金東日+石紹成

摘 要：無論從整個國家的穩(wěn)定還是從解決現實問題的角度上看，當代中國“善治”的主要對象就是基層社會。而村民參與和村干部監(jiān)督關系的研究，對探索基層社會的“善治”有重要價值。為此，選取了湘西蒙縣進行實證研究，分析結果表明：村民參與雖總體上對村干部履職有促進作用，但蒙縣的村干部監(jiān)督狀況卻并不理想，這源于村民參與的傳統(tǒng)性質和村民自治的體制局限。為此需要為公民參與創(chuàng)造條件和實施縣域地方自治，而它們的運行需要以公共利益的建構以及公民參與權的保障為基礎——這最終將體現在問責制上。因此，打造健全的問責制及其所需的體制機制是基層社會“善治”的主要途徑。

關鍵詞：村民參與；村干部監(jiān)督；公民參與；基層善治；問責制

中圖分類號：D035.5 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）02-0058-08

引 言

中國民眾對政府的評價呈現出明顯的差序格局：他們對中央的評價比較高，但對地方的評價卻不高，到了基層就更低[1]。不過，由于當今中國的體制特征，造成縣及其以下負面形象的主要責任并不在自身，而在于決定其運行的體制機制及具體政策的地方上級[2]。然而，按照既定職位（因此擁有相應權力）問其責任，才是問責制的原本含義[3]，頂層設計的必要性也正在于此。由此，可以引出本文的主題：當代中國“善治”的主要對象就是基層社會。其主要原因是在老百姓看來，體制機制及政策等的負面影響指向的只是基層官員，而不太可能是他們無法直接接觸的“大官”，這些“大官”也相對遠離具體問題。那么，“善治”基層社會的關鍵路徑究竟何在？本文將以村民參與和村干部履職關系為切入點來考察這一問題。

在當代中國的政治生活中，村干部雖沒有公務員的職權和待遇，但大小也是個“官”。他們是農村社會生活的具體組織者和管理者，對農村社會的穩(wěn)定與發(fā)展起著重要作用[4，5]。也就是說，村干部“官”雖小，但是影響卻不可謂不大。十八大以來，隨著反腐敗的進行，各地村干部的違紀、違法行為頻頻曝光。這些行為嚴重損害著村莊集體利益，亦破壞著農村的社會秩序。可以說，村官腐敗已成為當今中國日益突出的問題[6]。這表明，村干部監(jiān)督工作仍有待于進一步加強和創(chuàng)新。

對村干部的監(jiān)督，是監(jiān)督其履職行為，因此，對村干部監(jiān)督的研究，實際上可以明確為村干部履職影響因素的問題。對此，學術界已有長時期的研究積累。蕭公權認為，鄉(xiāng)紳（包括當代意義上的村干部，下同）履職主要受榮譽、名望與權威等文化因素激勵[7]。蔡曉麗在此基礎上認為，將村干部嵌入村域文化網絡是其盡職的關鍵[8]。胡慶鈞則認為，鄉(xiāng)紳履職主要受國家科層權力的驅使[9]。該觀點對當代有較大影響，以歐博文和李連江為代表的一批學者就認為，村干部主要受國家自上而下的權力控制[10，11，12]。在張靜看來，村干部的職務行為并不由外部激勵或強制決定，他們主要受自身壟斷利益的驅使，他們同時還設法逃避國家監(jiān)督[13]。孫秀林、譚秋成認為，村干部履職受到制度因素影響，村民自治制度能夠控制村干部行為，從而促使其規(guī)范履職[14，15]。實際上，孫秀林等人的觀點已經涉及了基層民主的范疇。

