馬晶晶，海 青

(1.寧夏師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院，寧夏固原，756000；2.華東師范大學(xué)教育學(xué)部，上海，200062)

學(xué)前教育是“各級教育中公共性最強，社會受益面最廣的一種準公共產(chǎn)品”[1]，其作為教育的基礎(chǔ)，涉及人民福祉，需要政府大力支持。隨著社會的發(fā)展和人們對學(xué)前教育需求的增強，學(xué)前教育公共服務(wù)體系的建構(gòu)要求政府職能的轉(zhuǎn)變和角色的重新定位。在政府主導(dǎo)學(xué)前教育發(fā)展的過程中，政府購買學(xué)前教育服務(wù)已成為轉(zhuǎn)變政府職能、提升學(xué)前教育服務(wù)供給效率的重要方式。

2019年，寧夏固原市政府在國家政策的支持引導(dǎo)下，抓住機遇，通過政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的方式破解地方幼兒師資供給困境，創(chuàng)新學(xué)前教育服務(wù)的供給內(nèi)容和方式，提升了學(xué)前教育公共服務(wù)水平，增強了人民的教育幸福感和獲得感。本研究運用田野調(diào)查法深入探究固原市政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的實踐，考察固原市政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的實施背景、實施過程及其所獲成效，從新公共服務(wù)理論的視角審視并闡釋固原市政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的過程，總結(jié)經(jīng)驗與啟示，以期為我國地方政府統(tǒng)籌推進政府購買學(xué)前教育服務(wù)提供借鑒。

一、固原市政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的背景

政府購買服務(wù)，是指發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用。政府購買公辦園教師服務(wù)崗位是政府購買學(xué)前教育服務(wù)的內(nèi)容之一，由政府按照相關(guān)標準核定崗位數(shù)量，通過公開招標的形式向社會組織購買符合崗位條件的幼兒教師服務(wù)。在政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的背景下，幼兒教師與社會組織簽訂勞動合同，建立人事勞動關(guān)系，并按照社會組織與購買主體簽訂的勞動合同中有關(guān)約定及相關(guān)管理規(guī)章制度從事公辦幼兒園的教育工作。實施和推進購買公辦園教師服務(wù)崗位工作，是固原市政府破解公辦園師資供給現(xiàn)實困境的路徑。

近年來，在國家相關(guān)政策的支持和寧夏回族自治區(qū)相關(guān)政策的指引下，為進一步加快學(xué)前教育發(fā)展，固原市委、市政府出臺了系列文件，明確了學(xué)前教育發(fā)展的目標和措施，優(yōu)先保障學(xué)前教育普惠資源的建設(shè)。2018年至2020年，固原市投資3億多元，新建、改擴建城鄉(xiāng)幼兒園218所，增加學(xué)位約2萬個，實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園全覆蓋和1500人以上的行政村幼兒園基本全覆蓋。[2]機遇與挑戰(zhàn)并存，學(xué)前教育“量”的急劇擴大，給其“質(zhì)”的提升帶來了新挑戰(zhàn)。當(dāng)務(wù)之急是解決幼兒園專業(yè)師資隊伍建設(shè)問題，特別是幼兒園師資短缺的問題尤為突出和急迫。通過實地調(diào)研可知，固原市幼兒園師資準入的基本形式有兩種：一是事業(yè)編制招考，二是幼兒園自主聘用。由于受各種因素的影響，事業(yè)編制招考的名額較少，如2019年寧夏事業(yè)單位招聘中，全區(qū)共招聘中小學(xué)教師290名，幼兒教師17名。[3]這意味著固原市近年來幼兒園師資短缺的現(xiàn)實困境無法通過事業(yè)編制招考的形式破解。而如果選用幼兒園自主招聘的形式招聘大量幼兒教師，又會引發(fā)新的難題：一是會嚴重加重幼兒園的財政負擔(dān)，二是受各方面因素的影響，幼兒教師隊伍的穩(wěn)定性不夠。為進一步破解當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展的師資困境，固原市堅持政府主導(dǎo)，于2019年將公辦園教師服務(wù)崗位納入政府購買服務(wù)范圍，計劃利用5年時間解決公辦園幼兒教師短缺的現(xiàn)實問題。[2]就此，固原市政府開始進行購買公辦園教師服務(wù)崗位的實踐。

