梁玉柱

（中共中央黨校/國家行政學(xué)院 應(yīng)急管理培訓(xùn)中心，北京 海淀 100091）

風(fēng)險社會的到來，使危機治理越來越成為現(xiàn)代國家不得不面對的議題?？植乐髁x、地質(zhì)災(zāi)害、工業(yè)事故、傳染病等屢見不鮮，每每發(fā)生都給人類文明造成不小的挑戰(zhàn)。羅森塔爾提出，危機是一種對社會系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)和核心價值規(guī)范所造成的嚴(yán)重威脅，在這種狀態(tài)下，由于高度不確定性和時間壓力，需要做出關(guān)鍵性決策①Uriel Rosenthal，Michael T. Charles，and Pault’Hart，eds.，Copingwith Crises：The Management of Disasters，Riots，and Terrorism，Springfield：Charles C. Thomas Pub. Ltd，1989，p.10.。這一經(jīng)典定義強調(diào)危機中的高度不確定性和時間壓力對決策的挑戰(zhàn)。而中國人對危機的認(rèn)識，一方面強調(diào)危機的潛在危害，另一方面也強調(diào)危險中蘊含著機遇。如何在高度不確定性和時間壓力下化危為機，修復(fù)對社會系統(tǒng)和價值規(guī)范的沖擊，就取決于關(guān)鍵性決策。這種危機決策作為一個系統(tǒng)工程，涉及危機感知、危機溝通、危機問責(zé)、危機學(xué)習(xí)等高度關(guān)聯(lián)的內(nèi)容，考驗著壓力之下的公共領(lǐng)導(dǎo)能力①ArjenBoin，Paul’t Hart，Eric Stern，and BengtSundelius. The Politics of Crisis Management：Public leadership under Pressure. Cambridge：Cambridge University Press，2005，p.91-114.。其中，危機問責(zé)近些年備受關(guān)注，根源在于風(fēng)險社會既提高了對責(zé)任政治的要求，但也給責(zé)任政治帶來了挑戰(zhàn)。這種要求體現(xiàn)在公民安全權(quán)利對政府提出了更多、更高的要求，除了傳統(tǒng)的人身安全、環(huán)境安全、工作安全外，還有數(shù)據(jù)安全、隱私安全、心理健康安全等，對政府的履責(zé)能力、履責(zé)質(zhì)量提出更高要求。而風(fēng)險社會帶來的問責(zé)挑戰(zhàn)則表現(xiàn)在復(fù)雜治理背景下職責(zé)交叉帶來的問責(zé)歸因難題②鄧峰. 領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的法律分析——基于董事注意義務(wù)的視角［J］. 中國社會科學(xué)， 2006（03）： 136-148.、懲罰合法性依據(jù)存在爭議的課責(zé)難題等方面，使如何做到權(quán)責(zé)罰一致成為公共管理的重要挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)既有客觀事實認(rèn)定上的困難，也有主觀意義建構(gòu)上的差異，表現(xiàn)在現(xiàn)實實踐中就是對危機問責(zé)合理性、合法性的爭議與質(zhì)疑。今天，事故發(fā)生后，“甩鍋”“背責(zé)”“替罪羊”等詞大行其道，正是反映出風(fēng)險社會下危機問責(zé)存在的爭議。危機問責(zé)盡管頗受重視，甚至問責(zé)權(quán)被拔高到新責(zé)任體系的核心地位③何艷玲，肖蕓. 問責(zé)總領(lǐng)：模糊性任務(wù)的完成與央地關(guān)系新內(nèi)涵［J］. 政治學(xué)研究，2021（03）： 114-126.，但問責(zé)何以有效仍是危機治理不得不面對的現(xiàn)實問題，也蘊含著豐富的理論價值。

一、文獻(xiàn)綜述：機制分析及其不足

學(xué)術(shù)界對問責(zé)何以生效的爭論，最早源自Friedrich 和Finer 對內(nèi)省的道德責(zé)任與外生的政治責(zé)任哪個更為根本的爭論④顏昌武，馬駿，編譯.公共行政學(xué)百年爭論［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2010：1-32.。其后問責(zé)日益被視為一種控權(quán)關(guān)系，其中一個行動者或組織向另一個責(zé)任者或組織負(fù)責(zé)，責(zé)任人有義務(wù)向問責(zé)人做出解釋，問責(zé)人也有權(quán)力根據(jù)因果責(zé)任給予責(zé)任人相應(yīng)的懲罰⑤Bovens M.，Two Concepts of Accountability：Accountability as a Virtue and as a Mechanism，West European politics，2010，33（5），pp. 946-967.。重大危機事件推動了問責(zé)理論研究的發(fā)展，Romzek 和Dubnick 對挑戰(zhàn)者號事故的經(jīng)典分析指出，對事故分析而言，制度分析是對技術(shù)原因和管理原因的必要補充。挑戰(zhàn)者號事故根源在于NASA 面對政治、法律、科層、專業(yè)問責(zé)時的多重期望之間的張力⑥Romzek B.Dubnick M.Accountability in the Public Sector Lessons from the Challenger Tragedy，Public Administration Review，1987，47（3），pp.227-239.。這一有關(guān)問責(zé)類型劃分及沖突關(guān)系的研究，引領(lǐng)了其后對問責(zé)類型間關(guān)系的爭論。

在應(yīng)對危機中，問責(zé)何以生效或失效的爭論聚焦在機制上，即問責(zé)作為一種治理工具作用于治理效能的途徑。從積極角度看，問責(zé)通過提供多元信息、政治壓力等，提高危機治理的效率。一些研究者發(fā)現(xiàn)多重問責(zé)的積極作用，提出橫向問責(zé)是垂直問責(zé)的一種補充，在垂直問責(zé)之外增加橫向問責(zé)，減少了代理人和委托人之間的信息不對稱⑦Schillemans T.，Redundant Accountability： The Joint Impact Of Horizontal And Vertical Accountability On Autonomous gencies，Public administration quarterly，2010，34（3），pp. 300-337.。在實證研究上發(fā)現(xiàn)，在選舉政體下，議員的瀆職行為是否會受到相應(yīng)的選舉懲罰，其中關(guān)鍵之一是媒體所提供給選民的信息。信息環(huán)境是政治問責(zé)的關(guān)鍵①Chang E. C. C.，Golden M. A.，Hill S. J.，Legislative Malfeasance and Political Accountability，World Politics，2010，62（2），pp. 177-220.。在處理環(huán)保運動事件中，動員草根行動者能夠使中央政府對地方政府形成更有效的外部監(jiān)督，彌補內(nèi)部監(jiān)督不到位的缺陷②謝岳，黨東升. 草根動員：國家治理模式的新探索［J］. 社會學(xué)研究，2015（03）： 1-22.。

