李建福

（山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山西 太原 030006）

一、導(dǎo)論

氣候變化對安全政策的影響日益受到國際政治學(xué)界的關(guān)注。海平面上升導(dǎo)致水土流失、降水量變化、極地冰蓋消融等自然生態(tài)系統(tǒng)問題，繼而導(dǎo)致糧食生產(chǎn)供應(yīng)緊張和水資源短缺等安全問題。這些安全問題被認(rèn)為是新的沖突因素，正在成倍增長。2008 年，德國聯(lián)邦政府科學(xué)顧問委員會(huì)就強(qiáng)調(diào)過氣候變化的這些潛在安全風(fēng)險(xiǎn)。但是，長期以來氣候變化對安全政策的影響并未被界定為軍事行動(dòng)中起直接作用的風(fēng)險(xiǎn)因素。盡管國際政治中不同的行為體對氣候變化存在認(rèn)知差異，但是許多國家已經(jīng)將其納入本國的戰(zhàn)略規(guī)劃。

近年來，氣候變化對自然環(huán)境、供應(yīng)鏈安全、人員流動(dòng)造成了嚴(yán)重的影響。相關(guān)研究案例和研究數(shù)據(jù)比比皆是，而且這些案例和數(shù)據(jù)都呈現(xiàn)指數(shù)級增長。政府間氣候變化專門委員會(huì)（Intergovernmental Panel on Climate Change，縮寫為IPCC）在2014 年第五次評估報(bào)告和關(guān)于1.5℃溫控目標(biāo)的特別報(bào)告中匯編了研究案例、研究數(shù)據(jù)等相關(guān)的研究現(xiàn)狀。本文將主要闡述三大問題：一是氣候變化導(dǎo)致哪些安全風(fēng)險(xiǎn)，二是氣候變化與安全政策具有哪些相關(guān)性，三是氣候變化對聯(lián)合國安理會(huì)造成了何種影響。并從2020 年德國作為聯(lián)合國安理會(huì)非常任理事國的視角進(jìn)行相關(guān)分析。

二、氣候變化的安全風(fēng)險(xiǎn)

氣候問題研究和氣候變化影響評估表明：全球平均氣溫將繼續(xù)升高，極端天氣事件的發(fā)生頻度和發(fā)生強(qiáng)度也將繼續(xù)增大［1］。氣候系統(tǒng)具有不可逆轉(zhuǎn)性，因而溫室氣體減排只能減緩氣候系統(tǒng)的變化，而不可能逆轉(zhuǎn)氣候系統(tǒng)業(yè)已產(chǎn)生的影響［2］。在地球系統(tǒng)中，不同因素通過相互作用達(dá)到一種平衡狀態(tài)，如果這種平衡狀態(tài)被打破，一系列負(fù)面效應(yīng)乃至不可逆轉(zhuǎn)的后果將接踵而至。以北極為例：北極平均氣溫升高，海冰和冰蓋隨之加速消融。北極海冰和冰蓋消融，導(dǎo)致海冰、冰蓋面積縮小，大量淡水匯入北冰洋，繼而減慢墨西哥灣流的循環(huán)速度。事實(shí)上，對太陽光反射率較高的冰層面積縮減，太陽熱量就會(huì)被海洋吸收，繼而加快北冰洋海冰消融。于是，這就形成了一個(gè)惡性循環(huán)：溫度越高、冰面越少，海水吸收熱量就越多，海冰消融就越快［3］92。因此，北極乃至全球的平均氣溫將會(huì)繼續(xù)升高。西伯利亞北部的永久凍土苔原繼續(xù)解凍，北極氣候變暖將可能產(chǎn)生外溢效應(yīng)，即先前封存在永久凍土苔原中的大量溫室氣體——甲烷將被釋放出來，加劇北極氣候變暖和冰川消融［3］93，而且科學(xué)數(shù)據(jù)表明甲烷是比二氧化碳更嚴(yán)重的溫室氣體。目前，全球平均氣溫升高、極端天氣事件頻發(fā)以及由此導(dǎo)致的供應(yīng)安全和國際移民并非脆弱國家和脆弱地區(qū)面臨的唯一壓力。隨著全球升溫臨界點(diǎn)的逼近，新的領(lǐng)域和新的維度發(fā)生了新的變化。例如：北極航道開通和北極資源開發(fā)可能動(dòng)用軍事力量，而且相關(guān)爭論日益激烈。

