農(nóng)羽青

(暨南大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院/華僑華人研究院，廣州 510632)

2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)提出，到2020年鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系基本形成，到2022年初步健全[1]。2019年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》(以下簡稱《意見》)進(jìn)一步提出21世紀(jì)中葉實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的目標(biāo)?！兑庖姟分赋?，要從強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用、加強(qiáng)自治組織規(guī)范化制度化建設(shè)、健全村級議事協(xié)商制度、完善鄉(xiāng)村便民服務(wù)體系等方面來建立健全鄉(xiāng)村治理機(jī)制。同時，體制改革與我國簡政放權(quán)同步，《意見》提出，要通過加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化分工協(xié)作、壓實地方責(zé)任和注重試點引路來做好組織保障工作，因地制宜、自主規(guī)劃、分門別類、把握時序、循序漸進(jìn)地形成各具特色的發(fā)展模式[2]。以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，以簡政放權(quán)為指導(dǎo)，我國將通過組織體系建設(shè)與治理能力提升來推動鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與簡政放權(quán)下的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化

(一)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化

創(chuàng)新基層管理體制和健全農(nóng)村基層服務(wù)體系是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重點。《規(guī)劃》指出，要從加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、促進(jìn)自治法治德治有機(jī)結(jié)合和夯實基層政權(quán)三方面來健全鄉(xiāng)村治理體系。農(nóng)村基層黨組織通過宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動員群眾，起到總攬全局、協(xié)調(diào)各方和監(jiān)督指導(dǎo)的作用。自治法治德治有機(jī)結(jié)合是指堅持自治為基、法治為本、德治為先，強(qiáng)化法律的權(quán)威地位，以德治滋養(yǎng)法治、涵養(yǎng)自治，讓德治貫穿鄉(xiāng)村治理全過程。夯實基層政權(quán)的內(nèi)容包括科學(xué)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，健全農(nóng)村基層服務(wù)體系，實現(xiàn)基層結(jié)構(gòu)扁平化、基層管理規(guī)范化和服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)化[1]。

首先，農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用更加突出。《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，鄉(xiāng)村治理體系要以農(nóng)村基層黨組織建設(shè)為主線，突出政治功能，提升組織力，健全以黨組織為核心的組織體系。村黨組織書記要通過法定程序出任村民委員會主任和集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織的負(fù)責(zé)人，黨員應(yīng)在村民委員會成員、村民代表中占一定比例[1]。農(nóng)村基層黨組織要堅決貫徹落實黨中央決策部署，凝聚各基層主體，保持隊伍的清正廉潔，以人民為中心，維護(hù)人民的根本利益，領(lǐng)導(dǎo)基層群眾實現(xiàn)共同富裕。

其次，鄉(xiāng)村自治向規(guī)范化的方向發(fā)展。在堅持民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的同時需提高法治化水平，使綜合行政執(zhí)法改革向基層延伸，加強(qiáng)村民的法治意識，發(fā)揮村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的特別法人作用[1]。另外，發(fā)揮道德教化的作用，破除陳規(guī)陋習(xí)，提升文明水平，在保留質(zhì)樸民風(fēng)和鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的同時增強(qiáng)村民的現(xiàn)代科學(xué)意識。

最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置更科學(xué)合理。重心下移后，基層政權(quán)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r重新整合職能?；鶎庸芾眢w制也要改進(jìn)升級，包括進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理制度和公共事業(yè)部門改革，實現(xiàn)一平臺整合、一口徑匯集。另外，優(yōu)化公共服務(wù)和行政審批職責(zé)，完善鄉(xiāng)村便民服務(wù)體系，大力培育服務(wù)性、公益性、互助性的農(nóng)村社會組織[1]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)在權(quán)責(zé)擴(kuò)大的同時需提升管理能力，合理分配資源，大力吸收人才，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力和自主規(guī)劃能力，使各部門有效配合，提升工作效率。

