劉昱昕,王林雪

(西安電子科技大學(xué)，陜西 西安 710126)

1 問(wèn)題的提出

新常態(tài)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在速度、結(jié)構(gòu)等方面都發(fā)生了變化，發(fā)展動(dòng)力也從主要依靠資源和低成本勞動(dòng)力等要素投入轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。因此，更加需要增加創(chuàng)新型科技人才的供給以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。從整體情況來(lái)看，我國(guó)科技人才專業(yè)化、國(guó)際化水平，特別是戰(zhàn)略型企業(yè)家、創(chuàng)新科技領(lǐng)軍人才、高技能人才等與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有一定差距；科技人才結(jié)構(gòu)性矛盾突出，主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域尚未形成高度集約的科技人才優(yōu)勢(shì)；科技人才發(fā)展的體制機(jī)制障礙依然存在；科技人才總量?jī)?yōu)勢(shì)還沒(méi)有很好地轉(zhuǎn)化為人才資本和資源優(yōu)勢(shì)。

在對(duì)人才重視程度不斷加深的同時(shí)，科技人才政策的重要性逐漸成為普遍共識(shí)。而積極的科技人才政策供給，不僅會(huì)有效促進(jìn)科技人才主體的合理流動(dòng)與配置，在兩者關(guān)系不斷優(yōu)化匹配下，還成為激發(fā)科技人才創(chuàng)新的動(dòng)力。因此，科技人才政策作為一類重要的公共政策，明確其供需匹配關(guān)系，探究我國(guó)科技人才政策的產(chǎn)生及調(diào)整機(jī)理，具有重要意義。

2 科技人才政策供給與人才需求研究現(xiàn)狀

科技人才是從事創(chuàng)造性科學(xué)技術(shù)活動(dòng)的主體，指從事科學(xué)研究和技術(shù)工作，并對(duì)科學(xué)技術(shù)事業(yè)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出一定貢獻(xiàn)的人們。從研究領(lǐng)域角度出發(fā)，可將科技人才分為自然科學(xué)、醫(yī)藥科學(xué)、農(nóng)業(yè)科學(xué)、人文科學(xué)等專業(yè)技術(shù)人員、研究與試驗(yàn)發(fā)展人員、科學(xué)家與工程師等[1]；從特性特點(diǎn)角度出發(fā)，科技人才是指科技人員中具有優(yōu)秀科技素質(zhì)、較強(qiáng)研究開(kāi)發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新能力及科技組織管理能力的人員，其勞動(dòng)具有創(chuàng)造性、繼承性等特殊性[2]；從成長(zhǎng)過(guò)程角度出發(fā)，科技人才要經(jīng)過(guò)不同的成長(zhǎng)階段，即準(zhǔn)科技人才—潛在科技人才—顯性科技人才(一般人才—拔尖人才—杰出人才—領(lǐng)軍人才)[3]。

科技人才政策是國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨和有關(guān)機(jī)構(gòu)在一定時(shí)期內(nèi)關(guān)于科技人才隊(duì)伍培養(yǎng)、引進(jìn)、使用和管理的一系列法律、措施、方法和規(guī)定。本研究中的科技人才政策屬于一類公共政策，縱向涵蓋法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，內(nèi)容涉及科技人才的培養(yǎng)、引進(jìn)、選拔、使用、評(píng)價(jià)、激勵(lì)和流動(dòng)等方面。目前關(guān)于科技人才政策的學(xué)術(shù)研究數(shù)量偏少，且極少能夠從實(shí)施科技人才政策前的人力資源需求預(yù)測(cè)上對(duì)其必要性作出評(píng)價(jià)，也忽略了多項(xiàng)科技人才政策間的相互關(guān)系研究。Chi[4]將一些常見(jiàn)的預(yù)測(cè)模型用于科技人員的預(yù)測(cè)，但這些模型的應(yīng)用并沒(méi)有反映人力資源所涉及的社會(huì)、人文環(huán)境因素；Palivos等[5]以馬爾可夫模型為基礎(chǔ)建立了人力資源系統(tǒng)，并將人力資源的需求作為可知的參量處理。國(guó)內(nèi)學(xué)者主要基于某地區(qū)的科技人才發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)未來(lái)某一段時(shí)期的科技人才需求變化進(jìn)行預(yù)測(cè)，作為制定科技人才政策的前提[6]。目前科技人才預(yù)測(cè)的方法多達(dá)150多種[7]，較成熟的方法有回歸模型法、柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)模型、馬爾可夫模型、灰色動(dòng)態(tài)模型[8]等。但這些方法都由于假設(shè)前提或模型約束等方面的限制不能充分描述和反映人力資源預(yù)測(cè)的半結(jié)構(gòu)化特性，預(yù)測(cè)結(jié)果可信度不高。