但問責(zé)是否一定對危機治理產(chǎn)生積極效果？從消極角度看，研究者注意到問責(zé)可能存在著問責(zé)過度、問責(zé)赤字等現(xiàn)象，導(dǎo)致責(zé)任沖突、目標(biāo)替代等問題，對危機治理起到負(fù)面作用。對福島核電站泄露事件的研究發(fā)現(xiàn)，政府組織在危機管理中對行政責(zé)任的回應(yīng)會對政治責(zé)任產(chǎn)生消極影響③Kim Y.，Analyzing Accountability Relationships in a Crisis：Lessons From the Fukushima Disaster，The American Review of Public Administration，2018，48（7），pp. 743-760.。在應(yīng)對歐洲難民危機中，政府、國際非政府組織（INGO）對有見識的志愿者群體的問責(zé)制要求，破壞了志愿者群體在積極性、靈活性和快速回應(yīng)的優(yōu)勢，后者也視國際非政府組織為官僚主義的，以此無助于網(wǎng)絡(luò)合作④Martin E. C.，Nolte I. M.，Might less accountability be more?INGO-volunteer relationships in the European refugee response，Public management review，2020，22（3），pp. 408-431.。對于問責(zé)失靈而言，不僅僅多元主體存在責(zé)任沖突，在多元主體及同一主體內(nèi)的沖突性要求更為關(guān)鍵⑤Aleksovska，Marija and Thomas Schillemans.，Dissecting multiple accountabilities：A problem of multiple forums or of conflicting demands?，Public Administration，2021：n. pag.。中國學(xué)者對危機情境下問責(zé)引發(fā)的消極后果也多有討論。地方官員在突發(fā)公共事件的問責(zé)壓力下，采取隱瞞數(shù)字信息、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任、過度防控、反復(fù)請示等策略，造成資源耗費、官僚體系緊張、延誤時機等后果⑥田先紅.“數(shù)字避責(zé)”：重大突發(fā)公共實踐中基層官員避責(zé)行為研究［J］.廣西師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2022（01）：74-87.。危機問責(zé)也可能產(chǎn)生“替代效應(yīng)”，將本應(yīng)由政策、制度或結(jié)構(gòu)承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給個人，逃避了更深層次的變革⑦張海波，童星. 公共危機治理與問責(zé)制［J］. 政治學(xué)研究，2010（02）： 50-55.。

綜上，理論界對危機問責(zé)何以生效或失效的機制分析，可謂汗牛充棟。但正如羅姆澤克指出，當(dāng)今問責(zé)研究陷入熱鬧的修辭之中，但學(xué)者們對于問責(zé)卻處于一種盲人摸象的相似處境⑧Romzek B. S.，Living Accountability： Hot Rhetoric，Cool Theory，and Uneven Practice，PS：Political Science &Politics，2015， 48（01），pp. 27-34.。這些問責(zé)研究圍繞“什么樣的問責(zé)結(jié)構(gòu)能夠減少問責(zé)冗余或不足造成的問題，什么樣的問責(zé)結(jié)構(gòu)能夠最大化發(fā)揮問責(zé)工具的績效”展開，在提供了豐富場景的同時，也面臨著明顯的問題。這些研究大多停留在個別變量的因果關(guān)系分析上。而印象主義的和事件驅(qū)動的大量問責(zé)概念也存在著“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”的依賴敘事情境的狀況，導(dǎo)致研究發(fā)現(xiàn)的碎片化。對此，問責(zé)何以生效的分析，一方面離不開對機制的提煉，另一方面，離不開對機制所依賴的政治基礎(chǔ)的分析。機制作為治理工具的體現(xiàn)，需要闡釋治理工具背后的治理結(jié)構(gòu)及治理理念?；诖?，本研究在方法論上采用結(jié)構(gòu)化過程分析的方法，從過程機制的角度考察問責(zé)，從權(quán)力結(jié)構(gòu)的角度去解釋問責(zé)。

二、問責(zé)的三種類型及其核心機制

克服問責(zé)研究碎片化問題需要在機制分析基礎(chǔ)上對問責(zé)學(xué)理化分析。羅姆澤克開創(chuàng)的問責(zé)類型劃分影響了其后的公共管理對問責(zé)的機制研究，但問責(zé)學(xué)理分析還需要引入法學(xué)與政治學(xué)的分析。因為，其一，法律問責(zé)在問責(zé)類型中最具權(quán)威性，也最具威懾力。借助法理學(xué)知識可以推進(jìn)對問責(zé)的規(guī)范研究。其二，問責(zé)是對官員失責(zé)行為的懲罰，與政治合法性、政權(quán)建設(shè)高度相關(guān)。引入政治學(xué)分析能深度理解問責(zé)背后的政治邏輯。

在法理學(xué)上，關(guān)于刑罰合法性根據(jù)有著目的刑和報應(yīng)刑的區(qū)分①張明楷.刑法的基本立場［M］.北京：商務(wù)印書館，2019：468-528.。法律現(xiàn)實主義與法律形式主義的爭論、轉(zhuǎn)換、結(jié)合構(gòu)成了法理學(xué)理論流變的主題。與刑法合法性根據(jù)的理論闡釋相比，問責(zé)合法性根據(jù)的理論闡釋相比較為滯后。借鑒目的刑與報應(yīng)刑的分類、形式主義與實用主義的分類，本研究提出問責(zé)的兩種合法性根據(jù)，及其基礎(chǔ)上的三種問責(zé)類型。對于問責(zé)合法性根據(jù)而言，可分為能動（activism）和回應(yīng)（responsiveness）兩種。其中問責(zé)的能動功能，強調(diào)問責(zé)的未來導(dǎo)向，諸如預(yù)防、震懾、動員等。在能動的合法性根據(jù)下，問責(zé)發(fā)揮著推動政策執(zhí)行的工具，其核心機制在于推動組織學(xué)習(xí)。能動功能常見于“能動型國家”，以推動政策執(zhí)行為目的。與能動功能不同，回應(yīng)功能以事實為懲罰依據(jù)，主張嚴(yán)格的責(zé)罰一致，其核心機制在于權(quán)力監(jiān)督。與能動面向未來不同，回應(yīng)則是面向事實的?；貞?yīng)功能常見于“回應(yīng)型國家”，以推動解決糾紛為目的②米爾伊安·達(dá)瑪什卡.司法和國家權(quán)力的多種面孔［M］.鄭戈，譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，2015：92-125.?，F(xiàn)實中也存在能動與回應(yīng)的交織，兩者都提供合法性根據(jù)，又彼此構(gòu)成制約，可稱之為適應(yīng)（adaptation）。在此框架基礎(chǔ)上，問責(zé)可分為三種類型：回應(yīng)性問責(zé)、能動性問責(zé)、適應(yīng)性問責(zé)。

