趙兮 李正

“二戰(zhàn)”結(jié)束后，全球范圍內(nèi)的城市化進(jìn)程加快，至21世紀(jì)初山地人口已經(jīng)超過(guò)9億，其中30%住在城市[1]，394個(gè)百萬(wàn)人口城市位于山上或山邊[2]。在快速城市化地區(qū)，山地景觀不可避免會(huì)因市民生產(chǎn)和生活而變化，但不當(dāng)?shù)淖兓瘜⑵茐墓娝湟暤娘L(fēng)景特征，進(jìn)而導(dǎo)致地質(zhì)災(zāi)害、水土流失、野生動(dòng)物棲息地喪失等危機(jī)[3]。在此背景下，世界各國(guó)城市紛紛采取措施保護(hù)山地景觀，其中規(guī)劃和立法是最為重要的政策工具。例如，美國(guó)城市從20世紀(jì)50年代開(kāi)始就挖填方、街道寬度、建筑密度、水土流失等坡地開(kāi)發(fā)內(nèi)容頒布專(zhuān)門(mén)的法規(guī)條例，至20世紀(jì)60年代又出現(xiàn)了針對(duì)山谷、淺山等較易遭到城市開(kāi)發(fā)的山地區(qū)域的保護(hù)性規(guī)劃[4]。中國(guó)在改革開(kāi)放后，城市發(fā)展加速的同時(shí)山水環(huán)境遭到破壞，山地保護(hù)成為亟待解決的問(wèn)題。近年來(lái)政府對(duì)生態(tài)文明建設(shè)愈發(fā)重視，特別是“兩山”理念的提出使山地保護(hù)成為各地政府的政策需求。在此背景下，2000年以來(lái)陜西省、江蘇省、遼寧省啟動(dòng)了省域范圍的城市山地保護(hù)規(guī)劃和立法，北京市、濟(jì)南市、武漢市、廣西壯族自治區(qū)柳州市、海南省三亞市等則編制了市域范圍的相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃或法規(guī)。在人口聚集增長(zhǎng)與平地資源短缺的今天，山地城市化難以避免，如何平衡景觀保護(hù)與城市發(fā)展是世界各國(guó)普遍面臨的課題。

隨著城市山地景觀保護(hù)規(guī)劃與立法實(shí)踐的日益增多，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及理論探討也開(kāi)始涌現(xiàn)。就現(xiàn)有中英文文獻(xiàn)而言，目前專(zhuān)家和學(xué)者主要側(cè)重4種切入角度。1）第1種角度是通過(guò)比較多個(gè)城市的法規(guī)文本對(duì)問(wèn)題的廣度進(jìn)行識(shí)別，如對(duì)象劃定、管控目標(biāo)、實(shí)施策略等。此類(lèi)研究主要針對(duì)美國(guó)城市，既有對(duì)原始法規(guī)文獻(xiàn)內(nèi)容的分類(lèi)和統(tǒng)計(jì)[5-9]，也有基于前人匯總報(bào)告的進(jìn)一步分析[10]。2）第2種角度是總結(jié)單個(gè)規(guī)劃項(xiàng)目的整體技術(shù)路線，一些研究涵蓋福建省福州市[11]、柳州市[12]、山東省威海市[13]、武漢市[14]等某個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)所有的山地，另一些研究則聚焦美國(guó)巴爾的摩西北郊山谷[15]、美國(guó)洛杉磯圣莫妮卡山[16]、北京淺山區(qū)[17]、秦嶺西安段[18]、重慶“四山”[19]、湖北省十堰市主城區(qū)[20]等特定山地片區(qū)。3）第3種角度是探討單個(gè)規(guī)劃項(xiàng)目中的某一具體技術(shù)問(wèn)題，如保護(hù)界線劃定[21]、可見(jiàn)度[22]、周邊建筑高度控制[23]、景觀評(píng)價(jià)[24-25]等。4）第4種角度是從歷史角度揭示城市山地景觀保護(hù)的復(fù)雜性，其中基于單個(gè)城市案例的研究涉及美國(guó)辛辛那提[26]、美國(guó)洛杉磯[27]、三亞市[28]等，基于多個(gè)城市案例的研究涉及挪威的維尼耶（Vinje）和蒂恩（Tinn）等市[29]、印度的西姆拉（Shimla）和斯利那加（Srinagar）等市[30]。

