張祖增，陸懷熙，邸衛(wèi)佳

（1.中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088；2.河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院，石家莊 050000；3.山西大學(xué)法學(xué)院，太原 030000）

國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄制度（以下簡稱名錄制度）作為我國野生動(dòng)物保護(hù)管理的基本依據(jù)，最早在1989年《野生動(dòng)物保護(hù)法》（以下簡稱《野保法》）中予以規(guī)定。此后的30余年里，其僅在2003年與2019年作過兩次小范圍調(diào)整，分別將麝（所有種）和穿山甲由國家二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物提升為國家一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物。由于其長時(shí)間未能更新，導(dǎo)致我國珍貴、瀕危物種整體生存發(fā)展現(xiàn)狀得不到及時(shí)有效的評(píng)估，物種保育措施和恢復(fù)計(jì)劃持續(xù)推進(jìn)缺乏有效依據(jù)，名錄制度的物種保護(hù)作用嚴(yán)重削弱，法律滯后性越發(fā)凸顯，難以充分滿足生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代要求。

黨的十九大提出“加快生態(tài)文明體制改革”的時(shí)代任務(wù)，習(xí)近平總書記也多次作出“生態(tài)文明建設(shè)必須依靠法律制度”的重要論述。因應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代發(fā)展需要，2021年2月，國家林草局與農(nóng)村農(nóng)業(yè)部正式公布了系統(tǒng)性修訂的《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》（以下簡稱保護(hù)名錄）。這是我國野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的一件大事，標(biāo)志著我國生態(tài)文明法治建設(shè)的一大進(jìn)步。

一、生態(tài)文明建設(shè)與野生動(dòng)物保護(hù)名錄制度的雙向互動(dòng)

1.生態(tài)文明建設(shè)為野生動(dòng)物保護(hù)名錄制度演進(jìn)提供價(jià)值指引

作為現(xiàn)代文明的有機(jī)構(gòu)成，建立在對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)文明發(fā)展模式理性反思基礎(chǔ)之上的生態(tài)文明以生態(tài)倫理觀為根本價(jià)值遵循，是人類社會(huì)發(fā)展至今的最高文明形態(tài)?！吧鷳B(tài)文明”這一概念在黨的十七大報(bào)告中首次提出，黨的十八大報(bào)告將其置于與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要的位置，并以頂層設(shè)計(jì)形式提出了“五位一體”總體戰(zhàn)略布局。黨的十九大強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)是功在當(dāng)代、利在千秋，事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。這一文明之所以能彰顯出強(qiáng)大生命力，原因在于其使我們更加深刻地認(rèn)識(shí)了人的本質(zhì)，承認(rèn)人只是生物圈里的一個(gè)普通物種，社會(huì)性與自然性的辯證統(tǒng)一才是人的根本屬性。特別是在資源環(huán)境危機(jī)愈演愈烈的時(shí)代背景下，生態(tài)文明為人類永續(xù)發(fā)展提供了新思路，因此其對(duì)人們今后的思想意識(shí)與行為方式具有巨大的價(jià)值引領(lǐng)作用。

法律制度作為對(duì)人們思想活動(dòng)與行為方式進(jìn)行抽象概括的一種理性表達(dá)形式，其設(shè)計(jì)與演進(jìn)往往建立在對(duì)時(shí)代背景的思考之上［1］，即生態(tài)文明具有引領(lǐng)法律制度發(fā)展進(jìn)步之作用。具體到野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域，名錄制度發(fā)展、演進(jìn)理應(yīng)以生態(tài)文明建設(shè)基本理念為根本價(jià)值遵循。生態(tài)文明對(duì)名錄制度建設(shè)的價(jià)值引領(lǐng)作用主要體現(xiàn)在以下兩方面：（1）動(dòng)態(tài)來看，名錄制度的更新與調(diào)整建立在生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代背景下，建構(gòu)或完善以生態(tài)文明為基本理念的法律制度，能夠科學(xué)有效地應(yīng)對(duì)物種嚴(yán)重滅失的生物多樣性危機(jī)，這既是生態(tài)文明理念轉(zhuǎn)化為生物多樣性保護(hù)行動(dòng)的具體制度實(shí)踐，也是生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)然要求。（2）靜態(tài)來看，所謂生態(tài)文明，是指人類遵循人、自然、社會(huì)和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律而取得的物質(zhì)與精神等方面成果的總和，其基本內(nèi)涵包括三方面：生態(tài)物質(zhì)文明，即符合自然生態(tài)系統(tǒng)要求的物質(zhì)條件；生態(tài)制度文明，即符合生態(tài)系統(tǒng)要求的社會(huì)制度，包括經(jīng)濟(jì)制度、法律制度、政治制度等；生態(tài)精神文明，即符合生態(tài)系統(tǒng)要求的思想意識(shí)［2］。由于生態(tài)文明的內(nèi)涵對(duì)社會(huì)制度的建立、演變與完善提出了明確要求，并將符合其發(fā)展理念的法律制度收錄在制度體系范圍之內(nèi)，從這個(gè)意義上講，名錄制度作為旨在保護(hù)野生動(dòng)物而設(shè)計(jì)的法律制度，是生態(tài)文明豐富內(nèi)涵之生態(tài)制度的重要組成部分，也是生態(tài)制度在野生動(dòng)物保護(hù)層面的具體法律表達(dá)形式，彰顯出生態(tài)文明的科學(xué)內(nèi)涵與物種保護(hù)的價(jià)值理念。

2.野生動(dòng)物保護(hù)名錄制度以助推生態(tài)文明建設(shè)為最終目的歸宿

制度與文明的演進(jìn)往往是交替進(jìn)行的，名錄制度的發(fā)展演變?cè)谝陨鷳B(tài)文明建設(shè)為基本理念的同時(shí)，也是生態(tài)文明價(jià)值理念貫徹實(shí)施的重要法治保障。這種保障的根源在于，作為一種有形的社會(huì)規(guī)范，法律制度以國家強(qiáng)制力為后盾，能為生態(tài)文明建設(shè)提供規(guī)范的外在約束力量。因此，沒有具體法律制度的制定、執(zhí)行和完善，就沒有生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐的發(fā)展與進(jìn)步。對(duì)于法律制度對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的助推作用，習(xí)近平總書記指出：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！弊鳛槲覈兑氨７ā吩谖锓N保護(hù)方面的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，名錄制度本身即彰顯了生態(tài)法治倫理觀、生態(tài)法治安全觀與生態(tài)法治整體觀的制度設(shè)計(jì)理念，能為生態(tài)文明建設(shè)提供科學(xué)有效的法治保障，主要體現(xiàn)在三方面：