能動功能背后是國家以追求秩序保障為首要目的，而與之相對的回應(yīng)功能則反映出國家以追求權(quán)利保障為首要目的，顯現(xiàn)出問責(zé)在“權(quán)利”與“控制”之間的平衡。如果說能動反映出國家以面向未來的、考慮整體利益、具有功利主義的政治哲學(xué)導(dǎo)向，那么回應(yīng)則反映出國家以發(fā)生事實為本、考慮個體權(quán)利、具有權(quán)利理論的政治哲學(xué)導(dǎo)向。能動和回應(yīng)作為兩種“理想類型”，顯示出問責(zé)合法性依據(jù)上的張力。中國傳統(tǒng)政治中的“殺一儆百”“將功折罪”就反映出問責(zé)的能動導(dǎo)向，而“王子犯法與庶民同罪”則反映出問責(zé)的回應(yīng)導(dǎo)向。能動與回應(yīng)也不只是中國現(xiàn)象，而普遍存在于各國政治實踐中，今天廣受討論的美國“輕罪重罰”問題③亞歷山德拉·納塔波夫.無罪之罰：美國司法的不公正［M］.郭航，譯.上海：上海人民出版社，2020：1-32.正是典型。對于功利邏輯和權(quán)利邏輯而言，“不計任何社會成本而守護(hù)個體權(quán)利或者完全無視個體正義而維護(hù)共同體利益的立場都顯得過于極端。因而，問題不在于是否應(yīng)該在兩個極端之間求取中間立場，而在于如何求取其間的平衡?！雹軇跂|燕.風(fēng)險社會中的刑法：社會轉(zhuǎn)型與刑法理論的變遷［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2015：83.因此，危機問責(zé)的研究重點是考察在能動與回應(yīng)之間的適應(yīng)機制如何展開，其又依賴于何種政治基礎(chǔ)之上。

三、研究資料

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是當(dāng)代危機治理的重要內(nèi)容，我們?nèi)陨硖幤渲械南砣虻男鹿诜窝赘堑湫桶咐?。這場突發(fā)公共衛(wèi)生事件既是新中國成立以來在中國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，也是全球范圍的一場公共衛(wèi)生災(zāi)難。在應(yīng)對這場衛(wèi)生危機時，中國疫情防控中的官員問責(zé)為理解危機問責(zé)何以生效提供了一個極佳的剖析案例。

一方面，強化問責(zé)是中國新冠肺炎疫情防控的關(guān)鍵舉措之一。在疫情防控之初，即2020年1月28日，中共中央就印發(fā)《關(guān)于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證的通知》，明確要求“對不敢擔(dān)當(dāng)、作風(fēng)漂浮、落實不力的，甚至弄虛作假、失職瀆職的，要嚴(yán)肅問責(zé)”。在疫情防控關(guān)鍵階段，根據(jù)權(quán)威數(shù)據(jù)來源，從疫情發(fā)生截至2020年4月中旬，在中國疫情中心的湖北省，處分疫情防控中失職失責(zé)黨員、干部共3000 多人，其中廳局級10 多人，縣處級100 多人①葉志強.疫情問責(zé)堅持實事求是彰顯人性溫度［J］中國紀(jì)檢監(jiān)察，2020（09）：62-63.。不僅湖北，其他地方也高度重視問責(zé)工作。因湖北作為最初的疫情中心，其問責(zé)現(xiàn)象最為頻繁，也最為典型。與危機問責(zé)的典型表現(xiàn)相伴隨的是，中國新冠疫情防控中問責(zé)實現(xiàn)了在效率、效益、有效性上的綜合效果。效率指向問責(zé)速度的高效，使問題官員得到及時的懲罰，迅速回應(yīng)社會關(guān)切；效益指向問責(zé)對危機治理的功能，實現(xiàn)整體利益最大化；有效性指向哈貝馬斯概念意義中的帶有價值規(guī)范的成效，體現(xiàn)在危機問責(zé)對政權(quán)合法性、政治認(rèn)同等方面的功能②哈貝馬斯.在事實與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國的商談理論［M］.童世駿，譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2014：前言（02）.。危機問責(zé)的有效性還體現(xiàn)在，盡管湖北省面臨著超高難度的疫情防控任務(wù)，最終在黨和國家的強有力領(lǐng)導(dǎo)下、在舉國努力下有效完成疫情防控任務(wù)，中國疫情最為嚴(yán)重的城市武漢也在2020年4月8日打開城市通道，意味著中國疫情防控取得階段性勝利。危機問責(zé)如何有效推進(jìn)了疫情防控呢？生效的機制是什么？本研究將基于問責(zé)過程的結(jié)構(gòu)化分析框架，以中國經(jīng)驗事實為對象，對此問題展開分析，以提供危機問責(zé)何以生效的新知識。

本研究論證資料包括兩部分。第一部分為數(shù)據(jù)資料。通過對湖北省紀(jì)委監(jiān)委及下轄部分城市紀(jì)委監(jiān)委通報的典型案例整理，并利用省紀(jì)委監(jiān)委調(diào)研課題整理搜集了332 起湖北省疫情防控期間防控不力的典型通報③根據(jù)與紀(jì)委監(jiān)委干部的訪談，典型通報中的案例是基于對通報時反映出來的普遍性的問題認(rèn)識，選取有代表性的案例，目的是發(fā)揮震懾和引導(dǎo)作用。典型通報案例能夠反映整體的問責(zé)情形。，涉及武漢、襄陽、十堰、荊州、黃岡、恩施、孝感等十二個湖北省內(nèi)城市。每起通報涉及問責(zé)官員少則一人，多至五、六人，共有問責(zé)人數(shù)598 個，去除無公職黨員19 人，共有符合研究要求的問責(zé)官員579 人④本文官員為廣義定義，將在黨政部門、事業(yè)單位以及基層自治組織中具有管理職務(wù)的干部統(tǒng)稱為官員。。對每一個問責(zé)官員建立結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，包括城市、事故時間和處分時間、是否領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)排序、非領(lǐng)導(dǎo)的職級、條塊系統(tǒng)、單位性質(zhì)、問責(zé)形式、問責(zé)緣由。其中，問責(zé)形式涉及三種類型：組織處分⑤組織處理或調(diào)整，包括停職檢查、免職、責(zé)令辭職等。通報批評、誡勉談話并不屬于組織處理。此處將這部分按照懲罰強度統(tǒng)一稱為組織處分，與黨紀(jì)處分、政務(wù)處分并列。、黨紀(jì)處分、政務(wù)處分。組織處分按照處理嚴(yán)厲程度分為通報批評、誡勉談話、停職檢查、免職和責(zé)令辭職、降級降職五個層次。黨紀(jì)處分按照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》分為警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍五個層次。政務(wù)處分按照《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六個層次。由此，本研究構(gòu)建了包括14 個變量、579 個個案的疫情防控問責(zé)官員數(shù)據(jù)庫。第二部分資料為訪談資料。為了理解官員問責(zé)在疫情防控中的實施過程，及其對疫情防控的影響，本研究對武漢、荊州、襄陽、恩施等地地方官員進(jìn)行了深入的多人座談、一對一訪談，包括市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道以及村社區(qū)層面的黨政官員、基層自治組織管理者，形成一手的質(zhì)性文本資料。訪談資料根據(jù)時間、地點、人物、職位進(jìn)行了編碼。