(二)簡政放權(quán)下的鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化

健全鄉(xiāng)村治理體系既是鄉(xiāng)村振興的必然要求，也是簡政放權(quán)的結(jié)果。2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革和理順部門職責(zé)關(guān)系。十八大后，我國不斷優(yōu)化職責(zé)配置，加強(qiáng)歸口協(xié)調(diào)，簡化政府職能。2018年，十九屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，提出深入推進(jìn)簡政放權(quán)，加快轉(zhuǎn)變政府職能[3]。簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)是改革的三大抓手。簡政放權(quán)旨在釋放地方活力，簡化流程、降低成本、提升效率、改革體制，使政府機(jī)構(gòu)向職能優(yōu)化、權(quán)責(zé)協(xié)同、監(jiān)管有力和運(yùn)行高效的方向發(fā)展。

簡政放權(quán)不僅是行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的改革，也是府際協(xié)同的優(yōu)化。府際關(guān)系包括縱向關(guān)系、橫向關(guān)系和部門間關(guān)系?？v向府際關(guān)系指上下級政府之間領(lǐng)導(dǎo)與服從、命令與執(zhí)行、制約與被制約的隸屬關(guān)系，橫向府際關(guān)系指地方政府間的交流、競爭與合作，部門間關(guān)系指部門之間的分工合作[4]。簡政后各級各部門加強(qiáng)協(xié)作，中央以法律和行政命令等形式進(jìn)行縱向嵌入式治理[5]，統(tǒng)一集中的科層管理也逐漸向自由靈活的協(xié)作治理轉(zhuǎn)變，形成層層落實、分工明確、各司其職、高效運(yùn)作的治理模式。放權(quán)后地方有更大的決策權(quán)和屬地責(zé)任，積極性、主動性、獨(dú)立性增強(qiáng)，競爭性減弱，地方之間的差異擴(kuò)大。權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)分合理、放管有度和理順關(guān)系是簡政放權(quán)的關(guān)鍵，也是解決“一管就死、一放就亂、越放越卡、越放越貴”等問題的重要前提。中央政府必須在管和不管之間進(jìn)行平衡，在放手的同時加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)，而地方在增強(qiáng)自主性的同時也要加強(qiáng)配合并提升治理能力。

簡政放權(quán)改革有助于解決鄉(xiāng)村治理中的問題。例如，2009—2011年，全國農(nóng)村宅基地違法用地5.68萬宗，一戶多宅、違規(guī)搭建等現(xiàn)象普遍。有學(xué)者認(rèn)為宅基地管理混亂的原因之一是政府與村集體之間管理界限不清、責(zé)任不明，政府管控過多，而村集體管理不足、動員能力不強(qiáng)。對此，需明晰權(quán)責(zé)，明確政府管理和公共服務(wù)的界限，避免政府權(quán)力過度延伸，要將重心下移，提高基層的問責(zé)度[6]，并結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)要求，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下明確村級自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織之間的分工，健全基層服務(wù)體系，加強(qiáng)治理的規(guī)范化，提升村民的底線意識。

鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興與簡政放權(quán)的交匯點，也是國家治理改革的重點。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與簡政放權(quán)分別從基層內(nèi)部與府際關(guān)系的角度來完善基層治理體系和實現(xiàn)行政改革。簡政放權(quán)下，農(nóng)村基層組織的角色更加突出，民主協(xié)商有更大的發(fā)展空間，對基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和基層政權(quán)的完善提出了更高的要求。農(nóng)村基層組織需提高治理能力和辦事效率,加強(qiáng)制度建設(shè)，將自治與法治、德治相結(jié)合，從群眾中來又到群眾中去，在貼近群眾的同時逐步規(guī)范自治實踐。

近年來，簡政放權(quán)改革在廣東不斷推進(jìn)。2021年初，廣州相繼印發(fā)《廣州市人民政府關(guān)于下放、委托和收回一批市級行政權(quán)力事項的決定》和《廣州市人民政府關(guān)于取消和重心下移一批市級行政權(quán)力事項的決定》，將2515項市級行政權(quán)力事項通過下放、委托、重心下移調(diào)整由區(qū)實施，形成“省放權(quán)強(qiáng)市、市放權(quán)強(qiáng)區(qū)、區(qū)放權(quán)強(qiáng)街(鎮(zhèn))”的全鏈條[7]。廣東宅基地管理體現(xiàn)了放管合理、高效默契的縱向府際協(xié)作，分工明確、各司其職的橫向部門配合以及靈活變通、步調(diào)不一的地方治理差異。

