陳仁鵬

清代魏源有言：“三代以上之天下，禮樂而已矣；三代以下之天下，賦役而已矣。”①魏源：《古微堂集》卷3《治篇》，北京：朝華出版社2017年，第97頁。田賦作為稅賦之一大端，是清代重要的財(cái)政來源，關(guān)系國計(jì)民生。清代雖對(duì)財(cái)政管理實(shí)行全面中央集權(quán)，但自18世紀(jì)中期以降，清廷不得不將包括稅收在內(nèi)的大部分治理事務(wù)放權(quán)于地方。②Pierre-Etienne Will, Roy Bin Wong and James Z.Lee, Nourish the People: The State Civilian Granary System in China (1650-1850), Ann Arbor: Center for Chinese Studies, University of Michigan, 1991.至19世紀(jì)中后期，財(cái)政體制呈現(xiàn)“地方化集中主義”（localized centralism）特征。③參見李懷?。骸冬F(xiàn)代中國的形成（1600—1949）》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社2022年，第157—159頁。從地方治理的角度看，“有司之職，大要以錢谷為重”，④黃六鴻：《?；萑珪肪?《錢谷部》，周保明點(diǎn)校，揚(yáng)州：廣陵書社2018年，第109頁。而錢谷之重，只在催征等項(xiàng)而已。州縣如何高效實(shí)施“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”，⑤黃宗智：《集權(quán)的簡(jiǎn)約治理：中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《中國鄉(xiāng)村研究》第5輯，福州：福建教育出版社2007年，第1頁。利用僚屬差役、里甲組織有效催征，成為困擾州縣官的難題。在催索田賦的過程中，州縣官員、佐助集團(tuán)、士紳富戶、現(xiàn)年總甲及花戶庶民等群體皆置身其中，其利益訴求與行為目的不盡相同。隨著多方利益糾葛深化，催科的規(guī)范、方式甚至性質(zhì)均悄然改變。這種嬗變固然是由委托者與代理者博弈所推動(dòng)的，然其背后的支配力量卻是清代的財(cái)政模式與政治文化。是故，田賦征收制度成為管窺地方治理的獨(dú)特視角。

先期研究對(duì)清代田賦及里甲體系已有較多探討，①參見梁方仲：《明清賦稅與社會(huì)經(jīng)濟(jì)》，北京：中華書局2008年；傅衣凌：《明清社會(huì)經(jīng)濟(jì)史論文集》，北京：人民出版社1982年；巖井茂樹：『中國近世財(cái)政史の研究』，京都：京都大學(xué)學(xué)術(shù)出版會(huì)2004年。但從國家治理視角考察田賦征收制度的嬗變、困境及其根源的成果依然寥寥。蕭公權(quán)和瞿同祖均指出，包征包攬之所以屢禁不絕，是因?yàn)楦∈掌接喑鋵?shí)了地方經(jīng)費(fèi)。②參見蕭公權(quán)：《中國鄉(xiāng)村：19世紀(jì)的帝國控制》，張皓、張升譯，北京：九州出版社2020年，第130頁；瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等譯，北京：新星出版社2022年，第205頁。黃宗智、白德瑞（Bradly W. Reed）通過研究清代寶坻縣、巴縣的包稅人活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)正式制度無法滿足行政需求時(shí)，“必須的非正當(dāng)性”會(huì)被不斷合法化。③參見黃宗智：《華北的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷》，北京：法律出版社2014年，第195—199頁；白德瑞：《爪牙：清代縣衙的書吏與差役》，尤陳俊、賴駿楠譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社2021年，第298—314頁。近年來，有論者揭示了催科與國家意志的關(guān)系，認(rèn)為里甲長等淪為“官之差役”，是清廷將攫取資源的壓力負(fù)載于基層政權(quán)的必然結(jié)果。④參見渠桂萍：《二十世紀(jì)前期中國基層政權(quán)代理人的“差役化”——兼與清代華北鄉(xiāng)村社會(huì)比較》，《中國社會(huì)科學(xué)》2013年第1期。周雪光、張?zhí)┨K、彭凱翔從清代財(cái)政能力與并稅制改革周期律的角度，闡明基層征稅困境的深層原因。⑤參見周雪光：《從“黃宗羲定律”到帝國的邏輯：中國國家治理邏輯的歷史線索》，《開放時(shí)代》2014年第4期；張?zhí)┨K：《對(duì)清代財(cái)政的理性主義解釋：論其適用與局限》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》2021年第1期；彭凱翔：《明清經(jīng)濟(jì)史中的國家：一個(gè)對(duì)話的嘗試》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》2021年第2期。周健、邱捷、胡鐵球、黃忠鑫等學(xué)者則更加深入地考察了東南地區(qū)田賦征收的具體形式。⑥參見周健：《維正之供：清代田賦與國家財(cái)政（1730—1911）》，北京：北京師范大學(xué)出版社2020年；邱捷：《晚清官場(chǎng)鏡像：杜鳳治日記研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2021年，第315—353頁；胡鐵球：《清代統(tǒng)一比限制度的建立及其演變》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2021年第1期；黃忠鑫：《清代廣東“折甲分催”考釋》，《清史研究》2016年第1期。但總體而言，上述研究多從顯性制度層面予以考察。制度背后的政治邏輯、文化因素仍有較大研究空間。鑒于此，本文通過研究清代田賦征收的制度設(shè)計(jì)與運(yùn)作實(shí)踐，歸納朝廷、地方政府、佐助集團(tuán)與底層代理人之間的三重“委托—代理”（principal-agent）關(guān)系，闡釋象征性權(quán)力與實(shí)際權(quán)力的共生、分離與互相轉(zhuǎn)化現(xiàn)象。同時(shí)，運(yùn)用理性主義視角剖析制度嬗遞的困境，探尋治理困局的根源。

一、顯與隱：田賦征收的制度設(shè)計(jì)與運(yùn)作實(shí)踐

黃宗智認(rèn)為，清代法律制度的特征之一，即法律的官方表達(dá)與具體實(shí)踐之間存在差距。⑦參見黃宗智：《清代的法律、社會(huì)與文化：民法的表達(dá)與實(shí)踐》，上海：上海書店出版社2001年，第2頁。司法與納稅皆為民眾直接聯(lián)系國家組織的方式，清代田賦征收制度的設(shè)計(jì)與實(shí)踐之間也極富張力，以隱性的非正式制度為主導(dǎo)的催科實(shí)踐極大程度背離了顯性的正式制度。而顯隱之間的界限也逐漸模糊，國家對(duì)非正式制度的存在呈現(xiàn)包容的態(tài)度。

（一）田賦征收的正式制度

一邑雖小，而催科撫字甚為繁雜。田賦稅額依升科地畝面積與科則而定，土地登記是確定田賦的先決條件，土地冊(cè)籍是征稅納賦的基本依憑。然而，清廷從未統(tǒng)一清丈全國范圍的田土。雖有部分省份自發(fā)進(jìn)行土地登記，重編地籍冊(cè)，但大部分地區(qū)仍沿用明萬歷時(shí)期的《賦役全書》。⑧參見王業(yè)鍵：《清代田賦芻論（1750—1911）》，北京：人民出版社2008年，第29頁。此外，為杜供應(yīng)需索之弊，清代嚴(yán)禁知府赴州縣征糧，也禁止印官上司濫委府佐協(xié)征。⑨參見于敏中等纂修：《戶部則例》卷11《田賦·印官經(jīng)征》，故宮博物院編：《戶部則例》第1冊(cè)，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?000年，第110頁。所以催科之權(quán)責(zé)全系于州縣官。任官于州縣者，“類皆初登仕籍之人，未練習(xí)于平時(shí)，而欲措施于一旦，無怪乎彷徨瞻顧，心志茫然”。⑩田文鏡、李衛(wèi)：《欽頒州縣事宜》，張希清主編：《官典》，長春：吉林人民出版社1998年，第805頁。催科既關(guān)系到地方衙門的財(cái)政收入，又是官員考成的重要指標(biāo)，對(duì)于初入宦海的地方官員而言，最為穩(wěn)妥的方法是遵循典章。

