黃嘉誠(chéng)，莊漢

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

隨著行政舉報(bào)制度的不斷發(fā)展，投訴舉報(bào)人群體日益壯大，因?qū)π姓C(jī)關(guān)投訴舉報(bào)答復(fù)不服而提起行政訴訟的案件也呈“井噴式”增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。但由于我國(guó)尚未形成系統(tǒng)的投訴舉報(bào)人原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)踐中各級(jí)司法機(jī)關(guān)的裁判觀點(diǎn)并不統(tǒng)一，“類案不同判”的情形時(shí)有發(fā)生。最高人民法院雖于2018年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（簡(jiǎn)稱《2018年行訴解釋》）第十二條第（五）項(xiàng)中對(duì)投訴舉報(bào)人與被訴行政行為具有“利害關(guān)系”的情形規(guī)定了“為維護(hù)自身合法權(quán)益”的專門要件，但對(duì)該要件的理解和適用各地法院仍存爭(zhēng)議：在原告資格的認(rèn)定方法方面，投訴舉報(bào)答復(fù)與投訴舉報(bào)實(shí)質(zhì)性處理是應(yīng)合并看待還是分別認(rèn)定？在原告資格的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)方面，傳統(tǒng)上以投訴舉報(bào)人所要維護(hù)的利益屬“公益”或“私益”決定其原告資格有無(wú)的標(biāo)準(zhǔn)是否還有合理性？如何建立既滿足實(shí)踐需求，又同《2018年行訴解釋》提出的“為維護(hù)自身合法權(quán)益”要件相協(xié)調(diào)的原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)？這些都是亟待回答的問(wèn)題。

一、投訴舉報(bào)人原告資格認(rèn)定的現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）投訴舉報(bào)人原告資格認(rèn)定的現(xiàn)狀

1.規(guī)則現(xiàn)狀

我國(guó)行政訴訟原告資格判斷的客觀標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了最初的“直接利害關(guān)系人”標(biāo)準(zhǔn)①、2000年“法律上利害關(guān)系人”標(biāo)準(zhǔn)②、現(xiàn)行的“利害關(guān)系人”標(biāo)準(zhǔn)③的發(fā)展演變過(guò)程。最高人民法院多次頒布司法解釋明確“利害關(guān)系”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在2015年頒布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第三條第一款第（八）項(xiàng)中規(guī)定，行政行為對(duì)其合法權(quán)益“明顯”不產(chǎn)生實(shí)際影響的起訴人與行政行為不具備利害關(guān)系，不符合起訴條件。2017年，在立案登記制改革后案件數(shù)驟增的背景下，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》，在該意見第15條中限制了不以保護(hù)合法權(quán)益為目的，長(zhǎng)期、反復(fù)起訴行政機(jī)關(guān)的投訴舉報(bào)人的原告資格。2018年，最高人民法院以正向列舉的形式在《2018年行訴解釋》中明確了起訴人具備原告資格的情形，“維護(hù)自身合法權(quán)益”的投訴舉報(bào)人赫然在列。

在投訴舉報(bào)人行政訴訟領(lǐng)域，2014年，最高人民法院專門對(duì)遼寧省高級(jí)人民法院關(guān)于李萬(wàn)珍等人是否具有復(fù)議申請(qǐng)人資格的請(qǐng)示作出答復(fù)，明確舉報(bào)人為維護(hù)自身合法權(quán)益而舉報(bào)相關(guān)違法行為人，要求行政機(jī)關(guān)查處，后對(duì)行政機(jī)關(guān)就舉報(bào)事項(xiàng)作出的處理或者不作為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的，具有行政復(fù)議申請(qǐng)人資格。2016年最高人民法院發(fā)布的第77號(hào)指導(dǎo)性案例的兩項(xiàng)裁判要點(diǎn)均從加強(qiáng)投訴舉報(bào)人行政訴權(quán)保護(hù)的角度繼承了2014年的態(tài)度，承認(rèn)“為維護(hù)自身合法權(quán)益”要件，上述觀點(diǎn)最終為《2018年行訴解釋》第十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定所采納。對(duì)于投訴舉報(bào)人原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，最高人民法院在2014年后總體傾向于對(duì)投訴舉報(bào)人訴權(quán)在“維護(hù)自身合法權(quán)益”要件的框架下加強(qiáng)保護(hù)。

2.司法現(xiàn)狀

在北大法寶司法案例庫(kù)中分別以“投訴—行政案由”“舉報(bào)—行政案由”“投訴舉報(bào)—行政案由”為檢索條件進(jìn)行檢索，并從所得案例中選取該案例庫(kù)中6個(gè)級(jí)別的共計(jì)166個(gè)案例作為統(tǒng)計(jì)源，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。當(dāng)前投訴舉報(bào)行政案件主要是針對(duì)行政作為起訴的案件，針對(duì)行政不作為起訴的案件不足10%且不具有特殊性。故著重研究“行政作為”型投訴舉報(bào)案件。經(jīng)數(shù)據(jù)整理，案件基本信息及審理情況如表1所示。