四、新冠疫情防控中官員問責(zé)的結(jié)構(gòu)化過程分析

在當(dāng)今社會，限制人員流動，維持生產(chǎn)生活秩序?qū)σ粋€超大規(guī)模國家構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。由于新冠肺炎防治工作的艱巨性，疫情防控一開始就是中央層面全面指揮和領(lǐng)導(dǎo)。在中央層面存在中央應(yīng)對新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央指導(dǎo)組、國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控工作機制等領(lǐng)導(dǎo)組織和領(lǐng)導(dǎo)機制；自上而下建立起新冠肺炎疫情防控指揮部。層層指揮系統(tǒng)意味著層層命令、控制，而不同層級、不同地方面臨著明顯的能力差異、問題差異。在應(yīng)對這場重大公共衛(wèi)生危機中，國家呈現(xiàn)出借助權(quán)威性等級結(jié)構(gòu)形成了集中動員體制，這種集中動員體制在提升國家總體性控制能力和滲透能力的同時，也面臨著地方激勵問題、政策執(zhí)行監(jiān)督問題等內(nèi)生性權(quán)責(zé)困境①樊佩佩，曾盛紅. 動員視域下的“內(nèi)生性權(quán)責(zé)困境”——以“5·12”汶川地震中的基層救災(zāi)治理為例［J］. 社會學(xué)研究， 2014（01）： 125-147.。因此，對問責(zé)的依賴也愈加高，原因在于官員問責(zé)所具有的約束性、指向性能夠快速動員黨政系統(tǒng)運轉(zhuǎn)，適應(yīng)了疫情防控的需要。這種問責(zé)壓力下，問責(zé)績效又是如何產(chǎn)生的？

在結(jié)構(gòu)化過程分析的方法指導(dǎo)下，借鑒希勒曼斯的問責(zé)與組織學(xué)習(xí)模型②Schillemans T.，Smulders R.，Learning From Accountability?! Whether，What，and When，Public Performance &Management Review，2015，39（1），pp. 248-271.基礎(chǔ)上，本研究將問責(zé)過程分為四個階段：預(yù)警、監(jiān)督、調(diào)查、處分。四個階段構(gòu)成一個連續(xù)的問責(zé)過程循環(huán)。每個階段對問責(zé)過程的分析從權(quán)力結(jié)構(gòu)、制度特性、行動者維度展開。結(jié)構(gòu)、制度、行動者三因素之間相互關(guān)聯(lián)、相互支撐，共同塑造著危機問責(zé)過程和結(jié)果。

（一）預(yù)警上履行政治要求與推動政策學(xué)習(xí)

問責(zé)本質(zhì)上是在對官員履責(zé)行為調(diào)查基礎(chǔ)上的懲罰?！墩撜Z》有言：“不教而殺謂之虐；不戒視成謂之暴”。這一論述指出了預(yù)先規(guī)定在官員懲罰中的前提性地位。疫情防控作為一場超常規(guī)的政治動員，尤其是動員體制內(nèi)人員超常規(guī)履職盡責(zé)，對官員行為提出從未有過的嚴(yán)要求。疫情一開始中央就對各級領(lǐng)導(dǎo)干部提出嚴(yán)格的工作要求，為此黨和國家不斷出臺文件，強化責(zé)任意識，提高工作要求。這些嚴(yán)格要求一方面給官員行為劃定了范圍，另一方面也為行政行為指明了方向。從這點看，問責(zé)是對中央嚴(yán)格政治要求的貫徹，自上而下的工作要求實質(zhì)上是以政治權(quán)威具有的問責(zé)壓力引導(dǎo)官員履責(zé)。但疫情防控的特殊性在于，上級既要自上而下指導(dǎo)下級開展工作，也要根據(jù)防控形勢、新的政策知識而調(diào)整工作。因此，問責(zé)也是推動政策調(diào)整的重要手段。

以干部下沉社區(qū)為例，在“小馬拉大車”的社區(qū)防控格局下，黨和政府大規(guī)模動員黨政力量下沉社區(qū)。2020年2月10日，武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部第1 號令明確提出力量下沉的要求，“市領(lǐng)導(dǎo)立即下沉到區(qū)、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)立即下沉到街道、社區(qū)一線指揮，強化調(diào)度”，并提出“對未完成的嚴(yán)肅追責(zé)”的嚴(yán)格考核要求。2月12日，僅事隔兩日，中央指導(dǎo)組副組長陳一新再次強調(diào)，“市領(lǐng)導(dǎo)干部要靠前指揮，不僅要下到區(qū)，還要下到街道、社區(qū)”，并對處級及處級以下干部、副局級以上干部、機關(guān)部門干部下基層提出具體規(guī)定，明確要求對問題人員和組織“及時依紀(jì)依規(guī)嚴(yán)肅查處”。之所以如此具體、密集地發(fā)布指令，是因為防控前期黨員干部下沉社區(qū)效果不彰，社區(qū)負(fù)重前行，難以承擔(dān)防控壓力。盡管如此，干部下沉社區(qū)仍然面臨諸多問題。一些領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識不足、履責(zé)不力的情況屢有發(fā)生。對此只能通過嚴(yán)肅問責(zé)，以達(dá)到“問責(zé)一個，警醒一片”的效果。2月19日，武漢市紀(jì)委監(jiān)委通報了5 起干部下沉社區(qū)典型問題，包括下沉干部“虛假下沉”“不服管理”“作風(fēng)不實”“履職不力”“遲到早退”“不在崗”等問題。問責(zé)的典型案例通報既是對上級政策的貫徹，也發(fā)揮著政策傳遞、政策學(xué)習(xí)的功能。

“亂世用重典，最嚴(yán)的時候用最嚴(yán)的紀(jì)律推動工作。在干部下沉社區(qū)初期，確實不少干部不服從組織安排。紀(jì)委督導(dǎo)組果斷問責(zé)，并通報，形成震懾。之后干部下沉社區(qū)的情況好很多?！保ㄔL談：20200618.恩施.市派駐紀(jì)檢組組長.HZ）

為了進(jìn)一步規(guī)范干部下沉社區(qū)工作，2月27日，湖北省新冠肺炎疫情防控指揮部發(fā)布《關(guān)于切實加強下沉社區(qū)（村）黨員干部管理的通知》，明確提出嚴(yán)禁“掛名式、點卯式”下沉，嚴(yán)禁“搞亮相、做表演”，提出“對報到不到崗、到崗不干事、不服從社區(qū)（村）統(tǒng)一調(diào)度的，一般干部一律停職，領(lǐng)導(dǎo)干部一律免職，并移交紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)從嚴(yán)從快處理；造成嚴(yán)重影響的，追究所在單位主要負(fù)責(zé)人責(zé)任”的嚴(yán)肅要求。

