李松林

（河南工程學(xué)院 人文政法學(xué)院，河南 鄭州 451191）

黨的十八大以來，正風(fēng)肅紀(jì)工作常態(tài)化，加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，給領(lǐng)導(dǎo)干部套上了“緊箍咒”，架起了“高壓線”，在大大減少“亂作為”營造了清明政治生態(tài)的同時，部分地方也出現(xiàn)了工作由“邀功”向“避責(zé)”的策略變化，加劇了某些領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”現(xiàn)象。在全面深化改革的今天，消除或減輕廣大干部“干事”顧慮心理，激發(fā)他們的“干事”熱情，就成為一個必須正視的問題。在此背景下，2016年1月，習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上發(fā)表的講話中針對解決“為官不為”問題，提出了“三個區(qū)分開來”。黨的十九大報告也提出，要建立激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制，為敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。2018年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》再次指出要“建立健全容錯糾錯機(jī)制”，“切實(shí)為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐窝膭拧?。近些年來，在中央政策號召和指引下，各地積極予以回應(yīng)，一批有關(guān)構(gòu)建容錯機(jī)制的政策相繼出臺。

各地容錯機(jī)制運(yùn)行情況怎么樣，實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果了嗎？當(dāng)前地方較少有容錯免責(zé)申請，鮮有容錯實(shí)踐報道，容錯案例罕見，很難確立容錯機(jī)制同實(shí)務(wù)中干部擔(dān)當(dāng)作為的關(guān)聯(lián)性。容錯機(jī)制并未達(dá)到預(yù)期效果①梅立潤.容錯機(jī)制為何達(dá)不到預(yù)期效果：一個整體分析框架［J］.甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2019 （01） ：94-103、127-128.，問責(zé)和容錯推拉結(jié)合的協(xié)同效應(yīng)尚沒有充分發(fā)揮。目前，國內(nèi)對容錯糾錯機(jī)制研究成果聚焦在以下幾個方面：一是中國古代和西方現(xiàn)有的容錯免責(zé)制度及其經(jīng)驗(yàn)借鑒②中共浙江省委黨校課題組.借鑒中國古代容錯用人觀建立完善干部容錯免責(zé)機(jī)制［J］.黨政視野，2016（08）：157-160.③王明杰.美英法行政免責(zé)的經(jīng)驗(yàn)借鑒［J］.人民論壇，2016（11）：24-27.，二是容錯糾錯的正當(dāng)性或和法律性④⑤張哲飛，戚建剛.公務(wù)員免責(zé)制度的規(guī)范分析［J］.理論探討，2017（04）：171-176.，三是問責(zé)與容錯的邊界⑥杜興洋，陳孝丁敬.容錯與問責(zé)的邊界：基于對兩類政策文本的比較分析［J］.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2017（05）：53-62.，四是容錯機(jī)制建設(shè)的問題和現(xiàn)狀⑦王炳權(quán).各地容錯糾錯機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)與不足［J］.人民論壇，2017（26）：45-47.⑧鄧銳，儲著斌.新時期我國領(lǐng)導(dǎo)干部容錯免責(zé)政策文本分析和機(jī)制構(gòu)建［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2018（05）：39-41.⑨趙迎輝.新時代干部容錯糾錯機(jī)制的建構(gòu)及完善［J］.山東社會科學(xué)，2020（01）：170-174.，五是容錯掣肘因素或困境及優(yōu)化途徑⑩成為杰，馬曉黎.干部容錯：制度機(jī)理、掣肘因素與優(yōu)化路徑［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2018（03）：97-101、155-156.?彭忠益，申倩.新時代容錯機(jī)制的功能定位與構(gòu)建路徑［J］.中州學(xué)刊，2019（11）：7-11.，等等。大部分研究成果往往強(qiáng)調(diào)容錯與問責(zé)的區(qū)別，而忽視了二者的緊密關(guān)系，致使容錯糾錯機(jī)制設(shè)計缺乏系統(tǒng)性，進(jìn)而影響了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部容錯實(shí)踐。本文試圖基于二者關(guān)系，思考容錯機(jī)制的構(gòu)建，尋求對問責(zé)制的有效銜接、調(diào)整和突破，以實(shí)現(xiàn)容錯機(jī)制構(gòu)建的初衷。

一、問責(zé)與容錯的緊密關(guān)系

（一）問責(zé)是容錯的前提

問責(zé)是因相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部沒有做好自己分內(nèi)的事而應(yīng)承擔(dān)懲戒性后果。正是因?yàn)橛袉栘?zé)的嚴(yán)管和約束，才需要有容錯的厚愛和激勵。從各地問責(zé)制規(guī)范性文件看，其中包含了一些程度不同的容錯或免責(zé)規(guī)定。這些規(guī)定蘊(yùn)含著幾個精神：二者互為補(bǔ)充、不可分割。只強(qiáng)調(diào)問責(zé)而忽視容錯，容易抑制人們干事創(chuàng)業(yè)的積極性；只強(qiáng)調(diào)容錯而忽視問責(zé)，則容易導(dǎo)致亂作為?龐明禮.國家治理效能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制：一個政策過程的分析視角［J］.探索，2020（01）：89-97、2.；沒有追責(zé)和懲戒，自然也就無所謂容錯，容錯以問責(zé)的存在為前提；只有那些納入問責(zé)的情形，才有可能視具體情況審察是否適用于容錯。另外，作為先于容錯機(jī)制出現(xiàn)的問責(zé)制?我國問責(zé)制度在2003年“非典”爆發(fā)之后逐步建立，2009年《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》出臺后正式走向規(guī)范化、制度化。從2016年開始，在全國各地掀起了制定容錯機(jī)制的熱潮，出臺了大量相關(guān)文件，進(jìn)入了容錯機(jī)制的初步構(gòu)建階段。，問責(zé)的主體、客體、范圍、程序、責(zé)任體系、后果等基本方面合理明確的規(guī)定，能為容錯機(jī)制的構(gòu)建提供框架和參照。