表1 投訴舉報(bào)行政案件基本信息及審理情況

從表1可以發(fā)現(xiàn)，超過(guò)60%的案件在進(jìn)入行政訴訟程序前沒(méi)有經(jīng)過(guò)行政復(fù)議，說(shuō)明行政復(fù)議制度的爭(zhēng)議分流功能并未得到充分實(shí)現(xiàn)，司法機(jī)關(guān)的受案壓力仍然很大。通過(guò)進(jìn)一步分析裁判結(jié)果發(fā)現(xiàn)：第一，法院裁定駁回起訴的案件占比約為25%，由此說(shuō)明法院已經(jīng)在運(yùn)用原告資格審查制度，控制行政訴訟入口，但在多數(shù)情況下，法院仍認(rèn)可投訴舉報(bào)人具有原告資格；第二，二審法院因原告資格認(rèn)定事由改判的案件有11件，雖占比不高，但爭(zhēng)議甚巨，爭(zhēng)議案件恰為本文研究提供了案例基礎(chǔ)和切入點(diǎn)；第三，作為一審原告的投訴舉報(bào)人主動(dòng)聘請(qǐng)律師的案件僅占全部案件的25%，但行政機(jī)關(guān)聘請(qǐng)律師的比例卻高達(dá)三分之二以上，在資源掌握上已經(jīng)處于強(qiáng)勢(shì)的行政機(jī)關(guān)在法律服務(wù)力量配置上依舊處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。

（二）投訴舉報(bào)人原告資格認(rèn)定存在的主要問(wèn)題

對(duì)所得案例，特別是其中二審法院因與一審法院關(guān)于原告資格認(rèn)定的意見不一致而改判的案件的裁判文書進(jìn)行研讀，發(fā)現(xiàn)司法實(shí)踐中我國(guó)投訴舉報(bào)人原告資格認(rèn)定主要存在以下問(wèn)題：

1.投訴舉報(bào)答復(fù)的性質(zhì)認(rèn)定不明

司法裁判中似有對(duì)“投訴答復(fù)”與“舉報(bào)答復(fù)”予以區(qū)分對(duì)待之意，認(rèn)為“投訴答復(fù)”會(huì)對(duì)當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，而“舉報(bào)答復(fù)”則反之⑤。但管窺司法實(shí)踐案例可知，“投訴人”與“舉報(bào)人”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)卻較為混亂。例如在“陳新法訴廈門市住房公積金管理中心不予受理投訴舉報(bào)決定案”中，原告提交的是“舉報(bào)投訴申請(qǐng)書”，但行政主體作出的卻是“不予受理投訴決定”，裁判文書也將本案原告的行為認(rèn)定為“投訴”⑥。投訴、舉報(bào)概念界限的不統(tǒng)一使得以此為區(qū)分構(gòu)建原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在障礙。此外，當(dāng)前多數(shù)法院雖已肯認(rèn)投訴舉報(bào)人可對(duì)收到的投訴舉報(bào)答復(fù)起訴，但仍有相當(dāng)一部分裁判認(rèn)為投訴舉報(bào)答復(fù)僅具有程序告知意義，不會(huì)對(duì)當(dāng)事人權(quán)益造成實(shí)際影響，因而不具有可訴性，或是認(rèn)為投訴舉報(bào)答復(fù)的原告資格認(rèn)定應(yīng)與其背后的投訴舉報(bào)事項(xiàng)實(shí)質(zhì)性處理合并進(jìn)行。投訴舉報(bào)答復(fù)的性質(zhì)究竟為何？是否具有獨(dú)立價(jià)值？這是我們研究投訴舉報(bào)人原告資格認(rèn)定必須要解決的前提性問(wèn)題。

2.列舉式規(guī)定中“自身合法權(quán)益”的指向存疑

《2018年行訴解釋》第十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定了“為維護(hù)自身合法權(quán)益”的原告資格認(rèn)定要件，該“合法權(quán)益”究竟是基于獨(dú)立的投訴舉報(bào)實(shí)體權(quán)益而享有，還是由于關(guān)聯(lián)投訴舉報(bào)事項(xiàng)實(shí)體處理結(jié)果而享有？多數(shù)法院并未直接表明對(duì)于這一問(wèn)題的態(tài)度，但從其裁判說(shuō)理中我們可以發(fā)現(xiàn)，不同法院的意見并不統(tǒng)一。有法院認(rèn)為投訴舉報(bào)答復(fù)沒(méi)有實(shí)體意義，故而其原告資格問(wèn)題的認(rèn)定依附于其背后所涉舉報(bào)事項(xiàng)的實(shí)體處理，此類觀點(diǎn)項(xiàng)下“自身合法權(quán)益”指向投訴舉報(bào)答復(fù)關(guān)聯(lián)的投訴舉報(bào)事項(xiàng)實(shí)體處理結(jié)果；另有法院則將程序意義上的投訴舉報(bào)答復(fù)與實(shí)體關(guān)聯(lián)意義上的投訴舉報(bào)答復(fù)分別看待，區(qū)別討論其原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，該類觀點(diǎn)項(xiàng)下“自身合法權(quán)益”的指向分兩種情況：對(duì)于程序意義上的投訴舉報(bào)答復(fù)，“自身合法權(quán)益”指向獨(dú)立的答復(fù)行為本身；對(duì)于實(shí)體關(guān)聯(lián)意義上的投訴舉報(bào)答復(fù)，則指向其關(guān)聯(lián)的實(shí)體處理結(jié)果。對(duì)于對(duì)“合法權(quán)益”指向的認(rèn)定爭(zhēng)議在根本上是由于對(duì)投訴舉報(bào)答復(fù)與投訴舉報(bào)實(shí)質(zhì)性處理的關(guān)系認(rèn)定不清所致。