由干部下沉社區(qū)的政策要求變化可見，疫情防控政策本身具有顯著的適應(yīng)性調(diào)整的特點，與此相對應(yīng)的是官員行為要求的變化。問責(zé)之所以與政策要求齊頭并進(jìn)，在于問責(zé)發(fā)揮著預(yù)警功能，既是對上級政治要求的嚴(yán)格貫徹，也通過問責(zé)震懾、通報案例學(xué)習(xí)等推動了下級學(xué)習(xí)、執(zhí)行適時而變的新政策。問責(zé)成為動員各級領(lǐng)導(dǎo)干部超常規(guī)履責(zé)的重要推動力。

（二）監(jiān)督上優(yōu)化防控策略與瞄準(zhǔn)權(quán)力失責(zé)

對579 位問責(zé)官員的問責(zé)緣由詞頻分析發(fā)現(xiàn)，疫情防控期間官員問責(zé)緣由很多，可以說五花八門。其中出現(xiàn)頻次比較多的包括：村社區(qū)管控不力、聚集聚餐現(xiàn)象、登記排查不嚴(yán)、返鄉(xiāng)人員摸排錯報漏報、上報不及時、出現(xiàn)確診病例、社區(qū)下沉等問題。除此之外，還包括領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任不實、擅離職守、聚眾打牌、離崗等問題。這些問責(zé)緣由大體可分為兩類：一是防控政策不到位、不及時的問題。二是防控人員失職失責(zé)的問題。疫情防控政策本身是戰(zhàn)時應(yīng)急狀態(tài)下的要求，改變了一貫的工作模式、社交模式、外出模式，甚至飲食模式、親密關(guān)系模式。在此政策執(zhí)行過程中，地方難免會出現(xiàn)各種不及時、不到位的問題。但也看到，一些官員問題并非政策執(zhí)行問題，而是個人失職失責(zé)的問題，如上述的聚眾打牌、擅離職守等問題。

對此，疫情防控監(jiān)督問責(zé)采取了在監(jiān)督中問責(zé)，以監(jiān)督推動疫情防控的重要導(dǎo)向。湖北省各級督導(dǎo)組從防控升級之初就介入到防控之中，發(fā)現(xiàn)問題，要求就地整改。對于違反黨紀(jì)政紀(jì)，快速進(jìn)行問責(zé)處置。與此同時，互聯(lián)網(wǎng)提供的意見表達(dá)、網(wǎng)絡(luò)平臺為公民監(jiān)督賦權(quán)，民意輿情成為推動官員問責(zé)的重要動力，尤其是新聞媒體所發(fā)揮的監(jiān)督力量。黨政主導(dǎo)的開放性問責(zé)結(jié)構(gòu)一方面使得多元信息涌入問責(zé)過程，提供了問責(zé)所需基礎(chǔ)知識，另一方面強有力的政治權(quán)威推動知識有效而非空轉(zhuǎn)。問責(zé)體系所具有的開放性，使得社會力量、科學(xué)聲音、下級訴求等納入問責(zé)體系之中，使內(nèi)外部利益相關(guān)者互動起來，促進(jìn)組織績效①Schillemans T.，Van Twist M.，Vanhommerig I.，Innovations in Accountability：Learning Through Interactive，Dynamic，and Citizen-Initiated Forms of Accountability，Public performance & management review，2013，36（3），pp.407~435.。監(jiān)督結(jié)構(gòu)的開放性也增強了問責(zé)過程的回應(yīng)性和信服力。

疫情防控的復(fù)雜性，使防控過程存在“實驗主義治理和反思性”②宋華琳，牛佳蕊. 指導(dǎo)性文件是如何制定和演進(jìn)的？——對新冠肺炎七版診療方案的跟蹤研究［J］. 公共行政評論，2020（03）：43-64.的特點，對組織學(xué)習(xí)能力和靈活性提出更高要求。通過嵌入式監(jiān)督，監(jiān)督者發(fā)現(xiàn)問題，要求及時整改。各級黨委組建起以紀(jì)檢、組織、宣傳機關(guān)為核心的疫情防控督導(dǎo)組，對發(fā)現(xiàn)問題提出整改，對責(zé)任人進(jìn)行提醒、談話，甚至更為嚴(yán)厲的處分。一方面，各級督導(dǎo)組發(fā)現(xiàn)“面”上問題，提出整改，完善疫情防控體系。例如，恩施州來鳳縣紀(jì)委監(jiān)委督查組累計開展監(jiān)督檢查338 次，累計發(fā)現(xiàn)699 個問題并進(jìn)行分類辦理，其中現(xiàn)場口頭督辦立行立改405 個，占比57.9%。同時，書面提請縣防控指揮部協(xié)調(diào)解決30 個，向相關(guān)單位下發(fā)紀(jì)律檢查建議書、督辦函、交辦清單責(zé)成限期整改92 個①資料源于調(diào)研搜集的縣紀(jì)委文本資料。。這些舉措有助于各級領(lǐng)導(dǎo)干部聚焦疫情防控重心，及時解決關(guān)鍵問題。另一方面，通過推動科學(xué)決策，提高監(jiān)督績效。督導(dǎo)組的意義在于，“督查機制作為連接決策和執(zhí)行的中間環(huán)節(jié)，是上級決策部門了解下級執(zhí)行部門的重要信息渠道”②徐湘林. 新時期我國督查制度和運行機制的再認(rèn)識［J］. 中國行政管理，2019（12）： 6-9.。各級督導(dǎo)組在監(jiān)督過程中，針對共性問題、難題，上報建議，解決“里”的問題。例如，荊州市紀(jì)委監(jiān)委積極向市疫情防控指揮部發(fā)出工作提醒和工作建議書，供市委決策，由市指揮部統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動。先后向各級疫情防控指揮部下發(fā)《工作提醒書》15 份、《監(jiān)察建議書》1 份③資料源于調(diào)研搜集的市紀(jì)委文本資料。。不僅如此，監(jiān)督過程實質(zhì)是發(fā)揮督導(dǎo)的信息優(yōu)勢，有效推動解決疫情防控中“里子”的問題。如督導(dǎo)組成員所說：

“對于疫情問責(zé)，我們不是一問了之。我們發(fā)現(xiàn)問題，通過監(jiān)督指令、工作建議書，工作建議書有些是直接給黨委提的，給市委主要領(lǐng)導(dǎo)提。這些意見拿到黨委會上討論，形成制度性的改進(jìn)。這一點別的組織是做不到的。”（訪談：20200616.荊州.市紀(jì)委監(jiān)委辦公室主任.WJL）

監(jiān)督作為問責(zé)的重要一環(huán)，是正確歸因的基礎(chǔ)。在疫情防控中，監(jiān)督并不簡單著眼于發(fā)現(xiàn)官員失責(zé)問題，而在于利用督導(dǎo)組的權(quán)威，監(jiān)督上級政策執(zhí)行質(zhì)量，解決或匯集下級執(zhí)行中的問題，并推動防控政策的優(yōu)化。當(dāng)然，優(yōu)化防控策略的重要性并不遮蔽聚焦權(quán)力失責(zé)現(xiàn)象，為及時、準(zhǔn)確懲治失責(zé)行為提供基礎(chǔ)，推動疫情防控官員的行為轉(zhuǎn)變。