（二）容錯是問責(zé)的例外

容錯和問責(zé)是一對相逆的關(guān)系。問責(zé)是追責(zé)，容錯是免責(zé)。容錯的正當(dāng)性和規(guī)范性可以以理性認(rèn)知的價值局限性、寬容理念的價值印證以及權(quán)力理性的實(shí)踐指向?yàn)橐罁?jù)①胡杰.容錯糾錯機(jī)制的法理意蘊(yùn)［J］.法學(xué)，2017（03）：165-172.。無論是問責(zé)還是容錯，最終都是圍繞公共責(zé)任畫同心圓，為公共權(quán)力規(guī)范有效運(yùn)行提供保障。但是，責(zé)任豁免具有一定的敏感性，容錯可能成為公共部門或公職人員逃避責(zé)任的“保護(hù)傘”。因此，對公權(quán)力的監(jiān)督應(yīng)該遵循“問責(zé)是常態(tài)，容錯是例外”的原則，各地應(yīng)謹(jǐn)慎對待容錯情形的適用范圍和條件，吃透中央“三個區(qū)分開來”精神實(shí)質(zhì)，集思廣益，反復(fù)論證，以確保相關(guān)政策文件的科學(xué)性和合理性。

（三）問責(zé)與容錯的邊界

從激勵的“干事”強(qiáng)化理論看，問責(zé)具有負(fù)強(qiáng)化功用，關(guān)注失職行為，容錯具有正強(qiáng)化功能，鼓勵“干事”行為。在理論上二者似乎涇渭分明，但在具體實(shí)踐中卻撲朔迷離。我國當(dāng)前對于問責(zé)情形的規(guī)定可概括如下：因決策失誤、工作失職、濫用職權(quán)等造成重大損失或惡劣影響的，應(yīng)追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任②杜興洋，陳孝丁敬.容錯與問責(zé)的邊界：基于對兩類政策文本的比較分析［J］.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2017（05）：53-62.。目前各地有關(guān)政策文件中可容錯的情形如下：官員因不可抗力導(dǎo)致未達(dá)到預(yù)期效果或造成負(fù)面影響和損失；法律法規(guī)沒有明令禁止；符合中央和本地黨委政府決策部署、經(jīng)過集體民主決策程序；沒有為個人或單位謀取私利；積極主動采取措施消除影響或挽回?fù)p失。以上五個方面是識別容錯的形式標(biāo)準(zhǔn)。從內(nèi)容上看，所容之“錯”主要集中于開拓創(chuàng)新、探索性試驗(yàn)工作中，違法亂紀(jì)應(yīng)問責(zé)，不在容錯之列。

二、現(xiàn)行問責(zé)制有關(guān)容錯的缺失或不足

（一）重問責(zé)，輕容錯

我國問責(zé)制存在“重問責(zé)，輕容錯”的具體表現(xiàn)是有關(guān)容錯規(guī)定散見于一些問責(zé)制規(guī)范文本中，寥寥數(shù)語，篇幅較小，一般同“從重問責(zé)”相伴出現(xiàn)。現(xiàn)行問責(zé)制中有關(guān)容錯的規(guī)定通常用“從輕問責(zé)”“從輕或者減輕處理”“免予行政問責(zé)”“不予行政問責(zé)”“從輕處理”“不予追究行政過錯責(zé)任”等表述?！蛾P(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（2009年6月30日，以下簡稱《暫行規(guī)定》）第九條，列舉“從輕問責(zé)”的情形，《北京市行政問責(zé)辦法》（2011年5月19日）十四條列舉了“從輕或者減輕處理”的情形以及“情節(jié)輕微”，緊急情況下盡到“合理注意義務(wù)”的免于或不予行政問責(zé)。

事實(shí)上，在中央提出“三個區(qū)分開來”以前，很少有專門容錯的地方政策文件出臺③成為杰，馬曉黎.干部容錯：制度機(jī)理、掣肘因素與優(yōu)化路徑［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2018（03）：97-101、155-156.④總體來看，干部容錯機(jī)制無論是改革創(chuàng)新類文件容錯條款的方式或?qū)ｉT出臺相關(guān)文件的方式，兩種方式加起來類似的文件規(guī)定也并不多，而且大多數(shù)分布在東部發(fā)達(dá)地區(qū)。。究其原因，一方面容錯具有一定的敏感性，問責(zé)具有平息民怨和民憤的政治功能，容錯潛在具有弱化或損害問責(zé)功能的危險；另一方面，我國問責(zé)制2000年以后才逐步建立，問責(zé)沒有發(fā)展完善，也就無所謂容錯。