第一，為物種就地保護(hù)和遷地保護(hù)規(guī)劃提供明確指引。棲息地是野生動(dòng)物生存的必備場所與重要物質(zhì)依托，是生物多樣性保護(hù)的重要載體。保護(hù)名錄反映出當(dāng)前我國野生動(dòng)物受威脅狀況，以此為制度指引，可以有針對(duì)性地根據(jù)珍貴、瀕危物種的地理分布區(qū)域制定自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃和物種種群恢復(fù)計(jì)劃，提高生物多樣性保護(hù)的系統(tǒng)性、科學(xué)性和有效性，為物種就地保護(hù)和遷地保護(hù)的規(guī)劃布局提供基礎(chǔ)性依據(jù)［3］，以最大限度地維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡，保障生態(tài)安全。

第二，為開展生物多樣性保護(hù)的科學(xué)研究和普及教育提供文本依據(jù)。最新版保護(hù)名錄評(píng)估了當(dāng)前一段時(shí)間我國珍貴、瀕危物種的生存發(fā)展?fàn)顩r，明確了物種等級(jí)劃分，提供了物種瀕危狀況的詳細(xì)數(shù)據(jù)，為進(jìn)一步加強(qiáng)瀕危物種的保護(hù)與拯救工作奠定了基礎(chǔ)，有助于維護(hù)生態(tài)平衡。明確物種的瀕危狀況能促進(jìn)我國野生動(dòng)物資源保護(hù)與利用的平衡，為生物多樣性保護(hù)與資源合理利用提供科學(xué)依據(jù)。名錄也是開展生物多樣性科普教育，提高公眾對(duì)珍貴、瀕危野生動(dòng)物保護(hù)意識(shí)的重要素材和有效途徑，能助推現(xiàn)代社會(huì)生態(tài)倫理觀的樹立，營造良好的野生動(dòng)物保護(hù)社會(huì)氛圍，為生態(tài)文明建設(shè)提供必要的思想支撐。

第三，保護(hù)名錄是相關(guān)法律與政策順利實(shí)施的關(guān)鍵因素。作為我國《野保法》的配套性法律文件，從某種意義上講確定保護(hù)名錄是實(shí)施該法的關(guān)鍵因素，同時(shí)也是我國刑法有關(guān)法律規(guī)則①《刑法》第341條第1款規(guī)定了非法收購、運(yùn)輸、出售珍貴、瀕危野生動(dòng)物及珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪。該罪名構(gòu)成要件之一涉及國家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物。關(guān)于珍貴、瀕危野生動(dòng)物的具體認(rèn)定，最高人民法院2000年11月27日頒布的《關(guān)于審理破壞野生動(dòng)物資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第1條規(guī)定：《刑法》第341條第1款規(guī)定的“珍貴、瀕危野生動(dòng)物”包括列入國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄的國家一、二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物。得以有效實(shí)施的前提。一旦某一物種被收錄其中，則名錄將為打擊損害該物種及其棲息地的行為和有關(guān)管理經(jīng)營利用活動(dòng)提供有效法律依據(jù)。同時(shí)，名錄制度也是貫徹實(shí)施我國《生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃》和積極履行《生物多樣性公約》的具體實(shí)踐，有利于切實(shí)履行我國在公約中承諾的生物多樣性保護(hù)義務(wù)，展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國形象，推動(dòng)世界范圍內(nèi)生物多樣性保護(hù)工作取得新進(jìn)展，為世界生態(tài)文明建設(shè)作出積極貢獻(xiàn)。

二、野生動(dòng)物保護(hù)名錄制度生成的正當(dāng)性

1.野生動(dòng)物生存發(fā)展現(xiàn)狀不容樂觀的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

近年來，我國野生動(dòng)物生物多樣性受損嚴(yán)重。根據(jù)世界自然基金會(huì)和中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì)2015年共同發(fā)布的最新一期關(guān)于中國生物多樣性和自然資源需求狀況的研究報(bào)告——《地球生命力報(bào)告·中國2015》①該報(bào)告追蹤了我國682個(gè)物種2 419個(gè)種群的時(shí)間序列信息，其中獸類170種、鳥類280種、兩棲爬行動(dòng)物62種、魚類170種，占中國脊椎動(dòng)物物種總數(shù)量的11.11%?？芍簭?970年以來的40多年間，中國生態(tài)承載力之陸生脊椎動(dòng)物種群數(shù)量下降了一半，生態(tài)足跡與同時(shí)期相比卻上升一倍之多，生物多樣性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。其中，兩棲爬行類物種下降幅度最大，為97.44%，獸類物種下降了50.12%②http：／／www.wwfchina.org／content／press／publication／2015／地球生命力報(bào)告·中國2015.pdf.。

中國雖然在全球公認(rèn)的12個(gè)“生物多樣性巨豐”的國家中居第8位，但就瀕危物種數(shù)量而言也是一個(gè)名副其實(shí)的瀕危野生動(dòng)物分布大國。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，原產(chǎn)于中國被列入《瀕危野生動(dòng)植物種國際貿(mào)易公約》附錄的瀕危野生動(dòng)物有120多種，《中國瀕危動(dòng)物紅皮書》收錄的瀕危鳥類、兩棲爬行類和魚類有400余種，各省重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄收錄的瀕危物種也達(dá)成百上千種。根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟2019年有關(guān)數(shù)據(jù)，我國野生動(dòng)物資源瀕危物種眾多且程度嚴(yán)重，約76%的野生動(dòng)物種群數(shù)量仍處于下降趨勢(shì)中；與美國、澳大利亞、印度、巴西、日本、埃及、加拿大、德國、英國9個(gè)國家的比較分析顯示，中國受威脅野生動(dòng)物物種數(shù)量排名居第3位［4］。法律制度的設(shè)置、發(fā)展與演進(jìn)往往建立在對(duì)特殊時(shí)代背景進(jìn)行把握的基礎(chǔ)上，因此，我國瀕危物種生物多樣性整體狀況構(gòu)成此次保護(hù)名錄修訂的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

2.自然資源國家所有權(quán)的理論基礎(chǔ)