（三）調(diào)查上規(guī)范權(quán)力運行和賦予權(quán)利保障

監(jiān)督結(jié)構(gòu)的開放性，為問責(zé)工作帶來了大量信息，而問責(zé)有效性還依賴于對信息的科學(xué)調(diào)查。為此由紀(jì)檢監(jiān)察干部為主的督導(dǎo)組在干部問責(zé)過程中發(fā)揮關(guān)鍵性作用。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)這一關(guān)鍵作用并未受到充分肯定。督導(dǎo)組發(fā)現(xiàn)問題、分析問題的能力時有受到質(zhì)疑，以至于由此導(dǎo)致的官員問責(zé)受到質(zhì)疑。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，對各級督導(dǎo)組發(fā)現(xiàn)的問題，一些基層官員存在不信服情緒，是否被問責(zé)更是被個別干部看成運氣。也聽到為周遭干部“鳴冤”或“訴苦”的情況，反映出部分基層干部對官員問責(zé)的排斥和不理解情緒。但疫情防控如此大規(guī)模動員各級干部并成功實現(xiàn)防控效果，絕不是問責(zé)主體沒有章法的強行問責(zé)推動，相反，必須建立科學(xué)調(diào)查、民主決策、保障權(quán)利的基礎(chǔ)之上。疫情防控中對問責(zé)的調(diào)查過程從規(guī)范權(quán)力運行和賦予權(quán)利保障等方面進(jìn)行規(guī)范，具有權(quán)責(zé)一致的互動性問責(zé)過程。在制約權(quán)力和保障權(quán)利基礎(chǔ)上，以程序理性提高問責(zé)精準(zhǔn)性、問責(zé)民主性、問責(zé)科學(xué)性。

第一，注重責(zé)任歸屬調(diào)查，推動精準(zhǔn)問責(zé)。圍繞誰是責(zé)任人問題，問責(zé)面臨“多手問題（the problem of many hands）”。精準(zhǔn)問責(zé)要求人人為自己行為負(fù)責(zé)，但復(fù)雜組織內(nèi)的垂直關(guān)系，遵照組織目標(biāo)和實踐的權(quán)威性，社會壓力以及集體決策和同行群體壓力等，都構(gòu)成了個人行為的重要原因。這就要分清直接責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，其中又有主要責(zé)任和次要責(zé)任。責(zé)任不清容易出現(xiàn)“甩鍋”“背鍋”等問題，不但無助于疫情防控，甚至帶來嚴(yán)重的反作用。新冠疫情問責(zé)調(diào)查中，調(diào)查組自上而下確立了嚴(yán)格的調(diào)查過程，對責(zé)任分配更加明晰。根據(jù)新冠疫情防控中每一起問責(zé)事件被問責(zé)官員數(shù)量分為三類，對數(shù)據(jù)庫的分析發(fā)現(xiàn)，其中問責(zé)1 人的案例170 個，占比29.4%；問責(zé)2 人的案例130 個，占比22.5%；問責(zé)3 人及以上的案例279 個，占比48.2%?？梢钥吹?，3人及以上的問責(zé)事件占了近一半的比例。與問責(zé)官員個體相比，集體問責(zé)除了追究直接責(zé)任人的失責(zé)問題外，更加重視對組織管理問題的問責(zé)。為了壓實疫情防控中的責(zé)任，各級疫情防控指揮部對領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主要責(zé)任、直接責(zé)任的劃分和認(rèn)定更加清晰明確。

第二，確立“調(diào)查—審核—決策”的分級模式，推動科學(xué)問責(zé)和民主問責(zé)。為了保障問責(zé)嚴(yán)肅性和權(quán)威性，湖北省各地從結(jié)構(gòu)安排上建立起相互制約與監(jiān)督的關(guān)系，提升問責(zé)過程的規(guī)范性，防止問責(zé)失誤。正如諾斯所言，具有鼓勵分權(quán)式?jīng)Q策過程的激勵機制，能夠使社會探索解決問題可供選擇方式的社會努力最大化的適應(yīng)性效率，是解決不確定問題的關(guān)鍵①Douglass. North.Institutions，Institutional Change and Economic Performance. Cambridge：Cambridge University Press，1990.pp80-81.。例如，在恩施州和荊州市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，疫情期間所有問責(zé)，縣級層面，統(tǒng)一歸口黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室，統(tǒng)一把關(guān)審核，統(tǒng)一上報送審。然后由市級層面的市紀(jì)委執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室統(tǒng)一歸口，由市級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)一審核，在市紀(jì)委常委會上研究表決，確保全市或全縣同樣情形同等尺度，避免“問責(zé)不公”。

第三，建立責(zé)任人和問責(zé)人的對話機制，賦予責(zé)任人辯訴的權(quán)利。實現(xiàn)精準(zhǔn)問責(zé)，要賦予被問責(zé)對象影響力和解釋力。對話問責(zé)、協(xié)商問責(zé)等理論創(chuàng)新以及容錯糾錯等制度實踐正是對這一問題的回應(yīng)。對于問責(zé)結(jié)果，責(zé)任人可以在調(diào)查過程中進(jìn)行申訴，提供相關(guān)證據(jù)，為問責(zé)決策提供信息參考。如果被問責(zé)人對問責(zé)不服，具有上訴的救濟(jì)權(quán)利，由上級問責(zé)機關(guān)根據(jù)《問責(zé)條例》和具體事件審核決定。

（四）處分上輕處分為主但重處分有相當(dāng)比例

問責(zé)處分是上對下的權(quán)力關(guān)系展開，但上級權(quán)威在處分力度上并非不受限制。問責(zé)過嚴(yán)過密會影響干部干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為的精神，尤其是疫情防控期間干部從事極為辛苦的防控工作背景下。《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》強調(diào)“嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重”“懲前毖后、治病救人”的黨的問責(zé)工作原則，這一原則落腳在具有伸縮性和彈性的組織處分、黨紀(jì)處分、政務(wù)處分，乃至法律處分的制度安排上②梁玉柱. 可接受的問責(zé)：地方官員為何“鋌而走險”——基于棚戶區(qū)改造中政府強拆案例分析［J］. 公共管理學(xué)報，2021（02）： 34-44.。具有動態(tài)調(diào)節(jié)的伸縮性問責(zé)制度，在保證問責(zé)有據(jù)可查、有規(guī)可依基礎(chǔ)上，賦予問責(zé)主體調(diào)動空間，以使問責(zé)強度適應(yīng)復(fù)雜的疫情防控過程。