上述村干部監(jiān)督、村民自治與基層民主等，最終都是“善治”基層社會的重要環(huán)節(jié)，而現有研究尚多局限于鄉(xiāng)村視閾，本文希望能夠對此有所突破。需要指出的是，“善治”只能在符合其目標的體制機制下，通過基層干部的盡職和村民對公共事務的參與才能實現。因此，需要弄清楚村民參與和村干部監(jiān)督各自意涵，以及兩者間的基本關系。為此，本文將選擇湘西蒙縣來對村民參與和村干部履職進行實證研究，并在此基礎上探討基層社會“善治”的實現路徑。換言之，本文的寫作目的并不局限于村民參與和村干部監(jiān)督及其關系分析，而是通過村民參與和村干部履職及其關系來考察基層參與所遇到的主要障礙，最終為基層社會的“善治”提供可參考的思路。

一、研究設計

本文所使用的數據源自2010年7月到2011年9月在湘西蒙縣進行的“村民公共參與中的民主與效率”問卷調查。按照學術研究慣例，已對研究所涉地名進行處理。蒙縣是一個以苗族為主的少數民族聚居區(qū)，苗族在該縣人口中占據的比例高達78.29%（見內部資料《蒙縣簡介》）。蒙縣苗族至今仍保留著趕秋節(jié)、椎牛祭等傳統(tǒng)節(jié)日，它們實際上均為盛大的公共集會。由此可見，蒙縣苗族擁有頗為可觀的社會資本，這是促成公共事務參與的重要條件[16]。另外，在中西部諸多村莊淪為“空心村”而致村務無人參與的情況下，蒙縣41～50歲的壯年仍有較多人留守農村（見下文數據）。這些人村莊公共生活經驗豐富，從而使該地區(qū)的村民參與保持著活躍狀態(tài)。因此，拋開少數民族地區(qū)這一“特殊性”，蒙縣仍是觀察村民參與的良好窗口。

本次調查采用分層抽樣法，先從蒙縣隨機抽取3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再從中各隨機抽取1個村，然后，按樣本總量與3個村人口比確定各村樣本量；調查采用多階段抽樣法，于2010年7月在乾村進行第一次（試）調查，在問卷通過信度與效度檢驗后，于2011年7-9月繼續(xù)其他2村的調查；在村一級用系統(tǒng)抽樣法選擇樣本戶，再用隨機抽樣法選擇18歲以上村民為調查對象。考慮到樣本總量、抽樣準確性、財力、人力等方面的原因，在3個村分別發(fā)放問卷250、150和150份，共計發(fā)放問卷550份?；厥沼行柧?69份，有效回收率為85.2%。

被訪者的基本數據如下：從年齡構成來看，18～30歲比例為13.4%，31～40歲比例為17.3%，41～55歲比例為40.3%，56～70歲比例為29%；從文化程度來看，小學以下文化程度比例為37.5%，小學文化程度比例為28.6%，初中及以上的累積比例為33.9%；從人均純收入來看，1 000元以下比例為14.9%，1 000～3 000元比例為45.6%，3 000～5 000元比例為27.5%，5 000～10 000元比例為11.3%，10 000元以上比例為0.6%。這基本符合湘西蒙縣外出務工青年人數多、教育落后和人均收入低等特點，因此，本次調查所抽取的樣本在蒙縣具有一定代表性。

村民參與是本研究的自變量，它是一個抽象概念，難以進行直接測量，因此要對變量進行數字化處理?？紤]到實行村民自治后，村民會議[17]、村委選舉[18]、村民監(jiān)督[19]和村民集體行動[20]等構成了村民參與的主要形式，并已成為村民可觀察到的、村莊公共生活的基本組成部分。因此，本文將村民參與定義為村民通過村民會議、村民選舉、村民監(jiān)督和村民集體行動等渠道表達意見來影響村委會及其成員履行職責的行為。在此基礎上，本文使用李克特5點法設計量表來對村民參與進行測量，要求被訪者從有關本村村民參與的描述中選擇一個合適的答案，其中，1表示非常不同意，5表示非常同意。由于這種測量是建立在主觀判斷基礎上的，因而會存在一些測量誤差。不過，由于問題項均為可以觀察到的現象且調查對象全部了解村莊事務的18歲以上的村民，因此可以通過基于大樣本、多問項的主觀判斷來近似反映該變量，從而盡可能地減少測量誤差[21]。