在自然資源權(quán)屬上，我國實(shí)行的自然資源國家所有權(quán)制度、社會(huì)主義公有制的國家體制為自然資源國家所有權(quán)理論奠定了合理性基礎(chǔ)。這一理論在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的立法實(shí)踐，即我國《憲法》第9條確立的野生動(dòng)物資源歸國家所有的法律制度。該條第2款規(guī)定的“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物”，還為國家進(jìn)行野生動(dòng)物保護(hù)與利用提供了根本遵循［5］。此外，《野保法》第3條也規(guī)定“野生動(dòng)物資源屬于國家所有”。以上條款從權(quán)利角度對(duì)我國野生動(dòng)物資源權(quán)屬作了明確規(guī)定，但在社會(huì)實(shí)踐中，僅僅規(guī)定野生動(dòng)物資源歸國家所有，對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)的效果不夠理想。這是因?yàn)閲易鳛閿M制的抽象法律主體，其權(quán)利能力和行為能力不可避免地受到限制，由此帶來的最大問題便是國家所有權(quán)的虛化，畢竟從事實(shí)上來說國家不可能真正去行使并實(shí)現(xiàn)所有權(quán)的系列權(quán)能，包括占有、使用、處分和收益等［6］。這也是《野保法》雖然在宏觀上規(guī)定了野生動(dòng)物國家所有權(quán)，但在野生動(dòng)物管理層面還須將這一權(quán)利具體授權(quán)給某個(gè)國家部門的原因。特別是在野生動(dòng)物國家所有權(quán)的法律實(shí)踐中，以名錄制度的制定與應(yīng)用較為典型。如《野保法》第10條規(guī)定：“國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄，由國務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門組織科學(xué)評(píng)估后制定。”具體而言，國家林業(yè)和草原局負(fù)責(zé)制定并管理名錄制度下的陸生野生動(dòng)物，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定水生野生動(dòng)物保護(hù)名錄，漁業(yè)部門對(duì)名錄制度下的水生動(dòng)物實(shí)施具體管理。名錄內(nèi)野生動(dòng)物的保護(hù)與管理不僅是野生動(dòng)物國家所有權(quán)理論在實(shí)踐中的具化和應(yīng)用，國家對(duì)野生動(dòng)物采取名錄式保護(hù)，也是自然資源國家所有權(quán)的一種法律證成，特別是國家作為公共利益的代表，其在野生動(dòng)物保護(hù)方面具有天然優(yōu)勢(shì)，因此在野生動(dòng)物保護(hù)方面理應(yīng)有所作為。

3.環(huán)境法構(gòu)成名錄制度修訂的法律基礎(chǔ)

野生動(dòng)物保護(hù)作為生態(tài)環(huán)境治理中的重要一環(huán)，在明確野生動(dòng)物保護(hù)立法及具體制度的法律依據(jù)時(shí)，具有獨(dú)立部門法屬性的環(huán)境法能為該問題提供直接答案。我國《環(huán)境保護(hù)法》第2條規(guī)定：“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等?！笨梢姡瑸l危野生動(dòng)物包含在“環(huán)境”一詞的法律內(nèi)涵之中，因此《野保法》是對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》中所要保護(hù)的眾多環(huán)境構(gòu)成要素在法律上的一種類型化。名錄制度是《野保法》內(nèi)設(shè)的一項(xiàng)制度規(guī)范，從邏輯上講，《環(huán)境保護(hù)法》不僅構(gòu)成了《野保法》的直接立法依據(jù)，同時(shí)也是《野保法》下屬法律制度的直接立法依據(jù)。

三、野生動(dòng)物保護(hù)名錄制度法律問題檢視

1.野生動(dòng)物保護(hù)名錄修訂制度

保護(hù)名錄雖然在我國《野保法》立法之初就以制度化規(guī)范的形式寫入法律，但就此項(xiàng)制度運(yùn)行幾十年的法律效果看，其與瀕危物種保護(hù)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求和法律預(yù)期仍有較大差距。

（1）修訂主體存在部門利益沖突

現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性決定了專業(yè)的社會(huì)公共事務(wù)由專業(yè)行政機(jī)關(guān)管理的法律要求。就我國珍貴、瀕危物種行政管理體制而言，根據(jù)《野保法》第7條規(guī)定，“國務(wù)院林業(yè)草原、漁業(yè)主管部門分別主管全國陸生、水生野生動(dòng)物保護(hù)工作”，即名錄現(xiàn)有物種中的陸生野生動(dòng)物由林草部門管理，水生野生動(dòng)物由漁業(yè)部門管理。然而，名錄自首次制定到后續(xù)修訂和發(fā)布，相關(guān)行政權(quán)屬均在林草部門和原農(nóng)業(yè)部，由此產(chǎn)生的法律問題是名錄調(diào)整者與最終管理者一直處于錯(cuò)位狀態(tài)，特別是對(duì)水生野生動(dòng)物保護(hù)極為不利。

此外，相比國外瀕危物種保護(hù)和名錄制定主體的單一性而言，我國瀕危野生動(dòng)物保護(hù)一直實(shí)行“部門雙向配合制”，根據(jù)職能劃分，原農(nóng)業(yè)部主管水生動(dòng)物監(jiān)測(cè)①2014年10月14日，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)長江江豚保護(hù)管理工作的通知》，明確要求“長江江豚按照國家一級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物保護(hù)”，為農(nóng)業(yè)部與林草局分別制定名錄的典型例證。，原國家林業(yè)和草原局則主管陸生動(dòng)物調(diào)查與追蹤。在對(duì)名錄進(jìn)行調(diào)整時(shí)，兩部門需分別擬定珍貴、瀕危野生動(dòng)物修訂名單，意見一致后方可上報(bào)最后審批機(jī)關(guān)國務(wù)院。名錄修訂主體多元化帶來的弊端是其修訂可能受部門利益、領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志影響，如兩部門對(duì)個(gè)別物種保護(hù)意見不一致則需要協(xié)調(diào)，影響名錄更新進(jìn)度，削弱名錄制度在物種保護(hù)方面的及時(shí)性和有效性。