3.私益舉報(bào)人原告資格界限之爭(zhēng)

一段時(shí)期以來(lái)，“公私益”標(biāo)準(zhǔn)成為司法裁判的主流。該觀點(diǎn)普遍認(rèn)為“公益投訴舉報(bào)人”不具備原告資格，“私益投訴舉報(bào)人”普遍具有原告資格⑦。但隨著部分法院否認(rèn)私益舉報(bào)人具有原告資格案例的出現(xiàn)，該裁判觀點(diǎn)的周延性及合理性逐漸受到挑戰(zhàn)。至此，究竟如何準(zhǔn)確把握《2018年行訴解釋》確立的“為維護(hù)自身合法權(quán)益”要件仍然缺乏系統(tǒng)、周延、體系化的解釋。當(dāng)前，理論和實(shí)踐中的主流傾向是突破“嚴(yán)格的公私益標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)向“附有例外情形的公私益標(biāo)準(zhǔn)”。但不同法院對(duì)“例外情形”的界定不一，特別是對(duì)于“私益投訴舉報(bào)人”具有原告資格的例外情形的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議較大。因此，摒棄個(gè)別補(bǔ)充式的例外情形法，構(gòu)建結(jié)構(gòu)性、體系化的投訴舉報(bào)人原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)務(wù)之急。

二、投訴舉報(bào)答復(fù)的性質(zhì)明晰及可訴性

（一）“投訴答復(fù)”與“舉報(bào)答復(fù)”應(yīng)一并研究

湖北省高院曾對(duì)同一投訴舉報(bào)行為進(jìn)行了“拆分”審理，即將“投訴舉報(bào)行為”拆分為“投訴行為”和“舉報(bào)行為”單獨(dú)看待，分別討論其原告資格認(rèn)定問(wèn)題。該判決的說(shuō)理部分隱含的思路是，投訴人對(duì)投訴答復(fù)應(yīng)具有原告資格，而舉報(bào)人對(duì)舉報(bào)答復(fù)不具有原告資格。如若按此思路進(jìn)行原告資格認(rèn)定，投訴人與舉報(bào)人、投訴答復(fù)與舉報(bào)答復(fù)的概念區(qū)分就非常重要。當(dāng)前，我國(guó)理論和實(shí)務(wù)界能否實(shí)現(xiàn)這一概念的清晰界分呢?

“投訴”“舉報(bào)”原本有其各自的含義⑧。但從我國(guó)立法來(lái)看，“投訴”與“舉報(bào)”的區(qū)分卻并不明晰，僅在公私利益指向性較為明確的法律中，其條文或僅使用“舉報(bào)（人）”，或僅使用“投訴（人）”，但在占立法絕大部分的公私利益指向較為混合的法律中，“投訴（人）”與“舉報(bào)（人）”往往會(huì)混合使用。即便在如《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》等在名稱上具有較強(qiáng)公私益指向性的法律中，也很難作出在法律價(jià)值目標(biāo)上公私益的嚴(yán)格界分，故該區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不具有現(xiàn)實(shí)可行性。本文將投訴答復(fù)和舉報(bào)答復(fù)相關(guān)的行政訴訟案件的原告資格問(wèn)題作為一個(gè)整體進(jìn)行研究，即參照德國(guó)學(xué)理上所稱“請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)干預(yù)權(quán)”或“請(qǐng)求針對(duì)第三方作為”意義上的投訴舉報(bào)。

（二）投訴舉報(bào)答復(fù)是程序與實(shí)體在對(duì)象區(qū)分條件下的統(tǒng)一

對(duì)于投訴舉報(bào)答復(fù)的程序性，學(xué)界普遍予以認(rèn)可。但對(duì)于投訴舉報(bào)答復(fù)的實(shí)體意義，卻否認(rèn)者居多。否認(rèn)觀點(diǎn)多認(rèn)為，投訴舉報(bào)本身并不能成為實(shí)體權(quán)利，僅為一種程序性權(quán)利。根據(jù)該觀點(diǎn)，投訴舉報(bào)人的“合法權(quán)益”并不會(huì)受到投訴舉報(bào)答復(fù)內(nèi)容的影響，而行政機(jī)關(guān)是否作出投訴舉報(bào)答復(fù)卻會(huì)影響到投訴舉報(bào)人的程序利益[1]。筆者認(rèn)為，該類觀點(diǎn)存在一個(gè)沒(méi)有回答的邏輯矛盾，即既然否認(rèn)投訴舉報(bào)答復(fù)的實(shí)體意義，那么其認(rèn)為仍會(huì)受到投訴舉報(bào)答復(fù)影響的“程序利益”又是何種意義的存在？要解決這一矛盾，我們首先應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到投訴舉報(bào)答復(fù)的“實(shí)體意義”與“程序意義”的統(tǒng)一性，并從對(duì)象區(qū)分的角度認(rèn)識(shí)投訴舉報(bào)答復(fù)的“實(shí)體意義”與“程序意義”。本文認(rèn)為，投訴舉報(bào)答復(fù)的程序意義是相對(duì)于投訴舉報(bào)事項(xiàng)的行政處理而言，投訴舉報(bào)答復(fù)的實(shí)體意義是相對(duì)于投訴舉報(bào)訴求自身而言，二者并不矛盾。相對(duì)于投訴舉報(bào)事項(xiàng)的行政實(shí)體處理，投訴舉報(bào)答復(fù)僅是一個(gè)并不對(duì)權(quán)利義務(wù)作出直接處分的程序性事項(xiàng)，但對(duì)于投訴舉報(bào)人所進(jìn)行的投訴舉報(bào)而言，投訴舉報(bào)答復(fù)的屬性則取決于投訴舉報(bào)的權(quán)利定性。當(dāng)前，對(duì)于投訴舉報(bào)人進(jìn)行投訴舉報(bào)的權(quán)利屬性，學(xué)界主要有以下三種觀點(diǎn)：