總體而言，定章所載州縣田賦征收制度主要由三部分構(gòu)成：催繳方式為滾單落戶，納稅途徑為自封投柜，完稅憑證為三聯(lián)印票。清初的稅負(fù)通知單為“易知由單”，康熙三十九年（1700）被“滾單”所替代。所謂“滾單”，即州縣簽發(fā)給甲長的載明五戶或十戶納賦信息及期限的單據(jù)。①蕭公權(quán)：《中國鄉(xiāng)村：19世紀(jì)的帝國控制》，第121頁。一般按錢糧多寡分為上中下戶三等，“大戶每單五人，中小戶每單十人”。②那蘇圖：《奏陳直隸地方試行滾單催科事》，中國第一歷史檔案館，檔號(hào)：04-01-35-0012-006，乾隆十四年四月十九日。五戶或十戶中欠賦最多者為“催頭”，作為稅務(wù)代辦人催征積逋，按限完銷。如遇花戶拖欠，停單不完，則立即摘比，催頭有可能與花戶共同受責(zé)。當(dāng)其繳清稅銀后，滾單即傳至另一戶“沉單者”，由其接任催頭，依次類推。這種省去一應(yīng)催糧人設(shè)，由欠稅者承擔(dān)苦差的方法，被不少官員奉為善法，其認(rèn)為欲除民累，惟行滾單。③田文鏡、李衛(wèi)：《欽頒州縣事宜》，張希清主編：《官典》，第813—814頁。自封投柜始于明代一條鞭法改革，清初承襲此法。順治十八年（1661）上諭“州縣官不許私室秤兌，各置木柜，排列公衙門首，令納戶眼同投柜，以免扣克”。④具體而言，州縣于公衙設(shè)置木柜，由柜吏、駐防兵丁晝夜看守?；☉魧?yīng)納銀錢包封后，柜吏在紙袋上填寫納戶姓名、繳納款數(shù)、完納日期、收役人等信息，再投入銀柜中。封銀柜和拆封時(shí)，均由州縣官會(huì)同遴選的賢員或?qū)W官監(jiān)督。托津等：《大清會(huì)典事例（嘉慶朝）》卷143《戶部·田賦》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第66輯，臺(tái)北：文海出版社1992年，第6472頁。銀柜一般由縣衙戶房書吏負(fù)責(zé)，俗稱“柜書”“糧書”。該法旨在減少納稅的中間環(huán)節(jié)，防止胥吏克索。雍正年間，允許小戶附納。若應(yīng)納稅額在一兩以下，可“照小戶零星米麥湊數(shù)附納之例”，⑤托津等：《大清會(huì)典事例（嘉慶朝）》卷143《戶部·田賦》，第6478頁。將銀錢交予大戶附帶投納，并可繳納等額的制錢。征稅過程中使用的票據(jù)為三聯(lián)印票。三票內(nèi)容基本相同，票額分別寫有“票根”“比限查截”“納戶執(zhí)照”，⑥黃六鴻：《?；萑珪肪?《錢谷部》，第115頁。“一存案?jìng)洳?，一付差役?yīng)比，一給花戶收?qǐng)?zhí)”，⑦于敏中等纂修：《戶部則例》卷11《田賦·填給串票》，第114頁。票間用斜印鈐騎縫章，意在杜絕飛灑詭寄等弊端。

（二）正式制度的運(yùn)作實(shí)效及缺陷

看似完備的制度設(shè)計(jì)卻在實(shí)踐中暴露出諸多弊端。滾單法的實(shí)質(zhì)是建立一甲內(nèi)五戶或十戶之間的連帶責(zé)任，使其自覺依次按限完納。而使?jié)L單落甲自運(yùn)的前提是土地登記詳實(shí)可信。因?yàn)闈L單內(nèi)各花戶應(yīng)在同一甲，且地畝相隔不遠(yuǎn)。但清代田產(chǎn)登記制度有名無實(shí)，實(shí)征冊(cè)中花戶與名下之田產(chǎn)、錢糧出現(xiàn)分離，欺隱田畝、詭寄地畝的行為時(shí)有發(fā)生。⑧馮賢亮：《“國家元?dú)狻保好髑鍟r(shí)期的富戶階層論述與地方社會(huì)》，《社會(huì)科學(xué)》2020年第8期。存在大量一戶多名、一名多戶，有糧無業(yè)、有業(yè)無糧的情況。⑨周詢：《蜀海叢談》卷1《田賦》，成都：巴蜀書社1986年，第6—7頁。故而欲行滾單，需先順莊編里，掌握真實(shí)的納稅人信息。如浙江總督李衛(wèi)所言：“（順莊滾單之法）使人立的名，糧歸本戶，比屋而居者，催科不出一鄉(xiāng)；田連阡陌者，完辦總在一處。”⑩田文鏡、李衛(wèi)：《欽頒州縣事宜》，張希清主編：《官典》，第837頁?？杉幢沩樓f后進(jìn)行滾單輪催，仍有諸多技術(shù)性難題。乾隆年間，江蘇巡撫雅爾哈善指出：“今若將大中小戶提分兩處，不但花戶間越難于順莊滾催，抑且中小戶每單十戶，比大戶每單五戶者，滾限稍寬，恐反滋黠戶花分趨避之端。”?雅爾哈善：《為復(fù)議滾單催科辦法事》，中國第一歷史檔案館，檔號(hào)：04-01-35-0012-010，乾隆十四年五月初四日。清人謝鳴篁亦言：“滾單催糧言之似甚省便，行之殊多窒礙?！?謝鳴篁：《錢谷視成》卷上《征收》，傅璇琮等主編：《續(xù)修四庫全書》第834冊(cè)，上海：上海古籍出版社2002年，第216—217頁。他總結(jié)出滾單法的五大難行之處，例如納稅主體存在差異性、赴柜完納需時(shí)甚多等。這些均易造成“臥單”，阻滯別戶完納。此外，鄉(xiāng)民識(shí)字率較低，奸書蠹役開列滾單時(shí)，常于額糧外多開錢數(shù)。一州滾單數(shù)以萬計(jì)，州縣官對(duì)此也難以稽查。

至晚清，自封投柜已形同虛設(shè)。江蘇巡撫丁日昌稱：“各州縣雖設(shè)柜大堂，而民間之自封投柜者十無一二?！?丁日昌：《酌定上忙銀價(jià)片》，同治七年三月十六日，趙春晨編：《丁日昌集》上冊(cè)，上海：上海古籍出版社2010年，第16頁。自封投柜效果欠佳，也有較復(fù)雜的原因。其一，鄉(xiāng)民赴柜完納的成本較高。小戶僅納升斗之糧，其若赴縣投柜，所耗飲食川資則數(shù)倍于稅負(fù)。其二，州縣征收的效率極低。柜書需將所收銀錢計(jì)數(shù)、稱量、驗(yàn)色、折算。因而花戶完納后，常需等待數(shù)日才能領(lǐng)取串票。?馮桂芬：《顯志堂稿》卷5《與許撫部書》，《續(xù)修四庫全書》第1535冊(cè)，上海：上海古籍出版社2014年，第578頁。盡管同光時(shí)期進(jìn)行變通，于鄉(xiāng)村設(shè)“鄉(xiāng)柜”，印官委員下鄉(xiāng)分征，但開設(shè)鄉(xiāng)柜的成本也轉(zhuǎn)嫁給花戶，以致鄉(xiāng)柜的實(shí)征稅率高于城柜，其實(shí)際成效歷來飽受質(zhì)疑。其三，州縣官刻意抬高銀錢折算率。雍正時(shí)期，為便民起見，允準(zhǔn)田賦在一兩以下的小戶以銅錢代替稅銀。但諸多州縣要求花戶一律折交制錢，并以高于市場(chǎng)兌換率的比率折算，浮收勒折。乾隆元年（1736），上諭“民間納錢比之納銀為費(fèi)較重?！魯?shù)在一兩以上，又值錢價(jià)昂貴之時(shí)，亦令交錢，轉(zhuǎn)至多費(fèi)，是便民而適以累民，殊未妥協(xié)”。①托津等：《大清會(huì)典事例（嘉慶朝）》卷143《戶部·田賦》，第6479頁。然而這一情形并未改變。嘉道以降，一些州縣官自定的比率，甚至高達(dá)市場(chǎng)比率的142%至175%。②瞿同祖：《清代地方政府》，第188頁。