政策供給即政府或機(jī)構(gòu)使用或是可以使用的方式。在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略背景下，不同國(guó)家因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段不同，在科技人才政策供給上亦有差異。由于人才獎(jiǎng)勵(lì)政策的局限性，以及人們對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)規(guī)律和人才成長(zhǎng)機(jī)制的重新認(rèn)識(shí)，政策供給日趨多元化[9]。從歷史方位角度出發(fā),認(rèn)為新的科技人才政策從正式執(zhí)行到達(dá)到頂峰需要?dú)v時(shí)多年，期間需要多項(xiàng)政策、法律、規(guī)章、規(guī)范等對(duì)其進(jìn)行持續(xù)鞏固和系統(tǒng)建構(gòu)?？傮w來(lái)看，我國(guó)人才政策在長(zhǎng)期推進(jìn)過(guò)程中已經(jīng)形成較為穩(wěn)定的利益分配格局。在利益相關(guān)者快速創(chuàng)新和互動(dòng)的環(huán)境中，決策主體必須從單一轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣瑳Q策過(guò)程必須從封閉轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)放，管理模式必須從管理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣卫?。?dāng)前關(guān)于國(guó)內(nèi)外科技人才政策研究的不足主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，科技人才政策的內(nèi)涵界定不明確?，F(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)科技人才政策的研究很多，但幾乎沒(méi)有對(duì)科技人才政策的界定，只有在個(gè)別碩士論文中提及科技人才政策的內(nèi)容與分類，對(duì)其內(nèi)涵也未做論述。雖然從定義上來(lái)說(shuō)，科技人才政策具有容易被理解的特點(diǎn)，但是一個(gè)明確的內(nèi)涵界定是確定各類科技人才政策的定位及其相互關(guān)系的基礎(chǔ)，是實(shí)施一項(xiàng)科技人才政策內(nèi)容的重要前提[11]。因此，內(nèi)涵不清的科技人才政策將容易導(dǎo)致政策實(shí)施結(jié)果評(píng)價(jià)與實(shí)施目標(biāo)評(píng)價(jià)的偏離。

第二，科技人才政策的供給與科技人才總需求、重要產(chǎn)業(yè)科技人才需求相結(jié)合的前瞻性理論研究不足。學(xué)者們對(duì)國(guó)家、省、高校綜合科技人才政策實(shí)施問(wèn)題或成效分析居多，未能考慮到供給一項(xiàng)科技人才政策前對(duì)產(chǎn)業(yè)需求的預(yù)測(cè)分析，以及缺乏科學(xué)的科技人才計(jì)劃供需匹配研究。缺少對(duì)科技人才政策的供需預(yù)測(cè)及匹配研究將使科技人才政策的依據(jù)不明，也會(huì)影響對(duì)科技人才政策效果的評(píng)判。

第三，科技人才政策的供給跟不上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)和用人單位的人才需求。特別是技術(shù)服務(wù)和技術(shù)交易平臺(tái)的專業(yè)化服務(wù)市場(chǎng)缺乏政策支持，區(qū)域創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)忽視了區(qū)域科技人才發(fā)展的“形勢(shì)”和用人的主要需求，導(dǎo)致科技人才政策配置不合理、結(jié)構(gòu)失衡和創(chuàng)新效率低下。

基于以上分析，本文首先從人力資源管理角度對(duì)科技人才概念進(jìn)行界定，進(jìn)而從漸進(jìn)決策的政策理論出發(fā)，闡述科技人才政策系統(tǒng)構(gòu)成，從科技人才政策需求主體和體制環(huán)境探討科技人才政策有效供給的形成，提出科技人才政策有效供給的價(jià)值判斷與“產(chǎn)出”規(guī)范，進(jìn)而從供需角度分析創(chuàng)新發(fā)展中科技人才政策需求與科技人才政策有效供給的互動(dòng)匹配形成過(guò)程，建立供需匹配關(guān)系的路徑機(jī)制，闡述兩者之間的相互作用。