二、固原市政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的實施過程

政府購買公辦園教師服務(wù)崗位是政府購買學(xué)前教育服務(wù)的新形式，我國已有的相關(guān)實踐均處于探索階段。為保證學(xué)前教育服務(wù)質(zhì)量，營造良好的學(xué)前教育生態(tài)，固原市政府借鑒國內(nèi)外的成功經(jīng)驗，從各個方面保障政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的順利實施。

(一)制訂方案

為認真貫徹和落實政府購買公辦園教師服務(wù)崗位制度，固原市各級政府嚴格按照《寧夏回族自治區(qū)關(guān)于推進政府購買服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》的要求，結(jié)合自身實際，出臺了具體的購買公辦園教師服務(wù)崗位工作方案。如固原市原州區(qū)印發(fā)了《2020年原州區(qū)人民政府購買村級公辦幼兒園教師服務(wù)崗位(民生實事)工作方案》，該方案認真貫徹落實固原市委、市政府《關(guān)于推進教育改革發(fā)展的意見》(固黨發(fā)〔2019〕12號)，以切實做好教育惠民工作、緩解幼兒園師資短缺現(xiàn)狀、推動學(xué)前教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展為理念，對政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的實施主體、服務(wù)事項及標準、組織與實施、經(jīng)費保障、監(jiān)督管理及具體工作要求等方面均進行了詳盡的統(tǒng)籌安排。[4]

(二)選擇承接主體

政府購買公辦園教師服務(wù)崗位對承接主體的要求較高，承接主體必須提供使學(xué)前兒童間接受益的產(chǎn)品，并且開設(shè)人力資源服務(wù)業(yè)務(wù)。按照國家、寧夏回族自治區(qū)及固原市政府購買教育服務(wù)工作要求，固原市各縣(區(qū))購買主體在購買公辦園教師服務(wù)崗位時嚴格執(zhí)行《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》，通過公平競爭擇優(yōu)選擇和確定承接主體。[5]固原市各縣(區(qū))購買主體通過政府公共資源交易平臺，委托專業(yè)招標代理機構(gòu)以公開招標的方式選擇具有人力資源服務(wù)和勞務(wù)派遣經(jīng)營資質(zhì)的承接主體。在公開競標之前，固原市各縣(區(qū))購買主體對參與競標的社會組織開展了事前績效評估，將績效評估結(jié)果作為承接主體選擇的重要依據(jù)，如市場狀況、服務(wù)能力、工作業(yè)績和信用狀況等因素。通過對相關(guān)負責(zé)人的訪談得知，2019年固原市5個縣(區(qū))均選擇“寧夏人力資源服務(wù)業(yè)龍頭企業(yè)”T公司作為教師服務(wù)崗位項目的承接主體；2020年有4個縣(區(qū))選擇了T公司，1個縣(區(qū))選擇了R公司；2021年有4個縣(區(qū))選擇了T公司，1個縣(區(qū))選擇了L公司。2020年和2021年市一級的承接主體均為G公司。

(三)兌現(xiàn)過程監(jiān)管與評估

承接主體確定后，固原市各縣(區(qū))政府購買主體與承接主體進一步明確政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的范圍、數(shù)量、標準、服務(wù)期限、資金支付方式、權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任等相關(guān)問題，并簽訂了書面合同。按照合同要求，購買主體從公告發(fā)布、報名、資格審查、考核、體檢、公示、崗前培訓(xùn)及派遣等環(huán)節(jié)指導(dǎo)并監(jiān)督承接主體提供服務(wù)的全過程。同時，對政府購買公辦園教師服務(wù)崗位實行績效管理。績效管理分為兩級，一級是由市教育體育局、市財政局聯(lián)合組織人員對各縣(區(qū))購買村級公辦幼兒園教師服務(wù)崗位數(shù)量、程序和質(zhì)量等進行評審驗收，驗收合格后，市財政一次性撥付一個年度市級承擔(dān)的購買費用。另外一級是各縣(區(qū))定期對承接主體開展績效評價，其目的是及時掌握政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的實施進度和績效目標實現(xiàn)情況，督促承接主體嚴格履行合同，并在規(guī)定時間評審驗收合格后，按合同約定向承接主體支付款項。