上述研究較好地揭示了城市山地景觀保護(hù)實(shí)踐的廣度和深度，但仍存在不足之處，其中一個(gè)亟待系統(tǒng)探討的問(wèn)題是如何劃定保護(hù)界線。任何城市開(kāi)展山地景觀保護(hù)工作時(shí)均需要?jiǎng)澏ㄉ降乇倔w及其內(nèi)部分級(jí)分區(qū)、外圍緩沖區(qū)等保護(hù)界線，其劃定模式直接關(guān)乎后續(xù)景觀評(píng)估的全面性、規(guī)劃方案的合理性、規(guī)劃實(shí)施的有效性。但山地景觀保護(hù)范圍的邊界劃定并非易事，需要統(tǒng)籌考慮多方面因素：一方面是山地本身的自然地貌條件，目前國(guó)際學(xué)界較多從高程、坡度、相對(duì)高程、剖面曲率等方面定義山地，迄今未達(dá)成一致意見(jiàn)[31]；另一方面是山地所在城市的行政管理、土地利用、發(fā)展策略及文化心理等社會(huì)背景，其直接關(guān)乎保護(hù)界線的可行性。在制定山地保護(hù)政策時(shí)，規(guī)劃或立法者必須做出許多權(quán)衡和選擇，有選擇地結(jié)合其中一些因素，并協(xié)調(diào)不同因素之間可能存在的沖突。然而，相對(duì)于保護(hù)界線劃定問(wèn)題的重要性和困難性，相關(guān)學(xué)者對(duì)其的重視程度是不成比例的，盡管不少研究或多或少都提及了這一問(wèn)題，但大多是基于個(gè)別項(xiàng)目的總結(jié)[21,32]，缺乏對(duì)山地保護(hù)界線劃定問(wèn)題的針對(duì)性探討。

世界各地的山地景觀特征各不相同，且促使相關(guān)城市采取保護(hù)措施的目的也存在差異，并不存在一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的最佳保護(hù)界線劃定模式，因此有必要通過(guò)多案例研究識(shí)別所有可能出現(xiàn)的變體模式，為未來(lái)政策的制定提供參考。不過(guò)，在一個(gè)研究項(xiàng)目中難以同時(shí)比較全球城市，更現(xiàn)實(shí)的策略是首先對(duì)某一國(guó)家或地區(qū)內(nèi)具有類(lèi)似自然和社會(huì)狀況的城市進(jìn)行比較研究，然后再基于此類(lèi)研究成果，開(kāi)展國(guó)際比較研究以得到全球圖景。綜上，本研究以當(dāng)代中國(guó)內(nèi)地城市為研究對(duì)象，基于相關(guān)山地保護(hù)規(guī)劃與立法文本探究3個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是如何劃定山地本體保護(hù)界線；二是如何劃定山地內(nèi)部管控強(qiáng)度；三是如何劃定山地周邊管控界線。貫穿上述問(wèn)題的一個(gè)關(guān)鍵線索是地理地貌，即山地獨(dú)特的自然特征在相關(guān)城市的保護(hù)界線劃定中扮演了什么角色，其與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化因素之間的關(guān)系又是如何協(xié)調(diào)的。

1 研究方法

1.1 數(shù)據(jù)獲取

本研究將中國(guó)內(nèi)地302個(gè)城市名稱(chēng)（包含4個(gè)直轄市、5個(gè)自治區(qū)、293個(gè)一般地級(jí)市）與6類(lèi)保護(hù)政策（山地/體保護(hù)、山區(qū)保護(hù)、城市規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、土地利用、生態(tài)保護(hù)）兩兩組合作為關(guān)鍵詞，在中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）與谷歌中進(jìn)行地毯式搜索，截至2022年1月15日共搜集到424份山地保護(hù)規(guī)劃或立法相關(guān)文本①。文本篩選遵循3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：1）僅保留市級(jí)政府頒布的文本；2）如果同一城市涉及多種類(lèi)型文本，則保留不同類(lèi)型文本中內(nèi)容最相關(guān)者；3）如果同一城市存在多份相關(guān)度接近的文本，則保留最新頒布者。據(jù)此，本研究最終鎖定76份文本，時(shí)間分布在2000—2021年，涉及60個(gè)城市。這些城市大多位于“胡煥庸線”（黑河—騰沖一線）以東，且集中在低海拔地區(qū)（其中28個(gè)海拔0～300 m，17個(gè)海拔＞300～1 000 m，8個(gè)海拔>1 000～1 500 m，4個(gè)海拔>1 500～2 500 m，3個(gè)海拔>2 500 m）。

1.2 數(shù)據(jù)分析

本研究綜合采用內(nèi)容分析法與空間制圖法，對(duì)76份城市山地保護(hù)規(guī)劃與立法文本進(jìn)行定量與可視化分析。首先，使用NVivo軟件對(duì)相關(guān)文件的類(lèi)型屬性、城市地名、保護(hù)界線劃定依據(jù)進(jìn)行編碼，其中對(duì)保護(hù)界線劃定依據(jù)采用自上而下和自下而上相結(jié)合的編碼方式，以山地本體保護(hù)界線、山地內(nèi)部管控強(qiáng)度、山地周邊管控界線作為一級(jí)編碼，在每個(gè)一級(jí)編碼下進(jìn)行自由編碼，然后合并同類(lèi)編碼形成二、三級(jí)編碼類(lèi)型。編碼存在3個(gè)難點(diǎn)：1）除去山地專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與立法文件，其他類(lèi)型文件中的山地保護(hù)相關(guān)描述較分散，需要進(jìn)行大量的人工閱讀與識(shí)別；2）每個(gè)城市的山地保護(hù)相關(guān)用詞、分類(lèi)、闡述方式都存在著顯著的差異，難以歸類(lèi)；3）許多城市對(duì)山地保護(hù)指標(biāo)依據(jù)的說(shuō)明較為模糊，需要反復(fù)理解與琢磨。在該編碼基礎(chǔ)上，基于ArcGIS軟件進(jìn)一步將城市地名轉(zhuǎn)化為具有地理坐標(biāo)的多段線數(shù)據(jù)，將保護(hù)界線劃定依據(jù)分類(lèi)填入多段線數(shù)據(jù)的屬性表，生成不同類(lèi)型的專(zhuān)題地圖。