二、廣東宅基地管理中的府際協(xié)同治理

(一)各級協(xié)同治理的聯(lián)動化

由于權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)分合理、放權(quán)到位，宅基地管理改革在廣東順利進(jìn)行。中央劃定原則、部署工作，省明確責(zé)任、制定流程，市和區(qū)分配任務(wù)、細(xì)化內(nèi)容，村鎮(zhèn)遵照落實、啟動程序。從領(lǐng)導(dǎo)到執(zhí)行，上下貫通的協(xié)同治理體系逐漸形成，部省指導(dǎo)、市區(qū)主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責(zé)、村級主體，重心落到基層，具體由農(nóng)村經(jīng)營管理部門負(fù)責(zé)。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室是宅基地管理工作的牽頭者、組織者和規(guī)劃者，主要進(jìn)行組織部署，明確各級各部門的職責(zé)，有效避免職責(zé)同構(gòu)。為響應(yīng)鄉(xiāng)村振興的時代要求，中央農(nóng)辦在土地承包、產(chǎn)業(yè)培育、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資產(chǎn)財務(wù)管理等常規(guī)經(jīng)營管理工作中加入了制度改革、宅基地管理和鄉(xiāng)村治理的相關(guān)內(nèi)容，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提高服務(wù)效率、嚴(yán)格審批申請、嚴(yán)肅處置違法行為，提出“一戶一宅”、節(jié)約集約、盤活閑宅、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益等管理原則[8]。中央農(nóng)辦也鼓勵地方自建隊伍和完善組織領(lǐng)導(dǎo)，把加強(qiáng)隊伍建設(shè)、制定管理辦法、規(guī)劃具體細(xì)節(jié)等事項交給地方，地方的責(zé)任和權(quán)力同時擴(kuò)大。

廣東省政府進(jìn)一步細(xì)化管理工作，明確了審批流程和各級工作部署。根據(jù)中央的要求，廣東提出抓好農(nóng)房管控、提升鄉(xiāng)村風(fēng)貌、強(qiáng)化支持保障、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等意見，建立省級指導(dǎo)、地市統(tǒng)籌、縣為主體、鎮(zhèn)村實施的工作機(jī)制[9]，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)建房行為，有序開展整治工作。廣東省委和省政府領(lǐng)會中央精神，把握新風(fēng)向，將農(nóng)房管控和鄉(xiāng)村風(fēng)貌提升列入2020年省委常委會工作要點和省政府工作報告[10]，并納入省推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實績考核，建立定期通報、函詢約談、追究問責(zé)等制度，壓實各級責(zé)任[9]，加強(qiáng)對各級各部門的監(jiān)督。省政府將中央要求轉(zhuǎn)化為具體規(guī)定，起著承上啟下的作用。

廣東各市各區(qū)政府發(fā)布宅基地管理實施細(xì)則，制定具體操作流程。例如，廣州市增城區(qū)的實施細(xì)則對農(nóng)村宅基地管理中的資格認(rèn)定、用地標(biāo)準(zhǔn)、申請報批、退出收回等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，明確了申請條件和流程，指導(dǎo)村民有序申請。區(qū)政府分清責(zé)任層次，明確下級職責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)鎮(zhèn)村開展工作。區(qū)政府是農(nóng)村宅基地管理的第一責(zé)任人，各鎮(zhèn)街是主要責(zé)任人，各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會是具體責(zé)任人，各責(zé)任人按照“村民申請、村級審查、鎮(zhèn)街審批”優(yōu)化宅基地用地審批辦理流程[11]。區(qū)和村鎮(zhèn)是宅基地管理工作的重心，從區(qū)開始宅基地申請和審核進(jìn)入實施階段。