在疫情防控干部問責(zé)上，問責(zé)強度以輕處分為主。從579 個處分?jǐn)?shù)據(jù)看，黨紀(jì)處分和組織處分中輕處分運用較多。下表顯示疫情防控中官員問責(zé)使用最多的是黨內(nèi)警告，有185 人，占比32.0%。組織輕處分中通報批評和誡勉談話共有199 人，占總數(shù)比34.4%。疫情防控中問責(zé)以輕處分為主，在保護(hù)干部資源的同時發(fā)揮出“警醒劑”的作用，規(guī)范危機治理過程。從政治文化上來說，中國自古就有官員“戴罪立功”“將功贖罪”的文化傳統(tǒng)，輕處分為主的問責(zé)強度在警戒、教育的基礎(chǔ)上，為官員提供了干事創(chuàng)業(yè)的機會，也在一定程度上保護(hù)了干部資源。正如調(diào)研中一位副縣長所言：

“中國的干部優(yōu)勢在于受到處分還能用，共產(chǎn)黨不搞一棍子打死。”（訪談：20200619.恩施.縣副縣長.WJM）

盡管問責(zé)以輕處分為主，但重處分仍不在少數(shù)。在579 例問責(zé)數(shù)據(jù)中，黨內(nèi)嚴(yán)重警告為125 人，占比21.6%。停職檢查和免職、責(zé)令辭職共有66 人，占比也達(dá)11.4%。對于政務(wù)處分，共51 人，使用比例為9.5%，整體使用較少。但在較少的政務(wù)處分使用中，撤職、記大過等重處分相對比例較高。需要強調(diào)的是，輕處分并不代表處分力度不夠，尤其是對于關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)干部。正如一位紀(jì)檢干部所言：

“警告處分雖然是輕處分，如果趕上哪個領(lǐng)導(dǎo)要調(diào)動的關(guān)口，就調(diào)動不了。警告影響期一年，可能過了這個村就沒這個店了。所以，即使輕處分對干部行為影響也是很大的?！保ㄔL談：20200821.武漢.街道紀(jì)委干部.TBQ）

輕重處分的不同分布體現(xiàn)出問責(zé)強度的差異，在發(fā)揮問責(zé)預(yù)警、震懾的功能同時，也要強調(diào)責(zé)罰一致，以此提升疫情防控績效。問責(zé)之后的行動者互動也是提升問責(zé)績效的重要因素。問責(zé)是一個“雙向兩車道”，權(quán)威方和責(zé)任方是種相互影響的動態(tài)關(guān)系①Romzek B. S.，Living Accountability：Hot Rhetoric，Cool Theory，and Uneven Practice，PS：Political Science &Politics，2015，48（01），pp. 27-34.。在疫情防控中，大量干部被問責(zé)，使得問責(zé)后的組織教育、組織激勵尤為重要，目的在于通過對被問責(zé)者的關(guān)懷發(fā)揮其能干事、干成事的主動性和能動性，最終推動疫情防控工作順利推進(jìn)。

“SZK 鎮(zhèn)的人大主席BTQ 因為對密切接觸者隔離措施不到位被立案調(diào)查。他個人認(rèn)錯態(tài)度好，在被黨內(nèi)問責(zé)之后，我對其開展交心談心，教育幫扶，讓BTQ 放下包袱，在工作中輕裝上陣，將功補過。最終，這個鎮(zhèn)的疫情防控工作取得了階段性勝利。這離不開組織對被問責(zé)干部的關(guān)懷?！保ㄔL談：20200617.荊州.縣紀(jì)委副書記監(jiān)委副主任.GHX）

處分上輕重結(jié)合以及處分后組織幫扶的特征，既實現(xiàn)了對官員失職的分類懲處，也發(fā)揮出問責(zé)應(yīng)有的震懾效應(yīng)和權(quán)力監(jiān)督功能。這些進(jìn)一步支撐起問責(zé)過程的良性循環(huán)。

（五）適應(yīng)性問責(zé)的中國經(jīng)驗

從中國疫情防控中問責(zé)開展來看，疫情問責(zé)堅持發(fā)揮回應(yīng)功能和能動功能的結(jié)合，其中又以能動為主、以回應(yīng)為保障，展現(xiàn)出組織學(xué)習(xí)與權(quán)力監(jiān)督并行的適應(yīng)性問責(zé)特征。從能動性來說，問責(zé)強調(diào)在問責(zé)過程中推動組織學(xué)習(xí)，增強整個社會的認(rèn)知水平和行動能力。對于新冠肺炎疫情防控來說，集體認(rèn)知基礎(chǔ)上的集體行動是有效應(yīng)對的關(guān)鍵①Comfort L. K.，Kapucu N.，Ko K.，Crisis Decision-Making on a Global Scale：Transition from Cognition to Collective Action under Threat of COVID-19，Public Administration Review，2020， 80（4），pp. 616-622.。因此，問責(zé)過程強調(diào)典型案例通報、防控策略優(yōu)化、處分但不影響履職、問責(zé)之后教育幫扶等工作。這些工作起到了組織注意力調(diào)配的功能，實質(zhì)上是提高組織學(xué)習(xí)能力。在組織目標(biāo)不清晰的時候尤其重要，讓組織找到運轉(zhuǎn)方向。在疫情防控的關(guān)鍵時刻，部分基層干部就面臨著“很忙，但不知道該怎么辦，有時候很迷茫”的局面。而疫情問責(zé)中的預(yù)警、監(jiān)督、調(diào)查和處分，并不僅僅以懲罰為手段，而更是以推動信息傳播、強化認(rèn)知、政策學(xué)習(xí)、政策執(zhí)行力為目標(biāo)。但僅僅重視能動性也會存在問題，甚至埋下風(fēng)險隱患。問責(zé)在發(fā)揮學(xué)習(xí)、預(yù)防、震懾等能動功能的同時，也存在過猶不及的問題，可能導(dǎo)致“形式主義”“本本主義”等問題，發(fā)揮不出地方主動性和創(chuàng)造性。這也正反映了功利主義在追求利益最大化時所犯的“把人當(dāng)作手段”錯誤②威爾·金里卡.當(dāng)代政治哲學(xué)［M］.劉莘，譯.上海：上海譯文出版社，2015：47.。因此，問責(zé)過程在發(fā)揮能動功能的基礎(chǔ)時，要以回應(yīng)功能為保障，即問責(zé)是建立在客觀分析基礎(chǔ)上的對失職失責(zé)事實的懲罰，是權(quán)力監(jiān)督的結(jié)果。對此，中國疫情問責(zé)從制度規(guī)定、程序規(guī)范、分權(quán)制約、權(quán)利保障、事后申訴等方面提供支持，以保障疫情問責(zé)以客觀、科學(xué)為準(zhǔn)繩。

一位區(qū)紀(jì)委書記對疫情問責(zé)過程分析直觀呈現(xiàn)出這種適應(yīng)性問責(zé)的邏輯：

“進(jìn)行干部問責(zé)，一看整體效果，問責(zé)效果好不好，能不能起到震懾和引領(lǐng)的作用。二看作風(fēng)不實還是工作失誤，工作失誤的問題，更多會給批評教育，如果是作風(fēng)不實一定要問責(zé)，這是主觀產(chǎn)生的問題。三看是否造成嚴(yán)重后果，根據(jù)后果的嚴(yán)重性再判斷如何處分?！保ㄔL談：20200710.襄陽.區(qū)紀(jì)委書記.LF）