2 結(jié)果與分析

本研究選取的76份文本可被歸為2種類(lèi)型：一是空間規(guī)劃類(lèi)，總數(shù)46份，側(cè)重管控土地利用的類(lèi)型和強(qiáng)度；二是法規(guī)條例類(lèi)，總數(shù)30份，包含地方性的立法和部門(mén)的管理規(guī)定?？臻g規(guī)劃類(lèi)文本可細(xì)分為5個(gè)子類(lèi)，分別為城市規(guī)劃類(lèi)（15%）、山地專(zhuān)項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃類(lèi)（22%）、土地利用規(guī)劃類(lèi)（17%）、自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃類(lèi)（1%）、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃類(lèi)（5%）；法規(guī)條例類(lèi)文本包含3個(gè)子類(lèi)，分別為生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例類(lèi)（7%）、山地保護(hù)條例類(lèi)（32%）與城市風(fēng)貌保護(hù)條例類(lèi)（1%）。山地專(zhuān)項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃及條例在總文本數(shù)中的占比超過(guò)1/2，表明中國(guó)不少城市對(duì)山地景觀保護(hù)工作給予相當(dāng)重視，通過(guò)將其列為相對(duì)獨(dú)立的政策以深入研究。

依據(jù)不同城市的相關(guān)文本，歸納出山地景觀保護(hù)規(guī)劃與立法中的界線劃定因子（表1），需要注意的是，為盡可能完整真實(shí)地展示相關(guān)案例城市的技術(shù)方法，本研究對(duì)涉及的劃定因子均予以保留，僅作客觀陳述。同時(shí)，將案例城市的山地本體保護(hù)界線劃定模式、山地內(nèi)部管控強(qiáng)度劃定模式、山地周邊管控界線劃定模式分別歸類(lèi)②。

表1 中國(guó)城市山地景觀保護(hù)規(guī)劃與立法中的界線劃定因子Tab. 1 Boundary delineation factors in mountain landscape protection planning and legislation of Chinese cities

2.1 山地本體保護(hù)界線的劃定模式

60個(gè)城市的山地本體保護(hù)界線的劃定模式可分為4類(lèi)，分別是單因子劃定、綜合因子劃定、無(wú)清晰劃定及無(wú)劃定?！皢我蜃觿澏ā敝冈趧澏ㄉ降貢r(shí)，有且只有單個(gè)劃定條件，包含行政區(qū)劃、管控分區(qū)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)劃定因子或高程、坡度、起伏度等地貌特征因子；“綜合因子劃定”是指在劃定山地時(shí)，出現(xiàn)一個(gè)以上的劃定條件或多個(gè)單因子條件并列存在；“無(wú)清晰劃定”是指對(duì)山地的劃定存在歧義或劃定模糊；“無(wú)劃定”指的是未對(duì)山地進(jìn)行任何劃定。

1）單因子劃定。在單因子劃定類(lèi)別中，包含5個(gè)城市，劃定因子為絕對(duì)高程、相對(duì)高程。依據(jù)相對(duì)高程劃定山地本體的城市分別為福建省莆田市、廣東省汕尾市、河南省駐馬店市及十堰市。例如，莆田市的劃定描述為“本條例所稱(chēng)的山地是指主峰與谷底之間相對(duì)高程不低于30 m的自然山脈、山地、丘陵”[35]。依據(jù)絕對(duì)高程劃定山地本體的僅有云南省大理白族自治州，描述為“蒼山保護(hù)管理范圍：東坡海拔2 200 m以上；南至西洱河北岸海拔2 000 m以上；西坡海拔2 000 m（由西淚河北岸合江口平坡村至金牛村）和2 400 m（由光明村至三廠局）以上；北至云弄峰余脈海拔2 400 m以上（略）”[36]。

2）綜合因子劃定。在綜合因子類(lèi)別中，包含19個(gè)城市，劃定條件可細(xì)分為4類(lèi)。

①定量：指劃定依據(jù)用可量化的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行描述，包含5個(gè)城市，又可細(xì)分為4類(lèi)。其中，使用“絕對(duì)高程+坡度”劃定的有山東省日照市與浙江省麗水市，日照市的描述為“本辦法所稱(chēng)山地，是指25°以上的坡地和海拔100 m以上的山頭”[37]；使用“絕對(duì)高程+延伸距離”劃定的僅有廣東省珠海市，描述為“海拔25 m等高線以下向外延伸至200 m以?xún)?nèi)的區(qū)域，經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)依山就勢(shì)建設(shè)，保持山地原貌，嚴(yán)禁開(kāi)挖山地”[38]；使用“坡度+絕對(duì)高程+植被覆蓋度+山地體量”作為因子指標(biāo)賦值計(jì)算劃定的為湖南省益陽(yáng)市；使用“坡度+絕對(duì)高程+全累計(jì)曲率+山地陰影+高程變異系數(shù)+等高線密度+相對(duì)高程”作為因子指標(biāo)進(jìn)行劃定的為貴州省貴陽(yáng)市。