（二）重羅列，輕標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)行問責(zé)制中有關(guān)容錯的內(nèi)容，主要是羅列出“從輕問責(zé)”或“不予問責(zé)”的一些情形。《暫行規(guī)定》羅列兩種“從輕問責(zé)”的情形，一是“主動采取措施，有效避免損失或者挽回影響的”，二是“積極配合問責(zé)調(diào)查，并且主動承擔(dān)責(zé)任的”?！陡拭C省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)實(shí)施辦法（試行）》（2012年7月5日）“從輕問責(zé)”的情形除了直接復(fù)制中央頒布的《暫行規(guī)定》外，針對集體決策失誤問責(zé)，規(guī)定“明確提出反對意見的領(lǐng)導(dǎo)班子成員不予問責(zé)”?！逗笔⌒姓栘?zé)辦法》（2016年2月22日）羅列出“免于行政問責(zé)”的三種情形，“從輕和減輕處理”的四種情形，比甘肅的更具體一些。幾乎和湖北省同時出臺的《吉林省行政問責(zé)辦法》（2016年2月4日）羅列“從輕問責(zé)處理”的四種情形，又特別單列一條對于“在緊急情況下……盡到合理注意義務(wù)的”“情節(jié)輕微并主動改正的”，分別不予和免于問責(zé)。另外，還羅列出“不對具體行政行為責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)”的四種情形。

從省級層面問責(zé)規(guī)范文本看，雖然突破中央《暫行規(guī)定》中“從輕問責(zé)”，羅列了“不予問責(zé)”的情形，但各地羅列情形大同小異，有粗細(xì)之分。各地問責(zé)制中容錯情形的設(shè)定大體上分兩類，一類是有條件的容錯，“從輕問責(zé)”；一類是絕對容錯，“不予問責(zé)”。所采用的普遍標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)事主體的意愿態(tài)度、結(jié)果影響。對于其他標(biāo)準(zhǔn)雖然有所采用，但各地不一，這勢必造成“從輕問責(zé)”與“不予問責(zé)”的某些混亂，為容錯情形的識別或?qū)嵺`操作造成一定的困難，也背離問責(zé)和容錯的初衷。要明確標(biāo)準(zhǔn)，首先各地要對何謂所免之“責(zé)”、何謂所容之“錯”有一個較為統(tǒng)一的認(rèn)識。政治責(zé)任能不能免除？違紀(jì)違法能不能容錯？容錯針對那些工作領(lǐng)域？究竟?jié)M足一個或幾個標(biāo)準(zhǔn)才能容錯？這些都是容錯機(jī)制構(gòu)建所要解決的關(guān)鍵問題。

（三）有局部，無體系

如上所述，我國現(xiàn)有問責(zé)制雖然大都涉及了容錯免責(zé)，但僅僅局限于簡單羅列出“從輕問責(zé)”“免于問責(zé)”的一些情形，很少涉及其他。容錯關(guān)涉到責(zé)任豁免，責(zé)任豁免必須以實(shí)事求是、公平正義為出發(fā)點(diǎn)。容錯制度設(shè)計的初衷在于激勵廣大干部開拓進(jìn)取、大膽探索，加快各項(xiàng)改革事業(yè)進(jìn)程。要想實(shí)現(xiàn)這個初衷，同時又不損害和削弱問責(zé)的權(quán)威，就必須加強(qiáng)容錯體系的建設(shè)。

容錯體系屬于一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在這個體系中起碼包括容錯的主體、對象、情形、程序和結(jié)果五個方面。容錯主體分工是否明確，是否上下互動左右互通，不僅關(guān)系到容錯的效率和效果，也關(guān)系到容錯機(jī)關(guān)是否受到各種方向和形式的監(jiān)督和制約。容錯對象是否同時涵蓋組織和個人、黨委和政府、正職和副職、上級和下級，關(guān)系到是否扎牢制約權(quán)力的制度籠子。容錯情形設(shè)置科學(xué)與否，關(guān)系到容錯的可操作性和是否能夠同時解決“亂作為”和“不作為”兩大問題。問責(zé)程序的公平正義，關(guān)系到容錯工作的規(guī)范性和對容錯對象合法權(quán)益的保護(hù)。容錯程序的正當(dāng)應(yīng)用，關(guān)系到容錯制度初衷及權(quán)威性是否實(shí)現(xiàn)。

三、容錯機(jī)制構(gòu)建對問責(zé)制的借鑒

我國現(xiàn)行問責(zé)制正處于發(fā)展而又不完善的階段①成為杰，馬曉黎.干部容錯：制度機(jī)理、掣肘因素與優(yōu)化路徑［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2018（03）：97-101、155-156.，其有關(guān)容錯規(guī)定也存在缺失和不足。從我國問責(zé)制度建設(shè)和實(shí)施情況來看，積累了一定經(jīng)驗(yàn)，也存在一定教訓(xùn)，做一些總結(jié)，能為容錯機(jī)制設(shè)計提供借鑒。

（一）頂層設(shè)計是基礎(chǔ)

盡管問責(zé)的相關(guān)法律法規(guī)的數(shù)量不少，但依然很不完善。

1.法規(guī)文件不成體系，大量存在重復(fù)、交叉、缺失的現(xiàn)象，統(tǒng)一性也不足。僅黨內(nèi)法規(guī)而言，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等文件之間就存在諸多重復(fù)交叉的內(nèi)容；省級問責(zé)文件中“行政問責(zé)”“行政首長問責(zé)”“行政負(fù)責(zé)人問責(zé)”“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不作為不擔(dān)當(dāng)問責(zé)”“行政過錯責(zé)任追究”等說法五花八門，問責(zé)的范圍和對象不統(tǒng)一。

