戴 運(yùn)，張 妍

(1.武漢理工大學(xué) 法學(xué)與人文社會(huì)學(xué)院，湖北 武漢 430070；2.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究中心，湖北 武漢 430073)

0 引言

國(guó)家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”制度后，各地方政府在關(guān)鍵核心技術(shù)開發(fā)研究、前端技術(shù)開發(fā)應(yīng)用、基礎(chǔ)及應(yīng)用性研究等領(lǐng)域積極探索“揭榜掛帥”。為持續(xù)迸發(fā)科技創(chuàng)新活力，我國(guó)對(duì)科技體制機(jī)制創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)進(jìn)行了相應(yīng)探索。作為一種新興的組織模式，科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”與當(dāng)下創(chuàng)新機(jī)制體制相契合，伴隨著我科技項(xiàng)目實(shí)踐的不斷深入，國(guó)家對(duì)“揭榜掛帥“的研究需要也越來越強(qiáng)烈。當(dāng)下國(guó)際環(huán)境日益復(fù)雜，高精尖技術(shù)被“卡脖子”的問題仍舊突出，亟需構(gòu)建“揭榜掛帥”等相應(yīng)制度破除困境。然而，現(xiàn)階段各地“揭榜掛帥”制度的具體實(shí)踐模式存在較大差異，某種程度上存在制度泛用等系列問題，也制約了制度效用的發(fā)揮。因此，如何對(duì)科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”制度的范圍進(jìn)行界定意義重大?；诖?，本文通過分析我國(guó)科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”制度實(shí)踐及其面臨的挑戰(zhàn)，探尋破除困境的相應(yīng)路徑。

1 科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”制度的緣起與發(fā)展

1.1 科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”制度的緣起

“揭榜掛帥”本質(zhì)是一種科技懸賞，其是指通過收集某一特定科技領(lǐng)域的技術(shù)難題，來進(jìn)行公開張榜競(jìng)爭(zhēng)的一種科技計(jì)劃[1]。國(guó)家通過將迫切需要的科技技術(shù)項(xiàng)目進(jìn)行收集并面向公眾張榜，以期能招募到有能力解決技術(shù)難題的揭榜方。我國(guó)“揭榜掛帥”制度根植于中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的30年實(shí)踐，以解決高技術(shù)領(lǐng)域“卡脖子”的困境為最終目標(biāo)，有效促進(jìn)了我國(guó)科學(xué)技術(shù)的本土化創(chuàng)新與發(fā)展。國(guó)家通過對(duì)人民群眾意見的廣泛收集，集中組織專家進(jìn)行相應(yīng)篩選，最終對(duì)“揭榜掛帥”的方向加以確定，間接構(gòu)建起創(chuàng)新型生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

1.2 科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”制度的發(fā)展

科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”制度的實(shí)踐發(fā)展可分為如下3個(gè)階段：提出、各地實(shí)踐和國(guó)家戰(zhàn)略(如表1所示)，以關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)標(biāo)志作為劃分依據(jù)。第一階段為前期探索階段，以2016年習(xí)近平總書記在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上提出為標(biāo)志，隨后武漢市東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)設(shè)立“光谷科技懸賞獎(jiǎng)”；第二階段為各地嘗試階段，以2018年國(guó)家工業(yè)和信息化部發(fā)布人工智能領(lǐng)域揭榜任務(wù)為標(biāo)志，隨后“揭榜掛帥”制度在河南等地得到進(jìn)一步開展；第三階段為全國(guó)推廣階段，以2020年5月政府工作報(bào)告中指出“重點(diǎn)項(xiàng)目攻關(guān)揭榜掛帥”為標(biāo)志，在此基礎(chǔ)上全國(guó)各地陸續(xù)對(duì)“揭榜掛帥”制度進(jìn)行了相應(yīng)探索[2]。

表1 科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”制度的發(fā)展階段

2 科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”制度的政策實(shí)踐

2.1 科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”制度政策列舉

國(guó)家層面首次提出“揭榜掛帥”的概念后，各省市紛紛出臺(tái)相應(yīng)的政策文件予以響應(yīng)。通過北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)檢索全文“揭榜”，整理出各類文件共1 257項(xiàng)，其中，中央法規(guī)103項(xiàng)、地方法規(guī)1 111項(xiàng)、法律動(dòng)態(tài)53項(xiàng)。如表2所示。