學(xué)者們經(jīng)常采用層次分析法研究氣候變化對單一國家、地區(qū)乃至全球造成的影響，得出的結(jié)論是：溫室氣體排放量增加導(dǎo)致直接的、可量化的后果包括全球平均氣溫升高，以及由此導(dǎo)致的海平面上升、全球水文系統(tǒng)變化等。例如：喜馬拉雅山、阿爾卑斯山和安第斯山山脈的冰川出現(xiàn)消融，大洋海岸龍卷風(fēng)和颶風(fēng)的強(qiáng)度增大，這使得全球小島嶼發(fā)展中國家和海洋沿岸國家面臨更大的安全威脅。氣候變化最極端的后果就是一些低洼海島國家可能由于海平面上升致使部分國土被淹沒，甚至整個(gè)國家將被海水吞沒。2019 年12 月4日，環(huán)境智庫德國觀察發(fā)布的《全球氣候風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)2020》評估了極端天氣事件造成的人員死亡、經(jīng)濟(jì)損失和其他損失，指出過去10 年全球受氣候變化影響最嚴(yán)重的10 個(gè)國家中有7 個(gè)是發(fā)展中國家，而且波多黎各、緬甸和海地位居受影響最嚴(yán)重的前三甲［4］。評估報(bào)告的出版表明世界各國對源于氣候變化的各類安全事件越來越敏感。

氣候變化造成的間接影響就是惡化了供應(yīng)系統(tǒng)安全局勢，其中包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率下降和水資源供應(yīng)系統(tǒng)受損等安全問題。氣候移民也是供應(yīng)系統(tǒng)安全問題之一，但是氣候移民存在移動(dòng)時(shí)間和移動(dòng)空間上的差異。如果氣候移民的生計(jì)來源永久消失，那么臨時(shí)氣候移民可能會(huì)變成國家范圍內(nèi)乃至跨越國界的永久移民，即在新的地域成為永久居民［5］。

在個(gè)別案例中，氣候變化及其產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)已經(jīng)成為沖突指數(shù)級上升的重要因素。氣候變化本身不會(huì)引發(fā)戰(zhàn)爭，但是它可以成為戰(zhàn)爭的加速劑和放大器，加大社會(huì)不穩(wěn)定因素［6］。氣候變化與沖突之間的這種因果關(guān)系歷時(shí)較長而且經(jīng)常表現(xiàn)為一種間接聯(lián)系。地中海東部地區(qū)溫度升高導(dǎo)致該地區(qū)天氣系統(tǒng)發(fā)生自然變異，降水量發(fā)生變化并帶來了許多的負(fù)效應(yīng)。2007 至2010 年間，敘利亞新月沃地因此遭遇史無前例的長期旱災(zāi)［7］。結(jié)果，敘利亞農(nóng)業(yè)歉收、畜牧業(yè)嚴(yán)重虧損，氣候移民隨之發(fā)生。許多人移民伊拉克，并涌入城市中心地區(qū)。僅僅8 年時(shí)間，伊拉克大都市市區(qū)的人口增長50%。社會(huì)緊張局勢以及地區(qū)性可資利用的資源匱乏導(dǎo)致局勢失控，政治動(dòng)蕩隨之而生。氣候變化加劇惡化了業(yè)已緊張的社會(huì)局勢和動(dòng)蕩的政治局勢。氣候變化與沖突之間的因果關(guān)系還有待充分論證，因此必須通過深入研究和認(rèn)真分析必要的案例才能得以證明。