村民參與情況調查設置了“村里組織開村民集體會議的主要目的往往都是為了傳達上級指示精神”“一般情況下，村干部選舉結果是尊重多數村民意見的”“這年頭要把村民組織起來開展集體活動是很花時間的”等9個問題。

村干部履職是本文研究的因變量，也同樣采用李克特5點法設計量表對其進行測量，要求被訪者對有關本村村干部履職的描述中做出判斷。其測量方法與“村民參與”相同，此處故而不再贅述。根據盧福營[22]、郭斌和王征兵[23]等學者的研究，村干部履職情況應該包括村干部素質、聯(lián)系群眾與規(guī)范用權等內容。因此，本文將村干部履職定義為村干部聯(lián)系群眾、規(guī)范用權的情況，以及在此過程中體現出來的個人素質。對此，本文針對性地設置了“選舉產生的村干部素質越來越高”“村干部對村民的意見反應很快、很及時”和“包產到戶以來，村干部的職務行為整體上越來越符合有關規(guī)定”等6個問題（見表1）。

本文使用SPSS17.0來對數據的信度與效度進行分析（也包括其他的數據分析）。信度分析表明，本研究所涉及相關變量整體的Cronbachs Alpha值為0.82。由此可見，問卷整體上具有良好的信度。本文采用因子分析來對問卷的（結構）效度進行分析表明：9個問項均具有較高的因子載荷（見表2），它們的方差貢獻率為66.332%，可見村民參與量表具有良好的效度。另外，村干部履職因子分析的結果如下：共抽取出1個因子，其因子載荷都比較高，其中A1為0.821、A2為0.733、A3為0.773、A4為0.795、A5為0.800、A6為0.602（編號見表1），它們的方差貢獻率為57.385%，這表明村干部履職量表也具有較好的效度。

二、村干部履職與村民參與關系初探

我們先看村干部履職的情況。從表1可見，蒙縣村干部的履職狀況總體一般。對此，A1和A4的均值可能最具說服力（它們都非常接近中位數3）。另外，“聯(lián)系群眾”方面得分稍高（見A2和A3的均值），這表明，蒙縣的干群關系相對較好；不過，村干部的規(guī)范用權方面得分就比較低了，尤其在跟財務有關系的事項上（見A5和A6的均值）。綜上可見：蒙縣村干部的履職狀況總體一般，農村社會既未失控，也并未實現“善治”；在有利可圖的時候，村干部有可能從中以權謀私。

我們知道，民主提供了一種定期投票以選擇領導人的機制[24]，在“民意”起作用的情況下，當選者會盡可能更好地履行職責。從理論上看，村民選舉也是這樣的一種制度設計。在“連選連任”的壓力下，村干部會盡可能地良好履職以爭取民意[25]；對于品行和業(yè)績都不好的村干部，村民最終還可以用選舉的方式把他“選下來”。因此，村民選舉為村干部履職提供了“最后”的監(jiān)督屏障。在“一般情況下，村干部選舉結果是尊重多數村民意見的”這一問項中，表示不同意的村民累積比例僅為25.8%，45.2%表示同意，29%表示不一定。這表明，蒙縣的村委選舉已基本實現了民主選舉。

以上現狀描述展示了這樣一幅圖景：村民自治制度在正常運行，村委會選舉在按照民主程序運作，但是村干部的履職情況并未得到明顯好轉。這種情況在全國應該具有一定普遍性?？赡苷且驗檫@種“普遍性”，給人們帶來了一種錯覺：村民自治與民主無關，村民參與亦無力推動村干部規(guī)范履職[26]。

