徐以祥,劉繼琛

一、問題的提出:碳達(dá)峰碳中和法律制度的缺位

氣候變化的應(yīng)對(duì)一直是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。在 《巴黎協(xié)定》的框架下,我國(guó)于2015年首次提交了 《強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)——中國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)》,確定了二氧化碳排放2030年左右達(dá)到峰值并爭(zhēng)取盡早達(dá)峰的目標(biāo)。2020年9月,習(xí)近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上鄭重宣布:“中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力爭(zhēng)2030年前達(dá)到峰值,努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和?！逼惹械默F(xiàn)實(shí)需求,亟需相關(guān)的環(huán)境法律規(guī)范做出有效回應(yīng)。同時(shí),實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷積累和相關(guān)學(xué)科研究成果的日漸成熟,也為溫室氣體控制等氣候變化減緩行動(dòng)的法治化、制度化和規(guī)范化提供了可能。本文將首先厘清作為法律概念的 “碳達(dá)峰”“碳中和”等詞語(yǔ)的應(yīng)然內(nèi)涵,檢視相關(guān)法律制度的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)。以之為基礎(chǔ),文章將站在法律制度構(gòu)建的視角對(duì)溫室氣體控制的多學(xué)科經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理和總結(jié),以探明實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)所需的法治供給,從而得出我國(guó)碳達(dá)峰碳中和法律制度的規(guī)制目標(biāo)和規(guī)制路徑,進(jìn)而為相關(guān)法律制度的完善提供建議。

(一)碳達(dá)峰碳中和法律含義的厘清

在環(huán)境法律和環(huán)境法學(xué)研究的語(yǔ)境中,“碳達(dá)峰”的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是 “人類活動(dòng)直接或間接排放的溫室氣體的二氧化碳當(dāng)量減去人類活動(dòng)吸收的溫室氣體的二氧化碳當(dāng)量的值達(dá)到最大”;“碳中和”一詞的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是指這一值為零,乃至為負(fù)數(shù)。其中,“二氧化碳排放當(dāng)量”是指 “在特定時(shí)間范圍內(nèi),作為溫室氣體 (GHG)或者溫室氣體混合體的排放量,能夠產(chǎn)生同樣綜合輻射強(qiáng)迫的二氧化碳排放量”①IPCC,2014:Climate Change 2014:Synthesis Report.Contribution of Working Groups I,II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change[Core Writing Team,R.K.Pachauri and L.A.Meyer(eds.)].IPCC,Geneva,Switzerland,P151。。采取這一定義方式的原因在于,只有對(duì)所有溫室氣體的排放實(shí)行綜合性、整體性的控制,才能最終實(shí)現(xiàn)減緩氣候變化的目標(biāo)。

其次,“碳達(dá)峰碳中和”所指的 “溫室氣體”的內(nèi)涵,與 “溫室氣體”作為自然科學(xué)概念的內(nèi)涵也不一致。在國(guó)際上,“溫室氣體”較為權(quán)威且得到廣泛承認(rèn)和使用的自然科學(xué)定義可以參見《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》。該公約第一條第五款將 “溫室氣體”定義為,“大氣中那些吸收和重新放出紅外輻射的自然的和人為的氣態(tài)成分”②聯(lián)合國(guó), 《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》,網(wǎng)址:https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-AC.237-18(PARTII)-ADD.1.shtml,最后訪問日期2022年4月19日。。采用類似定義方式的還有政府間氣候變化委員會(huì)(IPCC)。在其在發(fā)布的 《氣候變化2007綜合報(bào)告》中,IPCC將 “溫室氣體 (Green House Gas)”定義為,“大氣中人為的或自然的特定氣態(tài)成分,其可以吸收和發(fā)射來自地表、大氣和云層的熱紅外輻射光譜范圍內(nèi)的輻射”③IPCC,2007:Climate Change 2007:Synthesis Report.Contribution of Working Groups I,II and III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change[Core Writing Team,Pachauri,R.K and Reisinger,A.(eds.)].IPCC,Geneva,Switzerland,P104。。在這一定義方式下,溫室氣體的外延十分廣泛。其中有很多氣體的生成不受人類活動(dòng)影響,如動(dòng)植物呼吸作用產(chǎn)生的二氧化碳和水蒸氣。故自然科學(xué)中的溫室氣體概念并不能直接作為法律概念使用。法律概念畢竟不是法律所調(diào)整的事件或行為的特有屬性本身,而是對(duì)法律所調(diào)整的事件或行為的特有屬性的反映;并且這種反映不是一種簡(jiǎn)單的反映,而是立法者根據(jù)立法意旨和一定的價(jià)值取向,通過規(guī)范形式對(duì)法律所調(diào)整的對(duì)象做出的具有權(quán)威性的規(guī)定[1]。因而作為法律概念的 “溫室氣體”的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)被界定為,“人類活動(dòng)能夠顯著影響其在全球大氣中含量的,能夠直接或間接增加大氣對(duì)熱輻射的吸收從而產(chǎn)生溫室效應(yīng)的氣體”。在此概念內(nèi)涵之下,當(dāng)前溫室氣體法律概念的外延應(yīng)當(dāng)包括二氧化碳 (CO2)、一氧化碳 (CO)、甲烷 (CH4)、一氧化氮 (NO)、氧化亞氮 (N2O)、臭氧 (O3)、六氟化硫 (SF6)、氫氟烴 (HFC)和全氟化碳 (PFC)。隨著人類科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展,溫室氣體法律概念的外延也應(yīng)處于不斷的變動(dòng)之中。

最后,從法律體系構(gòu)成的角度來看,以溫室氣體控制為核心的碳達(dá)峰碳中和法律制度是氣候變化法律規(guī)范的重要組成部分。氣候變化應(yīng)對(duì)法的基本架構(gòu)可以形象地稱之為 “一體兩翼”[2]?！耙惑w”是指氣候變化應(yīng)對(duì)綜合立法 (或稱為氣候變化應(yīng)對(duì)基本法),主要確立應(yīng)對(duì)氣候變化的基本法律原則和基本法律制度;“兩翼”,一是減緩性立法,二是適應(yīng)性立法。除了溫室氣體控制相關(guān)的法律規(guī)范,氣候變化減緩法的規(guī)制范圍還包括其他有利于氣候變化減緩的行動(dòng),如可能具備可行性的太陽(yáng)輻射管理。為 “2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰,2060年實(shí)現(xiàn)碳中和”這一具體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供法治保障,是我國(guó)對(duì)氣候變化法律規(guī)范提出的最為緊迫、最為重要的要求。在這一客觀現(xiàn)實(shí)背景下,有必要重新對(duì)我國(guó)溫室氣體控制的法律規(guī)范進(jìn)行檢視和反思,判斷其是否能為碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供充分的法治保障。

(二)碳達(dá)峰碳中和法律制度的缺位

長(zhǎng)久以來,我國(guó)一直將溫室氣體控制和氣候變化減緩作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略之一。但基于自身國(guó)情和發(fā)展階段等原因,我國(guó)溫室氣體控制的具體行動(dòng)主要是通過各類各級(jí)政府規(guī)劃、個(gè)別行業(yè)減排和地方試點(diǎn)的形式展開。與之對(duì)應(yīng),我國(guó)也尚未形成成熟的氣候變化法律體系,碳達(dá)峰碳中和法律規(guī)范的制度性困境表現(xiàn)為法律規(guī)范在形式和實(shí)質(zhì)上的分散化、碎片化。