2.文件的制定在合法性和合理性方面存在問題。首先，即使國家機(jī)構(gòu)出臺的文件，相當(dāng)部分也是政府自身（如國務(wù)院及其職能部門、省級政府等）制定的，存在“既當(dāng)運(yùn)動員，又當(dāng)裁判員”的不合理現(xiàn)象，作為權(quán)力機(jī)構(gòu)和法律規(guī)定的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人大，尤其是有立法權(quán)的地方人大，卻極少出臺相關(guān)法規(guī)；其次，很多文件的出臺是“臨時應(yīng)付”，如《關(guān)于充分發(fā)揮職能作用，積極查辦在防治“非典”斗爭中發(fā)生的瀆職犯罪案件的通知》，是針對當(dāng)時突出的問題進(jìn)行“運(yùn)動型”問責(zé)而制定的文件，其結(jié)果是某個方面“單兵突進(jìn)”而非系統(tǒng)性完善①趙蕾.高官問責(zé)制度構(gòu)建模式的多維比較——以中國內(nèi)地和香港為分析案例［J］.公共管理學(xué)報，2011（04）：32-39、123-124.。同時大量的文件并不是黨內(nèi)或國家法律法規(guī)，僅僅是通知和規(guī)定等政策性文件，而屬于法律法規(guī)的文件則有很多都是“試行”或“暫行”的，缺乏完善的頂層設(shè)計和長遠(yuǎn)規(guī)劃。

3.制度文件的內(nèi)容不清晰。有效合理的問責(zé)制度要明確規(guī)定“因何問責(zé)”“如何問責(zé)”“問責(zé)后續(xù)”等內(nèi)容，但現(xiàn)行的諸多文件多重視強(qiáng)調(diào)問責(zé)的重要性和意義，及黨和國家的政治要求，對于問責(zé)的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)和程序等核心問題表述模糊。地方的制度文件基本都是以中央部門的文件為模板，自然存在很多不清晰內(nèi)容。

目前，有關(guān)容錯機(jī)制的頂層設(shè)計也有待加強(qiáng)。從習(xí)近平第一次提出“三個區(qū)分開來”后各地出臺相關(guān)政策文件的速率和頻率看，地方對推進(jìn)和實(shí)施容錯機(jī)制具有積極性。目前，容錯機(jī)制建設(shè)最主要最直接的頂層設(shè)計就是“三個區(qū)分開來”。它為容錯情形識別和設(shè)定劃定了框架和標(biāo)準(zhǔn)，但各地對其有不同的認(rèn)識和解讀。況且，“三個區(qū)分開來”還不足以指導(dǎo)整個容錯體系建設(shè)。各地對容錯機(jī)制建設(shè)必須有統(tǒng)一認(rèn)識和標(biāo)準(zhǔn)，防止和杜絕各地松緊不一，縱容錯誤的現(xiàn)象?！蛾P(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》是中央層面“對建立激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制，進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為提出明確要求”。有關(guān)對容錯機(jī)制“明確要求”除了重申“三個區(qū)別開來”以外，還涉及容錯原則、容錯審查的機(jī)構(gòu)、對容錯綜合分析因素、對容錯干部對象的評價等。所有這一部分加起來寥寥506 個漢字，更多的是一種高度概括式的設(shè)想和方向，僅僅勾勒出容錯機(jī)制的局部構(gòu)建框架，缺少在容錯情形、容錯主體、容錯標(biāo)準(zhǔn)、容錯程序等方面具體的規(guī)定。

我國問責(zé)制規(guī)范文件從形式到內(nèi)容都存在不規(guī)范的地方，究其原因，不能排除頂層設(shè)計尚未明確的因素。頂層設(shè)計具有決定性，國家決定地方，省級層面問責(zé)制設(shè)計決定轄區(qū)各地問責(zé)制的細(xì)化落實(shí)。頂層設(shè)計應(yīng)該注重整體關(guān)聯(lián)性，就是要做好問責(zé)要素間的關(guān)聯(lián)、匹配及有機(jī)銜接。頂層設(shè)計也應(yīng)該注重問責(zé)的實(shí)踐性，表述簡潔明確，操作簡便可行。目前，容錯機(jī)制頂層設(shè)計同樣存在不足，缺少專門性的容錯法律法規(guī)，造成地方有關(guān)法規(guī)文件出臺缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，也影響了容錯機(jī)制的權(quán)威性。

（二）標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)是依據(jù)

對于問責(zé)情形，現(xiàn)有制度文件基本都是采用“高度概括性列舉+其他”的方式。這種方式雖然在文本形式上說明了需要問責(zé)的情形，但這種規(guī)定缺乏操作性判斷標(biāo)準(zhǔn)，其“概括性”特征會導(dǎo)致認(rèn)定問責(zé)對象時存在很大的“活動空間”，尤其是不完全列舉之后的“其他情形”提供了很大的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致應(yīng)該問責(zé)的敷衍塞責(zé)甚至逃避問責(zé)。出現(xiàn)問題之后是問責(zé)黨委還是問責(zé)政府，問責(zé)上級還是問責(zé)下級等缺乏界定，彈性過大。對于問責(zé)的方式及什么樣的情況給予何種方式的問責(zé)，現(xiàn)行制度文件同樣缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)?！稌盒幸?guī)定》中問責(zé)方式包括責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職和免職；《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中規(guī)定對黨組織的處理包括改組、解散，對黨員的紀(jì)律處分包括警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍等；《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》規(guī)定的種類包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等。不同的文件規(guī)定的問責(zé)方式各不相同，缺乏統(tǒng)一的序列，而且對于什么情況應(yīng)該給予哪種方式的問責(zé)，除《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》有大致原則性的規(guī)定，其他文件沒有做出說明。尤其是對于集體性問責(zé)中黨政領(lǐng)導(dǎo)（如市委書記和市長）、正副職務(wù)（如市長和副市長）、上下級之間的責(zé)任劃分及對應(yīng)處理方式的適用缺乏公開標(biāo)準(zhǔn)。幾乎所有的文件都規(guī)定有“從重”和“從輕”處理的情況，“從重”或“從輕”本身又是模糊規(guī)定。由于標(biāo)準(zhǔn)及尺度不明晰，問責(zé)的實(shí)踐也存在混亂，如各種“該罰不罰”“輕過重罰”“重過輕罰”問題以及“問責(zé)減震效應(yīng)”①張蕊.地方政府責(zé)任與問責(zé)制中的制度困境［J］.山東行政學(xué)院學(xué)報，2014（01）：19-23、53.。