由于在現實中，村民參與是一系列行為的連續(xù)統(tǒng)一體。因此，上述觀點有可能將“參與”進行了過度化約，從而有可能將參與和監(jiān)督之間的關系簡單化了。因此，這里需要對村民參與的復雜構成進行分析。為了解村民參與的復雜性，本文采用主成分分析法和方差最大旋轉法，對村民參與量表進行因子分析。統(tǒng)計結果顯示：KOM抽樣適度測定值為0.637>0.6，Bartlett球體檢驗的卡方近似值為1 302.845，自由度df為36，顯著性水平sig=0.000<0.01，表明該量表適合進行因子分析；一共提取了3個因子（見表2）。從表2中可以發(fā)現：因子1支配了B3～B7五個問項，因子2支配了B1和B2兩個問項，因子3支配了B8和B9兩個問項。根據S.R.Arnstein、董江愛等人的觀點，可以將它們分別稱為自主型參與、動員型參與和抗議型參與[27-28]。不同類型的村民參與及其特性，有利于揭示村民自治下村民參與和村干部監(jiān)督之間關系的復雜性：（1）自主型參與是指村民積極參與村集體事務，并在其中發(fā)揮積極而有建設性的作用。在這種情況下，參與是民主的，應該能發(fā)揮監(jiān)督作用。（2）動員型參與是指村民在村干部的倡議、動員下參與村集體事務，他們的作用類似于“橡皮圖章”。因此，動員型參與應該很難說是民主的，也難以發(fā)揮監(jiān)督作用。（3）抗議型參與是指村民為了宣示自我利益，以不合作的方式涉入村集體事務。它具有一定民主意蘊（提出不同意見和進行批判的意義上的），但卻不被體制支持，其監(jiān)督能力有待檢驗。

為了給上述觀點提供經驗支持，本文將不同的參與類型與村干部履職進行相關性分析。在具體操作上，選擇動員型參與和自主型參與分別同村干部履職進行相關性分析（見表3、表4）。

從表3可見，動員型參與和村干部履職呈負相關，從表4可見，自主型參與和村干部履職呈正相關。這一對比能夠直接說明，不同的村民參與類型和村干部存在不同的關系類型。雖然這里沒有把所有的村民參與類型都與村干部履職進行相關性分析，但是這一分析足以說明，村民參與和村干部履職之間存在復雜的關系。

三、村民參與對村干部履職的影響

由于相關性分析只能說明村民參與和村干部履職之間存在相互作用，對它們因果關系的分析不透徹。因此，還需要做進一步分析，以判明村民參與對村干部履職的作用方向和程度。為此，本文引入多元線性回歸分析。由于前文在對村民參與和村干部履職量表進行因子分析時已經分別生成了自主型、動員型、抗議型參與和村干部履職4個變量的標準化值。因此，下文將以村干部履職為因變量，以自主型、動員型與抗議型參與為自變量進行多元回歸分析。

從表5中可以看出，回歸模型的確定系數為0.584，即該模型可以解釋村干部履職的58.4%，表明村民參與對村干部履職有重要影響。同時，模型在0.01的水平上是顯著的。在以0.05的顯著水平為標準的情況下，村民參與的3個因子均進入了回歸模型。從非標準化系數B來看，自主型和抗議型參與對村干部履職有積極影響，動員型參與對村干部履職有負面影響。從標準化系數Beta來看，自主型參與對村干部履職的影響最強，動員型次之，抗議型又次之。以下將對這些情況進行分析說明：自主型參與對村干部履職有積極影響，這應該比較容易理解。其主要原因在于：（1）村民積極參與選舉，能夠選出素質更高的村干部，從而為村干部良好履職打下基礎；（2）村民積極參與村集體事務決策，能提高決策質量，有利于提高村干部工作有效性；（3）由于村民積極參與村莊集體事務，村干部面臨更大的監(jiān)督壓力，從而不敢違規(guī)或做出違法行為。