第一，僅為一種法律技術(shù)性權(quán)利。該觀點(diǎn)認(rèn)為當(dāng)事人進(jìn)行投訴舉報(bào)的權(quán)利是一種法律技術(shù)性權(quán)利[2]140，其理論建立于德國(guó)“主觀公權(quán)利”理論的基礎(chǔ)之上。根據(jù)此觀點(diǎn)，在一些場(chǎng)合法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)的處理職責(zé)僅僅是為維護(hù)公共利益，沒(méi)有保護(hù)個(gè)人利益的目的，此時(shí)若賦予投訴舉報(bào)人向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求為特定行為的“主觀權(quán)利”，則行政機(jī)關(guān)沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的義務(wù)與之匹配，權(quán)利義務(wù)的一致性被割裂[3]。故而，投訴舉報(bào)人進(jìn)行投訴舉報(bào)的權(quán)利不可能是“主觀權(quán)利”，但其尋求救濟(jì)的權(quán)利屬于“主觀權(quán)利”范疇。

第二，單純的程序性權(quán)利。該說(shuō)將權(quán)利區(qū)分為實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利，認(rèn)為當(dāng)事人進(jìn)行投訴舉報(bào)僅為一種程序性權(quán)利，投訴舉報(bào)人的“合法權(quán)益”并不會(huì)受到投訴舉報(bào)答復(fù)內(nèi)容的影響，而行政機(jī)關(guān)是否作出投訴舉報(bào)答復(fù)卻會(huì)影響到投訴舉報(bào)人的程序利益。因此，所謂進(jìn)行投訴舉報(bào)的權(quán)利實(shí)際上是投訴舉報(bào)人應(yīng)當(dāng)獲得行政答復(fù)的權(quán)利，該權(quán)利僅限程序，而不關(guān)處理實(shí)體，投訴舉報(bào)人不能因?yàn)閷?duì)行政機(jī)關(guān)的不處理決定或者作出的處理結(jié)果不服而對(duì)行政答復(fù)提起訴訟。

第三，涵蓋實(shí)體權(quán)利與程序權(quán)利的投訴舉報(bào)請(qǐng)求權(quán)。2017年，最高法院的一份行政裁定書使用了“投訴舉報(bào)請(qǐng)求權(quán)”概念，確認(rèn)了投訴舉報(bào)人進(jìn)行投訴舉報(bào)的權(quán)利是一種請(qǐng)求權(quán)⑨。請(qǐng)求權(quán)原是民法領(lǐng)域的概念[4]70，近來(lái)有學(xué)者將請(qǐng)求權(quán)引入行政法領(lǐng)域。區(qū)別于民法上的請(qǐng)求權(quán)，行政法上的請(qǐng)求權(quán)本質(zhì)上是公法上的法地位，是公權(quán)利的一種[5]。進(jìn)而，有學(xué)者將行政法上的請(qǐng)求權(quán)細(xì)分為行政基礎(chǔ)性請(qǐng)求權(quán)和行政救濟(jì)性請(qǐng)求權(quán)。行政救濟(jì)性請(qǐng)求權(quán)是行政基礎(chǔ)性請(qǐng)求權(quán)通向行政救濟(jì)渠道的橋梁和紐帶，往往通過(guò)行政訴訟中訴之利益的方式體現(xiàn)[6]。投訴舉報(bào)請(qǐng)求權(quán)首先是一種行政基礎(chǔ)性請(qǐng)求權(quán)，即投訴舉報(bào)人享有要求行政機(jī)關(guān)對(duì)于投訴舉報(bào)事項(xiàng)給予答復(fù)的權(quán)利。若行政機(jī)關(guān)未予處理或未依法處理，則產(chǎn)生行政救濟(jì)性請(qǐng)求權(quán)，當(dāng)事人可依該權(quán)利提起訴訟。