表2 各地“揭榜掛帥”制度政策文本列舉

從相關(guān)政策的出臺(tái)部門來看，“揭榜掛帥”制度以科技部門為主導(dǎo)，由財(cái)政部、園區(qū)其他管理部門配合實(shí)施；從政策發(fā)布的內(nèi)容事項(xiàng)來看，以前期制度方案征集、發(fā)榜等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容為主，后期揭榜公布等程序性內(nèi)容事項(xiàng)為輔。

2.2 科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”制度實(shí)踐探索

自2016年習(xí)近平總書記于網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上首次明確提出“揭榜掛帥”的概念后，湖北、河北等部分地區(qū)以中央政策為基礎(chǔ)，結(jié)合本地實(shí)際，陸續(xù)對(duì)“揭榜掛帥”進(jìn)行了相應(yīng)探索：2017年6月，湖北省武漢東湖高新區(qū)首設(shè)光谷科技懸賞獎(jiǎng)，政府出資面向全球招標(biāo)，選取重點(diǎn)技術(shù)領(lǐng)域項(xiàng)目難題，廣泛征求民意，組織專家論證，最終形成了具有武漢特色的“揭榜掛帥”制度。2022年4月，石家莊召開首批“揭榜掛帥”制科技項(xiàng)目新聞發(fā)布會(huì)，對(duì)外發(fā)布總額1.44億元的28個(gè)科技項(xiàng)目，包括技術(shù)攻關(guān)類21項(xiàng)、成果轉(zhuǎn)化類7項(xiàng)，主要圍繞電子、醫(yī)療、制造，食品等產(chǎn)業(yè)。

3 科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”制度的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

3.1 科技項(xiàng)目目標(biāo)選擇不明

目標(biāo)選擇是科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”制度的首要問題，如果“揭榜掛帥”的目標(biāo)選擇不明，可能會(huì)造成實(shí)踐成本的增加，造成科研項(xiàng)目資金浪費(fèi)。因此應(yīng)當(dāng)充分考慮科研目標(biāo)的具體性、變革性以及實(shí)現(xiàn)可能性。正如習(xí)近平總書記所指出的：“可以探索搞揭榜掛帥，把需要的關(guān)鍵核心技術(shù)項(xiàng)目張出榜來，英雄不論出處，誰(shuí)有本事誰(shuí)就揭榜?！盵3]此處的“關(guān)鍵”主要是指“卡脖子”等關(guān)鍵技術(shù)。

3.2 科技項(xiàng)目揭榜方數(shù)量不夠

科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”制度的適用，需要對(duì)揭榜方數(shù)量進(jìn)行相應(yīng)考量，集中表現(xiàn)為考察項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本與收益的比例關(guān)系問題?？萍柬?xiàng)目“揭榜掛帥”制度的實(shí)施需投入一定運(yùn)營(yíng)成本,盡可能收集到多的解決方案以提升制度效率，在海量信息的基礎(chǔ)上尋求最優(yōu)解。若揭榜方數(shù)量欠缺，則會(huì)導(dǎo)致收益與成本脫鉤，進(jìn)而難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。針對(duì)僅一人能夠解釋證明的猜想，其最佳懸賞方式應(yīng)定人定點(diǎn)定項(xiàng)進(jìn)行技術(shù)成果購(gòu)買或委托研發(fā)，而非浪費(fèi)社會(huì)資源進(jìn)行“尋榜”[4]。鑒于此，在實(shí)施“揭榜掛帥”制度之前，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮潛在揭榜方的數(shù)量，以確保事前的投入能夠達(dá)到預(yù)期效果，即遵循投入和產(chǎn)出成正比的規(guī)則，從而最終論證出最佳方案。

3.3 科技項(xiàng)目揭榜方能力不足

應(yīng)當(dāng)考慮揭榜方是否具備承擔(dān)發(fā)榜項(xiàng)目問題解決的能力?？萍柬?xiàng)目“揭榜掛帥”制度在前期付出了較大精力的情況下，最終目的在于選擇具備解決“卡脖子”技術(shù)難題能力的揭榜方。如若揭榜方的能力不足，前期投入的運(yùn)營(yíng)成本則可能付之東流。當(dāng)然同時(shí)存在解決揭榜方能力不足造成損失的其他手段，例如：科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”制度的唯成果兌獎(jiǎng)、對(duì)于科技項(xiàng)目實(shí)施期限進(jìn)行限定、配合揭榜方在揭榜前所進(jìn)行的揭榜承諾等。雖然該系列措施能夠起到一定降低風(fēng)險(xiǎn)的作用，但在某種程度上增加了項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)營(yíng)成本，亦是另一種隱性損失。所以，科技項(xiàng)目的發(fā)布方和管理方應(yīng)該對(duì)揭榜方是否有能力開展科技項(xiàng)目，是否有能力承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行考察。