抗議型參與的情況比較特殊。一般而言，抗議是一種劇烈的參與行為，常見的抗議行為有游行、示威等。但在中國農村，抗議型參與有其獨特的邏輯?！懊孀印笔莻鹘y(tǒng)中國農村政治生活中至關重要的權威結構[29]。公開的辯論、批評被認為有傷“面子”，更不用說游行、示威等更劇烈的抗議性活動。為了避免有傷面子，對于村干部的不當行為，村民或許會選擇集體沉默、冷漠與拖延時間等方式，以此向村干部施壓。用斯科特的概念來說，這實際上是一種“弱者的武器”[30]。這就大抵可以解釋，在蒙縣村干部履職狀況不佳的情況下，為何其“干群關系”還相對較好。但是，這種邏輯在傳統(tǒng)走向衰落的背景下，已經很難給村干部帶來足夠大的壓力[31]，所以這種施壓行為相對不易見效。因此，在村民參與的三種類型中，它對村干部履職的影響最小。

動員型參與對村干部履職有負面影響。就是說，被動型參與會降低村干部履職的質量。其主要原因可能在于：（1）在村民的被動參與中，村民的個人偏好并沒有得到有效釋放，從而不利于協(xié)商基礎上集體偏好的形成。在這種情況下，決策結果不太可能有利于集體利益的優(yōu)化。在此條件約束下，作為村莊事務的管理者與執(zhí)行者，村干部的行為就不太可能得到好的結果。這在客觀上造成了他們不良履職。（2）因為村民習慣于“服從”，所以，他們沒能夠監(jiān)督村干部。在此情況下，村干部可能會產生懈怠，從而沒有很好地履行職務；更壞的情況是，監(jiān)督缺失會誘導村干部以權謀私。

總體來說，村民參與對村干部履職的積極影響是主要的。雖然動員型參與會對村干部履職產生負面影響，但是它的影響并不是最主要的。對村干部履職影響最大的是自主型參與，并且它對村干部履職的影響是正面和積極的。這是決定村民參與和村干部履職因果屬性的關鍵所在。另外，抗議型參與也對村干部履職有促進作用。因此，村民參與總體上能夠促進村干部履職，亦即，它具有村干部監(jiān)督的功能。

四、村民參與的局限與超越

按照“皇權不下縣”的說法，鄉(xiāng)紳的權威源自熟人社會中個人聲望的累積，在這種條件下，他們會“自然”地勤勉奉公。因此，對其監(jiān)督也就顯得多余。從根本而言，明文的監(jiān)督在熟人社會中是沒有必要的。因為熟人社會中信息通暢度極高，很多事情都逃不過鄉(xiāng)鄰的耳目，不當履職是得不償失的事。值得注意的是，伴隨著中國政治現代化進程的一個重要現象是鄉(xiāng)村權力的科層化。這使得鄉(xiāng)村權威的來源脫離了熟人社會，在這種情況下，鄉(xiāng)紳履職很大程度上取決于國家權力的控制。當代的村民自治也試圖以國家權威嵌入鄉(xiāng)村社會圍繞村民自治，國家出臺了一系列法律和政策進行了細致規(guī)定。這表明，村民自治制度是外部嵌入的，而這些制度正好是國家權威的表達。 ，這同樣使得村級權力脫離了熟人社會的母體[32]。這是村干部監(jiān)督問題的歷史情境，也是理解村民參與的重要鎖鑰。

村民參與本質上是存在于一定鄉(xiāng)村社區(qū)中，依據約定俗成規(guī)則而運作的政治行為這里的政治行為，是指為追求一定利益而進行的各種博弈。 。就中國的情況來看，它具有較重的傳統(tǒng)色彩，亦依賴于熟人社會。在擁有一定“治權”、狹小面積和穩(wěn)定傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村地區(qū)，村民參與實際上是一個“內生-自發(fā)”的過程。它不斷進行著鄉(xiāng)村權威的“生產-再生產”的循環(huán)，權威的再生產實際也就是權力監(jiān)督的過程，這就保持了村民參與和村干部履職之間的動態(tài)平衡。