第一、第二種觀點(diǎn)都具有根本缺陷。觀點(diǎn)一否認(rèn)了投訴舉報(bào)人進(jìn)行投訴舉報(bào)的權(quán)利是主觀公權(quán)利的基本理由在于認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有相對(duì)于投訴舉報(bào)人個(gè)人而言的“私益”處理義務(wù)與投訴舉報(bào)人之“投訴舉報(bào)權(quán)”相對(duì)應(yīng)，故基于權(quán)利義務(wù)的一致性原則予以否定，另創(chuàng)設(shè)出“法律技術(shù)性權(quán)利”概念。首先，該分析的理論前提有誤。事實(shí)上，我國(guó)相當(dāng)多的涉及投訴舉報(bào)的立法、處罰性規(guī)范都兼有保護(hù)個(gè)人利益的目的，有些甚至以保護(hù)投訴舉報(bào)人個(gè)人利益為主⑩。故而，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有相應(yīng)義務(wù)與投訴舉報(bào)人權(quán)利相對(duì)應(yīng)的觀點(diǎn)是缺乏依據(jù)的。其次，我國(guó)不僅有對(duì)行政機(jī)關(guān)投訴舉報(bào)處理程序的規(guī)定，法條表述為“公民有權(quán)進(jìn)行投訴舉報(bào)”的規(guī)定也很常見。最后，“法律技術(shù)性權(quán)利”這一創(chuàng)設(shè)概念與現(xiàn)有理論體系也并不協(xié)調(diào)。觀點(diǎn)二相較觀點(diǎn)一而言承認(rèn)了投訴舉報(bào)的權(quán)利屬性，但將其限定為一種程序性權(quán)利。該觀點(diǎn)看到了投訴舉報(bào)程序中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，肯定了投訴舉報(bào)法律關(guān)系的存在。但該觀點(diǎn)割裂了實(shí)體權(quán)利與程序權(quán)利的緊密聯(lián)系，沒(méi)有從對(duì)象區(qū)分的角度認(rèn)識(shí)投訴舉報(bào)答復(fù)之“實(shí)體意義”與“程序意義”的統(tǒng)一性，簡(jiǎn)單認(rèn)為投訴舉報(bào)人受到侵害的權(quán)利僅限于程序性利益。

我們應(yīng)從對(duì)象區(qū)分的角度認(rèn)識(shí)投訴舉報(bào)答復(fù)之“實(shí)體意義”與“程序意義”的統(tǒng)一性?！皩?shí)體意義”是相對(duì)于投訴舉報(bào)人進(jìn)行投訴舉報(bào)，要求獲得符合法定程序的答復(fù)而言，“程序意義”是相對(duì)于行政實(shí)體處理結(jié)果而言。實(shí)體利益是程序利益的依托和目的，程序利益是實(shí)體利益實(shí)現(xiàn)的保障，二者不可分離。因此，筆者較為支持前述觀點(diǎn)三中“投訴舉報(bào)請(qǐng)求權(quán)”的屬性認(rèn)定和關(guān)于行政法上請(qǐng)求權(quán)的二元體系劃分，將投訴舉報(bào)人進(jìn)行投訴舉報(bào)，要求獲得符合法定程序的答復(fù)的權(quán)利界定為行政基礎(chǔ)性請(qǐng)求權(quán)，避免純粹程序化的傾向。行政機(jī)關(guān)對(duì)投訴舉報(bào)事項(xiàng)未依法正確進(jìn)行實(shí)體處理引發(fā)的行政訴權(quán)問(wèn)題則由行政救濟(jì)性請(qǐng)求權(quán)解決，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)二者的有效銜接。從投訴舉報(bào)人權(quán)益救濟(jì)的角度出發(fā)，我們也應(yīng)承認(rèn)投訴舉報(bào)答復(fù)兼有程序與實(shí)體意義。投訴舉報(bào)答復(fù)是投訴舉報(bào)人與行政機(jī)關(guān)之間的唯一正式聯(lián)結(jié)點(diǎn)，如果否認(rèn)投訴舉報(bào)答復(fù)的實(shí)體權(quán)利意義，那么投訴舉報(bào)人尋求救濟(jì)就失去了起訴對(duì)象。

（三）實(shí)體意義與程序意義上投訴舉報(bào)答復(fù)的可訴性

實(shí)體意義的投訴舉報(bào)答復(fù)是對(duì)行政基礎(chǔ)性請(qǐng)求權(quán)（投訴舉報(bào)請(qǐng)求權(quán)）行使的回復(fù)，實(shí)體意義的投訴舉報(bào)答復(fù)與其背后的行政實(shí)體處理互不依附，具有獨(dú)立價(jià)值。最高人民法院第77號(hào)指導(dǎo)性案例的裁判要旨也支持了筆者觀點(diǎn)，法院認(rèn)為“舉報(bào)告知行為”會(huì)侵犯羅镕榮通過(guò)正當(dāng)途徑尋求救濟(jì)的權(quán)利○1。由于“通過(guò)正當(dāng)途徑尋求救濟(jì)的權(quán)利”受損本身就會(huì)對(duì)當(dāng)事人權(quán)益造成實(shí)際影響，故而投訴舉報(bào)人基于行政基礎(chǔ)性請(qǐng)求權(quán)（投訴舉報(bào)請(qǐng)求權(quán)）對(duì)此具有概括的原告資格。

程序意義上的投訴舉報(bào)答復(fù)是相對(duì)于其承載的行政實(shí)體處理結(jié)果而言，投訴舉報(bào)人多為對(duì)行政答復(fù)承載的行政實(shí)體處理結(jié)果不服起訴，學(xué)界否認(rèn)投訴舉報(bào)人具有原告資格的情形多為此類案件。主要理由為，投訴舉報(bào)法律關(guān)系中的投訴舉報(bào)人與行政機(jī)關(guān)的實(shí)體處理結(jié)果不具有利害關(guān)系，不屬于利害關(guān)系人，因而不具有原告資格[7]。筆者認(rèn)為，投訴舉報(bào)法律關(guān)系與其背后的行政處理法律關(guān)系并不完全獨(dú)立。部分案件中，投訴舉報(bào)答復(fù)與實(shí)體處理結(jié)果只是外在表現(xiàn)形式不同。以行政機(jī)關(guān)作出行政處罰的投訴舉報(bào)案件為例，行政機(jī)關(guān)向行政相對(duì)人作出的行政處罰決定書與向投訴舉報(bào)人作出的投訴舉報(bào)答復(fù)（告知）所承載的實(shí)體內(nèi)容完全一致。因此，我們不應(yīng)一概否認(rèn)因?qū)π姓?shí)體處理結(jié)果不服起訴的投訴舉報(bào)人具有原告資格，而應(yīng)從投訴舉報(bào)法律關(guān)系與其背后的行政處理法律關(guān)系的關(guān)聯(lián)性出發(fā)，建立該類投訴舉報(bào)人的原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