現(xiàn)有的容錯情形主要考慮從不可抗力、影響結(jié)果、法律法規(guī)、程序正義、態(tài)度意愿等因素進(jìn)行設(shè)定，這對于合理容錯具有直接的意義。但是容錯情形的設(shè)定還可以進(jìn)一步規(guī)范化，其具體問題可作具體如下歸納。一是容何“錯”認(rèn)識有所差異。福建省《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的實(shí)施意見》（2018年6月）將處置突發(fā)事件、處理基層治理、維護(hù)社會穩(wěn)定、處理歷史遺留問題等納入容錯之列，這些事務(wù)領(lǐng)域——群體性事件、上訪、拆遷、征地等，都有相對細(xì)化的政策法規(guī)文件保護(hù)相對弱勢的人民群眾合法權(quán)益。但就現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)而言，為防止截訪、強(qiáng)拆、強(qiáng)征等暴力執(zhí)法現(xiàn)象出現(xiàn)，這些領(lǐng)域不宜納入容錯之列。浙江省《關(guān)于完善改革創(chuàng)新容錯免責(zé)機(jī)制的若干意見》（2016年12月）規(guī)定“對于落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任不到位，發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害事件、食品藥品安全事故、安全生產(chǎn)事故，群體性事件處置不力等情況不予容錯免責(zé)”，則更科學(xué)一些。二是容錯情形設(shè)定有差別。容錯情形設(shè)定的寬松同容何“錯”的認(rèn)知密切相關(guān)。總體上看，容錯情形的設(shè)定比較寬泛，浙江省惜墨如金，共119 字，福建省和江蘇省相對較多，分別是489 字和452 字。姑且不論這種高度概括和列舉式是否能囊括所有應(yīng)容錯情形，僅就容錯情形的識別就存在巨大的自由解釋空間，現(xiàn)實(shí)操作性不強(qiáng)。另外，對于類似的情形，容錯規(guī)定也不一樣。例如，浙江省對于“積極推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新”的予以容錯免責(zé)，江蘇省對于“推進(jìn)改革和體制機(jī)制創(chuàng)新”的將根據(jù)具體情況進(jìn)行容錯。還有，容錯情形最后都有一項(xiàng)兜底性條款，例如，“其他符合有關(guān)規(guī)定，可予以容錯的”等，這一方面除體現(xiàn)彈性外，也可能為人為擴(kuò)大容錯解釋留下口子。三是某些關(guān)鍵詞的界定不清晰。容錯情形中出現(xiàn)概率比較高的詞匯，例如“錯誤”“失誤”“過失”等如何界定，厘清這些概念，對于容錯的識別至關(guān)重要。其中最為重要的是政策過程中違反了國法，屬不屬于“錯誤”“失誤”“過失”；違反了黨紀(jì)和公務(wù)員紀(jì)律，屬不屬于“錯誤”“失誤”“過失”；多大程度上的“錯誤”“失誤”“過失”在容錯之列；“錯誤”“失誤”“過失”是從政策結(jié)果認(rèn)定，還是從政策過程進(jìn)行認(rèn)定等。

（三）程序正義是保障

我國對地方政府問責(zé)的主體至少包括上級和本級黨的紀(jì)委、地方各級監(jiān)察委員會、政府行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗局、政府審計部門、法院、檢察院、最高人民法院巡回法庭及各級巡視組等。不同性質(zhì)的問責(zé)主體各有不同的處理流程，具體操作和公開程度各不相同。雖然形式上問責(zé)主體眾多，但最后還是取決于黨組織尤其是紀(jì)監(jiān)委。由于“黨管干部”的單向干部任用機(jī)制，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部都是由黨組織任命的，而問責(zé)的權(quán)力最后又掌握在黨組織手中，則存在問責(zé)主體與問責(zé)對象不分的明顯問題。