我國(guó)尚無氣候變化的專門立法,溫室氣體控制相關(guān)的法律規(guī)范散見于各層級(jí)、各部門的法律規(guī)范中。在直接的排放限制方面,《大氣污染防治法》并未將所有類型的溫室氣體納入大氣污染物的范疇,其僅規(guī)定實(shí)施大氣污染物和溫室氣體的協(xié)同控制。在溫室氣體的控制和吸收方面,森林和草原等能夠吸收溫室氣體的自然生態(tài)系統(tǒng)通過 《森林法》《草原法》等相關(guān)法律得到保護(hù)。在改善能源結(jié)構(gòu)、提升能源效率方面,相關(guān)的法律規(guī)范廣泛存在于 《礦產(chǎn)資源法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等法律規(guī)范中。在形式上呈現(xiàn)出分散式立法的同時(shí),上述相關(guān)法律規(guī)范在實(shí)質(zhì)上也未能充分落實(shí)氣候變化應(yīng)對(duì)的價(jià)值訴求和規(guī)制目標(biāo)。分散化、碎片化的法律規(guī)范導(dǎo)致多種制度各自為戰(zhàn)、難以形成氣候變化減緩的系統(tǒng)性合力,降低了法律實(shí)施的效益,徒增社會(huì)治理成本。在共同立法目的和協(xié)調(diào)機(jī)制缺位的情況下,“九龍治水”等制度相互沖突的現(xiàn)象極有可能再次出現(xiàn)。

碳達(dá)峰碳中和相關(guān)法律規(guī)范的制度性困境表明,現(xiàn)行的法律規(guī)范和法學(xué)研究已落后于社會(huì)實(shí)踐和相關(guān)學(xué)科的研究進(jìn)展。在 “碳達(dá)峰碳中和”目標(biāo)已經(jīng)確定的前提下,法律制度完善的首要任務(wù)是厘清法的規(guī)制客體、規(guī)制工具及其制度形式這一系列基礎(chǔ)性要素。只有在此基礎(chǔ)之上,才有可能進(jìn)行法律責(zé)任等制度的構(gòu)建,以及具體的立法、修法工作。

(三)碳達(dá)峰碳中和法律制度體系的構(gòu)建邏輯

碳達(dá)峰碳中和法律制度體系的構(gòu)建,首先需要回答 “碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要什么樣的法律,以什么樣的方式介入社會(huì)現(xiàn)實(shí)”。這一問題是環(huán)境法律規(guī)范和環(huán)境法學(xué)研究問題導(dǎo)向特征和對(duì)策性特征的具體體現(xiàn)。環(huán)境法自其出生就帶著強(qiáng)烈的對(duì)策性[3]。法學(xué)研究的目的不包括探知?dú)夂蜃兓梢虻奈锢硪?guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律。因而只有在氣候變化相關(guān)自然科學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等社會(huì)學(xué)的既有成熟研究成果中,才能提煉得出碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)對(duì)法律制度供給的真實(shí)需求。在此基礎(chǔ)上,才能發(fā)現(xiàn)諸多溫室氣體控制措施對(duì)既有法律價(jià)值、法律關(guān)系的影響,并進(jìn)一步分析得出碳達(dá)峰碳中和法律制度規(guī)范的應(yīng)然內(nèi)容。

其次,碳達(dá)峰碳中和法律制度體系的構(gòu)建,更是一個(gè)法律系統(tǒng)內(nèi)部調(diào)整以適應(yīng)客觀社會(huì)需求的過程。這就意味著還要關(guān)注法系統(tǒng)內(nèi)部在價(jià)值體系和制度體系上的協(xié)調(diào)和融貫。具體而言,應(yīng)厘清現(xiàn)有污染防治、自然資源保護(hù)和相關(guān)財(cái)稅等法律制度在溫室氣體控制中的應(yīng)然作用和制度邊界。對(duì)于傳統(tǒng)法律制度無法發(fā)揮作用的社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求,要繼續(xù)探索新制度的應(yīng)然形式。

最后,碳達(dá)峰碳中和法律制度體系必然是一個(gè)橫跨多個(gè)部門法的綜合性法律制度體系,其構(gòu)建尤為要注重不同法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)和銜接。

二、碳達(dá)峰碳中和法律制度的規(guī)制目標(biāo)與規(guī)制路徑

通過梳理氣候變化減緩的相關(guān)學(xué)科經(jīng)驗(yàn),可以發(fā)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和法律制度應(yīng)當(dāng)具備溫室氣體源控制和溫室氣體匯增長(zhǎng)的規(guī)制目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)溫室氣體源控制,碳達(dá)峰碳中和法律制度應(yīng)建立溫室氣體減排、溫室氣體庫(kù)保護(hù)和溫室氣體替代的規(guī)制路徑;為了實(shí)現(xiàn)溫室氣體匯增長(zhǎng),碳達(dá)峰碳中和法律制度應(yīng)當(dāng)建立溫室氣體封存和循環(huán)的規(guī)制路徑。

(一)碳達(dá)峰碳中和法律制度的規(guī)制目標(biāo)

1.溫室氣體源控制?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第一條將溫室氣體 “源”定義為 “向大氣排放溫室氣體、氣溶膠或溫室氣體前體的任何過程或活動(dòng)”。大氣溫室氣體的源有自然源和人為源之分,后者是人為活動(dòng)引起的。人為源增加被認(rèn)為是目前大氣溫室氣體濃度逐漸上升的主要因素[4]。溫室氣體的自然源主要是指以各類形式存在的天然碳庫(kù),如通過生物或非生物物理化學(xué)過程產(chǎn)生溫室氣體的陸地生物圈和海洋。溫室氣體的人工源在三次產(chǎn)業(yè)中均有廣泛分布。除卻人們熟知的采礦、電力、熱力、燃?xì)獾鹊诙a(chǎn)業(yè)中存在大量的溫室氣體源,第一產(chǎn)業(yè)中的農(nóng)業(yè)和牧業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)中的交通運(yùn)輸、垃圾處理等行業(yè)同樣存在大量的溫室氣體源[5]。為了實(shí)現(xiàn)有效的氣候變化減緩,人類不僅要控制溫室氣體的人工源,也應(yīng)在經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行的條件下主動(dòng)控制溫室氣體的自然源。

2.溫室氣體匯增長(zhǎng)。《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》將 “匯”定義為,“從大氣中清除溫室氣體、氣溶膠或溫室氣體前體的任何過程、活動(dòng)或機(jī)制”。相比于對(duì)溫室氣體源的控制和庫(kù)的保護(hù),通過各類工程吸收、封存溫室氣體,增長(zhǎng)溫室氣體匯是更為積極主動(dòng)的氣候變化減緩措施。