②定性：指用某種非量化的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)山地本體進(jìn)行價(jià)值判斷，通常采用語(yǔ)句直接描述的形式，包含2個(gè)城市，分別為威海市與四川省瀘州市。例如，威海市的描述為“符合下列條件之一的山地，應(yīng)當(dāng)納入保護(hù)名錄：（一）反映城鄉(xiāng)自然山水格局主要特征的；（二）承載地域歷史文化記憶的；（三）具有生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、防洪排澇、水源涵養(yǎng)等功能的；（四）具有特殊經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)和軍事價(jià)值的（略）”[39]。

③定量+定性：指將定量與定性描述相結(jié)合，共同用于劃定山地本體，包含10個(gè)城市。分別為四川省攀枝花市（絕對(duì)高程+管控分區(qū)）、內(nèi)江市（相對(duì)高程+管控分區(qū)），廣東省云浮市（坡度+相對(duì)高程+管控分區(qū)），深圳市（坡度+絕對(duì)高程+管控分區(qū)），湖北省咸寧市（相對(duì)高程+管控分區(qū)+延伸距離），濟(jì)南市（坡度+植被覆蓋+管控分區(qū)），柳州市（坡度+相對(duì)高程+剖面類(lèi)型（曲率）+管控分區(qū)+延伸距離），三亞市（坡度+相對(duì)高程+絕對(duì)高程+延伸距離+管控分區(qū)），北京市（行政區(qū)劃+絕對(duì)高程+管控分區(qū)+延伸距離），武漢市（坡度+相對(duì)高程+延伸距離+管控分區(qū)）。

④特定的用地類(lèi)型與區(qū)位：包含2個(gè)城市，分別為資陽(yáng)市與江蘇省無(wú)錫市。資陽(yáng)市的描述為“下列保留山地應(yīng)當(dāng)納入山地保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃予以保護(hù)：（一）風(fēng)景名勝區(qū)、城市公園、文物保護(hù)單位范圍內(nèi)的山地；（二）飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的山地；（三）生態(tài)公益林、生態(tài)紅線范圍內(nèi)的山地（略）”[40]。無(wú)錫市的描述在直接列舉之上加入“山脊”的劃定標(biāo)準(zhǔn)，即“境內(nèi)長(zhǎng)江、太湖、京杭運(yùn)河等主要流域性河流兩岸、湖海岸線和水庫(kù)、堤壩至兩側(cè)自然地形的第一層山脊范圍內(nèi)的山地丘陵劃定為山地資源特殊保護(hù)區(qū)”[41]。

3）無(wú)清晰劃定。無(wú)清晰劃定類(lèi)別包含8個(gè)城市，分別為河南省三門(mén)峽市、湖南省岳陽(yáng)市、江蘇省鎮(zhèn)江市、山東省棗莊市、陜西省安康市，以及遼寧省本溪市、盤(pán)錦市、沈陽(yáng)市。例如，三門(mén)峽市的描述為“本條例所稱(chēng)山地，是指本市行政區(qū)域內(nèi)的自然山地，具體范圍由市人民政府確定”[42]。

2.2 山地內(nèi)部管控強(qiáng)度劃定模式

在60個(gè)城市中，對(duì)山地管控強(qiáng)度的劃定模式分為3類(lèi)，包括單因子劃定、綜合因子劃定及無(wú)劃定。

1）單因子劃定。單因子劃定類(lèi)別涉及21個(gè)城市，包括3類(lèi)劃定因子。

①視野：僅有攀枝花市，描述為“重點(diǎn)利用范圍包括金沙江兩岸山地、仁和溝兩岸、綠心、攀密攀鋼外圍山地、西區(qū)建成區(qū)背景山地及部分與城市視線景觀密切相關(guān)的山地；一般利用范圍為視野區(qū)范圍內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域以外山地”[43]。

②管控分區(qū)：僅有武漢市，描述為“根據(jù)山地在城市空間格局中的位置，本市山地分為中心城區(qū)山地和中心城區(qū)以外山地”[44]。

③坡度：共有19個(gè)城市，文件來(lái)源有城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、山地專(zhuān)項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃。值得注意的是，關(guān)于坡度的信息多來(lái)源于除山地專(zhuān)項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃類(lèi)文件之外的文件，土地利用規(guī)劃類(lèi)文件的案例最多，有11個(gè)。依據(jù)坡度的劃定多出現(xiàn)于耕地保護(hù)部分，具體的坡度值常見(jiàn)為30°、25°、15°，岳陽(yáng)市的描述為“對(duì)坡度25°以上耕地以及趕山、甄壁山（月山）的所有常耕地和雙花水庫(kù)、蘭橋水庫(kù)、黃洋水庫(kù)、白泥湖、芭蕉湖等水體迎水面15°～25°的非基本農(nóng)田坡耕地實(shí)施退耕還林”[45]。除此之外，還出現(xiàn)于生態(tài)保護(hù)部分，例如，湖南省湘潭市的描述為“自然與人文景觀保護(hù)區(qū)主要包括市域水源保護(hù)地、森林公園、濕地公園、重點(diǎn)生態(tài)公益林保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、重要濕地、25°以上的高丘山地”[46]。

