張穎奇

（蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院，甘肅 蘭州 730020）

生育政策是由國家制定或在國家指導(dǎo)下制定的規(guī)范育齡夫婦生育行為的準(zhǔn)則。自中華人民共和國成立以來，我國的生育政策隨著人口狀況的不斷變化進(jìn)行了多次調(diào)整修改。1982年國家為應(yīng)對高生育率所帶來的人口與社會(huì)等問題制定了獨(dú)生子女政策，自此計(jì)劃生育政策成為中國一項(xiàng)基本國策。2013年，隨著我國勞動(dòng)年齡人口不足，人口老齡化速度加快等問題日漸嚴(yán)峻，“單獨(dú)二孩”政策啟動(dòng)實(shí)施。在此基礎(chǔ)上，2015 年出臺(tái)“全面二孩”政策，但是在老齡化、少子化等問題的多重影響下，生育堆積效應(yīng)已消退，出生人口數(shù)量持續(xù)下滑問題仍舊非常突出。2022 年2 月國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2021年中國經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)顯示，2021 年中國全年出生人口1062 萬人，人口出生率為7.52‰，達(dá)到歷史最低水平。2021年8月20日，全國人大常委會(huì)會(huì)議表決通過了關(guān)于修改人口與計(jì)劃生育法的決定，三孩生育政策正式落地。隨著中國人口結(jié)構(gòu)的不斷變化，從一孩政策到二孩政策再到三孩政策，均是為了達(dá)到人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)平衡。然而，三孩政策在實(shí)施過程中面臨著許多宏觀、中觀和微觀障礙，由于養(yǎng)兒防老和傳宗接代觀念的逐步消失，許多年輕人在社會(huì)經(jīng)濟(jì)壓力下出現(xiàn)不想生、不敢生的狀況。無論生育政策如何轉(zhuǎn)變，首先受到影響的是女性。因此，在推進(jìn)三孩政策有效實(shí)施的過程中，如何完善生育保障措施，提高生育保障水平，有效保障女性生育權(quán)益，是目前我國生育保險(xiǎn)制度改革所面臨的緊迫問題。

一、文獻(xiàn)綜述

楊華磊（2019）［1］認(rèn)為生育保險(xiǎn)的生育支持政策能夠?qū)⑸杀具M(jìn)行社會(huì)化，實(shí)現(xiàn)宏觀上生育行為所具有的社會(huì)紅利。黃桂霞（2020）［2］在對我國70 年的生育保障制度進(jìn)行了歷史回顧的基礎(chǔ)上，提出生育保障力度應(yīng)與人口發(fā)展政策相適應(yīng)，進(jìn)一步完善生育保險(xiǎn)制度是推進(jìn)三孩政策順利實(shí)施的必要舉措。

在生育保險(xiǎn)覆蓋范圍方面，Grace（2003）［3］認(rèn)為農(nóng)村婦女由于性別歧視和地域歧視得到的生育服務(wù)要少于城鎮(zhèn)婦女，因此需要更加重視農(nóng)村婦女的生育保險(xiǎn)覆蓋情況。黑海·赫澤（Hill Heath?er D.）（2012）［4］提到許多國家為確保生育婦女得到應(yīng)有的保障，給單親母親和低收入家庭制定貧困家庭援助計(jì)劃。Laura Addati（2015）［5］從法律、實(shí)踐和社會(huì)政策等角度出發(fā)，提出應(yīng)當(dāng)將處于失業(yè)和工傷境況下的婦女等弱勢群體納入生育保險(xiǎn)覆蓋范圍。在這一點(diǎn)上問清泓（2019）［6］也從法律角度指出當(dāng)前我國體制外的非典型勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)問題亟待解決。王超群（2021）［7］利用合成控制法對兩險(xiǎn)合并試點(diǎn)城市合肥市進(jìn)行了分析，計(jì)算了兩險(xiǎn)合并實(shí)施對擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋面的凈效應(yīng)并提出生育保險(xiǎn)應(yīng)為所有參保人員提供生育津貼。

在生育醫(yī)療保險(xiǎn)待遇方面，學(xué)者們認(rèn)為目前生育保險(xiǎn)基金的規(guī)定支出標(biāo)準(zhǔn)仍然較低，在實(shí)踐中生育女性仍需自行承擔(dān)大部分生育醫(yī)療費(fèi)用。王賢詩（2018）［8］提出，我國現(xiàn)行職工生育保險(xiǎn)制度中，在生育休假待遇標(biāo)準(zhǔn)方面部分地區(qū)差異明顯，生育休假方式欠缺靈活性。唐芳（2017）［9］提出應(yīng)該由政府財(cái)政承擔(dān)補(bǔ)貼生育保險(xiǎn)基金的責(zé)任，以應(yīng)對用人單位普遍對生育保險(xiǎn)制度采取的消極態(tài)度。