三聯(lián)印票作為征稅票單的重要部分，與自封投柜之法相輔相成。隨著自封投柜名存實(shí)亡，串票制度也被逐漸架空。在粵省肇慶府，“有完戶已付銀而遲遲不給串者”，書吏也會(huì)改寫卯簿、調(diào)換串票，③杜鳳治：《望鳧行館宦粵日記》，同治八年六月初八日，中山大學(xué)圖書館編：《清代稿鈔本》第11冊(cè)，廣州：廣東人民出版社2007年，第437頁。抑或“以白單收糧入己”。這些行為被地方官發(fā)現(xiàn)后，也僅要求其“速將白單收回，立時(shí)扯印串去”。④杜鳳治：《望鳧行館宦粵日記》，同治九年閏十月十七日，《清代稿鈔本》第12冊(cè)，第563頁。江蘇巡撫張師誠亦有記：“近來每有書役私自收用，寫給收條，無庸官發(fā)串票，亦有州縣將串票預(yù)給書役者，以致侵欠累累，莫可查放。”⑤張師誠：《一西自記年譜》，《北京圖書館藏珍本年譜叢刊》第126冊(cè)，北京：北京圖書館出版社1999 年，第193頁。濫用串票、白票私收已成風(fēng)氣，積重難返。此外，三聯(lián)印票法在制度設(shè)計(jì)層面也存在天然缺陷，突出表現(xiàn)為“無票付執(zhí)者”的法律責(zé)任較為混亂?！稇舨縿t例》“填給串票”條規(guī)定的法律后果為“按侵挪錢糧例治罪”，⑥于敏中等纂修：《戶部則例》卷11《田賦·填給串票》，第114頁。該例出自《吏部處分則例》，法律責(zé)任為“戶部將本官議令解任開缺”。⑦故宮博物院編：《吏部處分則例》卷1《升選》，海口：海南出版社2000年，第4頁。而康熙十八年（1679）規(guī)定“照私征例治罪”。⑧托津等：《大清會(huì)典事例（嘉慶朝）》卷144《戶部·田賦》，第6516頁。私征例即侵盜錢糧例，是附屬于“監(jiān)守自盜倉庫錢糧”律的例文?？滴醵四辏?689）重申“以監(jiān)守自盜例治罪”。該例見于《刑律·賊盜》，條例規(guī)定計(jì)贓論罪，分五等贓科罰，最高可擬斬監(jiān)候，明顯重于解任開缺。⑨參見薛允升：《讀例存疑點(diǎn)注》，北京：中國人民公安大學(xué)出版社1994年，第413—414頁。單就“以監(jiān)守自盜例治罪”而言，薛允升認(rèn)為律例規(guī)定不符，情法不甚平允，在立法技術(shù)上存在問題。

（三）非正式制度對(duì)催科的影響

正式制度的設(shè)計(jì)初衷是使花戶直接聯(lián)系縣署完納，使民無滋擾，田賦易輸。但由于正式制度存在種種缺陷，非正式制度在客觀上起到調(diào)和、彌補(bǔ)之功用。雖然決策者深知多一層“委托—代理”關(guān)系，即多一分浮費(fèi)，浮費(fèi)的增加也極有可能影響正供的征收解運(yùn)。但理想化的正式制度所展現(xiàn)的直接征收模式無法適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)與地方需求，以間接征收為表現(xiàn)形式的非正式制度產(chǎn)生重要影響。

與正式制度的設(shè)計(jì)初衷相反，非正式制度呈現(xiàn)出增加中間環(huán)節(jié)、層層委托代理的特點(diǎn)。當(dāng)滾單制度難以正常運(yùn)行時(shí)，官府便委托代理人介入基層催征。如上所述，小戶十戶一單，滾限較之大戶稍寬，因此出現(xiàn)狡黠花戶詭寄田畝的情況，為杜此弊，縣官會(huì)令總書給各甲開列長單，注明田地、山蕩、人丁科則、額銀等項(xiàng)，命“排里執(zhí)此以考經(jīng)催之完欠”，⑩黃六鴻：《?；萑珪肪?《錢谷部》，第117頁。抑或“差衙役或著鄉(xiāng)地挨戶總催”。?雅爾哈善：《為復(fù)議滾單催科辦法事》，檔號(hào)：04-01-35-0012-010。當(dāng)花戶赴柜投納耗時(shí)耗財(cái)甚多或被柜書借端拒收時(shí)，便傾向于將銀錢交予豪紳富戶代納，或由書差包攬。即便這些方式也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的浮費(fèi)，但相較于自封投柜，花戶更易于接受。誠然，當(dāng)包收包攬蔚然成風(fēng)時(shí)，花戶自身并無選擇的余地。不少地方官因征解期限催迫，也支持或默許包稅商墊付稅銀后代征田賦。包稅商作為盈利型經(jīng)紀(jì)人自然唯利是圖，徐兆瑋有記：“總書掣串分給各圖經(jīng)造，經(jīng)造持串分給自業(yè)各戶，按畝折收銀錢，每畝較實(shí)征完浮收錢二百余文，作為經(jīng)造之盈余。經(jīng)造則以所收額定十成之?dāng)?shù)歸交總書，限定年底清結(jié)。”?徐兆瑋：《徐兆瑋日記》第1冊(cè)，合肥：黃山書社2013年，第103頁?？倳劝惿坛⒋苯爻?，使花戶無法自封投柜，只能將稅款并浮錢交予代理人。此外，也有總書抵押串票，向富戶貸款墊解，?周?。骸毒S正之供：清代田賦與國家財(cái)政（1730—1911）》，第382頁。而后再派糧書、里差催科的情形。

表面觀之，非正式制度彌合了正式制度的縫隙，并產(chǎn)生諸多負(fù)面影響。實(shí)際上，以“委托—代理”關(guān)系為特征的非正式制度的誕生并不取決于正式的田賦征收制度有無缺陷，而是清代高度集權(quán)的財(cái)政模式的必然結(jié)果。一方面，當(dāng)經(jīng)制預(yù)算無法滿足地方行政開支，且地方政府又無獨(dú)立的財(cái)政體系時(shí)，地方官便會(huì)著力建設(shè)“非正式經(jīng)費(fèi)體系”。清代各省存留的地丁錢糧僅占賦稅總額的21%，而實(shí)際用于地方開支的數(shù)額一般低于10%。①參見曾小萍：《州縣官的銀兩：18世紀(jì)中國的合理化財(cái)政改革》，董建中譯，北京：中國人民大學(xué)出版社2005年，第33—38頁。因而，地方官便通過加派、挪移等手段，或依靠非正式制度運(yùn)行時(shí)收取的陋規(guī)浮收充實(shí)地方經(jīng)費(fèi)。另一方面，低度的基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)力（infrastructure power）也影響到地方政府的征稅模式。②參見黃宗智：《集權(quán)的簡(jiǎn)約治理：中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，第12頁。清代的稅收規(guī)模相對(duì)于經(jīng)濟(jì)總量而言小得異乎尋常。 18世紀(jì)末期的稅收占GDP的3%—4%，19世紀(jì)中葉僅占1.5%—2%。③參見張?zhí)┨K：《對(duì)清代財(cái)政的理性主義解釋：論其適用與局限》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》2021年第1期。有限的財(cái)政能力制約了縣以下公共產(chǎn)品的支出，限制了地方的官僚體系規(guī)模。相對(duì)簡(jiǎn)約的縣級(jí)行政構(gòu)造和龐雜的行政事務(wù)使縣官只能進(jìn)行集權(quán)的簡(jiǎn)約治理，將征稅事務(wù)層層委托，代理人則自行其是。除非發(fā)生糾紛或嚴(yán)重抗欠情形，地方官員一般不會(huì)輕易介入具體事務(wù)。