溫室氣體匯的影響主要在于其帶來了新的利益種類和利益關(guān)系,而這一新的利益及其利益關(guān)系急需社會(huì)和法律的認(rèn)可。首先,對(duì)溫室氣體匯所帶來氣候利益的確認(rèn)是實(shí)證性分析和規(guī)范性評(píng)價(jià)兼具的過程,而這一過程需要權(quán)責(zé)清晰的法律程序規(guī)范才能保證其正常運(yùn)行。其次,在促進(jìn)溫室氣體匯增長(zhǎng)的過程中,法律規(guī)范需要對(duì)不同利益間的沖突和糾紛進(jìn)行協(xié)調(diào)。IPCC在其 《氣候變化2014綜合報(bào)告》中指出,“大部分的陸地二氧化碳消除技術(shù) (CDR)必然會(huì)涉及對(duì)土地的競(jìng)爭(zhēng)需求,以及可能會(huì)引起局地和區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)”。例如,植樹造林在增長(zhǎng)氣候利益的同時(shí)也會(huì)減損耕種能夠帶來的經(jīng)濟(jì)利益。法律制度的建設(shè)應(yīng)當(dāng)注意到此類利益沖突,并為之配置有效的利益平衡和沖突解決機(jī)制。

(二)碳達(dá)峰碳中和法律制度的規(guī)制路徑

1.溫室氣體庫(kù)保護(hù)。溫室氣體庫(kù)的保護(hù)主要是強(qiáng)調(diào)對(duì)溫室氣體自然源的控制。《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》將 “溫室氣體庫(kù)”定義為,“氣候系統(tǒng)內(nèi)存儲(chǔ)溫室氣體或其前體的一個(gè)或多個(gè)組成部分”。碳庫(kù)是溫室氣體自然庫(kù)的主要組成部分,其包含了二氧化碳、甲烷、一氧化碳等溫室氣體。地球上主要有四大碳庫(kù),即大氣碳庫(kù)、海洋碳庫(kù)、陸地生態(tài)系統(tǒng)碳庫(kù)和巖石圈碳庫(kù)。陸地生態(tài)系統(tǒng)碳庫(kù)主要由植被和土壤兩個(gè)分碳庫(kù)組成,內(nèi)部組成和各種反饋機(jī)制最為復(fù)雜,是受人類活動(dòng)影響最大的碳庫(kù)[6]。森林、草原、農(nóng)田、濕地、凍土等生態(tài)系統(tǒng)均是陸地上的重要碳庫(kù)。在城市中,除卻水域、土壤和植被,人類和動(dòng)物、城市建筑物、家具和圖書館也是碳庫(kù)的組成部分[7]。溫室氣體庫(kù)的保護(hù)主要是為了對(duì)溫室氣體的自然源進(jìn)行主動(dòng)的控制,盡量避免山火、濕地破壞、凍土解凍等釋放溫室氣體事件的發(fā)生。

2.溫室氣體減排。溫室氣體減排的主要目的是控制溫室氣體的人為源。根據(jù)管制的作用力及其發(fā)生機(jī)制可以把管制工具分為命令控制型管制手段 (即基于國(guó)家的管制手段)、基于市場(chǎng)的管制手段和基于社會(huì)的管制手段。命令控制型的管制手段以國(guó)家的強(qiáng)制性權(quán)力為基礎(chǔ),推動(dòng)公共政策的發(fā)展,屬于國(guó)家管制手段?；谑袌?chǎng)的管制手段,是指國(guó)家通過溫室氣體排放權(quán)交易、碳稅、補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)刺激手段影響市場(chǎng)主體的行為選擇,市場(chǎng)機(jī)制在溫室氣體減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程中發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用?；谏鐣?huì)的管制手段,是指國(guó)家通過信息披露、公眾參與、減排自愿協(xié)議等措施發(fā)揮社會(huì)主體在溫室氣體減排中的作用。

3.溫室氣體替代。溫室氣體替代是指,不斷以溫室氣體排放率更低的生產(chǎn)生活方式替代既有的生產(chǎn)生活方式。溫室氣體的減排、封存和循環(huán)都無法從根本上緩解人類不斷增長(zhǎng)的能源需求和溫室氣體排放控制間的矛盾。只有通過不斷的技術(shù)創(chuàng)新,才能削減同等能源消耗量下的溫室氣體排放量,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)真正意義上的可持續(xù)發(fā)展。

在更深層次上,溫室氣體替代背后的主旨精神,是對(duì)消費(fèi)主義的反思和對(duì)生態(tài)文明的提倡,其真正體現(xiàn)了對(duì)人本身的關(guān)懷。在計(jì)算污染控制的社會(huì)成本和收益時(shí),經(jīng)濟(jì)學(xué)家就已經(jīng)敏銳地認(rèn)識(shí)到成本收益分析方法并不一定能夠真正提升福利,因?yàn)楦嗟南M(fèi)并不一定帶來更多的幸福[8](P226－238),在氣候變化應(yīng)對(duì)中亦是如此。因而溫室氣體替代更要求整個(gè)社會(huì)從各個(gè)層面樹立高效、節(jié)約的生產(chǎn)生活觀念。

4.溫室氣體封存。溫室氣體封存是實(shí)現(xiàn)溫室氣體庫(kù)保護(hù)和匯增長(zhǎng)的重要工具。作為碳達(dá)峰碳中和法律規(guī)制路徑的溫室氣體封存主要是指,人類通過技術(shù)設(shè)施主動(dòng)將大自然中和人類生產(chǎn)生活過程中產(chǎn)生的溫室氣體進(jìn)行捕獲與封存。如碳捕獲與封存技術(shù) (Carbon Capture and Storage,簡(jiǎn)稱CCS),即將二氧化碳從工業(yè)源和與能源相關(guān)的源中分離,輸送到封存地并與大氣長(zhǎng)期隔離的過程。基于CCS的可保障性、經(jīng)濟(jì)性及其與其他替代能源發(fā)展的相容性等特征,CCS技術(shù)已經(jīng)廣受重視并已被包括IEA在內(nèi)的主要能源研究機(jī)構(gòu)及主要國(guó)家和地區(qū)視為未來主要的碳減排技術(shù)[9](P32－46)。

5.溫室氣體循環(huán)。溫室氣體循環(huán)原本是一個(gè)自然科學(xué)術(shù)語(yǔ)。以含碳元素的溫室氣體為例,IPCC在其 《氣候變化2014綜合報(bào)告》中將碳循環(huán) (Carbon Cycle)定義為,碳 (以各種形式,如像二氧化碳 (CO2))流經(jīng)大氣、海洋、陸地和海洋生物圈以及巖石圈的過程。氣候變化原因的表現(xiàn)形式之一即是人類活動(dòng)對(duì)該循環(huán)系統(tǒng)內(nèi)特定環(huán)節(jié)的加速或阻礙。作為碳達(dá)峰碳中和法律制度規(guī)制路徑的溫室氣體循環(huán),具體是指盡量避免人類活動(dòng)對(duì)自然活動(dòng)中溫室氣體循環(huán)的不當(dāng)干預(yù),并通過人工的方式加速自然大氣循環(huán)中溫室氣體向其他物質(zhì)形態(tài)轉(zhuǎn)化、減緩其他物質(zhì)向溫室氣體轉(zhuǎn)化。與溫室氣體封存相比,溫室氣體循環(huán)更強(qiáng)調(diào)依賴自然生態(tài)系統(tǒng)吸收大氣中的溫室氣體。