2）綜合因子劃定。綜合因子劃定共包含37個(gè)城市，又可細(xì)分為3類(lèi)。

①定性：包含12個(gè)城市，涉及5個(gè)方面，分別為環(huán)境（地貌特征、山地植被、生態(tài)垂直分異特征、生態(tài)功能、生態(tài)連通性、生態(tài)敏感性、生態(tài)區(qū)位重要性、生態(tài)系統(tǒng)完整性、生物多樣性、自然保護(hù)地分布）；經(jīng)濟(jì)（經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、開(kāi)發(fā)條件、林地生產(chǎn)力）；美學(xué)（景觀風(fēng)貌）；社會(huì)（人類(lèi)活動(dòng)、山地區(qū)域位置）；文化（歷史文化價(jià)值）。目前城市對(duì)山地的環(huán)境價(jià)值最為重視，11個(gè)城市提及“生態(tài)敏感性”，其次為社會(huì)價(jià)值。例如，湖北省恩施土家族苗族自治州的描述為“山地保護(hù)范圍分為核心保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)。核心保護(hù)區(qū)是指地質(zhì)地貌特征明顯、生態(tài)敏感性高、景觀風(fēng)貌突出、具有歷史遺存或具有較高保護(hù)價(jià)值的山地區(qū)域”[47]。

②加權(quán)疊加：指對(duì)特定的影響因子賦值并通過(guò)加權(quán)計(jì)算，得到相關(guān)的范圍，包含2個(gè)城市，分別為內(nèi)江市和柳州市。內(nèi)江市就“開(kāi)發(fā)條件、敏感程度、欣賞價(jià)值、人文價(jià)值、游憩價(jià)值、瀕危程度、植被狀況”7個(gè)方面的要素對(duì)山地保護(hù)等級(jí)進(jìn)行評(píng)價(jià)；柳州基于“風(fēng)景敏感性、開(kāi)發(fā)敏感性、地災(zāi)敏感性、生態(tài)敏感性、文化敏感性”5類(lèi)指標(biāo)對(duì)山地景觀綜合敏感性進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將山地分為一級(jí)山體、二級(jí)山體與三級(jí)山體。

③特定的用地類(lèi)型與區(qū)位：分為8類(lèi)，包含23個(gè)城市，分別為珠海市（絕對(duì)高程+特定的用地類(lèi)型與區(qū)位）；十堰市（相對(duì)高程+坡度+特定的用地類(lèi)型與區(qū)位），描述為“一級(jí)保護(hù)山地是指以下山地：（一）相對(duì)高程40 m以上、坡度25°以上的山地；（二）居民集中生活區(qū)周邊的山地；（三）有文化價(jià)值或者文物保護(hù)價(jià)值的山地（略）”[33]；大理白族自治州（絕對(duì)高程+延伸距離+特定的用地類(lèi)型與區(qū)位）；貴州省六盤(pán)水市、鎮(zhèn)江市（山脊+特定的用地類(lèi)型與區(qū)位），鎮(zhèn)江市描述為“符合下列條件之一的城市山地，應(yīng)當(dāng)列入二類(lèi)保護(hù)城市山地名錄：（一）位于國(guó)家和省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)，各級(jí)各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)外的其他區(qū)域內(nèi)；（二）位于重要河流干流兩側(cè)和重要湖泊湖岸至四周自然地形的第一層山脊范圍內(nèi)（略）”[48]；安康市、陜西省西安市（坡度+絕對(duì)高程+山脊+特定的用地類(lèi)型與區(qū)位）；汕尾市、三門(mén)峽市、駐馬店市、咸寧市、威海市、山東省煙臺(tái)市、棗莊市（特定的用地類(lèi)型與區(qū)位）；山東省臨沂市、杭州市、麗水市（絕對(duì)高程+坡度+特定的用地類(lèi)型與區(qū)位）；北京市、莆田市、蘭州市、益陽(yáng)市、濟(jì)南市、陜西省延安市（坡度+特定的用地類(lèi)型與區(qū)位），例如，延安市的描述為“將25°以上質(zhì)量低下的坡耕地全部還林還草，適度發(fā)展舍飼畜牧業(yè)，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境防護(hù)體系”[49]。

2.3 山地周邊管控界線劃定模式

山地周邊管控區(qū)是指山地本體保護(hù)界線之外的區(qū)域，有線性、環(huán)狀、復(fù)合及無(wú)劃定4類(lèi)劃定方式（圖1）。線性劃定是指為保護(hù)山地視線通廊而劃定的線性管控空間；環(huán)狀劃定是指圍繞山地本體保護(hù)線，向外延伸一定距離而形成的環(huán)狀管控空間；復(fù)合劃定是指將線性與環(huán)狀劃定相結(jié)合的管控空間；無(wú)劃定指無(wú)相關(guān)劃定內(nèi)容。