二、名與實(shí)：州縣催科的權(quán)威象征與實(shí)際權(quán)力

西方學(xué)者基于經(jīng)濟(jì)學(xué)不完全契約理論，將組織內(nèi)部的權(quán)力分為形式權(quán)威（formal authority）與實(shí)質(zhì)權(quán)威（real authority）。前者指基于組織正式地位而獲得的權(quán)威，后者則是因占有信息而實(shí)際擁有的權(quán)威。④Aghion, Philippe & Jean Tirole, Formal and Real Authority in Organizations, Journal of Political Economy, Vol.105, No.1, 1997, p.105.周雪光教授將此模型引入歷史社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，指出象征性權(quán)力（名）與實(shí)際權(quán)力（實(shí)）之間存在共生、分離和互相轉(zhuǎn)化的關(guān)系。⑤參見周雪光：《從“黃宗羲定律”到帝國的邏輯：中國國家治理邏輯的歷史線索》，《開放時(shí)代》2014年第4期。先行研究在利用此模型時(shí)，往往將其置于央地關(guān)系中，僅關(guān)注到皇權(quán)的象征意義。實(shí)際上，這一理論在地方官員、佐助集團(tuán)、底層代理人之間體現(xiàn)得更為明顯。

（一）三重“委托—代理”關(guān)系

在田賦征收過程中，有三重“委托—代理”關(guān)系，分別存在于清廷、地方政府、佐助集團(tuán)、底層代理人之間。第一重關(guān)系即清廷與地方政府之間的“委托—代理”已得到學(xué)界的充分關(guān)注與探討。中央有限的行政與財(cái)政能力難以滿足公共產(chǎn)品的支出，無法越過官僚層級(jí)體系及其與地方社會(huì)結(jié)成的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)直接征稅，因此較為依賴地方社會(huì)的自治。⑥參見韓格里：《中國社會(huì)與經(jīng)濟(jì)》，張維安等譯，臺(tái)北：聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)公司1990年，第120頁。具體表現(xiàn)為田賦由印官征解，層層上交，朝廷僅關(guān)注奏銷情況，一般不介入征收的過程。

第二重是地方官員與佐助集團(tuán)之間。盡管催科例應(yīng)州縣官親理，不得假手佐雜協(xié)征。⑦參見于敏中等纂修：《戶部則例》卷11《田賦·印官經(jīng)征》，第111頁。但由于地方事務(wù)較為龐雜，征稅制度又存在制度性缺陷，所以實(shí)踐中州縣官往往將催科委于幕友、長隨和胥吏等“準(zhǔn)官員”。值得注意的是，清代實(shí)行任職回避制，知縣均為外鄉(xiāng)人，且任期一般為三年。而佐助群體，尤其是書吏、衙役，多為當(dāng)?shù)厝?，不具有官員的流動(dòng)性和晉升機(jī)會(huì)，⑧參見周黎安：《行政發(fā)包的組織邊界：兼論“官吏分途”與“層級(jí)分流”現(xiàn)象》，《社會(huì)》2016年第1期。是介于國家和社會(huì)之間的“半正當(dāng)（semi-legitimate）的第三領(lǐng)域人員”。⑨黃宗智：《重新思考“第三領(lǐng)域”：中國古今國家與社會(huì)的二元合一》，《開放時(shí)代》2019年第3期。對(duì)于地方事務(wù)而言，地方官與佐助集團(tuán)之間存在較大程度的信息不對(duì)稱，其“委托—代理”關(guān)系是基于不完全契約而形成的。在這種情況下，后者掌握了契約明確規(guī)定之外的剩余控制權(quán)，從而在實(shí)施催科的過程中享有實(shí)際權(quán)力。如丁日昌所言：“內(nèi)則交結(jié)門丁，朋比為奸，外則勾串糧差，浮收肥己。地保既任其指揮，小民暗受其朘削，甚至挾制本官，以致太阿倒持?！雹舛∪詹骸对喐鲗俨辉S點(diǎn)充總書由》，趙春晨編：《丁日昌集》上冊(cè)，第661頁。更有甚者，縣官將刑責(zé)催征之權(quán)也委于佐雜。?參見杜鳳治：《望鳧行館宦粵日記》，光緒元年十一月初十日，《清代稿鈔本》第17冊(cè)，第444頁。可見，佐助集團(tuán)形成了一種獨(dú)立于官僚集團(tuán)的自主性。①彭凱翔：《明清經(jīng)濟(jì)史中的國家：一個(gè)對(duì)話的嘗試》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》2021年第2期。

第三重為佐助集團(tuán)與底層代理人之間的“委托—代理”關(guān)系，先學(xué)的探討較為有限。所謂底層代理人，是佐助集團(tuán)轉(zhuǎn)包催科事務(wù)的二級(jí)代理人，包括現(xiàn)年總甲、戶頭總催，以及里書、糧差等白役。清代里甲組織的職能近于明代，實(shí)際上是基層經(jīng)催工具，有地方官直言“里長催甲長，甲長催本甲花戶，法亦善矣”。②周亮工：《詳督撫兩臺(tái)》，李漁：《資治新書（二集）》卷1《文移部》，杭州：浙江古籍出版社1991年，第10頁。在江蘇等地，還出現(xiàn)“現(xiàn)年”“總甲”等名目。相較于有利可圖的私差白役，輪充里役的現(xiàn)年總甲境遇較為艱難，據(jù)載：“凡派養(yǎng)流徒人犯緝捕兇盜盤川、官司相驗(yàn)、踏勘等費(fèi)，悉令支值。而最難受者，圖內(nèi)小戶銀漕押令墊完。倘完墊稍遲，即借惰催之名按限血比?！雹廴A湛恩：《錫金志外》卷5《現(xiàn)年總甲》，道光二十三年刻本，中國國家圖書館藏，索書號(hào)：地220.165/936，第1b頁?？梢?，現(xiàn)年總甲看似任輕役小，實(shí)為墊賠受責(zé)的苦差。而里書、糧差則多為圖里之黠者，其依附于經(jīng)制差役，在催科時(shí)常向花戶索取各色雜費(fèi)。

需說明的是，錢莊銀號(hào)、糧鋪米店、豪紳大戶也可能成為包稅人，參與田賦的間接征收。根據(jù)不同的立約主體，可將間接征收分為包收、包攬兩類。前者是知縣與包稅商達(dá)成代征協(xié)議，在包稅商墊付稅款后征稅催科。后者則是花戶與包稅商訂立納稅契約。于包稅商而言，紳矜富戶享有優(yōu)惠稅率，包攬?zhí)镔x可賺取差額和附加費(fèi)。④參見段光清：《鏡湖自撰年譜》，北京：中華書局1960年，第60頁。對(duì)普通花戶而言，將田賦交予包稅商可省去投柜的時(shí)間與路費(fèi)。因此，在正常的間接征收形式下，花戶所納費(fèi)用并不高于直接自封投柜。⑤王業(yè)鍵：《清代田賦芻論（1750—1911）》，第56頁。包收包攬的情況較為普遍，梁?jiǎn)⒊u(píng)價(jià)道：“現(xiàn)今之征收課稅法，一言以蔽之，曰包征包解而已。江浙之漕銀漕米，兩湖四川等省之錢糧地丁，多有由地方紳士土豪包攬以解州縣，此其顯而易見者也?！雹蘖?jiǎn)⒊骸读簡(jiǎn)⒊返?卷《新民說》，北京：北京出版社1999年，第649頁。由于知縣多不參與包攬，在佐助集團(tuán)與包稅商之間即形成一層“委托—代理”關(guān)系，在這種情況下，包稅商便取代了底層代理人的職能。