三、碳達(dá)峰碳中和法律制度的內(nèi)容構(gòu)成

法律制度的規(guī)制目標(biāo)和路徑,是碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)為環(huán)境法律提出的現(xiàn)實(shí)需求,亦是相關(guān)學(xué)科為法律制度構(gòu)建提供的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上,結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家治理框架與法律制度樣態(tài),可以提煉得出碳達(dá)峰碳中和法律制度的應(yīng)然內(nèi)容架構(gòu)。完整協(xié)調(diào)的碳達(dá)峰碳中和法律制度應(yīng)包括起主導(dǎo)作用的氣候變化減緩規(guī)劃制度、以庫(kù)保護(hù)實(shí)現(xiàn)源控制的溫室氣體庫(kù)管理制度、以減排實(shí)現(xiàn)源控制的溫室氣體排放控制制度、以替代實(shí)現(xiàn)源控制的低碳發(fā)展促進(jìn)制度、以封存和循環(huán)實(shí)現(xiàn)匯增長(zhǎng)的碳匯制度。

(一)氣候變化減緩的規(guī)劃制度

在我國(guó),政府主導(dǎo)制定的各級(jí)各類規(guī)劃對(duì)社會(huì)的運(yùn)行具有廣泛且深刻的影響。可以說,規(guī)劃深刻影響了特定地域、特定行業(yè)的發(fā)展方向,對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有著相當(dāng)強(qiáng)的調(diào)控能力。在此背景下,碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不可避免地需要規(guī)劃法律制度的支持。

從國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景來看,構(gòu)建氣候變化減緩規(guī)劃制度的首要原則,是科學(xué)定位政府在氣候變化減緩中所應(yīng)扮演的角色。雖然在具體的問題上仍有爭(zhēng)議,但我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界一般均認(rèn)為,我國(guó)自改革開放能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的重要原因之一,是政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演了積極的 “幫助之手”和 “建設(shè)型政府”的角色。在特定財(cái)稅體制和官員激勵(lì)機(jī)制等一系列政策機(jī)制的作用下,地方政府以極大的熱情投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資和各類經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)之中[10]。但這一以 “經(jīng)濟(jì)發(fā)展”為單一目標(biāo)的政府角色直接導(dǎo)致了粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,造成了包括溫室氣體過度排放在內(nèi)的諸多環(huán)境問題、社會(huì)問題。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對(duì)成熟和社會(huì)治理目標(biāo)的日益多元化,提高國(guó)家治理能力,實(shí)現(xiàn)政府角色從 “建設(shè)型政府”到 “服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變,已經(jīng)成為國(guó)家和社會(huì)的迫切需求。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和,是政府所應(yīng)擔(dān)負(fù)的眾多治理目標(biāo)之一。在這一社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的大背景下,氣候變化減緩的規(guī)劃制度要始終遵循市場(chǎng)在資源配置中占主導(dǎo)地位的要求,警惕行政權(quán)力假借規(guī)劃制度過度干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

(二)以庫(kù)保護(hù)實(shí)現(xiàn)源控制的溫室氣體庫(kù)管理制度

鑒于自然界的溫室氣體庫(kù)一般均以各類生態(tài)系統(tǒng)的形式存在,所以在我國(guó)現(xiàn)行的法律制度體系中,溫室氣體庫(kù)管理制度應(yīng)當(dāng)隸屬于生態(tài)保護(hù)的法律規(guī)范體系。

首先,溫室氣體庫(kù)管理制度意味著對(duì)自然系統(tǒng)吸收、固定溫室氣體的氣候價(jià)值的確認(rèn)。如在森林資源的保護(hù)和利用中,在法律層面確認(rèn)其溫室氣體庫(kù)的價(jià)值意味著要對(duì)違法破壞林木的行為處以更重的法律責(zé)任,同時(shí)為保養(yǎng)林木產(chǎn)生的氣候利益提供相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償。其次,除了單一的保護(hù)外,溫室氣體庫(kù)的管理制度更應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)起維護(hù)、更新和可持續(xù)管理的功能?！翱沙掷m(xù)”是指要維持并盡量增強(qiáng)庫(kù)吸收溫室氣體能力。IPCC指出,當(dāng)植被成熟或植被和土壤碳庫(kù)達(dá)到飽和時(shí),雖然可以持續(xù)保持碳儲(chǔ)量,但每年從大氣中移除的CO2卻會(huì)降至零 (高信度)①IPCC,2019:Summary for policymakers.In:Climate Change and Land:An IPCC special report on climate change,desertification,land degradation,sustainable land management,food security,and greenhouse gas fluxes in terrestrial ecosystems,Shukla,P.R.,J.Skea,E.Calvo Buendia,et al.(eds.),In press。。因而,通過有計(jì)劃地砍樹木等方法,人工維持溫室氣體庫(kù)的不飽和狀態(tài),持續(xù)保持其移除大氣中溫室氣體的能力,同樣是溫室氣體庫(kù)管理制度的重要內(nèi)容。

(三)以減排實(shí)現(xiàn)源控制的溫室氣體排放控制制度

與傳統(tǒng)大氣污染物的末端治理相比,溫室氣體排放的末端治理更注重采用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的控制方式。其原因在于溫室氣體排放更普遍地存在于各類社會(huì)活動(dòng)中,經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的控制方式適用范圍更廣、能更有效地促進(jìn)排放技術(shù)的更新?？茖W(xué)的溫室氣體排放控制制度應(yīng)當(dāng)包括大氣污染物與溫室氣體協(xié)同控制機(jī)制,以及溫室氣體排放稅和排放交易制度。

1.大氣污染物與溫室氣體協(xié)同控制機(jī)制。大氣污染物和溫室氣體之間的緊密聯(lián)系早已受到環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域的長(zhǎng)久關(guān)注。早在20世紀(jì)90年代,就有學(xué)者發(fā)現(xiàn)減少氯氟烴和化石燃料的使用,在減緩氣候變化的同時(shí),也會(huì)在減少大氣污染和節(jié)約消費(fèi)者成本方面體現(xiàn)出顯著的 “間接效益”(Indirect Benefits)[11]?！鞍樯б?(Ancillary Benefits)”“次生效益 (Secondary Benefits)”“協(xié)同效益”(或 “協(xié)同效應(yīng)”)(Co-benefits)都是在國(guó)際社會(huì)聯(lián)手應(yīng)對(duì)氣候變化、努力減少溫室氣體排放進(jìn)程中應(yīng)運(yùn)而生的概念,意指旨在減少溫室氣體排放的措施產(chǎn)生的附帶的局地大氣污染物 (或傳統(tǒng)大氣污染物)減排及其人群健康等效益,或者在實(shí)施局地大氣污染物 (或傳統(tǒng)大氣污染物)減排時(shí)所產(chǎn)生的溫室氣體減排效益[12]。實(shí)現(xiàn) “協(xié)同效益”的辦法是對(duì)大氣污染物和溫室氣體實(shí)施 “協(xié)同控制”,將大氣污染物和溫室氣體的控制納入到一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律規(guī)制體系中來。用耦合的視角考察綜合管控溫室氣體和大氣污染物的法律體系,可以發(fā)現(xiàn)關(guān)于溫室氣體控制的立法分散在能源單行法和清潔生產(chǎn)立法中,能源利用和清潔生產(chǎn)問題在大氣污染防治立法中也占有重要篇幅[13]。我國(guó)《大氣污染防治法》第二條也規(guī)定了這一治理機(jī)制。以上法律規(guī)范為我國(guó)大氣污染物和溫室氣體協(xié)同控制機(jī)制的建立奠定了規(guī)范基礎(chǔ),但具體的協(xié)作機(jī)制目前尚不完善。