3 科技人才政策系統(tǒng)構(gòu)成

3.1 主體

政策主體為直接或間接地參與政策制定、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)控的個(gè)人、團(tuán)體或組織，包括國(guó)家公共法權(quán)主體、社會(huì)政治法權(quán)主體和社會(huì)非法權(quán)主體[12]?？萍既瞬耪咧黧w即科技人才政策的供給方。按照科技人才政策實(shí)施主體來(lái)看，可以將科技人才政策劃分為國(guó)家科技人才政策、地方科技人才政策、國(guó)內(nèi)民間組織和機(jī)構(gòu)科技人才政策、國(guó)際機(jī)構(gòu)科技人才政策四類。我國(guó)科技人才政策按政策主體具體分類如表1所示。

表1 我國(guó)科技人才政策分類(按政策主體)

3.2 客體

政策客體是政策制定和發(fā)生作用的對(duì)象，也是科技人才政策的需求方，包括政策所要處理的社會(huì)問(wèn)題(事件)和所要發(fā)生作用的社會(huì)成員(人)兩個(gè)方面。科技人才政策按政策客體劃分如表2所示。

表2 科技人才政策分類(按政策客體)

3.3 工具

政策工具是指政府借以影響居民行為和達(dá)成政策目標(biāo)的手段。每項(xiàng)政策都是由數(shù)量不一的政策工具構(gòu)成的，制定政策的目的和方式多種多樣，工具種類也極其繁雜。目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)者主要基于政府權(quán)力的資源性質(zhì)、政府權(quán)力的直接參與程度、政府引導(dǎo)方式、政策工具自身的活動(dòng)功能、政策工具定義的特征等方面對(duì)政策工具進(jìn)行多角度歸類[13]。其中，科技人才激勵(lì)政策作為政策工具中的重要組成部分，在政策構(gòu)成中往往處于邊緣位置，說(shuō)明我國(guó)科技人才激勵(lì)工作沒(méi)有得到足夠重視[14]?？萍既瞬耪吖ぞ呖梢愿鶕?jù)政府引導(dǎo)方式和工具供需情況具體細(xì)分[15]如表3所示。

表3 科技人才政策工具的分類

4 科技人才政策供需漸進(jìn)匹配生成機(jī)制

4.1 科技人才政策漸進(jìn)動(dòng)態(tài)決策機(jī)制

科技人才政策的形成是一個(gè)漸進(jìn)的動(dòng)態(tài)決策過(guò)程[16]。漸進(jìn)決策機(jī)制(見(jiàn)圖1)通過(guò)不斷對(duì)原有決策的連續(xù)漸進(jìn)性修補(bǔ)，平衡政策調(diào)節(jié)范圍內(nèi)各方參與者間的利益，調(diào)動(dòng)各方參與者共同管理的積極性，全面收集反饋信息進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整完善。

圖1 漸進(jìn)決策機(jī)制

受政策環(huán)境、主體和客體、改革風(fēng)險(xiǎn)的制約，漸進(jìn)決策往往是基層政策制定和議程重置的最優(yōu)選擇，也是最穩(wěn)妥的選擇。此外，漸進(jìn)決策機(jī)制的基本要素的相互作用，可以通過(guò)圖2來(lái)說(shuō)明。每項(xiàng)政策的漸進(jìn)決策都會(huì)涉及信息、信息平臺(tái)、相關(guān)參與者等要素的配合與互動(dòng)[17]。信息平臺(tái)對(duì)信息進(jìn)行收集和分析，利益參與者對(duì)政策進(jìn)結(jié)果進(jìn)行反饋，再將反饋結(jié)果提供給信息平臺(tái)。各要素相互作用，缺一不可。