1 山地周邊管控界線劃定模式示意圖Schematic diagram of delineation patterns of the regulation boundary around mountain areas

采用線性劃定模式的城市為云浮市與咸寧市。例如，咸寧市將山地周邊建設(shè)控制區(qū)劃為禁止建設(shè)區(qū)域、控制區(qū)和協(xié)調(diào)區(qū)，禁止建設(shè)區(qū)為山地本體保護(hù)范圍，控制區(qū)指為保護(hù)重要景觀視廊而劃定的開(kāi)發(fā)性區(qū)域，協(xié)調(diào)區(qū)為與山地空間及外圍環(huán)境相協(xié)調(diào)的管理區(qū)域[50]。此模式根據(jù)重要視廊或視點(diǎn)對(duì)山地周邊區(qū)域劃定界線，并對(duì)不同區(qū)域內(nèi)的建筑進(jìn)行高度與形態(tài)的限定；采用環(huán)狀劃定模式的城市為珠海市、貴陽(yáng)市、黑龍江省雙鴨山市、岳陽(yáng)市與山東省青島市。例如，貴陽(yáng)市的描述為“山地保護(hù)線包括山地本體以及周邊外延30 m至100 m范圍”[51]。此模式根據(jù)山地本體線直接向外延伸一定距離劃定管控界線；采用復(fù)合劃定模式的城市為福州市、柳州市與內(nèi)江市。例如，柳州市將山地外圍分為生態(tài)保護(hù)區(qū)、建設(shè)控制區(qū)與建設(shè)協(xié)調(diào)區(qū)，分別將沿著各等級(jí)山地外圍一定距離的范圍作為不同管控強(qiáng)度的分區(qū)，并且為主要觀景點(diǎn)構(gòu)建視廊[34]，此模式的劃定方式為將線性和環(huán)狀模式進(jìn)行疊加。

3 討論

3.1 中國(guó)城市山地景觀保護(hù)界線劃定模式的地理特征

60個(gè)城市整體上分布在中國(guó)東部的低海拔地區(qū)，特別是沿海平原或內(nèi)陸盆地的邊緣地帶，與中國(guó)自然條件、人口密度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律基本耦合。這種地理特征表明山地景觀保護(hù)與社會(huì)發(fā)展水平存在正相關(guān)關(guān)系，發(fā)達(dá)地區(qū)的城市化過(guò)程對(duì)山地景觀造成的開(kāi)發(fā)建設(shè)壓力更大，山地景觀保護(hù)的迫切性和必要性也愈加凸顯。然而，相關(guān)城市在具體的山地景觀保護(hù)界線劃定依據(jù)上卻并不存在明顯的地區(qū)性聚集規(guī)律，不論是在山地本體保護(hù)界線、山地內(nèi)部管控強(qiáng)度還是山地周邊管控界線劃定模式上均呈現(xiàn)散狀分布。這或許是因?yàn)檫@些城市的自身?xiàng)l件與發(fā)展目標(biāo)各不相同，在制定山地景觀保護(hù)政策時(shí)更多采取因地制宜的態(tài)度，而非削足適履地套用某個(gè)最佳模式。

3.2 地貌特征在中國(guó)城市山地景觀保護(hù)界線劃定中的角色

相關(guān)城市山地景觀保護(hù)規(guī)劃與立法中的界線劃定因子共涉及10種地貌特征（表1），以下4種劃定因子出現(xiàn)頻率較高。

1）坡度：通過(guò)區(qū)分平地和坡地可以有效確定山地的“底盤(pán)”，故坡度是判斷山地本體的重要因子。在劃定山地內(nèi)部管控強(qiáng)度時(shí)，往往坡度越大，管控強(qiáng)度越大；而在山地周邊管控界線劃定中，山地外圍坡度變化較小，因此坡度退出指標(biāo)體系。

2）絕對(duì)高程：在山地本體界線劃定中，用此因子劃定的多為海拔區(qū)分度高、平原與山地區(qū)分明顯的城市，如大理白族自治州、北京市等。在山地內(nèi)部管控強(qiáng)度劃定中，由于海拔直接影響自然條件，管控強(qiáng)度往往隨著海拔高度的增加而加強(qiáng)；在山地周邊管控界線劃定中，管控對(duì)象多為海拔趨近的平原，絕對(duì)高程的重要性降低。

3）相對(duì)高程：多用于劃定山地本體及外圍管控范圍。在山地本體界線劃定中，此因子可將海拔并不高、坡度也不大，但在當(dāng)?shù)剌^有價(jià)值的平原孤峰納入山地本體的范圍中；在山地周邊管控界線劃定中，相對(duì)高程是人最容易感知到的山地視覺(jué)特征，因此主要作為視線分析的依據(jù)。

4）山脊：主要用于劃定山地內(nèi)部管控強(qiáng)度及其外圍管控界線。在山地內(nèi)部管控強(qiáng)度劃定中，山脊作為地表徑流、坡向等的重要分界線，在自然生態(tài)方面具有重要意義；在山地周邊管控界線劃定中，山脊是構(gòu)成城市天際線的重要部分和人的視覺(jué)焦點(diǎn)，因此山脊是視覺(jué)體驗(yàn)和分析的重要參照物與指標(biāo)因子。