三、《氣候變化框架公約》下的安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對

國際氣候政策受《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change，縮寫為UNFCCC）及其他國際氣候協(xié)定的約束。這些協(xié)定包括《哥本哈根協(xié)定》《京都議定書》和從2020 年開始實(shí)施的《巴黎協(xié)定》等是逐步發(fā)展完善的協(xié)定。《巴黎協(xié)定》創(chuàng)建了比較完善的國際氣候機(jī)制，制定了氣候保護(hù)的相關(guān)規(guī)則，確定了氣候變化適應(yīng)戰(zhàn)略，提出了避免不可逆轉(zhuǎn)損失和損害的相應(yīng)戰(zhàn)略，并為能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓提供資金支持確立了相應(yīng)的規(guī)則。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)在1994年成立之初就提出氣候變化無法控制也無法預(yù)防，但雄心勃勃的氣候保護(hù)政策應(yīng)該能夠阻止氣候系統(tǒng)的進(jìn)一步惡化，而且委員會(huì)制定了溫室氣體減排目標(biāo)，并計(jì)劃逐步發(fā)展完善一套完整的減排規(guī)則體系。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)僅僅在制定氣候政策方面付出努力還不夠，更何況具體的溫控目標(biāo)與實(shí)際政策執(zhí)行之間的落差越來越大。

多年前，小島嶼發(fā)展中國家和其他受氣候變化影響較大的發(fā)展中國家已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，氣候變化的實(shí)際影響已經(jīng)超出了聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)報(bào)告公布的情況，而且它們既不具備強(qiáng)大的財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力也存在制度缺位和制度缺陷，因而很難有效應(yīng)對氣候變化造成的影響。自2007年開始，小島嶼發(fā)展中國家呼吁借助業(yè)已建立的論壇定期交流探討氣候變化的安全風(fēng)險(xiǎn)，并為解決氣候變化安全風(fēng)險(xiǎn)問題作出貢獻(xiàn)。他們提出，聯(lián)合國安理會(huì)應(yīng)接替發(fā)達(dá)國家為應(yīng)對氣候變化作出貢獻(xiàn)［8］，因?yàn)榘l(fā)達(dá)國家被認(rèn)為是氣候變化的主要責(zé)任方，而他們出于國家利益會(huì)推卸責(zé)任。

聯(lián)合國多個(gè)部門為氣候變化預(yù)防戰(zhàn)略和適應(yīng)戰(zhàn)略作出了貢獻(xiàn)，但是它們應(yīng)當(dāng)投入更多的精力為完善聯(lián)合國內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制與控制機(jī)制作出貢獻(xiàn)?；诳沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)和《巴黎協(xié)定》的相關(guān)規(guī)定，聯(lián)合國提出了一些新舉措。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（United Nations Development Programme，縮寫為UNDP）、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（United Nations Environment Programme，縮寫為UNEP）、世界糧食計(jì)劃署（United Nations World Food Programme，縮寫為UNWFP）和其他機(jī)構(gòu)一道規(guī)劃創(chuàng)建“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)：氣候設(shè)施”（the SDG-Climate Facility）地區(qū)性合作平臺，通過銀行、保險(xiǎn)公司和投資商等數(shù)百家金融機(jī)構(gòu)合作夯實(shí)多領(lǐng)域工作基礎(chǔ)，并借助平臺上地方性政治經(jīng)濟(jì)行為體的協(xié)助支持發(fā)展中國家提升接受新制度、踐行新政策的能力，以便它們能夠有效利用“去風(fēng)險(xiǎn)的氣候投資”，積極應(yīng)對頻繁的氣候?yàn)?zāi)難，實(shí)現(xiàn)全面可持續(xù)發(fā)展。事實(shí)上，聯(lián)合國中最有實(shí)力、最重要的成員國應(yīng)當(dāng)推動(dòng)這一規(guī)劃的有效執(zhí)行。雖然預(yù)防規(guī)劃項(xiàng)目幾乎無法緩解像索馬里、也門等地的安全緊張局勢，也無法解決傳統(tǒng)的安全威脅，但對于有效避免氣候變化帶來的其他安全威脅卻大有裨益。