程序正義是實(shí)現(xiàn)合理容錯的重要保障。為此，福建省規(guī)定“建立容錯會商機(jī)制，首先由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織部門和其他相關(guān)問責(zé)部門溝通會商，經(jīng)深入核實(shí)、客觀認(rèn)定之后，再報黨委（黨組）研究，并視情況向上一級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織部門報告”；浙江省規(guī)定“容錯免責(zé)按照干部管理權(quán)限，由黨委（黨組）負(fù)責(zé)實(shí)施，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門以及其他具有問責(zé)職能的部門各負(fù)其責(zé)”，并對調(diào)查核實(shí)、組織認(rèn)定、單位和個人申請等環(huán)節(jié)作出了規(guī)定；四川省《關(guān)于充分調(diào)動干部積極性激勵改革創(chuàng)新干事創(chuàng)業(yè)的意見（試行）》（2016年6月）指出“相關(guān)單位或個人在受到問責(zé)時，認(rèn)為符合容錯條件的，可按照干部管理權(quán)限，向?qū)嵤﹩栘?zé)的機(jī)關(guān)提出書面申請”。天津市《濱海新區(qū)激勵干部改革開放創(chuàng)新勇于擔(dān)當(dāng)容錯免責(zé)實(shí)施辦法（試行）》（2016年11月）對容錯程序的規(guī)定較為詳細(xì)，包括申請、核實(shí)、評審、決定、反饋、免責(zé)六個環(huán)節(jié)。具體來說，就是由單位或干部申請，追責(zé)部門啟動，評審委員會審理，追責(zé)部門處理。從以上“三省一區(qū)”看，現(xiàn)有容錯程序的省級規(guī)定較為粗放而復(fù)雜，黨委（組）、紀(jì)檢機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織部門、職能部門等都涉入其中，但對于各自職責(zé)并沒有明確。以哪個部門為主導(dǎo)，哪個部門承擔(dān)主要責(zé)任，哪個部門承擔(dān)次要責(zé)任？這些部門如何建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制？天津?yàn)I海新區(qū)容錯免責(zé)程序較為詳細(xì)，但也存在一些值得商榷的地方。一方面是雖然建立了容錯免責(zé)審查委員會，但最終追責(zé)機(jī)關(guān)是處理機(jī)關(guān)，這個還是難以擺脫人們對該機(jī)制中運(yùn)動員和裁判員一體的詬病，另一方面雖然建立了容錯免責(zé)審查委員會，但仍然沒有突破內(nèi)部審查的局限性，缺少外部審查形式——第三方力量的介入。另外，從保護(hù)權(quán)益的角度，也缺少類似聽證問詢的程序規(guī)定。從天津市濱海新區(qū)容錯免責(zé)程序看，也缺少澄清的環(huán)節(jié)，如果符合容錯免責(zé)條件和情形，應(yīng)向黨政系統(tǒng)和社會澄清無責(zé)，以維護(hù)相關(guān)主體的聲譽(yù)以及后續(xù)的合法權(quán)益。

（四）貫徹落實(shí)是關(guān)鍵

問責(zé)制的貫徹落實(shí)體現(xiàn)為根據(jù)情節(jié)、性質(zhì)，對問責(zé)對象按照預(yù)先設(shè)定的問責(zé)方式進(jìn)行懲戒。在實(shí)踐中，“軟問責(zé)”現(xiàn)象不同程度地存在著，表現(xiàn)為“以各種理由推脫不啟動問責(zé)程序”“問責(zé)避重就輕”“用集體決策來當(dāng)擋箭牌”，問責(zé)方式“簡單粗暴”等①邱明燁，陳春花，乾濟(jì)萍.“軟”問責(zé)，高舉輕放為哪般［J］.中國紀(jì)檢監(jiān)察報，2018-08-02（04）.?！败洝眴栘?zé)多，“硬”問責(zé)少，致使問責(zé)制流于形式，不僅削弱了問責(zé)制的權(quán)威，更損害了黨和政府的公信力。除了問責(zé)機(jī)制設(shè)計本身的一些原因外，問責(zé)主體缺少擔(dān)當(dāng)、不敢動真碰硬，奉行“好人主義”是“軟問責(zé)”現(xiàn)象的一個重要原因。另外，被問責(zé)官員的復(fù)出機(jī)制也關(guān)乎著問責(zé)制的貫徹和落實(shí)。如果缺乏健全的機(jī)制，被問責(zé)官員的復(fù)出就很難擺脫外界的質(zhì)疑與詬病?？陀^地說，在復(fù)出方面，從復(fù)出的時限和職級來看，存在“火速復(fù)出”和“越級復(fù)出”的情形；從復(fù)出的條件來看，由于制度本身對條件的規(guī)定不明確，主要看被問責(zé)官員先前的任職資歷和表現(xiàn)，但正是由于制度規(guī)定不明確，標(biāo)準(zhǔn)靈活，所以很難說是“違規(guī)”或“不違規(guī)”；從復(fù)出的程序來看，由于政策上缺乏專門的規(guī)定和現(xiàn)實(shí)中缺乏詳細(xì)信息，更難以判斷是否符合規(guī)定①朱光喜，金東日，陶友賓.被問責(zé)官員復(fù)出：制度安排、現(xiàn)實(shí)狀況與爭議焦點(diǎn)［J］.江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2016（01）：114-120.。

可見，問責(zé)制的貫徹落實(shí)還需要建立某些配套機(jī)制予以保障，比如監(jiān)督機(jī)制、干部激勵機(jī)制、被問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制，等等。容錯機(jī)制有效運(yùn)行，既要防止“亂容錯”，又要防治“不容錯”現(xiàn)象，同樣需要建立一定的保障機(jī)制。另外，從容錯的初衷來看，利用正強(qiáng)化手段，激勵廣大干部有擔(dān)當(dāng)有作為。經(jīng)過一定程序，一旦被認(rèn)定符合容錯條件，就必須通過一定機(jī)制消除對干部或集體的負(fù)面影響，恢復(fù)其名譽(yù)。另一方面，也要求建立一定糾錯機(jī)制，對容錯對象或相關(guān)組織主動糾錯，將損失危害或負(fù)面影響最小化。

四、構(gòu)建容錯機(jī)制思路：基于與問責(zé)制的關(guān)系

容錯機(jī)制的構(gòu)建面臨的問題是多方位的。本部分主要集中于容錯本身的機(jī)制設(shè)計，以與現(xiàn)有問責(zé)制的關(guān)系為主線，梳理出容錯機(jī)制構(gòu)建的思路。