（2）修訂標(biāo)準(zhǔn)與程序尚未法制化

其一，法定修訂程序缺失。作為法律制度科學(xué)生成與有序運(yùn)行的外在約束機(jī)制，程序性規(guī)范在法律和制度中與實(shí)體性規(guī)范同等重要，缺乏系統(tǒng)程序性保障的規(guī)范和制度難以凸顯法律本應(yīng)具有的穩(wěn)定性和嚴(yán)格性。就程序性規(guī)范的分類而言，狹義的程序性規(guī)范指的是糾紛解決程序，如司法程序；廣義的程序性規(guī)范除司法程序外，還包括一切需要法律予以規(guī)范的過程性規(guī)則［7］，如公眾參與程序、立法程序等。特別是對(duì)于具有公法屬性的環(huán)境法，由于在環(huán)境規(guī)制措施中含有許多政府行政管理手段，因此每項(xiàng)行政管理行為均應(yīng)具有相應(yīng)的程序規(guī)則以有序開展。名錄制度作為從國家層面管理野生動(dòng)物保護(hù)工作的法律手段，其修訂過程自然不能缺少程序性規(guī)范的約束。但目前我國《野保法》僅以有限的法律條款規(guī)定了名錄制度及物種等級(jí)劃分、調(diào)整周期、制定與批準(zhǔn)機(jī)關(guān)等法律事項(xiàng)，對(duì)涉及名錄制度調(diào)整的外在約束規(guī)范——名錄具體修訂程序未作解釋說明，名錄修訂程序的啟動(dòng)、修訂過程中物種的評(píng)估與公眾參與、修訂權(quán)限劃分及修訂時(shí)限等內(nèi)容目前均屬法律空白。這使得我國名錄制度施行30余年來一直處于缺乏程序性規(guī)范保障其調(diào)整流程規(guī)范化與時(shí)效性的境地，無疑是依法治國背景下野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域亟需改進(jìn)的問題。

其二，法定列入標(biāo)準(zhǔn)缺位。標(biāo)準(zhǔn)作為外在于法的規(guī)范系統(tǒng)，本無法的規(guī)范效力，但它本身確實(shí)具有規(guī)范性。特別是當(dāng)它通過法律的規(guī)定進(jìn)入法的系統(tǒng)而和法律制度融合在一起時(shí)，其規(guī)范性使得標(biāo)準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)換為具有法律意義的行為規(guī)范或成為法律規(guī)范的具體內(nèi)容［8］。因此，就法律制度與標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系而言，法律對(duì)標(biāo)準(zhǔn)形成了依賴關(guān)系，在許多法律領(lǐng)域，法律離開標(biāo)準(zhǔn)將難以發(fā)揮作用，標(biāo)準(zhǔn)解決了法律無法直接回答的“如何為”問題［9］。據(jù)此可知，標(biāo)準(zhǔn)作為一種技術(shù)規(guī)范，其對(duì)于法律制度的邏輯生成、完整構(gòu)建及科學(xué)運(yùn)作均具有重要意義。保護(hù)名錄作為一項(xiàng)專門保護(hù)珍貴、瀕危物種的法律制度，其制定、修訂工作自然需要法律標(biāo)準(zhǔn)提供必要的指引和支撐，即珍貴、瀕危物種的法律認(rèn)定或物種列入標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定是名錄得以建構(gòu)的基本前提，同時(shí)列入標(biāo)準(zhǔn)也決定了物種保護(hù)范圍和名錄制度有效性。

名錄制度的修訂是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，涉及生物學(xué)、生態(tài)學(xué)、動(dòng)物學(xué)、法學(xué)等諸多學(xué)科。然而，當(dāng)前我國一些學(xué)者主要從生物學(xué)角度出發(fā)來討論或設(shè)定保護(hù)名錄的列入原則和標(biāo)準(zhǔn)，如蔣志剛提出“名錄在列入物種時(shí)，專家會(huì)根據(jù)物種的受威脅程度、經(jīng)濟(jì)生態(tài)價(jià)值和分布范圍等多個(gè)因素，將其確定為國家一級(jí)或二級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物”［10］；劉金等提出“結(jié)合種群大小、種群趨勢(shì)、受威脅程度、棲息地喪失和物種分布范圍變化等因素調(diào)整水鳥保護(hù)等級(jí)”［11］等。然而，名錄制度畢竟是一份技術(shù)規(guī)范，規(guī)范性、明確性、權(quán)威性及可操作性是其基本法律屬性，而列入標(biāo)準(zhǔn)無疑是名錄制度上述屬性得以現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化的必要保障。因此，名錄列入標(biāo)準(zhǔn)和等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)的缺失，一方面會(huì)使修訂工作無據(jù)可依，另一方面其所列物種權(quán)威性也會(huì)被極大削弱。

（3）修訂范圍難以滿足物種保護(hù)現(xiàn)實(shí)需要

毋庸置疑，此次物種名錄的調(diào)整是非常積極的，調(diào)整后的名錄共列入988種珍貴、瀕危野生動(dòng)物，比之前增加了一倍多。然而即便如此，目前仍有部分瀕危物種被排除在名錄制度外，包括背紋鼬、緬甸鼬獾、虎鼬等遠(yuǎn)比已列入名錄的貉、赤狐等犬科動(dòng)物稀有的野生動(dòng)物，以及關(guān)注度相對(duì)較低、現(xiàn)實(shí)生存狀況不容樂觀的中華鱉、東北鱉等魚鱉類物種［12］。據(jù)北京大學(xué)山水自然保護(hù)中心統(tǒng)計(jì)，在我國包括哺乳類、鳥類、兩棲類、爬行類在內(nèi)，被保護(hù)物種累計(jì)僅占總記錄哺乳類、鳥類以及兩棲和爬行類動(dòng)物物種數(shù)的62.71%，名錄之外仍有上千種珍貴、瀕危野生動(dòng)物尚未得到有效法律保護(hù)［13］，其中不乏一些旗艦物種和非明星但嚴(yán)重瀕危的物種。這些物種由于新發(fā)現(xiàn)或關(guān)注度相對(duì)較低、對(duì)其瀕危情況缺乏準(zhǔn)確判斷、種群現(xiàn)狀不明、沒有對(duì)其進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查研究、基本數(shù)據(jù)缺乏等原因，目前尚未列入保護(hù)名錄。

2.野生動(dòng)物保護(hù)名錄管理層面

法律制度本身就是一系列相互關(guān)聯(lián)的法律規(guī)則的整體構(gòu)架［14］。在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域，與名錄管理層面相關(guān)聯(lián)的制度規(guī)范有《野保法》下的相關(guān)名錄制度、保護(hù)名錄公眾參與制度及野生動(dòng)物棲息地制度等，這些制度存在的法律問題主要有：