四、氣候變化：國際安全威脅？

小島嶼發(fā)展中國家將氣候變化確定為人類安全和國際安全的重要威脅由來已久。早在20 世紀(jì)90 年代，它們就提出氣候變化存在多種威脅，因而呼吁聯(lián)合國安理會(huì)應(yīng)積極參與制定國際氣候政策。海平面緩慢上升和極端天氣事件頻發(fā)等自然系統(tǒng)變化使他們感到面臨的現(xiàn)實(shí)威脅在增加，應(yīng)盡快采取行動(dòng)的壓力在增大。瑙魯常駐聯(lián)合國代表、特命全權(quán)大使瑪琳·摩西代表所有小島嶼發(fā)展中國家提出：對他們而言，氣候變化無異于一支“入侵的外國軍隊(duì)”［9］。這完全是一種人身安全受到威脅的寫照。

然而，小島嶼發(fā)展中國家的這種觀點(diǎn)與聯(lián)合國安理會(huì)成立的初衷并不吻合。聯(lián)合國安理會(huì)有權(quán)處理嚴(yán)重的安全危機(jī)，并可決定是否采取措施甚至動(dòng)用武力介入沖突?！堵?lián)合國憲章》第二十四條規(guī)定：聯(lián)合國安理會(huì)主要為國際和平及安全負(fù)責(zé)，而預(yù)防性舉措并不在其任務(wù)之列。人類安全的概念不斷向縱深方向延伸。因而，聯(lián)合國安理會(huì)的任務(wù)也會(huì)不斷發(fā)生變化。在人類安全問題上，國家不再是安全問題的唯一焦點(diǎn)［10］，而人成了安全問題的焦點(diǎn)。

氣候變化對安全局勢構(gòu)成威脅有時(shí)耗時(shí)較長，因而聯(lián)合國安理會(huì)多次在氣候變化影響的相關(guān)辯論中提出，預(yù)防性舉措能夠發(fā)揮非常重要的作用。氣候變化與安全威脅之間缺乏直接的因果聯(lián)系，因而很難確定氣候變化的直接后果，也很難確定氣候變化導(dǎo)致嚴(yán)重的安全威脅。迄今為止，聯(lián)合國安理會(huì)并未將氣候變化明確界定為“國際和平及安全的威脅”，但是“對國際和平及安全構(gòu)成威脅”是使用《聯(lián)合國憲章》第七章規(guī)定的、包括非軍事措施在內(nèi)的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制的前提。

然而，聯(lián)合國安理會(huì)有關(guān)突發(fā)性沖突的決議提及氣候變化的作用與影響，并認(rèn)為有必要評估氣候變化導(dǎo)致的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。《乍得湖決議2017》和《關(guān)于達(dá)爾富爾危機(jī)的新決議（UNSC 2018）》都屬于聯(lián)合國安理會(huì)的此類決議。

五、安理會(huì)頻繁的氣候變化辯論

過去3 年，聯(lián)合國安理會(huì)非常任理事國每年都會(huì)就氣候變化的安全風(fēng)險(xiǎn)舉行一次辯論。事實(shí)上，英國早在2007 年就以聯(lián)合國安理會(huì)常任理事國身份開啟了氣候變化安全風(fēng)險(xiǎn)問題討論的序幕。緊隨其后，德國于2011 年以非常任理事國身份將氣候變化相關(guān)的安全風(fēng)險(xiǎn)問題列入辯論會(huì)的議事日程，并在這次辯論會(huì)結(jié)束時(shí)推動(dòng)安理會(huì)將氣候變化安全風(fēng)險(xiǎn)寫入此次安理會(huì)主席聲明。這次聲明指出：從長遠(yuǎn)看，氣候變化會(huì)加劇對國際和平與安全的威脅。此后，聯(lián)合國安理會(huì)在2017、2018 和2019 年還舉行了進(jìn)一步討論。荷蘭、瑞典和多米尼加共和國在所有聯(lián)合國成員都參加的大討論中開展了“氣候變化對國際和平與安全威脅”主題辯論。2020 年德國聯(lián)邦政府希望再次公開辯論，討論如何有效應(yīng)對潛在沖突地區(qū)的氣候變化，以及如何有效改善聯(lián)合國安理會(huì)中的信息供給，以便盡可能地作出具有深遠(yuǎn)意義的決定。