可見，中國疫情防控問責(zé)工作是以提高組織學(xué)習(xí)能力和權(quán)力監(jiān)督水平為核心機制，既面向未來也面向事實，追求在能動與回應(yīng)之間的平衡，以適應(yīng)疫情防控的需要。適應(yīng)性問責(zé)實現(xiàn)了問責(zé)過程中權(quán)力與責(zé)任、學(xué)習(xí)與回應(yīng)、彈性與剛性的辯證統(tǒng)一。

五、中國適應(yīng)性問責(zé)的政治基礎(chǔ)

能動與回應(yīng)都不是空穴來風(fēng)，而是特定政治體制的結(jié)果。中國疫情防控中適應(yīng)性問責(zé)特征，背后以深刻的政治基礎(chǔ)作為支撐，體現(xiàn)在黨政體制下黨管干部制度、過程民主、理性官僚制、中華正義體系四個維度上，反映出中國危機問責(zé)中以追求整體利益最大化為目的，同時以權(quán)利保障、程序理性為制約的實質(zhì)正義哲學(xué)，也是對功利主義政治哲學(xué)的修正。

第一，適應(yīng)性問責(zé)以中國黨政體制下黨管干部制度為基礎(chǔ)。官員問責(zé)是代議制民主的要求，但中國官員問責(zé)和官員選拔一樣，以黨組織為核心，深受黨的干部路線的影響。中國應(yīng)急管理最大的特點和優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)③龔維斌. 應(yīng)急管理的中國模式——基于結(jié)構(gòu)、過程與功能的視角［J］. 社會學(xué)研究，2020（04）：1-24.。執(zhí)政黨居于官員問責(zé)結(jié)構(gòu)的核心。黨管干部是中國干部隊伍建設(shè)的根本原則，為干部問責(zé)確立了方向。在疫情防控中，黨中央明確了嚴(yán)厲問責(zé)的導(dǎo)向，尤其是防控形勢極為緊張之時。對于心存僥幸、精神懈怠、麻痹大意等問題嚴(yán)厲禁止，這使得干部問責(zé)極具剛性。與此同時，黨中央對干部激勵、問責(zé)質(zhì)量提出更高要求，避免問責(zé)傷害干部工作積極性。這種頂層要求為干部問責(zé)過程中的彈性留下了空間，也體現(xiàn)了政黨自主性在中國國家治理結(jié)構(gòu)中的重要意義。

第二，適應(yīng)性問責(zé)以過程民主為運作基礎(chǔ)。問責(zé)是民主政治的反映，沒有民主的問責(zé)只會產(chǎn)生“包庇”“背鍋”等無法問責(zé)或問責(zé)失效的亂象。長期以來，西方以選舉為民主標(biāo)準(zhǔn)的理念忽視了民主的廣泛性。中國疫情防控中的問責(zé)實踐體現(xiàn)出中國民主政治的廣泛性，具體體現(xiàn)在社會輿論對官員失職行為的有效批判、政治權(quán)力對社會問責(zé)的及時回應(yīng)、調(diào)查處理中的民主訴求、問責(zé)過程的民主決策等方面。這些民主要素體現(xiàn)在危機問責(zé)的整個過程之中，體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨人“站穩(wěn)人民立場，貫徹黨的群眾路線，尊重人民首創(chuàng)精神，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程民主”①習(xí)近平.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100 周年大會上的講話［N］.人民日報，2021-07-02.，展現(xiàn)了過程民主對選舉民主的真實性。

第三，適應(yīng)性問責(zé)以理性官僚制為基礎(chǔ)。一方面，自上而下的分權(quán)，體現(xiàn)在監(jiān)督、調(diào)查以及處分上。另一方面，避免分權(quán)導(dǎo)致的差異化引起新的不公，對分權(quán)進(jìn)行制度制約。對問責(zé)過程的分析中看到，監(jiān)督、調(diào)查既有對問責(zé)權(quán)的監(jiān)督和制約，又有對社會權(quán)利的保護(hù)，使問責(zé)處分的制度化、法治化顯著增強。適應(yīng)性問責(zé)在具有靈活性的同時，制度剛性也在強化。問責(zé)過程依賴于嚴(yán)格的制度規(guī)范和現(xiàn)實的績效考慮，前者是根基，不可逾越，后者是框架，建設(shè)性調(diào)整。

第四，適應(yīng)性問責(zé)以中華正義體系為基礎(chǔ)。中華正義體系是黃宗智在對中西正義體系對比以及中華正義體系歷史變遷研究基礎(chǔ)上提出的，是一個“政”與“法”混合的制度、一個結(jié)合行政與法律的正義系統(tǒng)，一個可以有效搜集情報、維持組織紀(jì)律、保護(hù)社會，更具伸縮性和彈力的正義體系②黃宗智.中國的新型正義體系：實踐與理論［M］.桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2020： 252.。中華正義體系具有兩重特點：其一是伸縮性。在中國，黨、政、法多元合一的中華正義體系提供了具有伸縮性的懲罰制度，能發(fā)揮出懲罰體制實用理性的功能。其二是能動性，其中，中國特色的司法能動主義區(qū)別于美式司法權(quán)，尤其是法官對自由裁量權(quán)的使用③克里斯托弗·沃爾夫.司法能動主義——自由的保障還是安全的威脅［M］.黃金榮，譯.中國政法大學(xué)出版社，2004：52.，而是來自政黨國家對司法權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)地位，以及在其基礎(chǔ)上的司法舉措。中華正義體系為追求實質(zhì)正義奠定了制度基礎(chǔ)。

適應(yīng)性問責(zé)是中國黨政體制下，以實踐為中心、以理性為保障的官員懲罰體制。其問責(zé)的目的在于追求整體效益最大化，尤為重視問責(zé)制本身的能動性。從這點來看，中國問責(zé)制具有實用主義的特點，反映出功利主義的政治哲學(xué)。但為了規(guī)避功利主義所飽受詬病的對少數(shù)人合法權(quán)利的傷害，中國問責(zé)過程在強調(diào)能動性的同時，又以回應(yīng)性為保障，體現(xiàn)在依法治國、程序理性、過程民主、權(quán)力制約、制度規(guī)范等方面，也可看做對過分追求實用主義的制約。疫情防控中所提出“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道統(tǒng)籌推進(jìn)各項防控工作”“健全權(quán)責(zé)明確、程序規(guī)范、執(zhí)行有力的疫情防控執(zhí)法機制”④中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編.習(xí)近平關(guān)于統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重要論述選編［M］.中央文獻(xiàn)出版社，2020：49、163.等重要論斷正是這種問責(zé)回應(yīng)性的體現(xiàn)。從政治哲學(xué)的角度看，中國問責(zé)過程也是對單純追求整體效益最大化的功利主義的一種修正，在發(fā)揮問責(zé)能動性和回應(yīng)性的平衡中，追求實質(zhì)正義。