三、構(gòu)建投訴舉報(bào)人原告資格認(rèn)定的“緊密關(guān)聯(lián)性”標(biāo)準(zhǔn)

（一）傳統(tǒng)“公私益標(biāo)準(zhǔn)”的失靈與關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建

對(duì)于程序意義上的投訴舉報(bào)答復(fù)（即對(duì)投訴舉報(bào)事項(xiàng)行政實(shí)體處理結(jié)果）不服的投訴舉報(bào)人原告資格認(rèn)定，主流觀點(diǎn)是以投訴舉報(bào)人所要維護(hù)的利益是“公益”還是“私益”劃分。傳統(tǒng)的“公私益標(biāo)準(zhǔn)”傾向于對(duì)投訴舉報(bào)處理結(jié)果不服的公益舉報(bào)人一概不賦予原告資格，而認(rèn)為私益投訴舉報(bào)人具有原告資格。此類觀點(diǎn)在形式上與《2018年行訴解釋》第十二條第（五）項(xiàng)“為維護(hù)自身合法權(quán)益”的表述相符。但近年來(lái)在理論界與司法實(shí)踐中，認(rèn)為即便是私益投訴舉報(bào)人也不一定具有原告資格的觀點(diǎn)不斷涌現(xiàn)[8]，甚至認(rèn)為即便是“受害者”也不一定具有原告資格[9]?？梢?，在傳統(tǒng)“公私益標(biāo)準(zhǔn)”已不能滿足實(shí)踐需求的背景下，對(duì)于私益投訴舉報(bào)人的原告資格認(rèn)定采用修補(bǔ)式的“例外增補(bǔ)法”不僅爭(zhēng)議較大且無(wú)法形成體系化的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。故而，我們應(yīng)著眼于投訴舉報(bào)法律關(guān)系與其背后的行政處理法律關(guān)系（投訴舉報(bào)答復(fù)與其承載的行政實(shí)體處理結(jié)果）關(guān)聯(lián)性的緊密程度來(lái)構(gòu)建對(duì)于程序意義上的投訴舉報(bào)答復(fù)（即對(duì)投訴舉報(bào)事項(xiàng)行政實(shí)體處理結(jié)果）不服的投訴舉報(bào)人原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

（二）“緊密關(guān)聯(lián)性”標(biāo)準(zhǔn)之判斷要件

當(dāng)前國(guó)內(nèi)外最無(wú)爭(zhēng)議的是治安處罰行政案件的受害人可對(duì)公安機(jī)關(guān)給予加害人的行政處罰提起訴訟，我們可以認(rèn)為該類案件中行政機(jī)關(guān)對(duì)于投訴舉報(bào)人（治安案件受害人）作出的投訴舉報(bào)答復(fù)與其背后關(guān)聯(lián)的行政處罰行為之間的關(guān)聯(lián)性最為緊密。該案具有以下特點(diǎn)：第一，受害人的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益可能遭受直接損害；第二，投訴舉報(bào)人的投訴舉報(bào)目的與其背后關(guān)聯(lián)的行政處罰行為的目的具有包含性或被包含性；第三，行政機(jī)關(guān)對(duì)于投訴舉報(bào)行為的實(shí)質(zhì)處理與其背后關(guān)聯(lián)的行政處罰行為中所采取的措施、程序高度一致，二者互不獨(dú)立。筆者在案例梳理研究中發(fā)現(xiàn)，在“陳振林與南京市國(guó)稅局第一稽查局稅務(wù)行政管理(稅務(wù))不履行法定職責(zé)”一案中○12，法院對(duì)于原告資格問(wèn)題的認(rèn)定思路同樣符合以上標(biāo)準(zhǔn)。南京市秦淮區(qū)人民法院認(rèn)為原告陳振林的民事權(quán)益已因第三人銷售劣質(zhì)產(chǎn)品以及拒開發(fā)票的行為受損，該觀點(diǎn)符合前述標(biāo)準(zhǔn)第一條中關(guān)于“受害人的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益可能遭受直接損害”的標(biāo)準(zhǔn)。本案判決書指出“原告向稅務(wù)機(jī)關(guān)舉報(bào)固安公司涉嫌偷稅漏稅，與稅務(wù)機(jī)關(guān)就其舉報(bào)事項(xiàng)的查處工作具有一定的法律上的利害關(guān)系”,該表述實(shí)則涉及的就是舉報(bào)行為與其背后的行政行為的關(guān)聯(lián)性問(wèn)題。同時(shí)，該表述也蘊(yùn)含著標(biāo)準(zhǔn)第二項(xiàng)的關(guān)于投訴舉報(bào)目的及背后行政處罰之目的的包含性與被包含性問(wèn)題：陳振林舉報(bào)了固安公司涉嫌欺詐和偷漏稅問(wèn)題，并提出要求稅務(wù)機(jī)關(guān)將案件線索移送公安機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任，由此反映出其投訴舉報(bào)目的既有維護(hù)自身利益的動(dòng)機(jī)，也有維護(hù)公共利益的動(dòng)機(jī)；而本案稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行查處工作的目的則僅為維護(hù)公共利益（國(guó)家利益），前者包含后者，二者有共同之處，故而符合前述標(biāo)準(zhǔn)二。最后，本案中稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于投訴舉報(bào)的處理實(shí)際上就是對(duì)于稅收違法案件的調(diào)查、處理程序，符合前述標(biāo)準(zhǔn)三。故而，應(yīng)當(dāng)肯定原告的原告資格，法院判決與本文結(jié)論相一致。綜上，我們可以大膽得出推論，符合以上三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的投訴舉報(bào)答復(fù)與其承載、關(guān)聯(lián)的行政實(shí)體處理結(jié)果之間具有“緊密關(guān)聯(lián)性”，符合“三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”的案件中的投訴舉報(bào)人合法權(quán)益可能受到與之緊密關(guān)聯(lián)的行政處理行為及其結(jié)果的影響，具有行政訴訟原告資格。