三、固原市政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的成效

(一)緩解學(xué)前教育快速發(fā)展中的壓力，保障幼兒園師資隊伍建設(shè)

固原市學(xué)前教育規(guī)模急劇擴大，引發(fā)幼兒園尤其是農(nóng)村公辦園師資嚴重短缺的現(xiàn)實困境，政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的實踐使這一問題得到充分解決，在數(shù)量、質(zhì)量以及穩(wěn)定性等方面為公辦園師資隊伍建設(shè)提供了有力保障。同時，政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的實踐筑牢了教育公平的第一道防線，進一步縮小了城鄉(xiāng)學(xué)前教育供給差距。從數(shù)量上來看，固原市自2019年至今，通過政府購買形式共招錄幼兒教師1584名。[6]這有效填補了固原市公辦園教師缺口，使師幼比逐漸趨于國家標準。從質(zhì)量上來看，所招錄的幼兒教師質(zhì)量較高。這主要是因為在政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的過程中，對教師的政治素養(yǎng)、教師資格等準入條件均作了明確要求，并通過多種方式保證招錄環(huán)節(jié)的公平公正。在穩(wěn)定性方面，固原市政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的基本工資標準參照西部地區(qū)特崗教師年工資性補助和社會保險單位應(yīng)繳部分。這比幼兒園自主招聘教師的待遇有較大幅度提升，從而保證了師資隊伍的穩(wěn)定性。在教育公平方面，固原市政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的實踐結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，精準測算城鄉(xiāng)幼兒園教師數(shù)量需求，力求按需供給，平衡供給。據(jù)相關(guān)研究人員統(tǒng)計，2020—2022年，固原市通過政府購買服務(wù)招錄的幼兒教師，分布于固原市5個縣(區(qū))的城區(qū)和60余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，覆蓋了城區(qū)和鄉(xiāng)村近300所幼兒園。[6]

(二)優(yōu)化政府學(xué)前教育供給職能，提升學(xué)前教育服務(wù)效率

學(xué)前教育作為一項非常重要的社會公益事業(yè)，其服務(wù)供給是政府的基本職能之一。按照“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)型發(fā)展理念要求，優(yōu)化政府服務(wù)供給職能的重要方式是政府可以將學(xué)前教育服務(wù)的供給職能和生產(chǎn)職能分離。政府向社會組織購買公辦園教師服務(wù)崗位，實現(xiàn)了學(xué)前教育服務(wù)提供者和生產(chǎn)者的分離，建構(gòu)起一個多元參與的學(xué)前教育服務(wù)體系，這不僅優(yōu)化了政府公共服務(wù)供給職能，還提升了學(xué)前教育服務(wù)效率。就固原市而言，在緊跟國家學(xué)前教育快速發(fā)展的進程中，由于學(xué)前教育歷史欠賬嚴重和經(jīng)濟條件的限制，硬件建設(shè)已讓政府“筋疲力盡”，軟件建設(shè)無疑是“心有余而力不足”。政府通過購買公辦園教師服務(wù)崗位盤活事業(yè)編制標準外富余師資，實現(xiàn)了角色轉(zhuǎn)變，成為學(xué)前教育師資隊伍建設(shè)的“掌舵者”。在這一過程中，政府主要負責(zé)政策制定、資金保障和機制建立等頂層設(shè)計，將具體的事務(wù)——教師的招聘、培訓(xùn)、管理、分配、福利待遇等交由社會組織承擔(dān)和履行。在訪談中，相關(guān)負責(zé)人明確表示，這種師資隊伍建設(shè)的“雙主體”較傳統(tǒng)的“單主體”而言，更能提升公共服務(wù)效率，促進學(xué)前教育快速健康發(fā)展。