然而，深入研究氣候變化的安全風(fēng)險(xiǎn)問題就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這并不符合所有安理會(huì)成員國的國家利益。俄羅斯就是很好的例證。多年來，俄羅斯國家代表一直強(qiáng)調(diào)，氣候政策不屬于聯(lián)合國安全理事會(huì)討論的問題，應(yīng)當(dāng)納入《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的相關(guān)談判。中國政府一直堅(jiān)持公正的立場：全面解決氣候保護(hù)問題必須采取合作解決策略，即政府間氣候變化專門委員會(huì)及其制定的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》應(yīng)對此負(fù)責(zé)。自美國總統(tǒng)唐納德·特朗普上任以來，美國政府對參與擴(kuò)大氣候保護(hù)政策議題的辯論逐漸失去了興趣。2019 年，美國駐聯(lián)合國代表團(tuán)公開表示，愿意就具體問題進(jìn)行合作，即愿意在應(yīng)對自然災(zāi)害問題上進(jìn)行合作。然而，特朗普政府已經(jīng)完全改變了奧巴馬領(lǐng)導(dǎo)下的美國氣候政策，而且也已經(jīng)有計(jì)劃地退出了相應(yīng)的國際氣候政策合作機(jī)制。因此，很難預(yù)期美國政府對國際氣候保護(hù)政策作出任何明確的承諾，但是合理的假設(shè)依然存在生存空間。美國阿拉斯加和北極等地區(qū)的軍事行動(dòng)已經(jīng)使美國軍方明顯地感觸到氣候變化帶來的許多安全威脅，因而美國軍方在氣候變化安全風(fēng)險(xiǎn)問題的辯論中表現(xiàn)得異常積極。令人匪夷所思的是，美國國務(wù)院卻在北極理事會(huì)中嚴(yán)詞拒絕將氣候變化的影響及其負(fù)效應(yīng)寫入北極理事會(huì)部長級會(huì)議的聯(lián)合聲明中［11］。

2019 年1 月，多米尼加共和國在其主持的最后一次辯論中將聯(lián)合國安理會(huì)劃分為三個(gè)團(tuán)體。英國、法國、瑞典、荷蘭、波蘭、科特迪瓦、埃塞俄比亞和赤道幾內(nèi)亞支持安理會(huì)為應(yīng)對氣候變化所作的努力，屬于“左派”；中國、美國、科威特、秘魯和蘇丹對辯論表現(xiàn)出強(qiáng)烈的興趣，屬于中間派；而俄羅斯和玻利維亞則批判安理會(huì)為應(yīng)對氣候變化所作的努力，屬于“右派”［12］。

聯(lián)合國五大常任理事國（中國、美國、英國、俄羅斯、法國）擁有一票否決權(quán)。因而，五大常任理事國中只要有一票否決，決議就無法形成。2019年年底，波蘭、秘魯、科特迪瓦、赤道幾內(nèi)亞和科威特結(jié)束了聯(lián)合國安理會(huì)臨時(shí)席位，離開了聯(lián)合國安理會(huì)。2020 年，愛沙尼亞、圣文森特和格林納丁斯、突尼斯、尼日爾和越南將在聯(lián)合國安理會(huì)中擁有兩年的臨時(shí)席位。

六、應(yīng)對氣候變化的政治挑戰(zhàn)

為有效應(yīng)對氣候變化的影響，政治決策必須能夠準(zhǔn)確預(yù)測未來氣候變化對國家政府和軍事聯(lián)盟構(gòu)成的挑戰(zhàn)，確定氣候變化導(dǎo)致安全威脅的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和成立條件。氣候變化對安全的威脅具有不確定性，同時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素、種族沖突因素和政府不穩(wěn)定因素等傳統(tǒng)的沖突起因會(huì)因氣候變化影響而加劇。因而，氣候變化不可避免地會(huì)導(dǎo)致暴力沖突。