2.溫室氣體排放稅和排放交易制度。在溫室氣體減排中,基于市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)控制方式已經(jīng)較為成熟。在世界范圍內(nèi),作為溫室氣體減排的重要工具,稅和排放交易制度已經(jīng)經(jīng)受了長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐檢驗(yàn),相關(guān)各個(gè)學(xué)科的研究也已經(jīng)基本成熟。我國(guó)已經(jīng)通過 《環(huán)境保護(hù)稅法》建立了環(huán)境保護(hù)稅收的基本框架。經(jīng)過多年的地方試點(diǎn)探索,全國(guó)范圍內(nèi)電力行業(yè)的碳排放交易市場(chǎng)也已于2021年啟動(dòng)。

(四)以替代實(shí)現(xiàn)來源控制的 “低碳”發(fā)展促進(jìn)制度②為了表述上的方便,本文采用 “低碳”和 “低碳化”二詞,來統(tǒng)一表達(dá)低溫室氣體排放、高能源利用率等有利于氣候變化減緩的含義。

除了溫室氣體排放的末端治理,促進(jìn)各類產(chǎn)品、技術(shù)和生產(chǎn)生活方式朝著溫室氣體排放更少、能源利用效率更高的方向發(fā)展,是實(shí)現(xiàn)溫室氣體來源控制更為根本的路徑。

1. “低碳”能源促進(jìn)制度。實(shí)現(xiàn) “低碳”能源、可再生能源對(duì)舊有化石能源的替代,是有效減緩氣候變化的最根本路徑。在當(dāng)前的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,“低碳”能源無法在市場(chǎng)中自行取得優(yōu)勢(shì)地位的原因主要是其氣候正外部性和舊有化石能源的負(fù)外部性無法直接反映在交易活動(dòng)中。這一原因抬高了 “低碳”能源的價(jià)格,削弱了相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力。所以 “低碳”能源促進(jìn)制度的基本思路即是通過法律制度的途徑,采用各種方式矯正這一市場(chǎng)失靈。

2. “低碳”消費(fèi)促進(jìn)制度?！暗吞肌毕M(fèi)促進(jìn)制度包括階梯價(jià)格及稅收制度,商品的碳標(biāo)簽、標(biāo)識(shí)制度等一系列旨在倡導(dǎo)、推行 “低碳”生活方式的制度工具。

其一,階梯價(jià)格制度既能夠保障公民的基本需求,也能夠通過經(jīng)濟(jì)方法對(duì)基本需求以外的奢侈需求進(jìn)行規(guī)制和調(diào)控,這一制度很好地兼顧了社會(huì)公平和資源節(jié)約的雙重政策目標(biāo)。對(duì)屬于國(guó)家定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)的產(chǎn)品,直接進(jìn)行價(jià)格規(guī)制,對(duì)純粹市場(chǎng)定價(jià)的商品,則通過稅收制度來形成階梯價(jià)格制度。

其二,碳標(biāo)簽、標(biāo)識(shí)是把產(chǎn)品生命周期——從原料、制造、儲(chǔ)運(yùn)、廢棄到回收的全過程的溫室氣體排放量 (碳足跡)在產(chǎn)品標(biāo)簽上用量化的指數(shù)標(biāo)示出來,以標(biāo)簽的形式告知消費(fèi)者產(chǎn)品的碳信息。完整的碳標(biāo)簽、標(biāo)識(shí)制度包括完善的、系統(tǒng)性的碳足跡測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)體系,碳標(biāo)簽標(biāo)識(shí)的認(rèn)證程序、使用和監(jiān)管的機(jī)制,碳標(biāo)簽標(biāo)識(shí)使用的財(cái)政、稅收和其他激勵(lì)機(jī)制。

3. “低碳”金融促進(jìn)制度。碳金融實(shí)際上是指在低碳經(jīng)濟(jì)背景下,旨在減少溫室氣體排放從而應(yīng)對(duì)氣候變化的市場(chǎng)機(jī)制和金融方法的統(tǒng)稱,包括銀行 “綠色信貸”、低碳項(xiàng)目直接投融資、溫室氣體排放權(quán)及衍生品的創(chuàng)制和交易、相關(guān)金融中介服務(wù)等金融制度安排和金融交易活動(dòng)。

(五)以封存和循環(huán)實(shí)現(xiàn)匯增長(zhǎng)的碳匯制度

溫室氣體封存強(qiáng)調(diào)通過技術(shù)手段和工程設(shè)施增長(zhǎng)匯,而溫室氣體循環(huán)更強(qiáng)調(diào)基于自然生態(tài)系統(tǒng)本來的生物或非生物物理化學(xué)過程增長(zhǎng)匯。這一區(qū)別導(dǎo)致其應(yīng)分屬于不同的法律制度規(guī)范體系。溫室氣體封存具備更強(qiáng)的專門性、技術(shù)密集性,因而其法律制度需要以項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和有效管理為核心。溫室氣體循環(huán)的法律制度即是指現(xiàn)有的生態(tài)碳匯制度,其一般依托于對(duì)既有生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)和管理,更強(qiáng)調(diào)通過有效的、低成本的金融手段實(shí)現(xiàn)對(duì)增匯者的激勵(lì)。

四、碳達(dá)峰碳中和法律制度的立法表達(dá)

碳達(dá)峰碳中和法律制度的內(nèi)容涉及社會(huì)生活的方方面面。從制度演進(jìn)的角度看,各類碳達(dá)峰碳中和的法律制度所處的發(fā)展階段各不相同,有的已經(jīng)發(fā)展成熟且在既有法律規(guī)范中得到體現(xiàn),而有的制度尚處于較為初級(jí)的試點(diǎn)探索階段。從制度屬性的角度看,各個(gè)具體法律制度所屬的部門法亦不相同。基于這一復(fù)雜的制度現(xiàn)狀,較為適宜的法律完善進(jìn)路是相關(guān)法律完善與新法制定并舉。

(一)相關(guān)法律制度的 “低碳化”改造

當(dāng)前我國(guó)的各級(jí)各類規(guī)劃制度,與碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)息息相關(guān)。溫室氣體庫(kù)的管理制度、部分綠色 “低碳”發(fā)展制度存在于相關(guān)的能源法律規(guī)范、資源法律規(guī)范當(dāng)中。對(duì)于大氣污染物與溫室氣體的協(xié)同控制機(jī)制而言,其制度的運(yùn)行亦是需要依托于現(xiàn)有的污染防治的環(huán)境執(zhí)法體制。因而相關(guān)法律制度的 “低碳化”改造主要應(yīng)從這些單行法的修改完善展開。