（三）“緊密關(guān)聯(lián)性”判斷中全面引入保護(hù)規(guī)范理論

自“保護(hù)規(guī)范理論”引入我國(guó)以來(lái)，適用爭(zhēng)議不斷。有學(xué)者認(rèn)為，保護(hù)規(guī)范理論的泛化適用是對(duì)原告資格的限制，與我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法立法旨趣相背[10]。一方面，部分學(xué)者在保護(hù)規(guī)范理論之上人為打上了限縮原告資格的價(jià)值烙印，使其失去了看待理論本身的客觀視角；另一方面，保護(hù)規(guī)范理論的引入使得投訴舉報(bào)人原告資格認(rèn)定中的“公私益標(biāo)準(zhǔn)”受到?jīng)_擊，在該理論下部分私益投訴舉報(bào)人不再具有原告資格，故而使法院形成了保護(hù)規(guī)范理論限縮投訴舉報(bào)人原告資格的錯(cuò)覺。筆者認(rèn)為，保護(hù)規(guī)范理論的出現(xiàn)使得原告認(rèn)定有了規(guī)范、精細(xì)、系統(tǒng)的思維工具，脫離了此前盛行的主觀價(jià)值判斷的爭(zhēng)議旋渦，其本身既沒(méi)有對(duì)原告資格的“擴(kuò)展”屬性，也沒(méi)有“限縮”傾向，架起了行政實(shí)體法與訴訟法連接對(duì)話的橋梁，為我們準(zhǔn)確解釋和適用“利害關(guān)系”要件，切實(shí)保障訴權(quán)、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益提供了新的思路和選擇。

在投訴舉報(bào)人原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)中，保護(hù)規(guī)范理論大有可為。本文提出的“緊密關(guān)聯(lián)性”標(biāo)準(zhǔn)中，第一、第三項(xiàng)較易把握，但第二項(xiàng)“投訴舉報(bào)人的投訴舉報(bào)目的與其背后關(guān)聯(lián)的行政處理行為（結(jié)果）的目的具有包含性或被包含性”的認(rèn)定則需全面引入保護(hù)規(guī)范理論進(jìn)行判斷。該項(xiàng)判斷實(shí)際是對(duì)調(diào)整行政實(shí)體處理的相關(guān)法律規(guī)范所要保護(hù)的利益是否與投訴舉報(bào)人實(shí)際投訴舉報(bào)目的有重合之處的認(rèn)定，其本身就是保護(hù)規(guī)范理論運(yùn)用的過(guò)程。我們可依托學(xué)者龍飛針對(duì)工商管理領(lǐng)域投訴舉報(bào)人原告資格提出的“三層次理論”進(jìn)行推廣，界定保護(hù)規(guī)范理論在整個(gè)投訴舉報(bào)人原告資格認(rèn)定中的適用范圍○13。龍非在第一層次界定的“消費(fèi)者投訴”，我們可根據(jù)其特點(diǎn)推廣為針對(duì)一切直接作為民事權(quán)益糾紛處理程序的投訴。對(duì)于包括消費(fèi)者投訴在內(nèi)的針對(duì)直接民事權(quán)益糾紛處理不服而提起的訴訟和對(duì)于行政處理程序中的告知性答復(fù)不服提起的訴訟，投訴舉報(bào)人基于對(duì)于投訴舉報(bào)本身享有的投訴舉報(bào)請(qǐng)求權(quán)而享有原告資格，是為第一、第二層次，標(biāo)準(zhǔn)較低、較易判斷，無(wú)須適用保護(hù)規(guī)范理論。對(duì)于第三層次，即投訴舉報(bào)人對(duì)于行政處理的實(shí)體處理結(jié)果不服而起訴的案件之原告資格認(rèn)定，方為保護(hù)規(guī)范理論適用的重點(diǎn)?？紤]到投訴舉報(bào)案件矛盾集中、權(quán)益保障需求迫切的特點(diǎn)，在“規(guī)范權(quán)利”來(lái)源范圍的界定中，我們應(yīng)靈活處理好一般法定權(quán)利和基本權(quán)利的關(guān)系，將基本權(quán)利作為一種判斷客觀法利益指向的“解釋工具”使用，既堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)的客觀性，又充分體現(xiàn)投訴舉報(bào)人原告資格制度的政策性及制度彈性。