除了氣候變化對安全的威脅具有不確定性之外，制度能力是應(yīng)對氣候變化安全威脅的另一挑戰(zhàn)。國內(nèi)社會(huì)和國際社會(huì)采取預(yù)防措施，如預(yù)防性軍事干預(yù)，需要有強(qiáng)大而有效的制度基礎(chǔ)，并高度依賴國際合作。目前，國際社會(huì)中很多國家已經(jīng)明顯地意識到氣候變化的負(fù)效應(yīng)，但是它們幾乎未建立起或者根本未建立起強(qiáng)大而有效的國際制度。例如：乍得湖地區(qū)的國家就是如此。聯(lián)合國安理會(huì)的辯論表明，很多國家對日益明顯的氣候變化表示擔(dān)憂，它們尤其擔(dān)心氣候變化加劇可能破壞國家主權(quán)。于是，國家對國防利益、軍事利益等國家利益的定義就成了一個(gè)新命題，因?yàn)閲依娴亩x會(huì)決定干預(yù)的合法性。為支持受氣候變化影響特別嚴(yán)重地區(qū)的人口，充分的國際合作和地區(qū)合作必不可少，因?yàn)檫@些合作能夠有效實(shí)現(xiàn)資源的國際流動(dòng)，但這些國際合作和地區(qū)合作困難較大，因而資源國際流動(dòng)的可能性并不大。對于國際社會(huì)各類行為體而言，氣候變化安全威脅出現(xiàn)后的“事后人道主義援助”比“事前干預(yù)”更具合法化，事后對發(fā)展中國家的援助也更容易被接受。這種援助行為既適用于發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家的援助，也適用于北約、歐盟等國際組織對發(fā)展中國家的援助。目前，擺在國際社會(huì)各類行為體面前的一大問題就是：如何對氣候變化安全威脅進(jìn)行永久性分類，因?yàn)檫@將涉及對發(fā)展中國家的后續(xù)援助。

為有效應(yīng)對氣候變化而啟用軍事設(shè)施對國內(nèi)社會(huì)和國際社會(huì)都會(huì)產(chǎn)生影響，畢竟軍事設(shè)施歸屬國家戰(zhàn)略規(guī)劃范疇。2007 年，美國國家海軍研究中心首次表達(dá)了對氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的研究興趣，2009年奧巴馬入主白宮后展開了進(jìn)一步調(diào)查，五角大樓也開始定期對氣候變化的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，并對軍事設(shè)施的運(yùn)行目的進(jìn)行評估［13］。美國軍方認(rèn)為它們的軍事基地和軍事行動(dòng)面臨越來越多的極端天氣事件，這可能對安全政策產(chǎn)生重大影響。2015 年7 月28 日，美國國防部向國會(huì)提交了題為《氣候相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)和氣候變化對國家安全的影響》的報(bào)告。報(bào)告指出，美國將把氣候變化的影響納入整體軍事規(guī)劃，并對美國軍事的脆弱性進(jìn)行評估［14］。特朗普政府國防問題高級專家也支持這種務(wù)實(shí)的行為。特朗普總統(tǒng)于2018 年8月簽署了《2019 財(cái)年國防授權(quán)法案》并提出，冰融北極地區(qū)的戰(zhàn)略應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，軍事設(shè)施應(yīng)進(jìn)行改進(jìn)，新的破冰船應(yīng)當(dāng)添置，畢竟北極是全球氣候變化最嚴(yán)重的地區(qū)。

歐洲在預(yù)防和應(yīng)對氣候變化安全風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備工作上與美國表現(xiàn)不同。2008 年，歐盟外交政策與安全事務(wù)高級代表哈維爾·索拉納·馬達(dá)里亞加和歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)對外關(guān)系和歐洲睦鄰政策的委員貝妮塔·費(fèi)雷羅-瓦爾德納聯(lián)合撰寫的報(bào)告指出：氣候變化幾乎不能夠體現(xiàn)軍事利益，但是氣候變化在歐洲之外的安全風(fēng)險(xiǎn)與日俱增，而且已對歐盟的對外關(guān)系和發(fā)展政策造成了影響［15］。因此，歐盟將優(yōu)先考慮與歐盟外的第三國家和地區(qū)進(jìn)行合作以應(yīng)對氣候變化帶來的影響，當(dāng)然氣候變化對安全政策影響方面的合作將必不可少。