誠然，本文提出的田賦征收中的三重“委托—代理”關(guān)系是一般情形下的“理想類型”。在歷史實(shí)踐中，催科過程中的剩余控制權(quán)的分配往往不是程式化的，而是交錯(cuò)重疊的。例如，在個(gè)別地區(qū)，地方官也會(huì)壓縮佐助集團(tuán)的活動(dòng)空間，直接與錢莊、豪紳等達(dá)成包成協(xié)議，授權(quán)后者成為代理方。抑或是知縣強(qiáng)力推行官征官解，在催科時(shí)直接與底層代理人溝通。但總體而言，在縣級(jí)以下進(jìn)行連續(xù)發(fā)包，運(yùn)用半正式的行政方法進(jìn)行簡(jiǎn)約的稅務(wù)管理，成為清代地方政府征收田賦的常態(tài)。

（二）三重關(guān)系中的名實(shí)之變

名與實(shí)的平衡點(diǎn)是不斷調(diào)整的。在田賦征收過程中，基于“委托—代理”關(guān)系產(chǎn)生的非正式制度所發(fā)揮的作用甚至超過典章所載的正式制度。在缺乏穩(wěn)定制度保障的情形下，非正式制度繁衍可能助長地方性勢(shì)力，非正式權(quán)威會(huì)無節(jié)制地蔓延，實(shí)際權(quán)力的邊界也不斷擴(kuò)張，從而威脅到象征性權(quán)力。因此，“正式與非正式的關(guān)系表現(xiàn)出周期性調(diào)節(jié)的演變趨勢(shì)”。⑦周雪光：《從“黃宗羲定律”到帝國的邏輯：中國國家治理邏輯的歷史線索》，《開放時(shí)代》2014年第4期。上下級(jí)權(quán)威需要不斷調(diào)整控制關(guān)系，緩解現(xiàn)實(shí)矛盾，實(shí)現(xiàn)田賦的順利征收。

縱觀三重“委托—代理”關(guān)系，權(quán)威象征與實(shí)際權(quán)力于其間此消彼長、動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化。在催科過程中，朝廷無疑是權(quán)威象征，地方政府則擁有實(shí)際權(quán)力。而當(dāng)?shù)胤秸鲇跐M足官吏私欲等動(dòng)機(jī)，巧立名目，索取規(guī)費(fèi)，達(dá)到中央無法容忍的腐敗程度或基層難以承受的壓力負(fù)荷時(shí)，朝廷則會(huì)通過運(yùn)動(dòng)式治理集權(quán)，并稅改制，重掌實(shí)際權(quán)力。⑧參見秦暉：《并稅式改革與“黃宗羲定律”》，《農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理》2002年第3期。雍正時(shí)期的“火耗歸公”即為典例。作為附加稅的耗羨是地方官俸祿的重要組成部分，其正式化、明晰化為自上而下攫取資源提供了便利。乾隆年間將耗羨歸于正項(xiàng)，由戶部直接干預(yù)收支，表明朝廷由象征性權(quán)力轉(zhuǎn)向?qū)嶋H權(quán)力，進(jìn)一步強(qiáng)化向上聚斂的趨勢(shì)。

在地方官員與佐助集團(tuán)之間，地方官員成為權(quán)威象征，佐助集團(tuán)掌握了催科實(shí)權(quán)，扮演縣級(jí)金融組織的角色。四川道監(jiān)察御史王嘉棟稱：“地方官坐得平余、耗羨、陋規(guī)，其余悉置不問，甚有歷任州縣視為常例，概由書吏經(jīng)手者?！雹偻跫螚潱骸稙楦魇?yán)禁州縣書吏包攬錢糧事務(wù)事》，中國第一歷史檔案館，檔號(hào)：03-1569-007，嘉慶二十年七月初三日。咸豐八年（1858），湖北巡撫胡林翼亦感慨：“昏庸州縣形同木偶，征收大權(quán)一寄諸總書、冊(cè)書、里書之手。書辦日散失無存，官亦日散失無存。”②胡林翼：《札各州縣革除錢漕弊政》，《胡林翼集》第2冊(cè)，長沙：岳麓書社2008年，第901頁。另一方面，地方官也認(rèn)識(shí)到“差衙役或著鄉(xiāng)地挨戶總催，奉卯搪比，徒滋需擾，毫于催科無益。先經(jīng)臣等飭行，嚴(yán)禁在案”。③雅爾哈善：《為復(fù)議滾單催科辦法事》，檔號(hào)：04-01-35-0012-010?？梢姡?dāng)佐助肆意訛索，威脅到基層安定和統(tǒng)治秩序時(shí)，地方官也會(huì)禁革總書、圖差包攬錢糧，遏制私差白役的發(fā)展。

在佐助集團(tuán)與底層代理人之間，后者雖負(fù)責(zé)執(zhí)行具體征稅事務(wù)，但其責(zé)一般重于權(quán)。一旦花戶拖欠田賦，或未繳規(guī)費(fèi)，現(xiàn)年總甲等便會(huì)被鎖押比責(zé)、墊付賠累；糧差也會(huì)被拿押、革役，甚至株連家眷。④參見杜鳳治：《望鳧行館宦粵日記》，同治十年十二月三十日，《清代稿鈔本》第13冊(cè)，第553—554頁?；蛴龉魍匠洚?dāng)催辦，則會(huì)魚肉花戶，婪索加征。如江寧巡撫湯斌所言：“現(xiàn)年里長，良民當(dāng)之，賠累之苦必至傾家；刁棍當(dāng)之，科斂之弊不可勝計(jì)?！雹萑A湛恩：《錫金志外》卷5《現(xiàn)年總甲》，第5a頁?？滴跄觊g，江南的一些小縣甚至出現(xiàn)花戶逃亡、田地拋荒的情況?！兑厝撕鷳?yīng)華碑記》有載：“欲以地丁糧鞭應(yīng)付差徭，問之水濱者，求之里長胥徒，托為責(zé)成。實(shí)則利其無證，擠之去耳。而欲敲無髓，欲剜無肉，征比無人，官民賠累。”⑥尹繼善：《江南通志》卷76《食貨志·徭役》，乾隆元年刻本，中國國家圖書館藏，索書號(hào)：地220/34，第13頁。當(dāng)?shù)讓哟砣寺毮苁ъ`時(shí)，督撫等上級(jí)權(quán)威不得不對(duì)底層的“委托—代理”關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。常見的方式有除里長立甲長、禁革里排等。隨著地方官員的主動(dòng)介入，征收途徑短暫地回歸官征官解軌道，第三重“委托—代理”關(guān)系由顯入隱。然而，巧立糧長催頭的陋習(xí)相沿已久，佐助集團(tuán)的勢(shì)力盤根錯(cuò)節(jié)，利用現(xiàn)年總甲催科的做法屢禁不止。

（三）名實(shí)之變的實(shí)質(zhì)與內(nèi)在矛盾

象征性權(quán)力與實(shí)際權(quán)力轉(zhuǎn)化的實(shí)質(zhì)是控權(quán)。換言之，三重“委托—代理”關(guān)系間的名實(shí)之變是集權(quán)與放權(quán)的具體表征。由于清代版圖龐大，人口眾多，行政鏈條漫長，使得單一層級(jí)的“委托—代理”無法滿足治理需求，故催生出復(fù)合型“委托—代理”關(guān)系。后兩重關(guān)系依托于科層制，但又不同于韋伯式的科層管理，因?yàn)榇嬖诖罅糠菍Ｂ殹⒉粠降牡谌I(lǐng)域人員。⑦參見黃宗智：《重新思考“第三領(lǐng)域”：中國古今國家與社會(huì)的二元合一》，《開放時(shí)代》2019年第3期?！拔小怼标P(guān)系建立在脆弱且微妙的平衡點(diǎn)上，隨著代理層級(jí)增多，交易成本急劇上升，信息不對(duì)稱情況也愈發(fā)嚴(yán)重。決策與執(zhí)行分離，權(quán)力與信息離散，導(dǎo)致上下級(jí)權(quán)威之間、委托者與代理者之間極富張力。⑧參見周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第5期。象征性權(quán)力主體需不時(shí)規(guī)制由其授權(quán)的實(shí)際權(quán)力主體，壓縮后者靈活處置的空間，敦促其沿著既定契約的軌道運(yùn)作。