在山地本體及周邊管控界線劃定時(shí)，許多城市基于坡度、絕對(duì)高程、相對(duì)高程及山脊向外延伸一定距離作為保護(hù)范圍。延伸距離的劃定可能是基于地貌特征所劃定的保護(hù)范圍未能涵蓋所有具有保護(hù)價(jià)值的山地，因而通過(guò)擴(kuò)展邊界予以增補(bǔ)，但此環(huán)節(jié)在城市間差異較大，并缺少相應(yīng)的依據(jù)、論證和解釋。綜上，城市在山地景觀保護(hù)界線劃定中，地貌特征因子發(fā)揮了重要作用，且因子的類(lèi)型與城市地貌特征緊密關(guān)聯(lián)，在不同界線的劃定中，同一因子發(fā)揮的重要程度不同。

3.3 經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素對(duì)基于地貌特征的中國(guó)城市山地景觀保護(hù)界線劃定的修正

在當(dāng)代中國(guó)城市山地景觀保護(hù)規(guī)劃與立法的界線劃定因子中共涉及5種經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素（表1），按照主觀性由弱到強(qiáng)進(jìn)行排序，依次為行政區(qū)劃、管控分區(qū)、特定的用地類(lèi)型與區(qū)位、視野及定性條件。

1）行政區(qū)劃：山地保護(hù)必然是人為主導(dǎo)的，因此相關(guān)政府的管轄權(quán)限決定了其保護(hù)范圍。

2）管控分區(qū)：中國(guó)自2000年以來(lái)逐漸重視對(duì)山地的保護(hù)，而這時(shí)城市化已大范圍鋪展，因此在山地景觀保護(hù)界線劃定中，政府盡量避開(kāi)存在爭(zhēng)議的地塊，反映了城市發(fā)展與生態(tài)保護(hù)在地理空間中的矛盾。管控分區(qū)是行政區(qū)劃的細(xì)分，也是山地保護(hù)對(duì)城市發(fā)展的妥協(xié)。

3）特定的用地類(lèi)型與區(qū)位：反映了山地保護(hù)與各專(zhuān)業(yè)、各部門(mén)既有保護(hù)政策的對(duì)接和兼容。在劃定山地內(nèi)部管控強(qiáng)度時(shí)，絕大多數(shù)城市采取直接列舉的方式，這樣能較為靈活地貼合每個(gè)城市具體的山地狀況，但也意味著難以用標(biāo)準(zhǔn)去衡量與判斷，可能忽略某些重要但并不在列舉清單中的山地區(qū)域。

4）視野：主要出現(xiàn)于山地外圍管控范圍劃定中。目前有3種構(gòu)建視廊的模式：第一種為基于全域（如攀枝花），凡是能看到的山地均劃為重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象；第二種為基于線性廊道（如咸寧），依托重要道路構(gòu)建視廊；第三種為基于散點(diǎn)（如柳州），選取重要觀景點(diǎn)和視線方向構(gòu)建視廊。這3種模式均在基于基礎(chǔ)地貌的山地保護(hù)中加入人類(lèi)的感知體驗(yàn)，使山地保護(hù)和人建立聯(lián)系，不足之處在于視點(diǎn)和視線方向的選擇存在爭(zhēng)議。

5）定性條件：主要出現(xiàn)于山地內(nèi)部管控強(qiáng)度劃定中。該劃定因子通過(guò)羅列價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)從而判斷山地的保護(hù)等級(jí)，優(yōu)點(diǎn)是劃定靈活且為后續(xù)調(diào)整留有空間，缺點(diǎn)是通過(guò)原則性的描述存在模糊或無(wú)法量化的情況，人為主觀因素對(duì)結(jié)果的影響較大，目前僅有柳州市與內(nèi)江市對(duì)山體價(jià)值進(jìn)行量化評(píng)價(jià)。

綜上，經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素補(bǔ)充并修正了在中國(guó)城市山地景觀保護(hù)界線劃定中地貌特征因子未能明確的部分，將山地保護(hù)與人類(lèi)價(jià)值判斷建立聯(lián)系。

3.4 中國(guó)城市山地景觀保護(hù)界線劃定的目標(biāo)

