的一切資源和力量,確保最大限度地防患于未然[24]。

(二)加快數(shù)字賦能,關(guān)注基層智慧應(yīng)急實效

數(shù)字賦能下的政府數(shù)字化建設(shè)已然成為我國地方政府下一步的改革重點和發(fā)展方向,這對于政府治理能力也提出了一系列新型考驗。依托數(shù)字賦能實現(xiàn)地方政府的數(shù)字治理不單單是一個政府治理手段上的技術(shù)革新,也需要對數(shù)字治理背后涉及的數(shù)據(jù)采集和信息共享提前做好協(xié)調(diào)。同時,不同部門間的信息對接、聯(lián)動和協(xié)同還需要做好相應(yīng)匹配,最終才能保證數(shù)字技術(shù)順利落實到提升政府治理能力的現(xiàn)代化。而一旦政府部門間的數(shù)字聯(lián)動出現(xiàn)問題,就會直接影響政府數(shù)字治理的整體效能和最大效益。長期以來,應(yīng)急手段的科學(xué)高效、智慧應(yīng)急的有效落地一直都是重點難題。在我國公共危機治理的數(shù)字建設(shè)中,政府對數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用水平和能力參差不齊,這與不同層級政府對于數(shù)字發(fā)展的投入力度、數(shù)字應(yīng)用權(quán)力的整合程度、政府部門間的數(shù)字協(xié)調(diào)程度都是密切相關(guān)的,但其中基層政府的智慧應(yīng)急實效最為關(guān)鍵[25]。當前,我國應(yīng)急管理部積極組織并推動基層“智慧應(yīng)急”的試點建設(shè),聚焦提高公共危機治理和應(yīng)急管理的科學(xué)化、專業(yè)化、智能化、精細化水平目標,積極探索基層“應(yīng)急智理”的信息化發(fā)展。依托基層“智慧應(yīng)急”的試點和模式推廣,以覆蓋應(yīng)急管理核心業(yè)務(wù)需求的基層智慧應(yīng)急實效仍是未來我國公共危機治理的關(guān)注重點。

(三)推進跨域協(xié)同,搭建區(qū)域應(yīng)急利益共同體

我國公共危機治理體系已具雛形,但在應(yīng)急協(xié)同治理的觀念上和體制上仍有不少障礙,阻礙了地區(qū)間、部門間的整體協(xié)同效應(yīng)[26]。這不僅需要在緊急或災(zāi)難狀態(tài)下及時協(xié)調(diào)跨區(qū)域政府間的聯(lián)合防控，而且也要盡快建立一套適應(yīng)我國政府治理情景的跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同治理機制。隨著重大突發(fā)性公共危機的跨域性、瞬時性、復(fù)雜性等特征愈加明顯,單靠屬地政府自身的應(yīng)急管理能力和資源保障能力是遠遠不夠的,需要跨區(qū)域政府組織、市場力量和社會公眾的協(xié)同治理,搭建共建共治共享的區(qū)域應(yīng)急利益共同體[27]。其中,共建是區(qū)域內(nèi)相關(guān)利益主體共同參與應(yīng)急體制機制、組織制度和能力建設(shè);共治是區(qū)域內(nèi)相關(guān)利益主體要樹立大治理觀和多方參與的公共危機協(xié)同治理體系;共享是推進區(qū)域應(yīng)急公共服務(wù)的均等化和標準化[28]。通過培育和形成省、市、縣三級跨區(qū)域協(xié)同、多方聯(lián)動、一體化和全周期應(yīng)急協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò),實現(xiàn)應(yīng)急資源的跨區(qū)域、跨時空高效配置,提高地方政府協(xié)同處置跨域公共危機的整體能力和區(qū)域應(yīng)急彈性、韌性、持續(xù)性[29]。針對可能出現(xiàn)跨域?qū)傩缘耐话l(fā)性公共危機,屬地向周邊區(qū)域提出加強應(yīng)急指揮聯(lián)動和增援需求,啟動跨域應(yīng)急協(xié)同響應(yīng)和應(yīng)急力量調(diào)度,在跨域協(xié)同治理的合作實踐中不斷提升區(qū)域應(yīng)急利益共同體的治理效能。同時,強化區(qū)域應(yīng)急信息的共享聯(lián)動和互通,以信息互通、密切合作、協(xié)同互補為原則,強化區(qū)域應(yīng)急工作聯(lián)動,實現(xiàn)跨域協(xié)同的信息互補、會商研判和應(yīng)對情況復(fù)盤通報,推進應(yīng)急資源信息共享、遠程聯(lián)動指揮、視頻會商、協(xié)同救援,為公共危機的協(xié)同治理提供數(shù)字化支撐。

(四)規(guī)范輿情回應(yīng),公開透明危機治理流程

公共危機的出現(xiàn)是對政府信任的重大考驗,有關(guān)公共危機的輿情回應(yīng)也是重塑或提升政府公信力的重要契機。政府對于突發(fā)事件的信息發(fā)布是否及時、真實,面對輿情回應(yīng)是否得當、規(guī)范,都成為安撫群眾恐慌情緒、遏止謠言擴散的關(guān)鍵因素[30]。一旦權(quán)威信息發(fā)布的缺位、失位、錯位就會誤導(dǎo)公眾,甚至引發(fā)次生輿情和政府公信力的急劇下降。我國各級政府在吸取并借鑒一些重大公共危機輿情事件的經(jīng)驗后,對于輿情信息檢測、處理輿情事件和引導(dǎo)公眾輿論等方面較為重視,不少地區(qū)還將媒介素養(yǎng)納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核的內(nèi)容。當圍繞突發(fā)事件產(chǎn)生的輿情信息升溫發(fā)酵甚至呈現(xiàn)指數(shù)級傳播時,為了避免輿情帶來的惡劣影響就需要政府部門全面監(jiān)測輿情信息,及時發(fā)現(xiàn)負面輿情并重視負面輿情的規(guī)范回應(yīng)。政府在通過主流媒體、官方渠道發(fā)布和報道重大輿情事件時,除了要及時準確地向公眾傳遞事件的最新進展,還要科學(xué)解讀每次輿情事件背后產(chǎn)生的根源,在輿情回應(yīng)中強化公共危機的歸因及歸責(zé)機制,從而引導(dǎo)公眾能夠科學(xué)、理性地看待危機事件[31]。公開、透明是最好的輿情穩(wěn)定劑,通過公開透明政府的危機治理流程,借助政務(wù)新媒體的科學(xué)闡釋、主流媒體的現(xiàn)場報道、相關(guān)專家的研判解讀,進而將輿論導(dǎo)向回歸到事件本身,并引導(dǎo)公眾知曉、配合和參與公共危機治理。

六、結(jié) 語

現(xiàn)代社會中自然災(zāi)害與非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的社會風(fēng)險更易疊加,孤立的公共危機可能引發(fā)連鎖反應(yīng),偶發(fā)的公共危機可能成為頻發(fā)狀態(tài),局部的社會沖突可能釀成全局危機?；仡櫴崂砦覈参C治理的演進脈絡(luò),分析現(xiàn)實公共危機治理情景中的問題并明確優(yōu)化路徑,是實現(xiàn)公共危機治理能力和水平現(xiàn)代化的必要回應(yīng)和必然選擇。深化此項工作任重道遠。