細(xì)審三重“委托—代理”關(guān)系，便會(huì)發(fā)現(xiàn)每一對(duì)關(guān)系中都隱藏著難以調(diào)和的矛盾。在央地關(guān)系中，主要表現(xiàn)為朝廷“管控”與地方“自治”之間的矛盾。清代田賦征收的正式制度在康雍時(shí)期已經(jīng)定型。朝廷態(tài)度鮮明，希望采取“花戶自封投柜—州縣解于藩司—藩司解于部”的直接征解方式，盡可能減少中間環(huán)節(jié)，避免多索之弊，以除民累。但皇帝與中央機(jī)關(guān)也深知催科事務(wù)繁雜，給予地方一定的自治權(quán)，默許州縣官發(fā)包征收。然而，幾乎所有早期現(xiàn)代政權(quán)均會(huì)面臨這一治理困境：國家越大，人口越多，中央對(duì)地方的控制力就越弱，從而導(dǎo)致地方腐敗，地方官僚和包稅商以稅收之名中飽私囊。⑨參見張?zhí)┨K：《對(duì)清代財(cái)政的理性主義解釋：論其適用與局限》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》2021年第1期。當(dāng)橫征暴斂威脅到統(tǒng)治根基時(shí)，清廷又需及時(shí)糾偏，遏制地方自主性。

地方官員、佐助集團(tuán)、底層代理人之間的“委托—代理”關(guān)系亦如是，只是矛盾形式不同。地方官員與佐助集團(tuán)的矛盾表現(xiàn)為“官德”與“實(shí)效”的對(duì)立統(tǒng)一。循吏奉“寓催科于撫字之中”⑩曾國荃：《請(qǐng)蠲緩二忙以利墾荒疏》，光緒五年十二月十三日，《曾國荃全集》第1冊(cè)，長沙：岳麓書社2006年，第564頁。為箴言，主張“非撫字者不必催科，正惟撫字者乃能催科”。?張?jiān)泪拢骸洞吒鲗馘X糧札》，《筠心堂集》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?006年，第408頁。然而實(shí)際情況是，大部分州縣官在官德民生與奏銷錢糧之間選擇了后者。不僅是因處理錢糧冊(cè)串、按限征比等具體征收事務(wù)紛繁雜蕪，大部分正印官及佐貳力不能逮。更是因?yàn)檩p易改革固化的“委托—代理”關(guān)系，需冒征收虧額的風(fēng)險(xiǎn)，影響到官員考成與地方政府財(cái)源。因而良吏在不斷尋求調(diào)和官德與效能的方案。

佐助集團(tuán)為追求利益與效能的最大化，轉(zhuǎn)而將田賦征收委托給底層代理人，但雙方始終在“利益”與“技術(shù)”之間存在矛盾?！凹Z冊(cè)底簿盡在書差手中，倘一更易，追繳斷難齊全，一時(shí)又不能查明，勢(shì)必征收虧額，追悔莫及?！雹亳溢骸吨菘h初仕小補(bǔ)》，《官箴書集成》第8冊(cè)，合肥：黃山書社1997年，第757頁。清代花戶為避稅，在推收過割時(shí)，往往暗中聯(lián)絡(luò)里書催頭私相授受，而非赴縣過戶簽注。這就導(dǎo)致官府編制的實(shí)征冊(cè)戶畝不符，未能準(zhǔn)確反映實(shí)際情況，難以比責(zé)催追。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，雍正年間冊(cè)載民田相較于實(shí)際耕地的隱漏率高達(dá)20%—30%。②參見史志宏：《清代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和不發(fā)展（1661—1911年）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年，第20—25頁。真實(shí)信息被書差所壟斷，其私自編制的鄉(xiāng)圖之冊(cè)逐漸取代科房之籍，成為被交易的對(duì)象，或作為家產(chǎn)留與后代，使里書事務(wù)世代沿襲。③參見周?。骸肚宕泻笃谔镔x征收中的書差包征》，常建華主編：《中國社會(huì)歷史評(píng)論》第13卷，天津：天津古籍出版社2012年，第395頁。在這種背景下，催科作為以掌握信息為前提的行政技術(shù)，被底層代理人所掌控。

管控與自治、官德與實(shí)效、利益與技術(shù)之間的矛盾揭示了每一重“委托—代理”關(guān)系的成因和名實(shí)之變的幕后推手。從非正式制度的運(yùn)作邏輯分析，清代的地方自治是一種“被動(dòng)自治”。地方官僚集團(tuán)看似主動(dòng)作為，將征收事務(wù)分解、委托給各代理者，而這種委托實(shí)屬不得不為的無奈之舉。無論是出于充實(shí)地方經(jīng)費(fèi)的考量，抑或率由舊章的慣習(xí)，大部分地區(qū)的田賦征收模式是書差包征，而非官征。時(shí)人甚至認(rèn)為，地方官員“不可博清名，擅裁陋規(guī)”，④高廷瑤著，李祥蘭校注：《宦游紀(jì)略校注》卷下，貴陽：貴州人民出版社2019年，第102頁。因?yàn)榧扔新?guī)的禁除，往往意味著“復(fù)取給于民，且有變本而加厲者”。⑤汪輝祖：《學(xué)治續(xù)說》，《官箴書集成》第5冊(cè)，第296頁。此類論調(diào)亦見于諸多官箴書中，與今人的固有認(rèn)知截然相反。

三、破與立：制度困境的表現(xiàn)與理性主義解釋

無論是定章形塑的正式田賦征收制度，抑或?qū)嵺`中產(chǎn)生的非正式制度，均未能按照理想化的方式運(yùn)作。催科成了最為時(shí)人詬病的苛政代名詞。顯與隱、名與實(shí)的交互作用雖使田賦征收制度不斷調(diào)整，卻仍未改變其陷入困境的歷史宿命。江南地區(qū)圍繞現(xiàn)年總甲的廢立之爭(zhēng)持續(xù)近兩個(gè)世紀(jì)，晚清“酷吏苛征”與“京控多誣”話語模式的對(duì)峙影響甚巨。通過理性主義解釋將正式與非正式、三重“委托—代理”關(guān)系等模型帶入歷史實(shí)踐中進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)研究，解讀此類現(xiàn)象折射的治理困境，可深化對(duì)催科制度變遷與財(cái)稅模式的認(rèn)知。