村鎮(zhèn)開展申請審批工作，遵照實施細(xì)則啟動程序。村民小組和村委會需對建房用地申請進(jìn)行公示并提供土地權(quán)屬來源證明，動員群眾共同監(jiān)督違法建房行為，健全宅基地申請審核制度，確保公開、公平、公正。鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)條件審核，并進(jìn)行動態(tài)巡查和風(fēng)貌管控，指導(dǎo)村民委員會通過村規(guī)民約、合同協(xié)議、經(jīng)濟(jì)手段等進(jìn)行自治管理[12]。鎮(zhèn)村與社會建制部分有效銜接，村民自治組織是行政管理的延伸，承擔(dān)一部分的審查和監(jiān)督工作，對申請材料進(jìn)行初步審核公示，按規(guī)定辦事，使自治規(guī)范化、法治化，防止受到鄉(xiāng)村人情關(guān)系的干擾。

(二)部門治理結(jié)構(gòu)的扁平化

2018年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》首次提出，要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?！叭龣?quán)分置”在宅基地保障性功能的基礎(chǔ)上挖掘其物權(quán)屬性，通過合理流轉(zhuǎn)以解決空置問題[13]，但宅基地“集體所有、農(nóng)戶專有”的性質(zhì)不變，宅基地管理仍是區(qū)別于城市土地的農(nóng)村問題。由此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要求各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)宅基地的分配、使用、流轉(zhuǎn)、仲裁以及合理布局、用地標(biāo)準(zhǔn)、違法查處、處理閑置等工作，同時與自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，落實用地指標(biāo)，建立國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃等資源信息共享機(jī)制，做好農(nóng)房建設(shè)、不動產(chǎn)登記等工作[8]。宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證是自然資源部門的一大工作重點。為建立健全不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，各地需對宅基地進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一發(fā)證，以此建立房地一體的不動產(chǎn)登記體系[14]。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)注農(nóng)村住房條件和居住環(huán)境的改善，提出“避害”選址、生態(tài)友好、提升農(nóng)房設(shè)計建造水平、提升村容村貌、加強(qiáng)農(nóng)房與村莊建設(shè)管理等農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)代化要求[15]。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)宅基地管理的總體工作部署，自然資源部負(fù)責(zé)宅基地使用權(quán)的審批登記，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)把控美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。各部門各司其職，共同制定宅基地管理的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，是鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)。

各地各部門在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下與各級政府共同落實宅基地的審批工作。在基層治理中，鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)審查申請人是否符合申請條件、擬用地是否符合合理布局要求和面積標(biāo)準(zhǔn)、申請是否經(jīng)過村組審核公示等。鎮(zhèn)自然資源部門負(fù)責(zé)審查用地建房是否符合國土空間規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、用途管制等要求。若涉及林業(yè)、水利、電力等部門，也需征求意見。鎮(zhèn)政府需及時組織鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等部門進(jìn)行實地審查，做到申請審查到場、批準(zhǔn)后丈量批放到場、住宅建成后核查到場[12]。鎮(zhèn)政府對審批驗收負(fù)總責(zé)，同時負(fù)責(zé)接收外部申請，監(jiān)督和懲處違法建房行為；鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門是宅基地管理的主要部門，負(fù)責(zé)確保申請符合標(biāo)準(zhǔn)；鎮(zhèn)自然資源部門負(fù)責(zé)對建房用地進(jìn)行技術(shù)審核，確保建造和用途合法合規(guī)?；鶎诱c各部門分工協(xié)作，形成一體化和專業(yè)化的基層管理班子。在簡政放權(quán)的背景下，基層政府加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌和整合，對資源與任務(wù)進(jìn)行合理分配，加強(qiáng)部門之間的合作，實行扁平化管理，對內(nèi)形成“一對多”的工作模式，對外提供“一窗式”的辦理服務(wù)，簡化了辦理手續(xù)，提高了辦事效率，提升了基層的服務(wù)質(zhì)量和規(guī)范水平。

三、廣東宅基地管理中的地方治理差異

規(guī)劃先行、節(jié)約優(yōu)先、因地制宜、保護(hù)耕地是各地宅基地管理所遵循的共同原則，但在簡政放權(quán)的背景下，廣東各市各區(qū)在流程制定和審批管理上又各具特色，形成了自主規(guī)劃下的地方多元化治理。