然而，在中國當代的鄉(xiāng)村治理體制中，村委會實際上并不享有“治權”（收歸政府），它并不是一個自主性的組織；權威生產機制也由傳統(tǒng)下的眾望所歸轉向法律規(guī)定下的民主投票；中國農村中熟人社會的范圍已經急劇減小，它僅存在于自然村層面，到行政村已經變成半熟人社會，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)已然是陌生人社會[31]42-52。這些因素破壞了村民參與的原生條件，從而限制了村民參與的場域，并最終限制其作用發(fā)揮?？棺h型參與監(jiān)督能力的微弱已能說明這一問題。此外，蒙縣的調查還能為此提供更為重要的證據：（1）民主選舉已經基本得到落實，村民參與對村干部履職亦有促進作用。（2）盡管如此，村民參與在現有體制的諸多領域中已經隱沒。從表6中可見，除了村委選舉外，自主型參與因為自主型參與對村干部履職影響最大，所以用它來分析蒙縣村干部監(jiān)督效果欠佳的原因更具意義。 得分總體不高，村民很難監(jiān)督村干部（均值為2.680 2），更難以監(jiān)督本村資金和集體財產的使用情況（均值為2.464 8），要真正“自治”還很難（均值為2.607 7）。雖然“村民決定主要問題”在得分上略過中位數3（均值為3.064），但進一步分析便可發(fā)現，有累計26.9%的人表示不同意，39.1%的人表示不一定，有累計34%的人表示同意，其中“模糊派”比重最大。因此，村民并不能真正決定村莊重要事務。（3）因為村民參與在體制中的諸多隱沒，蒙縣的村干部監(jiān)督做得并不好。

上述的環(huán)境變化實際上均為現代化的體現，而由有機團契到機械聯(lián)結、由身份到契約等現代化的基本走向并不會改變。因此，村民參與難以適應現代社會，這是其歷史局限性。因此，對處在轉型期的中國來說，村民自治需要在村民參與基礎上發(fā)展出新型的政治參與即公民參與。村民參與和公民參與均屬于政治參與的范疇，因此，兩者均擁有政治參與的一般功能。但是，兩者也有著諸多差別，顯而易見的是，這兩種政治行為的主體及其依附的共同體存在差別。前者為“公民-國家”，后者為“村民-村莊”。按照孟德拉斯的觀點，村民-村莊是前現代的事物，終將消亡于現代工業(yè)社會[33]。用中國的話說，它們均屬于傳統(tǒng)的范疇。然而，我們現在所討論的公民概念實際上始于法國大革命，而與雅典的“公民”無直接關聯(lián)，它是現代社會的產物[34]。還有，民族國家也完全是現代之物。因此，公民參與完全是現代化的產物。

在本文主旨上更為重要的是，由于上述一些原因（鄉(xiāng)村治理體制、村莊社會的傳統(tǒng)性質等），公民參與的產生和發(fā)展將受到極大限制。其中，最重要的就是缺乏具備相對獨立性的社會組織（這里簡稱NGO）。我們知道，現代社會中的公民參與之所以可能并強有力地影響公共事務，主要原因在于基于公民權利的意見表達和NGO對公共事務的參與。在此情況下，可以實現問責從而促使公職人員更好地履職；還可以系統(tǒng)整合民意并有序反映到政策議題上；還能在有關公共問題的討論中擴散公益精神和強化公民教育等。但在村民自治中很難實現這些，這是村民自治難以克服的局限性。也就是說，村民自治并不能作為中國民主進程的主要方向和模型，不能超出其局限性或適用范圍來過分擴大其意義。實際上，村民參與可以扮演與現代社會中“社區(qū)參與”類似的角色。一方面，它屬于志愿、自治的“草根民主”范疇；另一方面，它又可以成為公民參與的基本細胞之一，自然村等原生紐帶可以為公民參與提供雖然有限但仍有其價值的部分組織基礎。

五、結 語

“民主監(jiān)督”是《中華人民共和國村民委員會組織法》（下文簡稱《村組法》）中的基本內容，村民參與也能夠對村干部履職起到積極推動作用。還有，一些地方的村委會與村支部的主要負責人不得兼職的規(guī)定意味著，兩者之間可互相監(jiān)督、牽制，即至少在村民自治制度層面上可以防止權力壟斷和濫用（當然，也有一些地方由于村委會難以有效履職而實行兼職），這也是村民自治所具有的另一種重要意義。但是，頻發(fā)的村官腐敗表明《村組法》并沒有達到所期許的目標，村民參與本來具有的功能也沒有實現。其原因究竟何在？