（一）底層代理人廢立更迭的困局

在前述三重“委托—代理”關(guān)系中，后兩重關(guān)系始終是時(shí)人爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。圍繞佐助集團(tuán)應(yīng)否參與征收事務(wù)，以及現(xiàn)年總甲、里書糧差等底層代理人廢立的爭(zhēng)論與改革充斥有清一代。早在康熙初年，陜西巡撫賈漢復(fù)即揭示出地方官、佐助集團(tuán)與底層代理人的緊張狀態(tài)，其稱“現(xiàn)年不敢近官，而官之不肯去現(xiàn)年”，“現(xiàn)年疾衙役如仇，而衙役趨現(xiàn)年若鶩”?，F(xiàn)年屢禁不革的原因是“現(xiàn)年之設(shè)，雖損于民而實(shí)大利于官”。⑥賈膠侯：《嚴(yán)革現(xiàn)年》，李漁：《資治新書（二集）》卷13《文告部》，第434—435頁。于成龍也指出“鄉(xiāng)愚視里役為畏途，而矜蠹視里役為生涯”，⑦尹繼善：《江南通志》卷76《食貨志·徭役》，第14a頁。故力主禁除里老、糧長、催頭、單頭等名目，徹底革去底層代理人，回歸自封投柜、官征官解的正軌。左宗棠曾感慨：“民間知征收之權(quán)在書吏，完納時(shí)僅取書吏收條，不問官之串票。于是田賦有‘飛灑’‘詭寄’諸弊，書吏得任意浮收，強(qiáng)者任其抗延，弱者肆其恐喝，官民交困，為害無窮。”⑧左宗棠：《奏為厘定閩省各屬進(jìn)出款項(xiàng)請(qǐng)將攤捐停止等事》，中國第一歷史檔案館，檔號(hào)：03-4941-012，同治五年十月初五日。因而應(yīng)將“朦混包攬者，并著嚴(yán)行拿辦，以懲奸蠹”。⑨左宗棠：《奏報(bào)同治三年六月以前軍需收支款目總數(shù)等事》，中國第一歷史檔案館，檔號(hào)：03-4810-035，同治五年十月初八日。實(shí)際上，針對(duì)基層代理人的改革十分艱難，最終陷入了困局。

督撫的意志雖對(duì)州縣有一定影響，實(shí)踐中卻仍不乏與之相左的行為。以田賦大省江蘇為例，江寧府高淳縣禁革里排持續(xù)十年之久。戶部、兩江總督、江蘇巡撫、督糧道、布政使司、按察使司、江寧知府等一再申禁，高淳縣卻仿佛脫離控制，縣權(quán)為積蠹所握，里長之役廢立更迭?！陡叽究h志》載：“徭役之害莫甚于里長，而里長之苦莫甚于高淳。”①楊福鼎：《高淳縣志》卷9《賦考下》，光緒七年刻本，中國國家圖書館藏，索書號(hào)：地220.23/39，第1a頁?？滴醵辏?683）戶部準(zhǔn)御史疏請(qǐng)，飭江蘇禁革里長。高淳縣積蠹則將“里長”改為“戶首”，一切大小科派仍取諸里長。次年，生員條陳“自封投柜、禁革里排等六弊五難”，呈控至督院?？偠接诔升垖Ⅲ家蹍菚x漢等枷示半月、重責(zé)三十板、革役，并飭府縣立《禁革里排碑》，以革包攬代充之弊。②參見華湛恩：《錫金志外》卷5《現(xiàn)年總甲》，第3—4頁。于成龍卒后，積蠹霍宏貞借軍工重務(wù)恐嚇知縣，迫其仍用里長，恣行橫派。至康熙二十五年（1686），士紳上控于總督王新命、巡撫湯斌。湯斌命布政使司嚴(yán)飭高淳縣勒石永禁現(xiàn)年里長。而后高世璋出任知縣，蠹吏張紹陸慫恿其復(fù)用里長，以致差票百出，橫派解費(fèi)二千六百兩。生員紛紛聚訟，已成叩閽之勢(shì)。經(jīng)督撫和按察使申禁、勒石，方才化解。三年后，書差胡以隆、孫兆吉等又構(gòu)串包攬，種種雜派仍責(zé)里長，士紳與其展開新一輪較量。至康熙三十二年（1693），江寧知府才革去里差、里書各四十一名，并于縣署前立碑永禁。③參見楊福鼎：《高淳縣志》卷9《賦考下》，第1—7頁。

盡管高淳縣革除了里排，但至晚清仍有眾多州縣沿用里排之制。如常州府無錫、金匱縣即令甲內(nèi)田多之戶充當(dāng)?shù)乇?，名曰“現(xiàn)年”“總甲”。《無錫金匱縣志》記：“現(xiàn)年為里長者，先一年而為總甲，后一年為稅書，故一人而接踵三載，余七載為空年?！雹芘岽笾?、倪咸生：《無錫金匱縣志》卷11《賦役》，光緒七年刻本，中國國家圖書館藏，索書號(hào)：地220.165/39，第3b頁。照舊例生監(jiān)不準(zhǔn)充當(dāng)總甲，此地卻出現(xiàn)知縣拘拿生監(jiān)押墊刑比的情況。生監(jiān)的地位雖不及州縣官，然亦屬學(xué)紳，非經(jīng)教官許可，地方官不得擅責(zé)。⑤故宮博物院編：《吏部則例》卷28《學(xué)政》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?000年，第215—216頁。知縣卻對(duì)生監(jiān)按限血比，地方催科之厲，可見一斑。道光十七年（1837），邑中紳士呈請(qǐng)知縣革除現(xiàn)年、總甲，卻遭拒絕。復(fù)上控于知府、巡撫，經(jīng)布政使李象鯤詳查后，飭府示禁。但書役慫令知縣面求巡撫，密遞稟函，竟大翻前案，仍令現(xiàn)年催糧，以致“錢漕捆墊之風(fēng)如昨，書役勒索之勢(shì)日張”。⑥華湛恩：《錫金志外》卷5《現(xiàn)年總甲》，第3a頁。直至道光二十六年（1846），經(jīng)江蘇巡撫李星沅迭下嚴(yán)札，才將現(xiàn)年、總甲、包總等名目盡數(shù)革除，可仍保留了糧差、地保催追之制。持續(xù)九年的更迭嬗遞，終是一場(chǎng)失敗的不完全改革。

（二）“酷吏苛征”與“京控多誣”的對(duì)峙

作為一種敘事傳統(tǒng)的“酷吏苛征”話語模式，與稅制變遷如影隨形，在唐代已有顯現(xiàn)。嘉道以降，這種話語模式被不斷復(fù)制、擴(kuò)展，多見于京控案件。京控制度的設(shè)計(jì)初衷是使民隱上通，以杜壅蔽之端。而19世紀(jì)初，京控已成為嚴(yán)重的社會(huì)問題。⑦“有冤抑赴都察院、通政司或步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門呈訴者，名曰京控?！薄肚迨犯濉肪?44《刑法志三》，北京：中華書局1977年，第4211頁。不僅積案甚多，而且以誣告、牽告、翻控為策略，濫用京控途徑的案件層出不窮。⑧參見胡震：《清代京控中當(dāng)事人的訴訟策略和官方的結(jié)案技術(shù)》，《法學(xué)》2008年第1期。都察院、步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門遇有京控案件，會(huì)根據(jù)案情決定具折奏交皇帝親裁，抑或咨回本省查辦。奏交者通常為命案及重征勒收等重案，具呈人、訟師常利用這一標(biāo)準(zhǔn)，在狀詞中捏造違制催科、重征勒收的內(nèi)容，⑨參見阿風(fēng)：《清朝的京控——以嘉慶朝為中心》，常建華主編：《中國社會(huì)歷史評(píng)論》第15卷，天津：天津古籍出版社2014年，第245—246頁。以引起皇帝及有司重視。