事實(shí)上，10 多年來歐盟的政策并未發(fā)生本質(zhì)性改變。歐盟外長理事會(huì)執(zhí)行全面的方針政策，并將氣候變化與安全問題納入歐洲對外行動(dòng)服務(wù)局（European External Action Service，縮寫為EEAS）的責(zé)任范疇。2018 年6 月，歐盟外交與安全政策高級代表（俗稱“歐盟外長”）費(fèi)德里卡·莫格里尼概述了歐盟的3 項(xiàng)政治優(yōu)先事項(xiàng)，即最大程度的氣候保護(hù)、沖突避免和氣候外交，提出了歐盟將與其他伙伴國家一道加大衛(wèi)星系統(tǒng)等科技投入，以應(yīng)對氣候變化的安全風(fēng)險(xiǎn)并減少氣候變化產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)。氣候變化導(dǎo)致越來越多的國際移民是歐盟面臨的最大問題之一。歐盟委員會(huì)在烏爾蘇拉·馮·德萊恩的領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)計(jì)了更雄心勃勃的氣候政策，并將其整合到不同的政策領(lǐng)域。歐盟委員會(huì)與歐洲對外行動(dòng)服務(wù)局相類似，也需要配備必要的人員、分配必要的資源，以便制定全面的氣候外交政策。目前，德國作為歐盟成員國對將氣候變化安全風(fēng)險(xiǎn)劃歸國家安全范疇仍然持有懷疑態(tài)度。雖然2016 年德國《安全政策與聯(lián)邦國防軍未來白皮書》承認(rèn)氣候變化是不容辯駁的事實(shí)［16］，但并未深入分析、全面闡述氣候變化對未來德國國防政策的影響和作用。白皮書未提出任何應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn)略性建議，但是對即將發(fā)生的危機(jī)進(jìn)行了預(yù)警，并將氣候變化可能提高安全風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)的議題提上了七國集團(tuán)、歐盟和聯(lián)合國等國際論壇和國際組織的議事日程。

七、2020 年聯(lián)合國安理會(huì)中的德國

德國在聯(lián)合國安理會(huì)中曾任非常任理事國。這種非常任理事國地位賦予德國聯(lián)邦政府推動(dòng)聯(lián)合國整體進(jìn)程更多的機(jī)會(huì)，并為德國創(chuàng)造了良好的國際聲譽(yù)。為此，德國自2011 年開始就在聯(lián)合國安理會(huì)的框架內(nèi)積極鞏固、努力強(qiáng)化、不斷推動(dòng)氣候變化的相關(guān)辯論和倡議。但是，德國針對特定國家提出應(yīng)對氣候變化安全風(fēng)險(xiǎn)的建議時(shí)，必須與五大常任理事國的國家利益相協(xié)調(diào)，尤其是針對業(yè)已發(fā)生沖突的國家和地區(qū)，如非洲地區(qū)。

2018 年8 月1 日，德國與太平洋島國瑙魯公開建立了一個(gè)重要的對話論壇——“氣候與安全之友小組”?！皻夂蚺c安全之友小組”由27 個(gè)聯(lián)合國成員組成，而且大多數(shù)是瀕臨滅絕的小島嶼發(fā)展中國家和其他發(fā)展中國家。作為重要的外交手段，“氣候與安全之友小組”能夠?qū)夂蜃兓嚓P(guān)的主旨問題帶進(jìn)聯(lián)合國安理會(huì)進(jìn)行討論，旨在強(qiáng)化核心成員國參與相關(guān)辯論、深化氣候變化安全風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、擴(kuò)展對氣候變化安全挑戰(zhàn)的理解、合作解決氣候變化對安全政策的影響。

德國聯(lián)邦政府也期待能夠擔(dān)當(dāng)聯(lián)合國和七國集團(tuán)等國際論壇的中介。然而，德國不可能在2020年七國集團(tuán)峰會(huì)上探討氣候變化的相關(guān)政策，畢竟美國作為主持國對氣候變化政策不感興趣。另一方面，德國積極支持聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國秘書處等重要機(jī)構(gòu)在應(yīng)對氣候變化方面的政策辯論，并與歐盟委員會(huì)保持密切的合作關(guān)系。這些都是德國參與氣候變化討論的重要基石。德國與歐盟氣候政策的一致性至關(guān)重要，因此德國還不斷強(qiáng)化歐盟氣候外交政策談判。