4 科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”制度的完善路徑

4.1 構(gòu)建明晰的科技懸賞體制機(jī)制

科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”制度目標(biāo)需具體，條件需明確，邊界需嚴(yán)密，最主要的指標(biāo)需附加考核[5]。通過面向大眾張榜掛帥來進(jìn)行懸賞，被懸賞的項(xiàng)目可以是目前遭遇“卡脖子”的科技創(chuàng)新難題，依托開放式的科技競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，收集大眾的意見，最后經(jīng)相關(guān)專家審議評(píng)估后，得出最優(yōu)解決方案。但并不是所有科技項(xiàng)目都適合采用揭榜掛帥，有些科技項(xiàng)目規(guī)定的范圍過大就不適合，而且一些偏基礎(chǔ)的問題，也不適合采取揭榜掛帥，因此“揭榜掛帥”須以問題為導(dǎo)向。

4.2 構(gòu)建開放式社會(huì)參與創(chuàng)新模式

當(dāng)今世界科學(xué)技術(shù)發(fā)展異常迅速，經(jīng)濟(jì)全球化背景下市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也十分激烈，這對(duì)我國(guó)自主創(chuàng)新能力提出了更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，需要充分發(fā)揮公開透明競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用。構(gòu)建開放式社會(huì)參與創(chuàng)新模式和提高自主創(chuàng)新能力，是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、增強(qiáng)我國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的迫切需要。揭榜掛帥要面向世界，招集有能力解決科學(xué)技術(shù)難題的項(xiàng)目揭榜者[6]。揭榜掛帥通過向社會(huì)收集解決方案，最終由專家評(píng)審，選出最佳方案。構(gòu)建機(jī)會(huì)均等的開放式社會(huì)參與創(chuàng)新模式，能充分體現(xiàn)集思廣益的作用，在開放式創(chuàng)新環(huán)境下攻克核心科技難題。

4.3 建立健全揭榜制度的監(jiān)督體系

只有體制機(jī)制的完善，才能使更多“揭榜掛帥者”脫穎而出?！敖野駫鞄洝敝贫刃柁D(zhuǎn)嫁揭榜方部分合理風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行“勸退”，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)揭榜者資格的考察篩選。通過進(jìn)一步落實(shí)“揭榜掛帥”制唯成果兌獎(jiǎng)措施，使有能力的人敢上，沒有能力的人望而止步，這樣也能起到降低篩選成本的作用。此外，建立高效的監(jiān)督考核機(jī)制，在給予揭榜方更大自主權(quán)的同時(shí)，亦要給予揭榜方相應(yīng)的緊迫感和責(zé)任感，最大限度保障實(shí)施效果。對(duì)于科技項(xiàng)目的揭榜者實(shí)行有效監(jiān)督，須確保揭榜方提供的材料真實(shí)可靠。其監(jiān)督措施應(yīng)著眼于對(duì)所設(shè)置的階段性目標(biāo)任務(wù)的檢查，對(duì)沒有達(dá)到任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的揭榜方，應(yīng)通過及時(shí)調(diào)整方案、調(diào)整人員甚至調(diào)整揭榜方的方式進(jìn)行優(yōu)化，從而健全“揭榜掛帥”制度的監(jiān)督體系。

5 結(jié)語(yǔ)

作為一種為解決特定問題而向目標(biāo)群體設(shè)置懸賞，科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”以現(xiàn)金或非現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)為核心要素，通過激勵(lì)創(chuàng)新直至達(dá)到預(yù)設(shè)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了與國(guó)際通行的科技懸賞制度的接軌[7]。作為政府科研資助的一項(xiàng)重要手段，其對(duì)完善現(xiàn)行科研資助體制、激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新活力意義重大。作為新興組織模式，科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”制度和我國(guó)新時(shí)代下的創(chuàng)新體制機(jī)制相契合，并隨著我國(guó)制度實(shí)踐的深入發(fā)展，“揭榜掛帥”制度的重要性日益凸顯。然而，我國(guó)揭榜制尚未全面鋪開，究其原因在于相關(guān)部門對(duì)揭榜制風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。實(shí)踐已表明解決揭榜制的風(fēng)險(xiǎn)問題已是當(dāng)務(wù)之急，通過不斷探索“揭榜掛帥”制度的價(jià)值，明確懸賞機(jī)制，創(chuàng)新開放模式，健全監(jiān)督體系等，這一制度必定會(huì)愈發(fā)完善。