我國從2017年開始在十二個(gè)城市進(jìn)行生育保險(xiǎn)和職工醫(yī)療保險(xiǎn)合并試點(diǎn)。吳雯哲（2018）［10］通過實(shí)地調(diào)研生育保險(xiǎn)運(yùn)行情況，指出了目前我國生育保險(xiǎn)存在的問題，并分析論證了合并生育保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的必要性與可行性。劉瑩（2020）［11］提出兩險(xiǎn)合并既可以滿足制度層面統(tǒng)籌規(guī)劃的需要，也能夠達(dá)到兼顧公平與效率的目的。黃國武（2017）［12］提出在兩險(xiǎn)合并的過程中需要遵循權(quán)利義務(wù)平等、多方分擔(dān)等原則，進(jìn)行漸進(jìn)式改革，最終實(shí)現(xiàn)生育保障全覆蓋。李芳凡（2017）［13］提出兩險(xiǎn)合并實(shí)施的最大難點(diǎn)在于費(fèi)率的重新精算。吳紅衛(wèi)（2018）［14］提出兩險(xiǎn)合并實(shí)施以后生育津貼可能過度支出，產(chǎn)生“外溢效應(yīng)”進(jìn)而給合并后的兩險(xiǎn)基金帶來風(fēng)險(xiǎn)，兩險(xiǎn)基金收不抵支的風(fēng)險(xiǎn)將增加。而殷?。?019）［15］則認(rèn)為兩險(xiǎn)合并可以通過調(diào)劑余缺來實(shí)現(xiàn)兩險(xiǎn)基金的收支平衡。

在生育保險(xiǎn)基金籌集方面，Midgley（2011）［16］指出拓寬生育保險(xiǎn)基金的籌集渠道可以有效促進(jìn)和完善生育保險(xiǎn)制度。Sabik，Lindsay M.，Laug?esen（2012）［17］等表示應(yīng)靈活制定生育保險(xiǎn)當(dāng)中不同的企業(yè)應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的比例，從而減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，并能夠更好地提升生育保險(xiǎn)基金管理水平。周賢日（2018）［18］認(rèn)為在由用人單位承擔(dān)女性生育成本的社會(huì)模式下，對女性勞動(dòng)者的不合理歧視將難以改變。此外，楊菊華（2016）［19］提出健全托幼服務(wù)能在一定程度上幫助女性突破生育對職業(yè)發(fā)展的制約，實(shí)現(xiàn)家庭和工作的平衡。王紅漫等人（2021）［20］通過對比不同國家家庭生育支持政策和生育水平的動(dòng)態(tài)變化，提出了我國應(yīng)優(yōu)化政策頂層設(shè)計(jì)、構(gòu)建生育支持體系等建議。

我國現(xiàn)行生育保險(xiǎn)制度在覆蓋范圍、基金籌集和待遇標(biāo)準(zhǔn)制定等方面仍存在諸多問題，在當(dāng)前人口發(fā)展策略開始轉(zhuǎn)變的時(shí)代背景下，進(jìn)一步改革完善生育保險(xiǎn)制度是優(yōu)化我國社會(huì)保障體系的迫切需要。

二、育齡人群生育意愿調(diào)查與結(jié)果分析

（一）調(diào)查研究設(shè)計(jì)

研究選取問卷調(diào)查法，設(shè)計(jì)并發(fā)放可供育齡人群填寫的、反映其生育意愿及生育保險(xiǎn)水平的問卷。問卷維度分為育齡人群個(gè)人情況、婚育狀況、生育意愿、生育保險(xiǎn)滿意度、政策期待五部分。本次調(diào)查通過問卷星平臺(tái)設(shè)計(jì)問卷，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)發(fā)放問卷，調(diào)查計(jì)劃發(fā)放問卷300份，收回有效問卷300份，問卷有效率為100%。所有數(shù)據(jù)利用SPSS Statistic 26進(jìn)行數(shù)據(jù)匯總及統(tǒng)計(jì)分析。