（一）與問責(zé)制有效銜接

容錯機(jī)制與問責(zé)制有效銜接的必要性，一方面源于二者具有緊密關(guān)系的客觀現(xiàn)實(shí)，另一方面也源于機(jī)制運(yùn)行效果的考量?！叭蒎e”的一個功能在于防止“問責(zé)”出現(xiàn)“誤傷”情況，它是以人為本的要求，也是管理精細(xì)化的體現(xiàn)，是通過免于責(zé)任與承擔(dān)責(zé)任、正向激勵和負(fù)向約束來保障權(quán)力始終運(yùn)行在正確的軌道上。但容錯機(jī)制存在有可能抵消問責(zé)制的權(quán)威性，也可能演變成某些組織和領(lǐng)導(dǎo)干部逃避責(zé)任的庇護(hù)所，這是容錯機(jī)制構(gòu)建必須要警惕的。解決該問題，其關(guān)鍵還是將兩種機(jī)制有效銜接。

那么，如何實(shí)現(xiàn)二者有效銜接呢？答案包括兩個方面：一個是基于容錯與問責(zé)緊密關(guān)系的銜接，二是基于科學(xué)容錯的銜接。容錯機(jī)制的構(gòu)建必然要以現(xiàn)行的問責(zé)制為主要考量和參照，一方面是因?yàn)閱栘?zé)機(jī)制先于容錯機(jī)制而存在，另一方面是因?yàn)閺呢?zé)任角度看，問責(zé)應(yīng)是常態(tài)，容錯應(yīng)是例外。所容之錯必然在問責(zé)情形之中，只有具備某些條件，才能減輕或免于責(zé)任。容錯機(jī)制與問責(zé)機(jī)制銜接也要考慮容錯機(jī)制本身設(shè)計的科學(xué)性問題。如上所述，現(xiàn)行問責(zé)制有許多有待完善的地方，銜接并不意味著在情形設(shè)定、程序設(shè)計、后續(xù)管理等方面沿襲問責(zé)制的做法。在地方容錯機(jī)制相關(guān)文件中規(guī)定的容錯標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)等通常都比較模糊，容易造成容錯的不統(tǒng)一、程序的混亂等。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步由法律明確規(guī)定容錯啟動程序和容錯依據(jù)、容錯標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，以保證容錯的公平、公正。容錯機(jī)制構(gòu)建對問責(zé)制存在的問題或缺陷應(yīng)盡量予以解決或避免，尤其在頂層設(shè)計、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及結(jié)果上尋求創(chuàng)新。

（二）容錯情形要科學(xué)

容錯情形是容錯機(jī)制的一個關(guān)鍵部分，是解決何種事由適用容錯的問題。容錯情形在問責(zé)預(yù)設(shè)情形之內(nèi)，但具備一定標(biāo)準(zhǔn)和條件適用容錯。容錯情形設(shè)定規(guī)范化最起碼要符合以下要求：標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，科學(xué)分類，覆蓋全面，細(xì)化明確，容易識別。對容錯情形設(shè)定要避免各個地方或各個部門自說自話，這個必須通過加強(qiáng)頂層設(shè)計予以解決。

容錯標(biāo)準(zhǔn)也是判斷容錯和問責(zé)的尺子，可以分為兩個層面，一是內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，二是形式標(biāo)準(zhǔn)。目前，根據(jù)“三個區(qū)分開來”和中共中央辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》，容錯情形設(shè)定內(nèi)容針對領(lǐng)導(dǎo)干部在開拓創(chuàng)新或探索性試驗(yàn)中出現(xiàn)之錯，換句話說，那些常規(guī)性工作不在容錯之列，違法違紀(jì)更不能列入容錯之列。容錯形式標(biāo)準(zhǔn)可以從態(tài)度動機(jī)、客觀因素、工作方法、工作成效、法規(guī)依據(jù)、性質(zhì)后果等方面確定識別標(biāo)準(zhǔn)。態(tài)度動機(jī)主要看過錯是否是由官員主觀意愿造成的，是否為個人和小團(tuán)體謀私利，是否主動最大限度地挽回影響和損失?？陀^因素看是否有因自然災(zāi)害等不可抗力，導(dǎo)致工作難以達(dá)到預(yù)期效果或造成損失。工作方法主要看過程上是否符合預(yù)設(shè)的程序。倘若決策過程合規(guī)合矩，公開透明，符合程序正義的原則，即使出了問題，也不必對官員個人進(jìn)行問責(zé)。另外一點(diǎn)是工作方法上是否貫徹善意原則等。這里的工作成效主要是看落實(shí)和執(zhí)行中，是否是有令不行、有禁不止、敷衍塞責(zé)。法規(guī)依據(jù)主要看法律法規(guī)和黨紀(jì)政紀(jì)有沒有明令禁止的，“法無禁止即可為”，這主要是從實(shí)用主義角度出發(fā)，激勵官員開拓創(chuàng)新的，從約束公權(quán)力部門角度，還是應(yīng)該奉行“法無授權(quán)不可為”的原則。性質(zhì)后果看是否造成重大損失和惡劣社會影響，重大安全責(zé)任事故和嚴(yán)重環(huán)境破壞責(zé)任事故不在容錯之列。只有同時符合以上內(nèi)容和形式上的標(biāo)準(zhǔn)，才能納入容錯情形。容錯情形設(shè)定要進(jìn)行科學(xué)分類，必須有統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)。比如可以按事項(xiàng)（決策、執(zhí)行和監(jiān)督）、過程結(jié)果、容錯程度（視情容錯或完全容錯）等分類列舉，最終一點(diǎn)是既避免容錯情形的重復(fù)交叉，又避免掛一漏萬，最終實(shí)現(xiàn)覆蓋全面，明確細(xì)化，為容錯情形的識別認(rèn)定提供可操作性的方式方法。