（1）與《野保法》名錄制度關(guān)系不清

根據(jù)《野保法》第10條，我國野生動(dòng)物保護(hù)名錄是以系統(tǒng)性的制度形式呈現(xiàn)的，不僅包含本文所論述的保護(hù)名錄，還包括“三有名錄”①“三有名錄”指有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄。及地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄。不可否認(rèn)，這三份名錄在我國野生動(dòng)物保護(hù)事業(yè)中均扮演著重要角色，特別是地方保護(hù)名錄在一定程度上彌補(bǔ)了國家保護(hù)名錄的不足［15］。然而，我國現(xiàn)行《野保法》并沒有對(duì)這三份名錄的關(guān)系作出具體規(guī)定，只以原則性、概括性語言對(duì)地方名錄的收錄范圍進(jìn)行了界定，導(dǎo)致相關(guān)名錄關(guān)系不清。

此外，整個(gè)名錄制度體系在應(yīng)用中也再次暴露出相關(guān)名錄關(guān)系不清的弊端。一方面，根據(jù)立法規(guī)制，凡是已經(jīng)納入國家保護(hù)名錄的野生動(dòng)物就不能再列入地方保護(hù)名錄。然而，檢視多數(shù)省市已頒布的地方保護(hù)名錄可以發(fā)現(xiàn)，地方保護(hù)名錄中的物種有近九成同國家名錄相重疊［16］。另一方面，從已發(fā)布的“三有名錄”來看，其收錄的大多是國家保護(hù)名錄以外的物種［17］。然而，根據(jù)名錄制度下受保護(hù)物種的實(shí)際價(jià)值屬性，不論是國家保護(hù)名錄收錄的物種，還是納入地方保護(hù)名錄的物種，毫無疑問地均具備法律規(guī)定的重要生態(tài)、科學(xué)和社會(huì)價(jià)值，這對(duì)“三有名錄”存在的意義提出了現(xiàn)實(shí)層面的挑戰(zhàn)。

（2）公眾參與制度系統(tǒng)性缺失

公眾參與原則是貫穿于我國各項(xiàng)環(huán)保事業(yè)中的基本法律原則，是指生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源合理開發(fā)利用必須依靠社會(huì)公眾的廣泛參與，公眾有權(quán)參與解決生態(tài)問題的決策過程，也有權(quán)參與到環(huán)境管理實(shí)踐活動(dòng)中［18］。然而，檢視我國《野保法》可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國野生動(dòng)物保護(hù)呈現(xiàn)出明顯的行政主導(dǎo)性，其中部分采取專家輔助參與的管理模式，盡管2018年修訂的《野保法》總則中增加了鼓勵(lì)公眾參與的條款，但實(shí)踐中公眾參與仍主要表現(xiàn)為形式化和符號(hào)化的低度參與［19］。由于《野保法》在頂層設(shè)計(jì)方面對(duì)公眾參與重視程度不夠，具化到《野保法》下的名錄制度，公眾參與難以實(shí)現(xiàn)。具體而言：一方面，由于名錄制度在修訂程序、物種準(zhǔn)入及等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)等程序性事項(xiàng)上存在法律缺失，使得公眾在名錄制度修訂過程中的知情權(quán)、參與權(quán)及監(jiān)督權(quán)難以得到切實(shí)保障，導(dǎo)致調(diào)整后的名錄制度不能完全反映公眾意志。另一方面，由于當(dāng)前《野保法》未對(duì)公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)義務(wù)進(jìn)行具體明確的規(guī)定，使得名錄制度在管理與施行過程中公眾認(rèn)知度較差，遵守機(jī)制無法有效建構(gòu)，物種恢復(fù)計(jì)劃和恢復(fù)項(xiàng)目公眾參與積極性不高，最終影響名錄制度實(shí)際效用的發(fā)揮。

（3）野生動(dòng)物棲息地制度存在不足

全國科學(xué)技術(shù)名詞審定委員會(huì)將“野生動(dòng)物保護(hù)”認(rèn)定為以保護(hù)野生動(dòng)物及其生存環(huán)境為目的的保護(hù)和管理措施，既包含對(duì)野生動(dòng)物本身的保護(hù)，也將野生動(dòng)物棲息環(huán)境提升到與物種保護(hù)同等重要的位置［20］。這一定義一方面暴露出當(dāng)前物種受威脅的一個(gè)很大根源在于棲息地的破壞，另一方面表明棲息地是野生動(dòng)物賴以生存繁衍的物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)物種棲息環(huán)境的保護(hù)才是野生動(dòng)物保護(hù)的根本落腳點(diǎn)所在。因此，在當(dāng)前生物多樣性保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻的背景下，強(qiáng)調(diào)瀕危物種生存環(huán)境的保護(hù)與物種本身保護(hù)并重，是完善我國《野保法》的應(yīng)有之義［21］，也是名錄制度物種保護(hù)效用得以彰顯的重要制度構(gòu)建理念。當(dāng)前，這一制度的不足主要有：

其一，《野保法》對(duì)物種棲息地的保護(hù)多為原則性規(guī)定?！兑氨７ā返?～6條規(guī)定：“國家保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息地；任何組織和個(gè)人都有保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息地的義務(wù)。禁止違法獵捕野生動(dòng)物、破壞野生動(dòng)物棲息地?！钡?3條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目可能對(duì)相關(guān)自然保護(hù)區(qū)域產(chǎn)生影響的，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批部門在審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件時(shí)應(yīng)當(dāng)征求野生動(dòng)物保護(hù)主管部門意見?！钡?4條規(guī)定：“各級(jí)野生動(dòng)物保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)監(jiān)視、監(jiān)測(cè)環(huán)境對(duì)野生動(dòng)物的影響。由于環(huán)境影響對(duì)野生動(dòng)物造成危害時(shí)，野生動(dòng)物保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查處理?！币陨蠗l款有的規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏具體易操作的保護(hù)措施，不利于執(zhí)法部門具體工作的開展；有的缺乏直接有效的責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)破壞物種棲息地的行為管控不夠。