1.建立 “低碳化”的國(guó)土空間規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃體系。碳達(dá)峰碳中和的規(guī)劃法律制度,一方面體現(xiàn)為氣候變化減緩的專項(xiàng)規(guī)劃,其應(yīng)在專門的氣候變化立法中進(jìn)行規(guī)定,另一方面體現(xiàn)為氣候變化減緩相關(guān)各部門各類規(guī)劃法律制度的 “低碳化”。在相關(guān)的各部門各類規(guī)劃法律制度中,最為主要的是國(guó)土空間規(guī)劃法律制度體系,其次是各類重要基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃?；A(chǔ)設(shè)施相關(guān)的專門規(guī)劃,是指能源、交通、信息等各行業(yè)的專項(xiàng)規(guī)劃。各規(guī)劃法律制度,應(yīng)當(dāng)服從氣候變化減緩專項(xiàng)規(guī)劃的具體要求。

各部門法應(yīng)將有利于氣候變化減緩列為規(guī)劃制定時(shí)需要著重考慮的目的之一。在規(guī)劃制定的程序上,應(yīng)當(dāng)設(shè)置聽取氣候變化應(yīng)對(duì)領(lǐng)域技術(shù)專家和社會(huì)公眾意見的程序。在規(guī)劃的適用上,應(yīng)建立及時(shí)有效的規(guī)劃評(píng)價(jià)、修改機(jī)制,以實(shí)現(xiàn)對(duì)氣候變化的及時(shí)應(yīng)對(duì)。

2.落實(shí)溫室氣體庫(kù)管理制度。為了落實(shí)溫室氣體庫(kù)管理制度,需要修改的法律法規(guī)有 《森林法》《草原法》和 《海洋環(huán)境保護(hù)法》。

首先,在立法目的方面,相關(guān)各部門法應(yīng)將 “有利于氣候變化應(yīng)對(duì)”作為法律規(guī)制的目標(biāo)之一,并以此作為溫室氣體庫(kù)保護(hù)制度的上位規(guī)范。如 《濕地保護(hù)法》第3條指出濕地保護(hù)需要發(fā)揮濕地 “調(diào)節(jié)氣候”的生態(tài)功能。

其次,在調(diào)整范圍上,森林、草原、海洋和濕地溫室氣體庫(kù)價(jià)值的承認(rèn)和保護(hù)可在相應(yīng)單行法的修改中得到規(guī)范。此外,耕地和高原凍土也是重要的溫室氣體庫(kù)。對(duì)于耕地而言,我國(guó) 《土地管理法》和 《基本農(nóng)田保護(hù)條例》均是從耕地利用的角度進(jìn)行規(guī)范,而 《土壤污染防治法》又側(cè)重于污染地塊的監(jiān)測(cè)和修復(fù)。因而耕地溫室氣體庫(kù)管理的法律規(guī)范可以考慮在未來的氣候變化專門立法中進(jìn)行規(guī)定。對(duì)于地貌一般為草原的高原凍土而言,可以考慮將保護(hù)其溫室氣體庫(kù)價(jià)值的法律規(guī)范納入現(xiàn)有的草原生態(tài)保護(hù)法律體系,以降低立法和執(zhí)法成本。

再次,在具體制度方面,法律規(guī)范完善的主要任務(wù)是將 “主動(dòng)增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)吸納溫室氣體的能力”納入進(jìn)生態(tài)資源保護(hù)、管理的工作內(nèi)容之中,并建立配套的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)規(guī)程和科學(xué)民主的決策程序。如可在 《森林法》第55條第1款中,將 “增強(qiáng)森林溫室氣體吸納能力”作為可以采伐公益林的情形之一,并相應(yīng)地完善該法關(guān)于森林年采伐量控制、森林經(jīng)營(yíng)方案制度等規(guī)范。

最后,在法律責(zé)任方面,需要設(shè)置更嚴(yán)格的法律責(zé)任,來預(yù)防可能導(dǎo)致溫室氣體釋放的行為和削弱自然系統(tǒng)溫室氣體吸收能力的行為。

3.大氣污染物與溫室氣體協(xié)同控制機(jī)制的完善。大氣污染物與溫室氣體協(xié)同控制對(duì)法律關(guān)系的實(shí)質(zhì)影響,是對(duì)兩種氣體的控制進(jìn)行綜合的成本收益分析和利益權(quán)衡。

首先,要將傳統(tǒng)大氣污染物防治制度的功能和適用范圍予以適當(dāng)拓展。傳統(tǒng)的環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排放總量控制、排放許可、排放監(jiān)測(cè)等制度及其相應(yīng)的法律責(zé)任均應(yīng)當(dāng)將溫室氣體排放納入其規(guī)制范疇,以實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放的末端治理。

其次,還應(yīng)當(dāng)建立大氣污染物和溫室氣體協(xié)同控制的協(xié)調(diào)評(píng)估機(jī)制,以確保實(shí)現(xiàn)正向的協(xié)同效益。這是因?yàn)榇髿馕廴疚锖蜏厥覛怏w的控制并不必然是相互促進(jìn)的關(guān)系。單一控制措施的實(shí)施,可能會(huì)因?yàn)榭刂拼胧┍旧硇枰嗟哪茉炊沟每偟臏p排效果為負(fù)。如一項(xiàng)針對(duì)新能源汽車減排效果的研究指出,新能源汽車對(duì)削減城市大氣污染物排放有極大貢獻(xiàn),但當(dāng)考慮電力生產(chǎn)過程的排放,就使新能源汽車無法具備整體減排優(yōu)勢(shì),反而存在污染物增排等負(fù)面影響[14]。這就要求協(xié)同控制的具體方案,要以相關(guān)專家獨(dú)立、全面、科學(xué)的論證結(jié)論為決策基礎(chǔ)。協(xié)同控制方案的行政決策,要將 “整體減排效果為正”作為首要原則。只在法律規(guī)范明確規(guī)定的特殊情況下,才可以基于特別原因,優(yōu)先考慮某一污染物或溫室氣體的排放控制,而暫時(shí)性地允許其他污染物或溫室氣體排放的增加。

4.繼續(xù)推進(jìn)能源法體系 “低碳化”。能源法體系的 “低碳化”要繼續(xù)圍繞兩個(gè)主線展開。其一,是實(shí)現(xiàn)高效的、現(xiàn)代化的能源資源體制改革。政治體制、行政體制與市場(chǎng)體制或者政治結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)都在能源體制中匯集,直接決定著能源增長(zhǎng)與發(fā)展[15]。在我國(guó)生產(chǎn)資料的社會(huì)主義共有制和自然資源屬于國(guó)家所有的背景下,只有科學(xué)劃定國(guó)家和政府在能源市場(chǎng)中的角色,切實(shí)建立以市場(chǎng)為主的資源配置方式,充分發(fā)揮政府在彌補(bǔ)市場(chǎng)不足上的作用,才能為能源市場(chǎng)的“低碳化”奠定基礎(chǔ)。其二,是通過法律制度促進(jìn) “低碳能源友好型”基礎(chǔ)設(shè)施體系和市場(chǎng)機(jī)制的建立,即建立協(xié)同與內(nèi)洽的市場(chǎng)規(guī)制制度體系,綜合運(yùn)用激勵(lì)性措施和規(guī)制性措施。應(yīng)充分尊重兩類措施發(fā)揮作用的內(nèi)在機(jī)理,根據(jù)這一機(jī)理以及可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及能效管理需求,有側(cè)重地進(jìn)行合理的、動(dòng)態(tài)的制度選擇[16]。既要通過強(qiáng)制性措施降低低碳能源交易的制度成本、經(jīng)濟(jì)成本;也要通過激勵(lì)性措施促進(jìn)低碳能源技術(shù)的不斷創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)其競(jìng)爭(zhēng)力的自主提升。