容錯情形設(shè)定也可以將列舉法與排除法相結(jié)合。排除法適用有兩個條件：一個是所容之錯有明確的內(nèi)涵和外延，二是所容之錯為預(yù)先問責(zé)情形所覆蓋。從目前的理論和實(shí)踐上看，上述兩個條件都是具備的，可以運(yùn)用排除法設(shè)定容錯情形：非探索性、非創(chuàng)新性工作，即常規(guī)性工作，不能容錯；違法違紀(jì)不能容錯；對于具有重大政治風(fēng)險的、破壞穩(wěn)定的問題不能容錯，例如，全面從嚴(yán)治黨責(zé)任、生態(tài)環(huán)境損害事件、食品藥品安全事故、安全生產(chǎn)事故，群體性事件處置等不能容錯。

（三）容錯程序要正義

按照“誰問責(zé)，誰容錯”的原則，各地容錯程序的規(guī)定與問責(zé)的程序大同小異。在程序環(huán)節(jié)上，問責(zé)調(diào)查與容錯認(rèn)定應(yīng)該同步，在啟動問責(zé)程序或責(zé)任調(diào)查過程中，應(yīng)該同步考慮有無容錯情形、是否符合容錯條件，從而增強(qiáng)容錯的時效性。容錯的啟動程序以干部個人提出申請或問責(zé)機(jī)構(gòu)自覺重新認(rèn)定為準(zhǔn)，很多地方將容錯視為依申請的行為。問責(zé)機(jī)構(gòu)調(diào)查核實(shí)后，出具調(diào)查報告，所在黨政組織進(jìn)行認(rèn)定，并向上級紀(jì)檢部門報告。容錯機(jī)制建設(shè)要健全完善包括評估、申訴、透明、保護(hù)等在內(nèi)的容錯配套制度，規(guī)范程序，既要建立先行先試者、改革創(chuàng)新者、銳意進(jìn)取者的強(qiáng)大后盾，又要公開透明，最大限度地降低對社會的負(fù)面影響。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在具體操作中，應(yīng)重點(diǎn)把握好四個環(huán)節(jié)：一是集體研判，二是及時反饋，三是信息溝通，四是結(jié)果公開。

現(xiàn)行問責(zé)制在程序設(shè)計上是自我封閉的，很少有社會力量的介入。社會力量因素介入問責(zé)過程不僅是尊重人民群眾知情權(quán)和參與權(quán)的體現(xiàn)，也是問責(zé)客觀公正的保障。對公職人員容錯是一個比較敏感的問題，倘若容錯成為官員“保護(hù)傘”、某些部門的“包庇傘”，將對社會造成二次傷害，也損害黨和政府的公信力。因此，對于社會關(guān)注的焦點(diǎn)事件容錯，應(yīng)該引入社會力量的參與?？梢匝埲蒎e官員或機(jī)構(gòu)、相關(guān)利益群眾或團(tuán)體代表、專業(yè)人士代表等參與，通過聽證會的形式，對究竟在多大程度上適用容錯條件聽取各方的討論和建議。另外，對某些專業(yè)性較強(qiáng)的問題，可以邀請專家論證、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)評估等程序和方式，對有關(guān)改革創(chuàng)新工作進(jìn)行必要性、不可抗拒因素、民意認(rèn)可等相關(guān)問題進(jìn)行評價，以分清責(zé)任和對象，不冤枉好人，也不找替罪羊。

（四）容錯配套要健全

要健全和完善澄清保護(hù)機(jī)制。一是要維護(hù)或恢復(fù)免責(zé)干部的名譽(yù)。對經(jīng)過審查，得出不屬實(shí)、查無實(shí)據(jù)或經(jīng)認(rèn)定予以容錯免責(zé)結(jié)論的，應(yīng)該視情況在黨委（黨組）會、單位民主生活會、中層以上干部會議等場合說明情況，及時澄清和正名，讓相關(guān)黨員干部放下包袱、輕裝上陣。二是要使免責(zé)干部的晉升和考核等方面不受影響。上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要及時發(fā)聲。對于外界的舉報信或者干部個人的容錯申請，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)及時開展評估核實(shí)，符合“容錯免責(zé)”條件的，在落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核中，免予扣分和“一票否決”；在干部選拔任用、評優(yōu)評先等黨風(fēng)廉政意見回復(fù)中，不作為影響依據(jù)；需追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的，可根據(jù)黨紀(jì)政紀(jì)相關(guān)規(guī)定給予從輕或免予處分。

要完善改革風(fēng)險防范和糾錯聯(lián)動機(jī)制。容錯免責(zé)并不是一免了事。責(zé)任免了，但是不良影響、損害損失還在，干部和組織要竭盡所能把可能造成的風(fēng)險和損失降到最低。對于開展探索性、創(chuàng)新性工作，干部本人或單位可事先向同級黨委（黨組）進(jìn)行必要的說明備案，這可作為容錯免責(zé)的重要參考和調(diào)查依據(jù)。要建立對糾錯備忘機(jī)制、免責(zé)談話機(jī)制以及問責(zé)、免責(zé)案例“一案一檔”工作臺賬制度，致力做到防錯、容錯、糾錯各環(huán)節(jié)、全流程無縫對接，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后的全程管理。

五、結(jié)語

從制度的完善角度上講，有問責(zé)必有容錯，二者是相輔相成的關(guān)系。這要求容錯機(jī)制的建立一方面要注意與現(xiàn)行問責(zé)制的銜接，另一方面可以尋求調(diào)整和突破。重視問責(zé)制與容錯機(jī)制的整體性，防治二者割裂是當(dāng)下制度建設(shè)需要重視的問題。本文只是基于現(xiàn)行問責(zé)制的運(yùn)行現(xiàn)狀，對建立或健全容錯機(jī)制提出了一些方向性思考，容錯機(jī)制研究還任重道遠(yuǎn)。