其二，野生動(dòng)物重要棲息地名錄①第一批國家重點(diǎn)保護(hù)水生野生動(dòng)物棲息地名錄于2017年發(fā)布，陸生物種棲息地名錄尚未面世。更新滯后?！兑氨７ā返?2條第1款規(guī)定：“國務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門，根據(jù)野生動(dòng)物及其棲息地狀況的調(diào)查、監(jiān)測(cè)和評(píng)估結(jié)果，確定并發(fā)布野生動(dòng)物重要棲息地名錄?！痹摋l款是野生動(dòng)物重要棲息地名錄設(shè)定的唯一法律依據(jù)，然而其并未對(duì)該名錄作出相應(yīng)制度安排，包括制定與發(fā)布主體、名錄更新時(shí)間、修訂標(biāo)準(zhǔn)等均無所依據(jù)；更重要的是作為名錄制度的配套制度設(shè)計(jì)，棲息地名錄與物種保護(hù)名錄的修訂并不同步，棲息地名錄更新呈現(xiàn)出嚴(yán)重滯后性，這對(duì)名錄中物種的保護(hù)和種群恢復(fù)無疑會(huì)產(chǎn)生不利影響。

3.野生動(dòng)物保護(hù)名錄適用層面

在野生動(dòng)物保護(hù)名錄適用層面，存在刑事司法保障力欠缺之局限，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

（1）名錄中物種的刑法保護(hù)缺乏系統(tǒng)性

刑法作為一國法律體系中最為嚴(yán)苛的規(guī)范，雖然能對(duì)侵害名錄內(nèi)物種的違法行為進(jìn)行刑事法律制裁，為野生動(dòng)物乃至生物多樣性保護(hù)提供最具威懾力的保障，但檢視名錄制度下物種刑法保護(hù)的現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)，我國刑法涉及的野生動(dòng)物保護(hù)有關(guān)犯罪主要包括非法獵捕、收購、運(yùn)輸和出售等直接危害或作用于野生動(dòng)物的犯罪行為，對(duì)濫食野生動(dòng)物及由此引發(fā)生物安全、公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的行為難以適用現(xiàn)有罪名予以合理規(guī)制。此外，由于刑法涉及對(duì)公民生死大權(quán)和私有財(cái)產(chǎn)的剝奪，其本身具有的謙抑性決定了其不可能對(duì)一切危害名錄保護(hù)物種的行為均予以制裁，因此諸如破壞野生動(dòng)物棲息地、非法食用野生動(dòng)物、為野生動(dòng)物交易提供條件或庇護(hù)等間接作用于野生動(dòng)物的違法犯罪行為難以通過刑法予以有效打擊與制裁。由此可見，我國刑法對(duì)侵害名錄制度下珍貴、瀕危物種的違法行為尚難以實(shí)現(xiàn)法律制裁的全覆蓋。

（2）司法實(shí)踐中輕刑化現(xiàn)象明顯

我國刑事立法之所以將涉及野生動(dòng)物的犯罪納入刑事打擊范圍，原因在于依靠刑法本身具有的強(qiáng)大威懾力從源頭制止相關(guān)犯罪行為。然而，縱觀近幾年我國野生動(dòng)物保護(hù)刑事司法實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，我國野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)犯罪在量刑方面越發(fā)呈現(xiàn)出輕刑化現(xiàn)象。一個(gè)典型案例就是：被告人賈某非法出售兩只國家二級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物獼猴，最終僅被判處有期徒刑一年六個(gè)月，緩刑二年，并處罰金人民幣一萬元②參見山東省德州市德城區(qū)人民法院（2019）魯1402刑初98號(hào)刑事判決書。。此種現(xiàn)象帶來的法律問題是：一方面，野生動(dòng)物犯罪刑事制裁的威懾力被嚴(yán)重削弱，刑法在遏制野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)犯罪方面的作用難以得到有效發(fā)揮；另一方面，當(dāng)犯罪的違法收益高于違法成本時(shí)，人們就會(huì)不再懼怕輕微的刑事處罰，不利于刑法對(duì)名錄內(nèi)物種保護(hù)工作的推進(jìn)。

四、完善野生動(dòng)物保護(hù)名錄制度之展望

1.完善野生動(dòng)物保護(hù)名錄修訂制度

（1）統(tǒng)一名錄修訂主體

當(dāng)前我國名錄制度在修訂主體上實(shí)行兩部門“雙向配合、共同上報(bào)”機(jī)制，其不足在于易導(dǎo)致名錄調(diào)整權(quán)力分散、修訂事項(xiàng)碎片化問題。在美國瀕危物種名錄制度中，其修訂主體具有單一性，即瀕危物種認(rèn)定權(quán)屬于內(nèi)政部。在我國《野保法》修訂中，建議整合有關(guān)部門名錄修訂方面的職權(quán)，建立由各部門聯(lián)合組建、國家瀕危物種科學(xué)委員會(huì)、動(dòng)物研究所等科研機(jī)構(gòu)專家參與的珍貴瀕危野生物種保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)名錄修訂調(diào)整工作，避免名錄調(diào)整過程中出現(xiàn)意見分歧較大及行動(dòng)不一致等問題。

（2）設(shè)立修訂法定程序與列入標(biāo)準(zhǔn)

其一，設(shè)立名錄修訂法定程序。名錄修訂是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其不僅涉及瀕危物種保護(hù)，還涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問題，因此在調(diào)整過程中嚴(yán)格論證、征求意見等程序保障必不可少。美國ESA在立法中明確規(guī)定，一個(gè)物種的列入需遵循嚴(yán)格的法定程序，包括物種列入程序的啟動(dòng)③名錄列入程序的啟動(dòng)途徑包括兩種：一種是通過申請(qǐng)程序列入，另一種是通過候選物種方案列入。、物種瀕危狀態(tài)評(píng)價(jià)、評(píng)定過程中將有關(guān)提議和決定等內(nèi)容公開、告知公眾并尋求獲取相關(guān)物種的生物學(xué)信息，以及依據(jù)公眾評(píng)議決定是否進(jìn)行修訂或增補(bǔ)等。為保證名錄修訂的時(shí)效性和靈活性，ESA還對(duì)主管部門答復(fù)公眾提議或評(píng)論的時(shí)限、物種從被提議列入名錄到作出最終決定的時(shí)限及理由進(jìn)行了明確的立法規(guī)定［22］。

我國雖然在名錄修訂實(shí)踐中形成了一定流程，如廣泛收集資源數(shù)據(jù)，對(duì)重點(diǎn)物種開展資源調(diào)查，組織專家學(xué)者進(jìn)行科學(xué)評(píng)估、研討、論證，公開征求意見和建議，上報(bào)批準(zhǔn)等，但始終未將上述修訂步驟以法律形式固化下來。因此，應(yīng)在《野保法》后續(xù)修法過程中或以部門規(guī)章形式對(duì)名錄修訂程序予以細(xì)化，以保障其科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范公開及高效有序。