在山地景觀保護(hù)的界線劃定中，劃定因子所折射的管控目標(biāo)與其所屬的類(lèi)型（地貌特征類(lèi)型、經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素類(lèi)等）不全然相同。一些劃定因子的管控目標(biāo)側(cè)重自然生態(tài)：一是坡度，通過(guò)對(duì)山地傾斜程度的分級(jí)從而對(duì)流域治理、生態(tài)保護(hù)、地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防等邊界進(jìn)行管控，體現(xiàn)對(duì)公眾安全的重視；二是絕對(duì)高程，山地海拔的變化影響自然條件的分布，所以對(duì)不同動(dòng)植物生境進(jìn)行不同強(qiáng)度的管控。另一些劃定因子的管控目標(biāo)側(cè)重經(jīng)濟(jì)社會(huì)：一是相對(duì)高程，以人對(duì)高度的感知作為管控目標(biāo)；二是行政區(qū)劃，通過(guò)對(duì)山地管轄范圍進(jìn)行劃分，以明確管控主體權(quán)責(zé)關(guān)系為目標(biāo)；三是管控分區(qū)，依據(jù)山地是否處于建設(shè)用地從而進(jìn)行界線劃定，以城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)；四是特定的用地類(lèi)型與區(qū)位，以各部門(mén)與專(zhuān)業(yè)對(duì)山地利用強(qiáng)度的整合與兼容為目標(biāo)；五是視野，通過(guò)對(duì)視廊的構(gòu)建，以人的景觀體驗(yàn)感受為主要目標(biāo)。還有一些因子兼顧自然生態(tài)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)：一是山脊，它不僅是重要的自然條件分界區(qū)域，也是重要的景觀視線焦點(diǎn)，以此進(jìn)行界線劃定體現(xiàn)出相關(guān)部門(mén)對(duì)生態(tài)環(huán)境及景觀品質(zhì)的關(guān)注；二是定性條件，體現(xiàn)相關(guān)部門(mén)對(duì)山地綜合價(jià)值的重視。

總體而言，案例城市在山地景觀保護(hù)界線劃定中大多尋求自然生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的平衡，但在具體方式和程度上有所不同。例如，在山體本體保護(hù)界線劃定中，大多數(shù)城市采用定量+定性的劃定模式，表明單一的定量及定性的因子不足以涵蓋復(fù)雜的訴求維度，其中省會(huì)及一線城市占比較大，說(shuō)明城市化的水平和評(píng)價(jià)因子的復(fù)雜程度之間也許存在正相關(guān)關(guān)系；在山地內(nèi)部管控強(qiáng)度界線劃定中，直接列舉用地類(lèi)型與區(qū)位而劃定管控強(qiáng)度的案例最為廣泛，或許是由于此類(lèi)城市地貌類(lèi)型復(fù)雜多樣，對(duì)于難以用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)所有山體加以限定的地區(qū)，采用直接列舉的方式較為適用；在山地周邊管控界線劃定中，采用環(huán)狀劃定模式的城市較多，此類(lèi)城市地貌類(lèi)型多以丘陵為主，說(shuō)明環(huán)狀劃定模式能因地制宜地根據(jù)地形而向外拓展一定區(qū)域?qū)ι襟w本體加以保護(hù)。

4 結(jié)論

本研究針對(duì)當(dāng)代中國(guó)山地景觀保護(hù)規(guī)劃與立法中的界線劃定模式問(wèn)題，選取60個(gè)城市案例，采用內(nèi)容分析法與空間制圖法分別從山地本體保護(hù)界線的劃定模式、山地內(nèi)部不同管控強(qiáng)度的劃定模式及山地周邊管控界線的劃定模式三方面進(jìn)行分析。研究發(fā)現(xiàn)：1）這些城市主要集中于東部低海拔地區(qū)，但其山地保護(hù)的具體決策并不存在明顯的地區(qū)性聚集規(guī)律；2）相關(guān)城市主要依據(jù)坡度、絕對(duì)高程、相對(duì)高程、山脊等地貌特征劃定山地保護(hù)界線，同時(shí)根據(jù)行政區(qū)劃、管控分區(qū)、特定的用地類(lèi)型與區(qū)位、視野及定性條件等經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素對(duì)基于地貌特征的山地景觀保護(hù)范圍進(jìn)行修正。這種地貌特征因素與經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素相混合的保護(hù)界線劃定模式表明，山地保護(hù)政策制定需要兼顧城市發(fā)展、其他保護(hù)政策、人類(lèi)感知體驗(yàn)及未來(lái)調(diào)整可能性。本研究通過(guò)對(duì)部分中國(guó)城市山地景觀保護(hù)界線劃定問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，可為中國(guó)乃至世界其他城市的相關(guān)問(wèn)題提供參考，但未能涵蓋那些并未將相關(guān)政策公布在互聯(lián)網(wǎng)上的城市案例，也暫未包括港澳臺(tái)地區(qū)，這些都有待未來(lái)研究的進(jìn)一步補(bǔ)充，以勾勒整個(gè)中國(guó)城市山地景觀保護(hù)規(guī)劃與立法中的界線劃定模式，為國(guó)際比較研究的開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。

注釋(Notes)：

① 在此需特別說(shuō)明，本研究?jī)H收集了已公開(kāi)發(fā)布在互聯(lián)網(wǎng)的6類(lèi)保護(hù)政策相關(guān)信息，可能有些城市的山地保護(hù)政策未在網(wǎng)上公布或存在于其他保護(hù)政策文本中，這意味著未被納入本研究的城市并不必然缺少相關(guān)保護(hù)措施，其具體狀況有待未來(lái)研究予以補(bǔ)充。② 具體內(nèi)容見(jiàn)OSID碼。

圖表來(lái)源(Sources of Figure and Table)：

文中圖表均由作者繪制。