在修法、立法的具體工作內(nèi)容上,應(yīng)當(dāng)以低碳型 《能源法》的制定為核心,以 《節(jié)約能源法》《可再生能源法》的科學(xué)修改為先導(dǎo),有序在 《煤炭法》《電力法》及相關(guān)能源單行立法中落實(shí) “低碳化”能源法體系的具體制度。

(二)適時(shí)制定 《氣候變化應(yīng)對(duì)法》

通過法律規(guī)范的修改和解釋,難以在法律層面全面確立氣候變化法應(yīng)具備的規(guī)制目標(biāo)和路徑。我國(guó)尚未制定專門的氣候變化法,但借鑒已經(jīng)有專門性氣候變化法的國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合中國(guó)國(guó)情,制定有中國(guó)特色的氣候變化法應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)的選擇[17]。

在地方和國(guó)家層面,我國(guó)已就氣候變化的專門立法進(jìn)行了一定程度的探索。在地方立法層面,青海、山西已出臺(tái)了 《應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》等綜合性地方法規(guī)或者規(guī)章,四川、湖北、江蘇正在穩(wěn)步推進(jìn)本地的綜合性地方立法工作;南昌、石家莊等城市出臺(tái)了 《低碳發(fā)展促進(jìn)條例》,上海、深圳等城市針對(duì)碳排放權(quán)交易出臺(tái)了專門的地方法規(guī)[18]。在規(guī)制客體的層面,可以看到各地方立法展示出了我國(guó)不同地域在氣候變化減緩中所重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域的不同。如 《山西省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》的 “減緩氣候變化”一章十分強(qiáng)調(diào)煤炭資源的清潔開采、利用和新能源的發(fā)展;而 《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》的 “減緩氣候變化”章節(jié)則更強(qiáng)調(diào)農(nóng)牧業(yè)的溫室氣體排放控制。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為發(fā)達(dá)的地區(qū),地方碳排放交易的實(shí)踐探索及相關(guān)專門規(guī)定則更為成熟。這一現(xiàn)象要求國(guó)家層面的立法應(yīng)當(dāng)起到全面指導(dǎo)性的作用,為發(fā)展差異巨大的各地方開展氣候變化減緩行動(dòng)提供健全的上位法支持。

在國(guó)家層面,早前國(guó)務(wù)院頒布的 《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》和發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門組織編制的 《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃 (2014—2020)》對(duì)我國(guó)的應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)做出了十分全面、細(xì)致的規(guī)定,為立法提供了基礎(chǔ)性經(jīng)驗(yàn)。但兩文件所涉及的規(guī)制事項(xiàng)繁多龐雜,尚需進(jìn)行體系化整理,并將其一一歸入前文所述的 “兩個(gè)目標(biāo)-五種路徑-五類制度”的邏輯體系中。在專門立法進(jìn)程上,我國(guó)的氣候變化應(yīng)對(duì)法尚處于草案制定階段。在2012年,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所完成了 《中華人民共和國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)法》(建議稿)的初稿 (以下簡(jiǎn)稱 《社科院建議稿》),并向社會(huì)公開征求意見。在 《社科院建議稿》中,關(guān)于氣候變化減緩、溫室氣體控制的規(guī)范亦體現(xiàn)出體系性邏輯缺失的特點(diǎn),分屬于不同部門法的規(guī)范雜糅、強(qiáng)制性條款與宣示性條款并存。2014年,起草部門國(guó)家發(fā)改委主持召開論證會(huì)。論證會(huì)在綜合中科院、社科院和中國(guó)政法大學(xué)各自起草的專家建議稿的基礎(chǔ)上,形成了 《氣候變化應(yīng)對(duì)法》的草案。但由于種種原因,除了 《社科院建議稿》外,中科院和中國(guó)政法大學(xué)建議稿及草案均未正式對(duì)社會(huì)公眾公布。從2021年生態(tài)環(huán)境部 《關(guān)于政協(xié)十三屆全國(guó)委員會(huì)第四次會(huì)議第1 519號(hào) (資源環(huán)境類170號(hào))提案答復(fù)的函》中可知,氣候變化法的法律草案尚出于持續(xù)修改完善之中①參見生態(tài)環(huán)境部 《關(guān)于政協(xié)十三屆全國(guó)委員會(huì)第四次會(huì)議第1 519號(hào) (資源環(huán)境類170號(hào))提案答復(fù)的函》,生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站:http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk13/202112/t20211202_962646.html,最后訪問日期2022年2月24日。。從目前的草案來看,盡管法律條文過少,可實(shí)施性較弱,但是在整個(gè)應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系中,未來的 《應(yīng)對(duì)氣候變化法》應(yīng)當(dāng)是基礎(chǔ)性、綜合性、綱領(lǐng)性的法律,不僅對(duì)全國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作和地方氣候變化立法發(fā)揮指導(dǎo)作用,同時(shí)也對(duì)相關(guān)法律法規(guī)中涉及氣候變化的規(guī)定具有統(tǒng)領(lǐng)作用[19]。

綜上可知,我國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)的專門立法應(yīng)依照碳達(dá)峰碳中和法律制度 “兩個(gè)目標(biāo)-五種路徑-五類制度”的規(guī)制邏輯搭建相應(yīng)的法律制度體系。對(duì)屬于相關(guān)部門法的制度、需要單行制定行政法規(guī)或部門規(guī)章的制度 (如碳排放權(quán)交易制度),立法應(yīng)僅作原則性規(guī)定;對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)范尚未涉及的制度,立法應(yīng)作較為細(xì)致的規(guī)定。在具體的制度規(guī)范內(nèi)容層面,氣候變化應(yīng)對(duì)的專門立法應(yīng)尤為注重以下幾個(gè)方面的內(nèi)容。

1.關(guān)于氣候變化減緩的基本制度。氣候變化應(yīng)對(duì)法應(yīng)將 “有利于實(shí)現(xiàn)合理的溫室氣體源控制和匯增長(zhǎng)”作為法律制度的規(guī)制目標(biāo);氣候變化減緩的基本制度應(yīng)包括專項(xiàng)規(guī)劃制度、溫室氣體庫(kù)保護(hù)制度、溫室氣體減排制度、低碳發(fā)展促進(jìn)制度和生態(tài)碳匯制度。

2.關(guān)于溫室氣體庫(kù)保護(hù)制度。氣候變化應(yīng)對(duì)法應(yīng)當(dāng)在總則章中規(guī)定溫室氣體庫(kù)保護(hù)的原則性條款,并在具體制度章中落實(shí)森林、草原、濕地和海洋保護(hù)的框架性條款。相關(guān)自然和生態(tài)保護(hù)法律規(guī)范尚未涉及的耕地、高原凍土溫室氣體庫(kù)保護(hù)的具體規(guī)范,可以在氣候變化應(yīng)對(duì)法中得到落實(shí)。