其二，完善物種列入法律標(biāo)準(zhǔn)。名錄修訂標(biāo)準(zhǔn)包括名錄列入標(biāo)準(zhǔn)、物種等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)和物種刪除標(biāo)準(zhǔn)等，是物種進(jìn)出名錄的基本規(guī)則。標(biāo)準(zhǔn)缺失不僅會(huì)影響名錄制度本身的權(quán)威性、規(guī)范性，還會(huì)給名錄修訂及后續(xù)管理工作帶來一定障礙?？蓞⒖济绹⒎ㄖ械谋Ｗo(hù)物種列入標(biāo)準(zhǔn)或IUCN瀕危物種紅色名錄標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國野生動(dòng)物保護(hù)和名錄修訂實(shí)踐，將收錄標(biāo)準(zhǔn)以法律形式固定下來。具體來講，有專家認(rèn)為目前我國以下三類野生動(dòng)物應(yīng)納入名錄：一是數(shù)量非常稀少，不足一兩千只，需要立即進(jìn)行保護(hù)的；二是分布區(qū)特別狹小的；三是雖然種群數(shù)量多但下降速度非?？斓摹Ｓ袑W(xué)者認(rèn)為，可將IUCN所依據(jù)的瀕危等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)①IUCN瀕危物種等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)物種種群大小、成熟個(gè)體數(shù)量、種群動(dòng)態(tài)、分布范圍及變化等客觀指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估。應(yīng)用到我國列入標(biāo)準(zhǔn)中；有學(xué)者提出，應(yīng)結(jié)合物種分布區(qū)、生活史、生態(tài)功能、人為干擾和特殊利用價(jià)值等因素評(píng)估其受威脅狀況［23］，以此作為列入標(biāo)準(zhǔn)。

（3）設(shè)立“候選物種”名單

對(duì)于一些旗艦物種、非明星但嚴(yán)重瀕危物種，由于數(shù)據(jù)缺乏或?qū)ζ錇l危狀況缺乏準(zhǔn)確判斷等原因，導(dǎo)致目前名錄收錄不完整的問題，建議借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，加大對(duì)尚未列入名錄保護(hù)范圍野生物種的保護(hù)力度。美國對(duì)列入瀕危名錄之外的物種創(chuàng)設(shè)了一種“候選物種”保護(hù)制度。根據(jù)ESA規(guī)定，候選物種指“本應(yīng)被提名列入瀕危名錄，且認(rèn)定這些物種的列入也有正當(dāng)理由，但受其他物種先于列入影響而被推遲列入的物種，即那些待列入物種”。我國可以探索建立適合國情的“候選物種”保護(hù)制度，加大對(duì)尚未納入名錄保護(hù)范圍但可能引發(fā)公共衛(wèi)生事件和區(qū)域生態(tài)失衡事件的野生動(dòng)物及新發(fā)現(xiàn)物種、旗艦物種的保護(hù)力度。一方面，可對(duì)名錄制度起到補(bǔ)充作用，在名錄修訂時(shí)優(yōu)先考慮列入此類物種；另一方面，能降低此類物種種群數(shù)量進(jìn)一步減少的風(fēng)險(xiǎn)和恢復(fù)這些物種的未來成本。

2.優(yōu)化野生動(dòng)物保護(hù)名錄管理機(jī)制

（1）厘清野生動(dòng)物保護(hù)名錄與相關(guān)名錄的法律關(guān)系

保護(hù)名錄是“珍貴、瀕危野生動(dòng)物”概念的技術(shù)化表達(dá)，構(gòu)成我國《野保法》實(shí)施的基礎(chǔ)，同時(shí)也是法律實(shí)施過程中判定合法行為與違法行為的重要依據(jù)［24］。對(duì)于我國《野保法》立法之初并未對(duì)三份法定保護(hù)名錄的內(nèi)涵和外延進(jìn)行明確界定引發(fā)的法律問題，筆者認(rèn)為：一方面，需要在《野保法》修法時(shí)在立法層面予以回應(yīng)，綜合考慮、科學(xué)研判、適當(dāng)調(diào)整三份名錄的法律關(guān)系。根據(jù)陸生野生動(dòng)物本身具有相似屬性的特點(diǎn)，加之“三有名錄”在管理實(shí)踐中存在諸多問題，建議在立法中取消“三有名錄”，將其調(diào)整合并到國家保護(hù)名錄和地方保護(hù)名錄中，從而形成中央和地方兩級(jí)名錄管理體制。另一方面，在動(dòng)態(tài)調(diào)整國家重點(diǎn)保護(hù)名錄制度的同時(shí)，需要在《野保法》中明確規(guī)定地方名錄的修訂周期、收錄范圍及運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，在從野生動(dòng)物保護(hù)基本法角度厘清國家名錄和地方名錄關(guān)系的同時(shí)，做好二者的銜接工作，保障地方名錄制度科學(xué)、規(guī)范、有效，真正發(fā)揮其補(bǔ)充作用和保護(hù)地方生物多樣性作用。

（2）建立健全野生動(dòng)物保護(hù)名錄公眾參與機(jī)制

通過法律保護(hù)瀕危野生動(dòng)物，不僅涉及具體制度建設(shè)，也關(guān)乎公眾的認(rèn)識(shí)和觀念，因?yàn)楹笳卟粌H限定了制度建設(shè)的方向和范圍，也在相當(dāng)程度上決定了制度的實(shí)際效用［25］。為此，在名錄制度管理過程中，要構(gòu)建起公眾參與機(jī)制，發(fā)揮自然愛好者等社會(huì)人士在填補(bǔ)中國瀕危物種分布等基礎(chǔ)信息空白方面的作用，推動(dòng)社會(huì)公眾了解名錄、認(rèn)識(shí)名錄、遵守名錄制度，讓全社會(huì)自覺主動(dòng)參與到珍貴、瀕危野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)踐中。一方面，有關(guān)部門要做好名錄制度調(diào)整后的宣傳工作，包括名錄修訂時(shí)物種彩色照片的附錄、物種俗名的列舉，以方便社會(huì)公眾對(duì)物種保護(hù)的宣傳教育和對(duì)違法行為的監(jiān)督［26］；發(fā)揮媒體平臺(tái)和社區(qū)在名錄制度宣傳方面的作用，如在線發(fā)起“電商無野”的倡議，促成穿山甲等國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物非法商品下架等；建立健全名錄制度下野生動(dòng)物保護(hù)有關(guān)犯罪有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制，發(fā)揮公眾在打擊野生動(dòng)物保護(hù)有關(guān)犯罪中的積極作用等［27］。另一方面，保障并發(fā)揮好公眾在名錄調(diào)整后物種恢復(fù)計(jì)劃制定、具體恢復(fù)項(xiàng)目實(shí)施等活動(dòng)中的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)及評(píng)論權(quán)，為名錄制度下物種保護(hù)與恢復(fù)凝聚社會(huì)智慧與共識(shí)。