結(jié)語(yǔ)

投訴舉報(bào)答復(fù)既具有基于投訴舉報(bào)請(qǐng)求權(quán)的實(shí)體價(jià)值，同時(shí)也是行政實(shí)體處理（結(jié)果）的有效載體，具備程序?qū)傩?。基于?shí)體與程序二元視角下對(duì)原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的分別建構(gòu)，既通過(guò)對(duì)“投訴舉報(bào)請(qǐng)求權(quán)”的肯認(rèn)保障了投訴舉報(bào)人依法享有的行政訴權(quán)，又由“緊密關(guān)聯(lián)性”標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)為平衡投訴舉報(bào)人權(quán)益保護(hù)需求與行政管理秩序及法院受案壓力之間的矛盾提供了思路和工具。在“緊密關(guān)聯(lián)性”標(biāo)準(zhǔn)的適用中，如何準(zhǔn)確把握保護(hù)規(guī)范理論的引入，既發(fā)揮保護(hù)規(guī)范理論對(duì)于原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系化的工具功能，又防止保護(hù)規(guī)范理論功能泛化引起的極端化傾向，是值得我們深入研究的問(wèn)題。

注釋：

①我國(guó)進(jìn)行行政訴訟專門立法之前，法院判斷行政案件原告資格的依據(jù)是《中華人民共和國(guó)民事訴訟法（試行）》第81條第1項(xiàng)的規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的個(gè)人、企業(yè)事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體?！痹谖覈?guó)1989年頒布的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》中，法律條文對(duì)于原告資格僅給出了一個(gè)主觀上的判斷標(biāo)準(zhǔn)。該時(shí)期各級(jí)法院在對(duì)“利害關(guān)系”進(jìn)行判斷的具體實(shí)踐中仍然采用“直接利害關(guān)系人”標(biāo)準(zhǔn)。

②2000年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟?！?/p>

③現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第25條第1款規(guī)定：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”

④該項(xiàng)統(tǒng)計(jì)中，有1個(gè)案件一審法院認(rèn)為起訴人不具備原告資格，二審法院認(rèn)為其具有原告資格，故將該案件統(tǒng)計(jì)為“法院否認(rèn)投訴舉報(bào)人具有原告資格的案件”。

⑤參見湖北省高級(jí)人民法院（2019）鄂行終321號(hào)行政判決書、上海市第三中級(jí)人民法院(2017)滬03行終415號(hào)行政判決書。

⑥參見福建省廈門市中級(jí)人民法院(2018)閩02行終102號(hào)行政判決書。

⑦如山西省太原市中級(jí)人民法院(2018)晉01行終288號(hào)行政裁定書認(rèn)為，投訴舉報(bào)人是否為“私益投訴舉報(bào)人”是判斷其是否具有原告資格的根本。

⑧根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋，投訴是指向有關(guān)部門或者有關(guān)人員申訴。舉報(bào)是指向有關(guān)單位檢舉報(bào)告壞人壞事。在漢語(yǔ)語(yǔ)義中，“申訴”側(cè)重于維護(hù)自身利益，而“報(bào)告”則側(cè)重于維護(hù)公共利益。

⑨參見最高人民法院（2017）最高法行申281號(hào)行政裁定書。

⑩我國(guó)許多處罰性規(guī)范都具有直接保護(hù)個(gè)人利益的目的，如《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第56條第1款第8項(xiàng)、第9項(xiàng)關(guān)于經(jīng)營(yíng)者故意拖延、拒絕退換貨或者賠償要求的、侵犯消費(fèi)者人格尊嚴(yán)、人身自由或者個(gè)人信息的處罰規(guī)定；《中華人民共和國(guó)商標(biāo)法》第60條關(guān)于商標(biāo)侵權(quán)行為的處罰規(guī)定；《合同違法行為監(jiān)督處理辦法》關(guān)于合同欺詐行為的處罰規(guī)定；《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第18條、第21條、第23條、第24條關(guān)于混淆行為處罰、侵犯商業(yè)秘密處罰、侵犯商業(yè)信譽(yù)處罰及破壞其他經(jīng)營(yíng)者網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)處罰的規(guī)定。

?最高人民法院認(rèn)為：“此種以告知《批復(fù)》有關(guān)內(nèi)容代替告知舉報(bào)調(diào)查結(jié)果行為，未能依法履行保護(hù)舉報(bào)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，本身就是對(duì)羅镕榮通過(guò)正當(dāng)舉報(bào)途徑尋求救濟(jì)的權(quán)利的一種侵犯?！?/p>

?參見南京市秦淮區(qū)人民法院（2015）秦行初字第158號(hào)行政判決書。

?龍非以工商管理領(lǐng)域的投訴舉報(bào)人原告資格為例，提出了投訴舉報(bào)人原告資格的“三層次理論”，將“消費(fèi)者投訴”視為第一層次，“處罰程序中的告知性答復(fù)投訴”視為第二層次，“行政處罰的實(shí)體處理結(jié)果投訴”視為第三層次。