廣州市增城區(qū)申請流程的規(guī)范化程度較高，強(qiáng)調(diào)有序申請、統(tǒng)一管理和依法審批，在申請、審核、分配、公示等程序中以《增城區(qū)農(nóng)村“一戶”認(rèn)定(分戶)審批表》《農(nóng)村宅基地和建房(規(guī)劃許可)申請表》《增城區(qū)農(nóng)村宅基地分配資格審批表》《增城區(qū)農(nóng)村宅基地分配資格名錄庫》《農(nóng)村宅基地使用承諾書》《增城區(qū)農(nóng)村宅基地申請送審前公示》等文件進(jìn)行規(guī)范[11]，確保各環(huán)節(jié)透明、公開、公正，在貫徹宅基地管理原則的同時也加強(qiáng)了行政問責(zé)。申請規(guī)定嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、簡明扼要，對資格認(rèn)定、用地標(biāo)準(zhǔn)、申請審批、退出收回和監(jiān)督管理予以說明。在廣東省內(nèi)，廣州市較早開始實施農(nóng)村宅基地改革，下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)已有相關(guān)經(jīng)驗，各級政府部門按規(guī)章辦事，流程清晰明確，制度化程度較高。

惠州市惠城區(qū)以指導(dǎo)意見代替細(xì)則，對申請手續(xù)進(jìn)行了詳細(xì)說明，列明申請材料、流轉(zhuǎn)部門、辦理時間、審批標(biāo)準(zhǔn)、例外事項，出具流程圖、材料清單、申請審批表、驗收意見表，“手把手”地指導(dǎo)村民申請。同時，惠城區(qū)下轄鎮(zhèn)村有一定的自主權(quán)，風(fēng)貌管控、自治管理、違法用地查處等管理制度以及資料整理歸檔(不規(guī)定資料內(nèi)容)等由鎮(zhèn)村自行確定，自由裁量和自主決策的空間較大。惠城區(qū)在放權(quán)的同時也強(qiáng)調(diào)基層的職責(zé)重點，規(guī)定鎮(zhèn)(街道)出具《農(nóng)村宅基地和建房(規(guī)劃許可)驗收意見表》后農(nóng)戶才能向區(qū)自然資源主管部門申請辦理不動產(chǎn)登記，確保實際建造情況與房屋質(zhì)量符合規(guī)定，明確鎮(zhèn)(街道)的驗收審核責(zé)任[12]?；莩菂^(qū)的農(nóng)村宅基地管理制度已初步建立，著重對流程進(jìn)行說明，放權(quán)程度比增城區(qū)高，審批程序也更靈活和人性化。

揭陽市的管理辦法全面詳細(xì)，列出50條規(guī)定，既包括各部門的職責(zé)分配，又向村民介紹 “一戶”原則、申請資格、審批程序和建造標(biāo)準(zhǔn)等。由于揭陽市2021年才開始實施宅基地改革，村民對流程還不熟悉，因此市政府出臺管理辦法對村民進(jìn)行了較為細(xì)致的解釋。同時由于管理體系未完全建立，制度規(guī)范還不成熟，政府還對各部門的職責(zé)加以明確。增城區(qū)在鎮(zhèn)街專設(shè)農(nóng)村宅基地和建房管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，而揭陽市的鎮(zhèn)街只設(shè)立了農(nóng)村宅基地和村民住房建設(shè)管理服務(wù)窗口[16]，機(jī)構(gòu)設(shè)置較為簡化。揭陽市的審批管理工作指引突出了簡政放權(quán)原則，提出審批管理應(yīng)按“放管服”改革要求，重心下移，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)從實際出發(fā)，尊重村民意愿，保留鄉(xiāng)村特色，自行編制國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃，合理安排用地布局[17]。政府的干預(yù)性和規(guī)制性減弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主性和自決性增強(qiáng)。此外，“放管服”還體現(xiàn)在施工監(jiān)督上，揭陽市鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員親力親為，提供選樣、實地丈量、開工查驗、竣工驗收，關(guān)心施工的各個階段，參與建房過程，為村民提供咨詢和幫助。揭陽宅基地管理中的基層民主、社會互動和政府服務(wù)性更強(qiáng)，人情味更濃，與淳樸民風(fēng)相適應(yīng)。