（3）完善野生動(dòng)物棲息地制度

在加強(qiáng)名錄中物種保護(hù)的同時(shí)，可借鑒ESA在“名錄下物種棲息地設(shè)定”方面的經(jīng)驗(yàn)，把物種棲息地保護(hù)提升到與野生動(dòng)物保護(hù)同樣重要的位置，即以野生動(dòng)物保護(hù)的系統(tǒng)性理論為指導(dǎo)，統(tǒng)籌物種本身與自然棲息地保護(hù)，防止在頂層設(shè)計(jì)時(shí)將珍貴、瀕危野生動(dòng)物及其棲息環(huán)境進(jìn)行人為割裂［28］。在我國，自然保護(hù)區(qū)是生物多樣性保護(hù)、野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)及防止物種滅絕的重要方式［29］，國家公園體制改革也為瀕危野生動(dòng)物棲息地保護(hù)提供了契機(jī)。針對(duì)現(xiàn)有野生動(dòng)物重要棲息地名錄更新滯后性及物種棲息地與自然保護(hù)區(qū)、國家公園在區(qū)域上存在一定交叉等問題，建議取消野生動(dòng)物重要棲息地名錄，將其統(tǒng)一納入自然保護(hù)區(qū)體系，防止名錄制度下物種棲息地重復(fù)建設(shè)等問題。

3.強(qiáng)化野生動(dòng)物保護(hù)名錄制度的司法保障

刑事司法實(shí)踐表明，名錄制度下珍貴、瀕危物種的刑法保護(hù)存在一定缺陷，不能對(duì)危害野生動(dòng)物的有關(guān)行為進(jìn)行全面有效的法律規(guī)制，因此僅靠刑事立法難以為我國珍貴、瀕危物種提供終極保障。為此，需積極探索名錄制度下的野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟制度，從民事公益訴訟與行政公益訴訟兩方面對(duì)名錄制度的刑事司法適用進(jìn)行法律補(bǔ)強(qiáng)。一方面，這能夠發(fā)揮公益訴訟的司法兜底作用，彌補(bǔ)野生動(dòng)物刑法保護(hù)的不足；另一方面，可以形成名錄制度下野生動(dòng)物保護(hù)的司法合力，推動(dòng)環(huán)境司法專門化。野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟的價(jià)值主要體現(xiàn)在兩方面：

（1）彌補(bǔ)名錄制度下野生動(dòng)物刑法保護(hù)的不足

一是保護(hù)對(duì)象范圍變大。保護(hù)名錄是《刑法》第341條規(guī)定的“危害野生動(dòng)物罪”成立的重要法律依據(jù)之一，即刑法保護(hù)范圍僅限于名錄制度下數(shù)量有限的珍貴、瀕危物種，而重點(diǎn)保護(hù)范圍之外的野生動(dòng)物種群，如“三有名錄”物種等均不在刑法保護(hù)范圍內(nèi)。野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟能對(duì)尚未納入名錄的物種實(shí)現(xiàn)全面保護(hù)，同時(shí)保證全國人大常委會(huì)“禁食令”的貫徹與實(shí)施。

二是規(guī)制行為覆蓋面變廣。如上文分析，我國刑法僅對(duì)非法獵捕、收購、運(yùn)輸和出售等直接危害或作用于野生動(dòng)物的犯罪行為予以規(guī)制，其打擊面較窄。通過名錄制度下的野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟，可將侵害野生動(dòng)物棲息地、食用野生動(dòng)物、破壞野生動(dòng)物遷徙活動(dòng)等與野生動(dòng)物保護(hù)要求相悖的違法行為納入司法調(diào)整范圍，如海南省“買賣穿山甲環(huán)境侵權(quán)民事公益訴訟案”①參見海南省第一中級(jí)人民法院（2020）瓊96民初557號(hào)判決書。，即對(duì)規(guī)制行為擴(kuò)張后的司法關(guān)注。

（2）具有瀕危野生動(dòng)物保護(hù)的預(yù)防性功能

名錄制度下物種刑法保護(hù)雖然對(duì)侵犯珍貴、瀕危物種的犯罪行為有一定威懾力，但其往往側(cè)重于危害行為發(fā)生后的事后懲罰。而保護(hù)名錄中的物種之所以珍貴，原因就在于其具有稀有或?yàn)l危屬性，一旦因?yàn)槲：π袨閷?dǎo)致其滅絕則不可逆轉(zhuǎn)，因此需要樹立風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，從源頭上對(duì)危害野生動(dòng)物及其棲息地的行為進(jìn)行事先預(yù)防，避免救濟(jì)不及時(shí)而使其走向滅絕。因此，相對(duì)刑法側(cè)重的物種遭到破壞后的事后救濟(jì)，名錄制度下野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟具有瀕危物種保護(hù)亟需的“前瞻性保護(hù)”功能。如云南省“綠孔雀棲息地保護(hù)公益訴訟案”，即野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟預(yù)防性功能的典型體現(xiàn)。

五、結(jié) 語

作為我國《野保法》的配套性規(guī)范和我國野生動(dòng)物保護(hù)的核心內(nèi)容，野生動(dòng)物保護(hù)名錄制度具有內(nèi)在的體系結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，是以制度范式對(duì)《野保法》調(diào)整范圍內(nèi)珍貴、瀕危野生動(dòng)物保護(hù)所作的法律確認(rèn)，能為野生動(dòng)物保護(hù)提供有效制度保障，其落腳點(diǎn)在于拯救瀕危物種，緩解當(dāng)前生物多樣性喪失的嚴(yán)峻形勢(shì)，推動(dòng)我國野生動(dòng)物保護(hù)現(xiàn)代化。從制度層面對(duì)我國珍貴、瀕危物種整體生存發(fā)展?fàn)顩r堪憂的現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行積極回應(yīng)，對(duì)于瀕危物種而言不僅僅是一種“名分”，而且意味著生機(jī)，更是習(xí)近平法治思想指引下建設(shè)生態(tài)文明法治體系、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義［30］。