(三)營造多方力量參與學(xué)前教育服務(wù)的良好生態(tài)

專門的民辦學(xué)前教育機構(gòu)被認為是學(xué)前教育服務(wù)的重要供給主體，其被列為政府購買教師服務(wù)崗位的主要對象。但學(xué)前教育作為教育的特殊樣態(tài)及消費產(chǎn)品[7]，社會多方力量參與已成必然。固原市政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的探索和實踐，拓寬了政府購買學(xué)前教育服務(wù)的內(nèi)容和形式，讓除了民辦學(xué)前教育機構(gòu)的其他優(yōu)質(zhì)社會資源向?qū)W前教育流通。固原市政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的實施營造了多方力量參與學(xué)前教育服務(wù)的良好生態(tài)。一方面，對承接主體而言，學(xué)前教育人力資源服務(wù)作為其業(yè)務(wù)拓展的新方向，對其本身的發(fā)展和良好口碑的打造既是機遇又是挑戰(zhàn)。例如，承接主體T公司的負責(zé)人在訪談中表示，公司必須就涉及的幼兒教師招聘、培訓(xùn)、管理、分配等事務(wù)做到科學(xué)保障、“盡善盡美”，認為這不僅是公司的職責(zé)所在，也是公司立足社會和發(fā)展的根本，同時也能夠為學(xué)前教育的發(fā)展貢獻力量。另一方面，在市場機制的引導(dǎo)下，勢必會催生更多能夠生產(chǎn)學(xué)前教育服務(wù)的社會組織，并促進他們不斷提升自身能力，積極參與政府購買學(xué)前教育服務(wù)供給并形成良性競爭。例如，2019年，參與固原市5個縣(區(qū))政府購買公辦園教師服務(wù)崗位項目的承接主體只有T公司，而2020年之后，承接主體除了T公司，還有R公司、L公司和G公司。

四、啟示

(一)政府主導(dǎo)是政府購買學(xué)前教育服務(wù)的關(guān)鍵

政府購買學(xué)前教育服務(wù)是學(xué)前教育改革與發(fā)展機制的創(chuàng)新。其本質(zhì)是政府通過職能轉(zhuǎn)變，增進學(xué)前教育的公共利益，使民眾對學(xué)前教育的多元需求得到滿足。學(xué)前教育公益性和政府公共性的特點決定了在學(xué)前教育的發(fā)展中，政府仍是學(xué)前教育服務(wù)的核心供給者。[8]固原市政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的實踐經(jīng)驗表明，政府主導(dǎo)是政府購買學(xué)前教育服務(wù)的關(guān)鍵，具體體現(xiàn)在以下方面。第一，政府是購買公辦園教師服務(wù)崗位的組織者。固原市政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的實踐之所以會有較為明顯的成效，其重要原因之一是從政策的制定、社會組織的選擇到過程的監(jiān)管，再到質(zhì)量的評估，都是在政府的有效組織下進行的。固原市政府的這種宏觀組織能力能處理相關(guān)問題，從而有效避免公共事務(wù)合作治理失敗的風(fēng)險。第二，政府是購買公辦園教師服務(wù)崗位的監(jiān)管者。在政府購買學(xué)前教育服務(wù)實踐中，政府的監(jiān)督、管理和評估能力是核心變量，是連接學(xué)前教育服務(wù)生產(chǎn)與供給的“中樞神經(jīng)”。因此，固原市政府明確規(guī)定各縣(區(qū))人民政府參照事業(yè)單位公開招聘工作人員有關(guān)要求，監(jiān)督指導(dǎo)承接主體自主做好幼兒園教師選聘和依法訂立《勞動合同》等工作。在具體實踐中，固原市政府也對服務(wù)承接主體如何提供學(xué)前教育服務(wù)進行了全過程的監(jiān)督，并對服務(wù)質(zhì)量進行全面和嚴格的績效評估。