圖2 漸進(jìn)決策機(jī)制的基本要素的相互作用

4.2 科技人才政策有效供給形成路徑

按照有限理性決策理論，政策的供給者不是完全理性人，無(wú)論是工作人員還是機(jī)構(gòu)部門都可能受制于不充分或不完全信息，導(dǎo)致決策失誤，決策者只能尋求滿意的方案或次優(yōu)的方案，這種決策屬于漸進(jìn)性決策。按照漸進(jìn)性決策理論，政策過(guò)程是一個(gè)對(duì)以往政策行為和政策效果不斷調(diào)整的過(guò)程。也就是說(shuō)，在科技人才政策供給過(guò)程中，會(huì)根據(jù)實(shí)施效果，對(duì)比政策目標(biāo)，不斷做出調(diào)適，以提高政策成效和目標(biāo)達(dá)成度。例如孫殿超和劉毅[18]對(duì)廣東省科技人才政策研究發(fā)現(xiàn)，隨著社會(huì)的發(fā)展和對(duì)科技創(chuàng)新的深入推進(jìn)，政策的制定向科技人才、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、改革發(fā)展等方面進(jìn)行變遷。說(shuō)明政策的有效供給會(huì)隨著環(huán)境和對(duì)象的影響而向某些重點(diǎn)領(lǐng)域深化?？萍既瞬耪哂行Ч┙o路徑如圖3所示。

圖3 科技人才政策有效供給形成路徑

作為社會(huì)管理者的政府為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益，按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求確立政策目標(biāo)，在現(xiàn)實(shí)診斷的基礎(chǔ)上制定科技人才政策。政策制定后，制定者會(huì)通過(guò)相關(guān)途徑向社會(huì)公眾宣傳，尤其是政策對(duì)象，而政策對(duì)象也會(huì)主動(dòng)搜尋利益相關(guān)政策。當(dāng)政策傳導(dǎo)到政策對(duì)象后，政策對(duì)象基于利益選擇對(duì)科技人才政策做出反應(yīng)，從而改變自身行為活動(dòng)。指導(dǎo)性政策可以明確政策對(duì)象的行為方向，許可性政策可以允許政策相關(guān)人進(jìn)入相關(guān)活動(dòng)領(lǐng)域，限制性政策可以強(qiáng)制約束政策對(duì)象行為，而激勵(lì)性政策可以激發(fā)行為主體的主動(dòng)性和積極性。政策對(duì)象個(gè)體的行為變化通過(guò)示范效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)產(chǎn)生政策成效，政策制定者將政策成效與政策目標(biāo)做比較，確定科技人才政策目標(biāo)達(dá)成狀況。如果政策目標(biāo)達(dá)成率不高，政府會(huì)進(jìn)一步修正政策。修正后政策進(jìn)入下一輪實(shí)施過(guò)程。

4.3 科技人才政策供需匹配動(dòng)態(tài)機(jī)制

政策供給和政策需求相互影響、相互促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。組織、科技人才作為推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要載體，直接或間接參與(創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等)政策體系運(yùn)行的全生命周期?；谄髽I(yè)和科技人才視角，企業(yè)和人才享受到政策的支持力度定義為政策供給，政策供給在于為組織和個(gè)人提供相應(yīng)支持、對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、監(jiān)督并規(guī)范組織和個(gè)人行為。將企業(yè)和個(gè)人希望通過(guò)政策的支持而實(shí)現(xiàn)的實(shí)際需求定義為政策需求，組織和個(gè)人以實(shí)現(xiàn)自身的創(chuàng)新與發(fā)展為最終目的，組織需求體現(xiàn)在提高業(yè)績(jī)、質(zhì)量、效益等方面，個(gè)人需求體現(xiàn)在對(duì)物質(zhì)、發(fā)展、成就的追求。科技人才政策供需匹配概念機(jī)制如圖4所示。