由于經(jīng)濟(jì)水平、人口數(shù)量和宅基地管理改革進(jìn)程存在差別，廣東各市的農(nóng)村宅基地管理辦法也存在制度化差異，側(cè)重點有所不同。一二線城市較早進(jìn)行了改革試點，當(dāng)?shù)卮迕駥Α耙粦粢徽?、風(fēng)貌管控、禁止違建等要求較為熟悉，而三四線城市的改革啟動較晚，當(dāng)?shù)卮迕駥芾硪?、政策制度、申請流程等還不太熟悉[18-20]。因此，三四線城市的申請說明更為詳細(xì)，但管理體系的制度化和規(guī)范化程度比一二線城市低，自主性更高。建造標(biāo)準(zhǔn)也隨各地的管理習(xí)慣不同而松緊不一，廣州市增城區(qū)規(guī)定建筑層數(shù)不超過3層[11]，惠州市惠城區(qū)規(guī)定不超過4層[12]，揭陽市規(guī)定不超過6層[16]。基層治理多樣化是各地因地制宜、量力而行、遵從客觀規(guī)律和釋放改革紅利的表現(xiàn)，發(fā)揮鄉(xiāng)村自主性也是鄉(xiāng)村振興和建設(shè)美麗中國的應(yīng)有之義，有助于避免刻板單一、千篇一律的鄉(xiāng)村景觀城市化，可以突出地方特色，保留農(nóng)村生活氣息。

村級自治下，縣村治理的差別更大，各縣根據(jù)情況進(jìn)一步細(xì)化辦法以滿足需要。在對申請資格的補(bǔ)充上，揭陽市將夫妻、兄弟姐妹、獨(dú)生子女、離異等納入“一戶”的認(rèn)定范疇[16]。而惠州市龍門縣制定的《龍門縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定暫行辦法》對外嫁女、入贅婿、移居海外人員、進(jìn)城落戶務(wù)工經(jīng)商人員、服刑人員等做了進(jìn)一步認(rèn)定[21]。《廣東省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)房管控和鄉(xiāng)村風(fēng)貌提升的指導(dǎo)意見》指出，可以依法通過有償轉(zhuǎn)讓、有償調(diào)劑、有償收回等方式引導(dǎo)村民有序退出宅基地[9]，但沒有規(guī)定具體金額，龍門縣龍?zhí)镦?zhèn)陳洞村便自定100元/平方米[21]。作為試點縣，龍門縣還自組班子制定改革方案，專門成立農(nóng)村宅基地制度改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也相應(yīng)成立制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)農(nóng)村宅基地和建房管理服務(wù)中心[21]，縣級以下也進(jìn)行層級分配，鄉(xiāng)村自治的規(guī)范性不斷提高。

四、結(jié)語

我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與簡政放權(quán)改革分別從基層內(nèi)部與府際關(guān)系的角度對鄉(xiāng)村治理進(jìn)行指導(dǎo)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略通過加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范鄉(xiāng)村自治和改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)等來推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化，簡政放權(quán)通過加強(qiáng)府際聯(lián)動和釋放地方活力來實現(xiàn)“不離上級譜，唱活地方戲”，具體表現(xiàn)為中央定原則、省市出辦法、區(qū)縣定細(xì)則、鎮(zhèn)村執(zhí)行，各級層層落實，配合默契，產(chǎn)生聯(lián)動效應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等部門進(jìn)行審核驗收，部門之間分工明確，各司其職，進(jìn)行高效的跨部門合作。由于各地放權(quán)程度、治理經(jīng)驗和經(jīng)濟(jì)情況不同，一至四線地區(qū)的實施方案出現(xiàn)了制度化漸弱和自主性漸強(qiáng)的層次差異。多樣化的地方治理態(tài)勢是各地因地制宜、實事求是、勇于探索的表現(xiàn)。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與簡政放權(quán)的不斷推進(jìn)，“強(qiáng)行政、強(qiáng)自治”將是我國未來行政改革的發(fā)展趨勢。