（二）研究結(jié)果

1.調(diào)查對象人口學(xué)情況

被調(diào)查對象男性占48.67%，女性占51.33%。從年齡結(jié)構(gòu)看，25歲～29歲人群最多，占28.33%；其次是35歲～39歲人群，占25%；18歲～24歲、30歲～34歲以及40歲～49歲人群分別占16.67%、17.33%以及12.67%。農(nóng)業(yè)戶口人群占57.67%，非農(nóng)業(yè)戶口占42.33%。被調(diào)查對象學(xué)歷以本科為主，占46%；其次是大專，占29.33%；碩士及以上、高中和 初中及以下分別占9.67%、10%和5%（見表1）。

表1 育齡人群基本信息

2.生育意愿現(xiàn)狀分析

在被調(diào)查對象中，理想子女?dāng)?shù)量為1個(gè)的占比最高，為29.33%；其次為2個(gè)，占比27.33%；理想子女?dāng)?shù)量為3 個(gè)及以上的僅占比20%。平均理想子女?dāng)?shù)為1.44個(gè)，遠(yuǎn)低于2.1 的生育更替水平（見表2）。

表2 育齡人群理想子女?dāng)?shù)量

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，育齡人群的生育意愿持續(xù)低迷，而生育意愿的影響因素涵蓋個(gè)人、家庭與社會(huì)等多方面。χ2檢驗(yàn)顯示被調(diào)查對象的理想子女?dāng)?shù)在職業(yè)和生育保險(xiǎn)是否覆蓋大部分生育支出上差異顯著，而在產(chǎn)假長度、代際撫養(yǎng)等方面無顯著差異（見表3）。

表3 育齡人群理想子女?dāng)?shù)差異分析

檢驗(yàn)結(jié)果表明，職業(yè)相對穩(wěn)定的被調(diào)查對象的生育意愿高于職業(yè)不穩(wěn)定的被調(diào)查對象，生育津貼能夠覆蓋大部分生育支出的被調(diào)查對象的生育意愿高于生育津貼不能覆蓋大部分生育支出的被調(diào)查對象。

在生育保險(xiǎn)覆蓋費(fèi)用中，選擇能夠覆蓋生產(chǎn)費(fèi)用的被調(diào)查對象占87.70%，選擇能夠覆蓋住院費(fèi)用的被調(diào)查對象占66.70%，而選擇能夠覆蓋產(chǎn)檢費(fèi)用的被調(diào)查對象僅占45.70%?？梢娔壳鞍l(fā)放的生育津貼標(biāo)準(zhǔn)并不足以覆蓋育齡人群的生育支出（見表4）。

表4 育齡人群中生育津貼覆蓋各項(xiàng)生育支出費(fèi)用的人數(shù)及占比

在育齡人群不愿意多生育子女的原因里，被調(diào)查對象選擇最多的是時(shí)間和精力不足；其二是不利于女性未來自我發(fā)展與自由；女性生育的痛苦及后遺癥等生理損害緊隨其后；其他還包括經(jīng)濟(jì)壓力大和“養(yǎng)兒防老”觀念的逐步消失等（見表5）。

表5 育齡人群不愿意多生育子女的原因（多選）

在能夠提高生育意愿的舉措上，被調(diào)查對象贊成最多的是“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助（包括醫(yī)療保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的完善、孕檢/分娩補(bǔ)助、稅收減免等）”，贊成“增加公立教育資源”和“完善職場保障制度（帶薪假/陪產(chǎn)假/親子假等）”的比例也均超過50%（見表6）。

表6 育齡人群認(rèn)為能夠提高生育意愿的措施或政策（多選）

三、三孩政策下生育保險(xiǎn)的現(xiàn)狀及存在的問題

截至2021 年年底，全國基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)為136 297萬人，參保率穩(wěn)定在95%以上。其中參加生育保險(xiǎn)人數(shù)為23 752 萬人，比上年增長0.8%，占基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)的17.48%。享受各項(xiàng)生育保險(xiǎn)待遇1321萬人次，比上年增加154萬人次，增長13.2%。生育保險(xiǎn)人均生育待遇支出為22 261元，比上年增長1.3%。2021年，基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金（含生育保險(xiǎn)）總收入、總支出分別為28 710.28億元、24 011.09億元，年末基本醫(yī)療保險(xiǎn)（含生育保險(xiǎn)）累計(jì)結(jié)存36 121.54 億元，其中生育保險(xiǎn)基金支出804.86 億元，比上年減少97.89 億元①。目前我國生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍已經(jīng)擴(kuò)大到所有用人單位職工及其未就業(yè)配偶。生育保險(xiǎn)待遇包括生育醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷和生育津貼。生育醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷范圍包括生育醫(yī)療費(fèi)用、計(jì)劃生育手術(shù)費(fèi)用等；生育津貼為女職工產(chǎn)假期間的工資，以職工所在用人單位上年度職工月平均工資為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)發(fā)。