(二)社會組織發(fā)展是政府購買學(xué)前教育服務(wù)的核心

隨著我國公共服務(wù)體系和制度建設(shè)不斷推進，社會組織在學(xué)前教育服務(wù)供給體系中發(fā)揮著重要作用，即社會組織的充分發(fā)展是政府購買學(xué)前教育服務(wù)的核心。在固原市政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的實踐中，這種核心作用主要體現(xiàn)在以下方面。第一，社會組織能在購買活動中彰顯自身優(yōu)勢，提升學(xué)前教育服務(wù)供給效率。例如，承接政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的T公司，其作為“寧夏人力資源服務(wù)業(yè)龍頭企業(yè)”，有著較為豐富的人力資源服務(wù)經(jīng)驗。因此，T公司能夠在固原市政府購買公辦園教師服務(wù)中，對涉及的幼兒教師招聘、培訓(xùn)、管理、分配等事務(wù)做到科學(xué)保障，從而提升學(xué)前教育服務(wù)供給效率。第二，社會組織的發(fā)展程度決定著政府購買學(xué)前教育服務(wù)的成效。近三年，承接固原市政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的主體共有T公司、R公司和L公司、G公司。雖然這四個公司都提供人力資源服務(wù)，但由于發(fā)展差異，其承接參與政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的成效各異。在訪談中，不論是購買主體的負責(zé)人，還是用人單位負責(zé)人，均對發(fā)展相對成熟的T公司有著較高的滿意度。

(三)資金保障是政府購買學(xué)前教育服務(wù)的基礎(chǔ)

政府購買教育服務(wù)是通過政府財政支付全部或部分費用的一種契約化購買行為，必須有財政保障才能順利實施。[9]對固原市政府購買公辦園教師服務(wù)崗位而言，資金保障是幼兒教師穩(wěn)定與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。固原市政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的實踐能較為充分地解決當(dāng)?shù)毓k園師資嚴重短缺的問題，是師資隊伍較為穩(wěn)定的重要原因之一。對資金保障做了明確規(guī)劃和要求，這主要體現(xiàn)在固原市政府明確要求市、縣(區(qū))兩級財政將政府購買服務(wù)項目所需資金列入預(yù)算，統(tǒng)籌安排，并在此基礎(chǔ)上明確兩級財政具體的分擔(dān)比例和每個服務(wù)崗位的購買費用標準。在資金使用過程中，固原市政府也有著相對完善的資金管理辦法。這進一步提高了資金使用的規(guī)范性，提升了資金的使用效率，從而保障了政府購買公辦園教師服務(wù)崗位的成效。

(四)市場競爭是政府購買學(xué)前教育服務(wù)的動力

政府要打破公共服務(wù)供給的壟斷性，通過市場競爭機制讓更多的社會組織參與公共服務(wù)供給，以進一步提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效能。[10]這主要是因為市場作為政府購買學(xué)前教育服務(wù)的主體之一，以“看不見的手”有效干預(yù)和規(guī)范學(xué)前教育服務(wù)市場，在促進和培育良性競爭的市場環(huán)境方面發(fā)揮著重要作用。[11]在固原市政府購買公辦園教師服務(wù)崗位中，市場競爭的動力作用主要表現(xiàn)為通過在學(xué)前教育公共服務(wù)供給領(lǐng)域引入市場力量，鼓勵社會組織進入政府所承擔(dān)的學(xué)前教育服務(wù)領(lǐng)域開展服務(wù)競爭，并以公開競標的方式讓實力較強的社會組織擔(dān)任承接主體。市場將社會組織依賴政府這一現(xiàn)狀逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榭孔陨砟芰Πl(fā)展，推動學(xué)前教育服務(wù)市場有序競爭，進而提高學(xué)前教育的服務(wù)效率、降低服務(wù)成本。