圖4 科技人才政策供需匹配概念機(jī)制

創(chuàng)新發(fā)展中科技人才政策需求與科技人才政策有效供給的互動(dòng)匹配形成過(guò)程如圖5所示：組織和個(gè)人為了實(shí)現(xiàn)自身的創(chuàng)新和發(fā)展，存在獲取利益分配、人才流動(dòng)、福利健康、職業(yè)發(fā)展等支持的愿望，其中涉及政策支持的需求構(gòu)成了組織和個(gè)人的政策需求；政策供給方以產(chǎn)出一定的創(chuàng)新成果為要求，通過(guò)特定渠道廣泛收集組織和個(gè)人的實(shí)際政策需求，通過(guò)制定或完善相應(yīng)政策體系給予部分或全部支持；組織和個(gè)人通過(guò)某些渠道享受到某項(xiàng)政策的支持，其支持力度與組織和個(gè)人的實(shí)際需求之間存在某種差距；有效分析政策的供需匹配差距，將信息進(jìn)行反饋，進(jìn)一步制定、完善已有政策體系。按照需求、調(diào)整、尋找差距、反饋、完善的過(guò)程依次循環(huán)，最終達(dá)到政策供需匹配間的均衡，組織和個(gè)人在政策供需匹配的基礎(chǔ)上順利達(dá)到政策所需求的創(chuàng)新成果，政策供給者實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，構(gòu)建符合社會(huì)化發(fā)展大背景的完善的政策體系。其中，渠道的便利性也是影響政策需求與供給匹配的重要因素。

圖5 科技人才政策供需互動(dòng)匹配過(guò)程

此外，各類政策的制定均建立在長(zhǎng)期、全面調(diào)研與分析的基礎(chǔ)上，政策實(shí)施后的效果反饋更為重要，它是完善政策體系、修正政策重點(diǎn)的重要依據(jù)。各類政策間具有一定相關(guān)性，政策出自多部門、多層次，亟需從頂層設(shè)計(jì)視角對(duì)各政策體系進(jìn)行調(diào)整。因此，科技人才政策需遵循如圖5所示的供需互動(dòng)匹配過(guò)程，進(jìn)而進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。

5 研究啟示

基于以上研究，科技人才政策供需匹配情況無(wú)論是對(duì)政策制定還是完善，或是對(duì)廣大科技人才的研究產(chǎn)出都會(huì)產(chǎn)生重大意義，為科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來(lái)重大效益。

首先，政策供需漸進(jìn)匹配關(guān)系路徑機(jī)制的探索有助于頂層設(shè)計(jì)。政府等組織通過(guò)各種渠道明確需求從而制定政策目標(biāo)，把握政策方向。而在實(shí)施過(guò)程中進(jìn)一步獲取反饋，以便對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。整個(gè)運(yùn)行系統(tǒng)清晰明了，有效緩解當(dāng)前存在的政策制定梗阻、難以落地等問(wèn)題。

其次，政策供需匹配度的漸進(jìn)提升，能更好地滿足組織和個(gè)人的政策需求，有助于組織和個(gè)人更好地產(chǎn)出政策供給方所需的創(chuàng)新成果。包括組織與人才的需求方，在得到與其需求相匹配政策支持的同時(shí)，具有暢通的反饋渠道，進(jìn)一步確保了其創(chuàng)新產(chǎn)出。在漸進(jìn)優(yōu)化的決策支持下，科技政策需求方會(huì)獲得普惠的資源與堅(jiān)實(shí)的保障。

最后，政策供需匹配漸進(jìn)關(guān)系機(jī)制的探索，成為測(cè)度組織和個(gè)人獲得某類政策支持與實(shí)際政策需求之間差異程度的有力工具。有助于政策制定、實(shí)施與監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)匹配異常的政策，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行政策的完善、重點(diǎn)偏移或終止：對(duì)于匹配度較低的政策，若供給大于需求，需要從政策的重復(fù)性、有效性等方面進(jìn)行分析以及優(yōu)化；若供給小于需求，則適當(dāng)考慮政策主體范圍的偏移或政策的進(jìn)一步完善；對(duì)于匹配度較高的政策，則可以分析是否能對(duì)政策重點(diǎn)或主體范圍進(jìn)行偏移，以實(shí)現(xiàn)政策實(shí)施作用的最大化。

在建立科技人才政策供需匹配關(guān)系漸進(jìn)動(dòng)態(tài)機(jī)制的基礎(chǔ)上，將其作為研究理論基礎(chǔ)與工具，通過(guò)科技人才政策體系激發(fā)的創(chuàng)新能力，來(lái)研究其對(duì)某地區(qū)科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響或與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系，從而在促進(jìn)地區(qū)科技人才政策創(chuàng)新優(yōu)化的同時(shí)，真正發(fā)揮科技人才的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造作用。