由于我國人口基數(shù)大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高以及三孩政策頒布后配套政策還不完善等諸多因素，當(dāng)前的生育保險(xiǎn)制度還存在諸多缺陷，有待進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

（一）生育保險(xiǎn)基金收支不平衡

隨著全國三孩政策的落地實(shí)行，我國生育保險(xiǎn)基金的支出量逐漸增加，生育保險(xiǎn)基金運(yùn)行的可持續(xù)性受到了挑戰(zhàn)。首先，漏保問題仍未解決。由于在獨(dú)生子女政策下，生育保險(xiǎn)基金的支出壓力較小，逆向選擇問題并不會(huì)給生育保險(xiǎn)基金帶來太大壓力。但三孩政策出臺(tái)后，參保人群生育保險(xiǎn)的逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)給生育保險(xiǎn)基金的正常運(yùn)行帶來挑戰(zhàn)。其次，三孩政策下，生育保險(xiǎn)的人群覆蓋面逐漸擴(kuò)大，生育保險(xiǎn)基金支出壓力將隨之不斷增大。最后，目前我國女性的婚育年齡逐步提高，生育醫(yī)療服務(wù)以及相關(guān)醫(yī)藥價(jià)格持續(xù)上漲，當(dāng)前的生育醫(yī)療保障水平已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國育齡婦女的生育醫(yī)療需求，這也對生育保險(xiǎn)基金的可持續(xù)運(yùn)行提出了挑戰(zhàn)。

（二）女性就業(yè)歧視問題難以解決

自2021年8月三孩政策落地實(shí)施以來，各個(gè)地區(qū)相繼頒布了鼓勵(lì)生育的一系列措施，目前二十多個(gè)省區(qū)市已經(jīng)完成修訂工作，其中大多數(shù)省區(qū)市都延長了產(chǎn)假，明確規(guī)定了育兒假。這在鼓勵(lì)育齡婦女生育的同時(shí)勢必導(dǎo)致職業(yè)女性就業(yè)受歧視的問題進(jìn)一步加劇。

生育保險(xiǎn)制度建立的初衷是為了保護(hù)女性職工的生育權(quán)，保證其在懷孕生子的過程中正常的休息時(shí)間，同時(shí)給予生育津貼。但在實(shí)踐中這些規(guī)定反而成為女性就業(yè)及職業(yè)發(fā)展的絆腳石。市場經(jīng)濟(jì)條件下，用人單位聘用女職工往往要比聘用同等條件的男職工多支出部分費(fèi)用。例如，女職工產(chǎn)假期間用人單位用于臨時(shí)職工的招聘費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和工資等。因此，越來越多的企業(yè)為了節(jié)約成本，在招聘時(shí)將優(yōu)先聘用男性勞動(dòng)力。如何解決女性在職場中面臨的困境是生育保險(xiǎn)制度在未來改革中不可避免的問題。

（三）生育保險(xiǎn)覆蓋范圍較窄

國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2021年年底，中國靈活就業(yè)人員約兩億人?！吨袊`活用工發(fā)展報(bào)告（2022）》藍(lán)皮書指出，2021 年我國有61.14%的企業(yè)在使用靈活用工，企業(yè)更傾向于擴(kuò)大而非縮減靈活用工規(guī)模。2020年和2021年全國高校畢業(yè)生的靈活就業(yè)率均超過16%。而根據(jù)《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》第53條的規(guī)定，生育保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位按照國家規(guī)定繳納，職工不繳納。這意味著非標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系下的勞動(dòng)者無法得到相應(yīng)的生育保險(xiǎn)保障。大部分靈活就業(yè)人員為年輕人，屬于對生育保險(xiǎn)有迫切需求的育齡人群，但是由于他們流動(dòng)性強(qiáng)，就業(yè)不穩(wěn)定，難以在同一地區(qū)連續(xù)繳費(fèi)且生育保險(xiǎn)目前并沒有相應(yīng)的轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，導(dǎo)致這部分人群沒有被納入覆蓋范圍，不能享受到應(yīng)有的生育保障待遇。