3.關(guān)于排放控制制度。溫室氣體的排放控制制度可分為命令控制型和經(jīng)濟(jì)刺激型兩種類型。如前所述,命令控制型減排工具的主要形式是大氣污染物與溫室氣體的協(xié)同控制機(jī)制,其應(yīng)在大氣污染防治的法律體系中得到確立和完善。因而,氣候變化法應(yīng)當(dāng)主要規(guī)范以排放交易和排放稅為工具的經(jīng)濟(jì)刺激型減排工具。對(duì)于此類規(guī)制工具而言,當(dāng)前的主要任務(wù)在于從法律層面明確其制度細(xì)則,并協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系。雖同為溫室氣體減排的市場(chǎng)機(jī)制,但溫室氣體稅和排放交易的作用機(jī)理并不一致。相較而言,溫室氣體稅的影響范圍更大,制度推行的難度更小。稅的征收將影響所有直接或間接消費(fèi)化石能源、導(dǎo)致溫室氣體排放的單位和個(gè)人,而排放交易更多地存在于大型生產(chǎn)企業(yè)之間。稅的征收僅需確定稅目、稅額等標(biāo)準(zhǔn),而排放交易制度還需要健全的監(jiān)測(cè)、交易和監(jiān)督體系。為了實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào),在二氧化碳排放領(lǐng)域,所有的個(gè)人排放者都可以運(yùn)用碳稅加以管制。生產(chǎn)能力小于一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè),可以用碳稅加以規(guī)制。而那些生產(chǎn)能力大于一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè),則可以用排放權(quán)交易加以管制。

4.關(guān)于低碳發(fā)展促進(jìn)制度。氣候變化應(yīng)對(duì)法應(yīng)當(dāng)處理好該法與 《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和 《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》之間的關(guān)系。首先,氣候變化應(yīng)對(duì)法中的低碳發(fā)展促進(jìn)制度是 “清潔生產(chǎn)”和 “循環(huán)經(jīng)濟(jì)”在溫室氣體相關(guān)領(lǐng)域的細(xì)化體現(xiàn)。其次,氣候變化應(yīng)對(duì)法中的低碳發(fā)展促進(jìn)制度應(yīng)當(dāng)包括詳細(xì)的綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)法律規(guī)范。最后,氣候變化應(yīng)對(duì)法應(yīng)當(dāng)主要使用強(qiáng)制性法律規(guī)范,配給切實(shí)的法律責(zé)任,盡量避免宣示性條款的出現(xiàn)。

5.關(guān)于低碳金融制度。氣候變化應(yīng)對(duì)法應(yīng)包括系統(tǒng)性的低碳金融制度。在主體層面,應(yīng)明確政府、金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)各方的法律義務(wù)及責(zé)任,建立以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的社會(huì)多方主體參與的綠色信貸責(zé)任實(shí)施模式[20]。在交易機(jī)制方面,應(yīng)在法律層面確立各類綠色金融產(chǎn)品交易的基本框架,從而為新型金融產(chǎn)品的創(chuàng)新和發(fā)展提供支持[21]。在市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制層面,法律制度要建立對(duì)低碳項(xiàng)目的財(cái)政貼息制度和低碳基金制度,以促進(jìn)低碳項(xiàng)目投資型基金和擔(dān)保型基金的發(fā)展。還應(yīng)建立金融行業(yè)的綠色監(jiān)管制度,通過自愿引導(dǎo)性和強(qiáng)制性監(jiān)管相結(jié)合的策略,完善創(chuàng)業(yè)板發(fā)行和監(jiān)管制度,推動(dòng)低碳、綠色、環(huán)保、新能源等行業(yè)發(fā)展。法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定在信貸、證券發(fā)行等金融活動(dòng)中的溫室氣體排放效果方面的審查義務(wù)。對(duì)于碳排放強(qiáng)度過高的項(xiàng)目和公司,適度限制其可獲得的金融服務(wù)的數(shù)量;對(duì)在碳減排方面能做出額外貢獻(xiàn)的企業(yè)和項(xiàng)目則給予優(yōu)先融資。

6.關(guān)于生態(tài)碳匯制度。首先,氣候變化應(yīng)對(duì)法需要繼續(xù)完善林業(yè)碳匯制度,從法律層面建立系統(tǒng)的林業(yè)碳匯交易機(jī)制。第一,確立碳匯供給增益者的法律權(quán)利,明確權(quán)利主體、碳匯權(quán)利與林權(quán)的關(guān)系[22];第二,將碳匯確定為合法的減排方式之一,允許企業(yè)和地方政府通過購(gòu)買生態(tài)碳匯產(chǎn)生的碳信用額度實(shí)現(xiàn)減排和國(guó)家所要求的碳排放強(qiáng)度指標(biāo)。第三,明確生態(tài)碳匯的法定購(gòu)買主體。第四,建立強(qiáng)制減排市場(chǎng)中生態(tài)碳匯交易的總量控制制度。

其次,氣候變化應(yīng)對(duì)法還應(yīng)當(dāng)建立溫室氣體人工捕獲和封存項(xiàng)目的法律規(guī)范機(jī)制,以促進(jìn)碳捕獲和封存技術(shù)的發(fā)展。其內(nèi)容應(yīng)包括:項(xiàng)目主體資格、項(xiàng)目啟動(dòng)的決策與審批程序;庫(kù)的監(jiān)測(cè)和維護(hù)法律規(guī)范;保持和增加庫(kù)吸收溫室氣體能力的法律規(guī)范;淘汰和處置廢棄溫室氣體貯存庫(kù)的法律規(guī)范;庫(kù)應(yīng)急管理的法律規(guī)范;相關(guān)的法律責(zé)任規(guī)范。

需要特別注意的是,碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要社會(huì)做出及時(shí)、靈活的應(yīng)對(duì)行動(dòng)。未來的氣候變化應(yīng)對(duì)法應(yīng)當(dāng)建立起完善的程序性規(guī)范體系,以緩解法穩(wěn)定性與適應(yīng)性之間的沖突。

五、結(jié) 語(yǔ)

碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要全社會(huì)各個(gè)層面的共同努力,這決定了其法律制度必然是一個(gè)跨部門法的復(fù)雜體系。本文通過總結(jié)梳理相關(guān)自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的研究成果,在制度層面初步勾勒了碳達(dá)峰碳中和法律制度的內(nèi)容框架,初步明確了碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境法律關(guān)系體系的影響。從法律制度體系構(gòu)建的角度看,碳達(dá)峰碳中和法律制度的構(gòu)建還需要明晰法的目的、價(jià)值、基本原則和法律責(zé)任等要素。對(duì)各個(gè)專項(xiàng)法律制度而言,法律文本的具體內(nèi)容如何安排,制度運(yùn)行中立法權(quán)與行政權(quán)的分工協(xié)作如何展開等問題均需要得到更多的研究。作為氣候變化減緩法的重要組成部分,碳達(dá)峰碳中和法律制度的構(gòu)建還需要關(guān)注其與氣候變化適應(yīng)法之間的復(fù)雜關(guān)系。另外,隨著我國(guó)環(huán)境法 “法典化時(shí)代”的臨近,氣候變化法與可能的 “環(huán)境法典”之間的關(guān)系也需要得到更深入的探討。