從根上說，村民參與的當代遭遇是由現代化導致的。但從現實的角度上看，還有如下重要原因，如《村組法》并不賦予村委會自主地位，它還改變了鄉(xiāng)村原有的權威生產方式，也不再以自然村為組織鏈條，這些破壞了村民參與機制，使參與所具有的監(jiān)督等基本功能都難以得到有效發(fā)揮。

村民自治的定性僅僅是作為基層生活政治的自主決策與自主管理。即便如此，從上述實證分析中我們也可以做出如下推斷：最理想的參與是自主型的，而動員型參與幾乎不太可能發(fā)揮參與所固有的各項功能。實際上，以從上而下的方式被動員起來的“參與”難以具備參與的性質。自主意味著人格上的獨立和基本權利的法律保障，由此才能真正實現參與及其功能。因此，如果將村民自治當作為了推行基層民主的實驗，那么必須從村民自治的局限性中提取合乎邏輯以及與中國實際情況相關的“養(yǎng)分”。

如上所述，由于村民參與存在諸多不足，基層民主的發(fā)展需主要依靠公民參與。公民參與的內在機制與村民參與存在顯著差異，它主要依賴利益聯(lián)結、（正式）組織紐帶、制度與法律保障等機制運作。當前的村民自治與狹小區(qū)域、熟人關系與累積慣例等緊密相關，這對上述機制構成較強排斥。因此，需要創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制以建構和激活公民參與的內在機制。根據中國的歷史與現實國情，可以考慮實行縣域地方自治[35]。縣域地方自治，即在縣及以下實施地方自治。具體而言，在縣一級，國家通過法律賦予縣級政府轄區(qū)事務自主管理權，并實行縣長以及常任制的縣人大代表直選；縣以下集鎮(zhèn)、村莊則實行社區(qū)自治。在縣域地方政治中，由于地域規(guī)模適宜，孕育了競爭性的多元利益，各種縣域范圍內的公民組織因此得以產生。公民參與的內在機制也因此得以建構和激發(fā)。至于村民參與，由于地方自治體制的保障，村民能夠自主選擇參與的范圍、渠道和方式等，村民參與機制也會因此得到激發(fā)。

實施縣域地方自治意味著責任政治成為可能。在縣域自治之中，（民選）干部需要對選民負責，他們將通過競爭性選舉走上崗位；由于干部們享有實際的“治權”，會直接影響當地福祉，他們的行為將備受公民關注；由于公民廣泛參與公共事務，且得到有效組織，干部們受到的監(jiān)督是直接而強大的。在地方自治體制中，基層干部（包括村干部）履職行為將受到有效監(jiān)督，這為責任政治的實現提供了可能。

實際上，在前面討論過的村民自治、公民參與、基層民主、干部監(jiān)督等問題上存在兩個非常重要的關鍵支點，那就是具體而實在的公共利益和無差別的公民參與，這兩個支點能夠最終促成實質性與常態(tài)化的干部問責[8]。換言之，具體的公共利益是縣域及其以下問責制的核心內容，而切實的公民參與權則是基層問責制成功運行的有力保障。這種問責制的成功意味著我國基層政府將打破官僚制“對上負責”的常規(guī)問責范式并轉向“對民負責”。

在公共問題上，公職人員必須承擔與自己行為后果相關的責任。反過來說，不負責任不僅說明他沒有履行職責，甚至還意味著他可能會采用不當手段來“平息”不負責任的負面影響[2]。因此，不負責任不僅會在客觀上體現為公職人員的能力不佳，而且還會帶來其他更多的社會問題。因此，從“善治”的角度上看，打造健全的問責制及其所需的體制機制應是“善治”基層的主要途徑。

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