四、對我國生育保險(xiǎn)發(fā)展的建議

（一）完善基金統(tǒng)籌制度

在推進(jìn)生育保險(xiǎn)與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并運(yùn)行的過程中，基金統(tǒng)籌問題不容忽視。在當(dāng)前我國人口老齡化形勢嚴(yán)峻的社會(huì)現(xiàn)狀下，繳納生育和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用的主體數(shù)量越來越少；兩險(xiǎn)合并運(yùn)行后，為了不加重企業(yè)和個(gè)人的負(fù)擔(dān)，保險(xiǎn)基金的支出壓力日益攀升，合并后的保險(xiǎn)基金運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)增加。為了使兩險(xiǎn)基金能夠提高統(tǒng)籌層次，需要在市級范圍統(tǒng)一收繳、管理和支出基金，避免出現(xiàn)基金低層次統(tǒng)籌和封閉運(yùn)行的情況。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)全國各省基金之間的均衡和調(diào)度，從而提高保險(xiǎn)基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。只有保險(xiǎn)基金的共濟(jì)能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力得到提升，其支撐能力和使用效率才能提高。

（二）政府分擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任

目前，我國生育保險(xiǎn)費(fèi)全部由用人單位承擔(dān)，除此之外，用人單位還要承擔(dān)大部分的養(yǎng)老與醫(yī)療保險(xiǎn)的繳費(fèi)義務(wù)。為了減輕用人單位的壓力，需要更加明確政府職責(zé)，政府可以發(fā)揮其財(cái)政職能，例如以稅收方式強(qiáng)制全民參與生育保險(xiǎn)，這樣不僅可以減輕生育保險(xiǎn)基金日益增加的支出壓力，也可以減少基金風(fēng)險(xiǎn)，還有助于減少用人單位對女性勞動(dòng)者的就業(yè)歧視。此外，對于沒有工作或難以繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)用的育齡婦女，政府應(yīng)向她們提供合理補(bǔ)貼和福利，通過政府分擔(dān)生育保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任，進(jìn)一步提高生育保險(xiǎn)保障水平。

（三）提高生育津貼水平

生育津貼在保障和鼓勵(lì)育齡婦女生育的社會(huì)生育保障制度中占據(jù)核心地位，是生育保險(xiǎn)基金支出的主要部分，在生育保險(xiǎn)基金支出中占80%以上，對協(xié)助國家人口發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整和引導(dǎo)生育行為具有重大意義。一是延長生育津貼領(lǐng)取時(shí)間。現(xiàn)行制度下按的0.8%的費(fèi)率繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位，其參保女職工生育或妊娠7個(gè)月以上（含7個(gè)月）引產(chǎn)的，享受3 個(gè)月的生育津貼。為了有效保護(hù)生育女性在生育及育兒期間的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，生育津貼的支付期限應(yīng)適當(dāng)延長。二是縮小地區(qū)之間的差異，促進(jìn)制度公平?；诔青l(xiāng)居民可支配收入等指標(biāo)研究制訂統(tǒng)一的生育津貼標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮各地區(qū)以及城鄉(xiāng)生活水平差異。三是學(xué)習(xí)和借鑒部分國家成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立公平普惠的城鄉(xiāng)居民育兒津貼制度，將現(xiàn)有的社會(huì)生育保險(xiǎn)制度依照國家人口發(fā)展戰(zhàn)略逐步建立為覆蓋所有城鄉(xiāng)居民的現(xiàn)代化保障體系。

（四）擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋范圍

生育保險(xiǎn)覆蓋范圍在很大程度上反映了生育保障的廣度，生育保險(xiǎn)覆蓋面應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不斷擴(kuò)大。

要擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋面就要解決非傳統(tǒng)就業(yè)女性參加生育保險(xiǎn)的問題，使所有育齡婦女都能夠享受到生育保險(xiǎn)待遇。針對靈活就業(yè)婦女、喪失勞動(dòng)能力的婦女、農(nóng)村婦女、女大學(xué)生等特殊群體，可以借助政府補(bǔ)貼、定額補(bǔ)助、社會(huì)救助等多元化的籌資渠道將其納入覆蓋范圍。對于靈活就業(yè)的育齡婦女，可制訂具體的工作期限標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，也應(yīng)當(dāng)享受同等生育保險(xiǎn)待遇；對于長期喪失勞動(dòng)能力的育齡婦女，可將其納入社會(huì)救助對象的范圍，為其提供幫助；對于農(nóng)村婦女，可以結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況，參照養(yǎng)老保險(xiǎn)等在農(nóng)村的推行經(jīng)驗(yàn)，提供相應(yīng)的政策支持幫助其享受生育保險(xiǎn)待遇；對于女大學(xué)生則應(yīng)當(dāng)基于實(shí)際情況，實(shí)施定額補(bǔ)助等措施幫助其享受生育保險(xiǎn)待遇。