對于小島嶼發(fā)展中國家和具有脆弱性的貧窮國家而言，它們的國家利益與聯(lián)合國的相關(guān)程序也緊密地交織在一起。國際社會(huì)根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》持續(xù)不斷地進(jìn)行氣候談判。巴黎會(huì)議談判表明，越來越少的國家愿意承擔(dān)減排責(zé)任，而發(fā)展中國家和國際公民社會(huì)的相關(guān)行為體卻提出了越來越多的要求，也引起了聯(lián)合國安理會(huì)對氣候變化安全風(fēng)險(xiǎn)越來越大的重視。2020 年，規(guī)劃中的格拉斯哥第二十六屆締約方會(huì)議（COP26）計(jì)劃討論到2050 年的長期氣候政策規(guī)劃、氣候保護(hù)相關(guān)的資金支持、國家自主貢獻(xiàn)（Nationally Determined Contributions，縮寫為NDCs）等氣候保護(hù)政策。這次締約方會(huì)議還計(jì)劃將如何修復(fù)氣候變化造成的破壞、彌補(bǔ)氣候變化帶來的損失再次提上議事日程。小島嶼發(fā)展中國家和其他脆弱性國家積極呼吁，繼續(xù)深入研究氣候變化的成因，積極互助解決未來的供應(yīng)危機(jī)，全面調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略并作好氣候移民安全規(guī)劃，有效實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略并提高脆弱性國家的危機(jī)應(yīng)變能力。

德國應(yīng)當(dāng)為聯(lián)合國安理會(huì)應(yīng)對未來氣候變化安全風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備工作作出自己的貢獻(xiàn)。德國可以努力為加強(qiáng)相關(guān)部門之間的聯(lián)系作出貢獻(xiàn)，這樣就能夠減少脆弱性國家對聯(lián)合國安理會(huì)的要求。因而，在聯(lián)合國層面制定并執(zhí)行發(fā)展救助的創(chuàng)新性戰(zhàn)略勢在必行。按照當(dāng)前的發(fā)展需求，聯(lián)合國內(nèi)部的相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)深入研究氣候變化對海洋、森林、沙漠等生態(tài)系統(tǒng)的影響以及對特定地域發(fā)展動(dòng)力的影響，也應(yīng)當(dāng)為受氣候變化直接或間接影響的人群傳授相關(guān)的知識。對于政治決策者而言，早期預(yù)警能夠有效阻止危機(jī)蔓延，而且在預(yù)期會(huì)發(fā)生大規(guī)模沖突的特定地區(qū)，風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的“元研究”有助于改善各方關(guān)系。德國應(yīng)該利用任何機(jī)會(huì)努力推廣相關(guān)的專業(yè)知識，并積極參與氣候變化影響的相關(guān)討論。

目前，聯(lián)合國面臨財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足、長期改革努力收效甚微的壓力。同時(shí)，還面臨對新工作領(lǐng)域興致不足、對制度解決方案興趣不濃等問題。德國作為推動(dòng)氣候變化政治進(jìn)程為數(shù)不多的國家，應(yīng)積極推動(dòng)聯(lián)合國在安理會(huì)決議或其他官方聲明中突出強(qiáng)調(diào)氣候變化，但是這可能遭遇較大的阻力。德國政府還應(yīng)圍繞氣候政策發(fā)展中的預(yù)防性舉措作出努力。這會(huì)使安理會(huì)核心成員國感到巨大的壓力，繼而使它們?nèi)找骊P(guān)注氣候變化帶來的許多安全挑戰(zhàn)。德國在安理會(huì)任期結(jié)束時(shí)能否達(dá)到它入職初提出的預(yù)期，將取決于安理會(huì)進(jìn)行氣候變化與安全辯論時(shí)的整體政治局勢。當(dāng)然，先期投入的外交努力也將發(fā)揮重要作用。最后，在多邊主義發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，德國應(yīng)該建立并維護(hù)其“可靠伙伴”的良好形象。