將違例催科與借端勒派相結(jié)合，塑造出貪官污吏形象，以掩蓋民人阻捐斂錢的不法事實(shí)并報(bào)仇泄憤，是上述話語模式的典型策略。道光十五年（1835），四川綏定府大竹縣民胡澤裕、冷希燕赴都察院控稱知縣郭夢(mèng)熊違例催科，征收地丁銀不分上下兩忙，而令花戶于四月內(nèi)將一年正耗歸數(shù)全完；⑩隆文：《為行提大竹縣民人京控該縣違例催科借端勒派一案人證解省事》，中國第一歷史檔案館，檔號(hào)：04-01-01-0768-008，道光十五年九月十八日。且委派總差包收，名曰“揭完”。?恩銘：《為四川民人胡澤裕等京控本縣違制催科借端勒派事》，中國第一歷史檔案館，檔號(hào)：03-3775-051，道光十五年八月十一日。吏書則指定花戶使用知縣同鄉(xiāng)開設(shè)的恒泰當(dāng)行特制的銅錢“一道箍”完納，若以銀或常錢投柜，吏書便挑剔拒收。同時(shí)，其稱知縣借平定匪患、供應(yīng)軍需之由增派銀二萬一千三百余兩，“刑書、戶書、差役等慫恿縣主預(yù)備刀槍器械，親赴各場(chǎng)威嚇督收”。①胡澤裕、冷希燕：《為郭知縣違制催科借端勒派事呈狀》，中國第一歷史檔案館，檔號(hào)：03-3071-048，道光十五年八月。然而，有司研鞫后卻發(fā)現(xiàn)胡澤裕等系誣告。川省有錢糧早完之慣習(xí)，即二月開征，四五月間歸數(shù)全完。知縣攜差役持械赴鄉(xiāng)場(chǎng)是因胡澤裕等煽動(dòng)鄉(xiāng)民、阻捐斂錢。胡澤裕將書差牽入控詞，系“因伊父胡顯柱從前誣告戶書浮收，勒令鄉(xiāng)民幫給盤費(fèi)犯案擬軍，懷忿已久，欲趁機(jī)牽控書差泄忿”。②隆文：《為遵旨審明大竹縣民人胡澤裕京控知縣郭夢(mèng)熊違例催科案件并究出誣告之犯按例定擬事》，中國第一歷史檔案館，檔號(hào)：04-01-01-0771-008，道光十五年十一月二十日。胡澤裕等終以“驀越京告重事不實(shí)，并全誣十人以上者，發(fā)邊遠(yuǎn)充軍例”議處。知縣郭夢(mèng)熊因未及時(shí)究辦阻捐者，且示諭措詞失當(dāng)，被交部議處。

京控案件中還出現(xiàn)將抗租毆差、拒傷兵丁者包裝為抵抗差役索詐致死的弱勢(shì)形象的情況。道光三十年（1850），南昌府義寧州民人馬箓青拖欠田賦，并聲言舊欠錢糧已有恩旨豁免，阻止其他花戶完納。知州葉濟(jì)英兩次飭差役、兵丁拘追，均遭馬箓青和族人持械拒捕。最終，馬箓青被拘至州署后因傷重殞命，其妻馬劉氏“赴京呈控差役甘秉初等，串同舉人李炎，以催租為名，因索詐不遂，捏稟伊夫?yàn)樾敖滩⒗θブ滤馈薄＂蹚堒溃骸稙樽裰紝徝髁x寧州民婦馬劉氏赴京呈控伊夫被捆去致死一案訊明定擬具奏》，臺(tái)北故宮博物院，檔號(hào)：故宮121388號(hào)，咸豐二年九月二十日。咸豐二年（1852），江西巡撫查明此案，認(rèn)為馬劉氏赴京越訴，申訴不實(shí)，但恰逢咸豐帝初繼大統(tǒng)，大赦天下，故應(yīng)準(zhǔn)援免，并免收贖。但仍飭照追完納其道光三十年所欠之分租銀。

上述京控案均被皇帝下旨交刑部議奏審結(jié)。值得注意的是，盡管民眾京控的真實(shí)目的并非狀詞所展現(xiàn)的內(nèi)容，且有利用違例催科牽控之嫌，但這并不意味著狀詞所載的浮收、勒派情形全系虛構(gòu)。如大竹縣使用“一道箍”錢完納、馬箓青拒捕時(shí)房屋被焚等細(xì)節(jié)，在案卷中語焉不詳，始終未見合理解釋。聯(lián)系到晚清廣東的地方官常以焚燒欠抗者房屋作為懲罰與威懾手段，④邱捷：《晚清官場(chǎng)鏡像：杜鳳治日記研究》，第328頁。馬氏房屋被焚不排除差役縱火的可能性。事實(shí)真相究竟如何，現(xiàn)已無法稽考、還原。但透過檔案不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)民人而言，利用酷吏苛征的話語模式上達(dá)天聽是可行的渠道；而官員的應(yīng)對(duì)之策則是構(gòu)建“京控多誣”的話語模式予以駁斥。甚至將一些并非誣告的田賦糾紛類京控案件也以誣告審結(jié)，不斷強(qiáng)化民眾的圖賴形象。⑤參見郭宇昕：《虛實(shí)曲直之間：再觀清代的“京控多誣”》，《江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021年第3期?？此茣惩ǖ难月穼?shí)則阻塞，官民的惡性互動(dòng)循環(huán)往復(fù)，積重難返?！翱崂艨琳鳌迸c“京控多誣”兩種話語模式的對(duì)峙也從側(cè)面體現(xiàn)出田賦征收陷入困境。

（三）田賦征收困境的理性主義解釋

以理性主義范式解讀清代財(cái)稅政策日益成為經(jīng)濟(jì)史研究的主流。它以承認(rèn)“普適經(jīng)濟(jì)理性”為前提，認(rèn)為政治精英會(huì)理性地追求個(gè)人及特定條件下集體的政治、經(jīng)濟(jì)利益。⑥張?zhí)┨K：《對(duì)清代財(cái)政的理性主義解釋：論其適用與局限》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》2021年第1期。強(qiáng)調(diào)理性在制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行中的決定性意義。清代田賦征收制度的表達(dá)與實(shí)踐均顯示出強(qiáng)烈的理性色彩。儒家的仁政、民本觀縱然影響到財(cái)稅體制的原額化與征稅模式的經(jīng)制化，但基于實(shí)務(wù)的理性考量無疑在實(shí)踐中占據(jù)了主導(dǎo)地位。運(yùn)用理性主義范式，從需求側(cè)、供給側(cè)和政治意愿三個(gè)維度解釋田賦征收困境，可以更加立體、客觀地揭示其深層原因。

從需求側(cè)角度分析，底層代理人之所以屢禁不止，是因?yàn)槠浯嬖跐M足了州縣的政治需求與治理需要。清代的地方政府是“一人政府”（one-man government），⑦瞿同祖：《清代地方政府》，第16頁。印官無法百事躬親，其進(jìn)行“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”必須依靠佐助集團(tuán)。幕友、長隨的報(bào)酬均由州縣官支付，后者的薪俸卻難以支撐這些開銷。其不得不在一定程度上容許佐助集團(tuán)通過非正式方式浮收斂財(cái)。同時(shí)，佐助集團(tuán)規(guī)模有限，其無法應(yīng)對(duì)體量龐大的征稅事務(wù)，因而再次轉(zhuǎn)包給數(shù)以千計(jì)的底層代理人。以荊州府監(jiān)利縣為例，該縣有職官9人，經(jīng)制吏役120名。⑧參見徐兆英、林瑞枝：《監(jiān)利縣志》卷6《職官志》，同治十一年刻本，中國國家圖書館藏，索書號(hào)：地260.131/38，第1—28頁。但清末全縣共計(jì)102112戶，452532口。⑨葛劍雄主編，曹樹基著：《中國人口史（第5卷）》下冊(cè)，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社2005年，第822頁。征收田賦時(shí)“設(shè)六柜分征，知根三千余人，家藏鱗冊(cè)，共任督催”，“每柜向有游差白役，不給口食之百數(shù)十人?！袂恕薄＂倭_迪楚：《停琴余牘》，《官箴書集成》第9冊(cè)，第407—409頁。一邑之中，有里書（知根）糧差近五千人。他們皆為包稅鏈條上的最后一環(huán)，掌握實(shí)際的戶籍田產(chǎn)信息，特別是在咸同戰(zhàn)亂，官方冊(cè)籍毀失后，更為官吏倚重。倘若將其革除，勢(shì)必改變既有征稅方式和利益格局，難免會(huì)影響到田賦征收。當(dāng)佐助集團(tuán)與底層代理人共謀取利，浮收倍徙，而官無善法，聽其所為時(shí)，“酷吏苛征”的話語模式便在民間悄然滋長。倘若因催科發(fā)生糾紛，地方官往往會(huì)對(duì)差役進(jìn)行有罪推定，這為民眾提供了“利用此種成見來抵抗國家對(duì)地方社區(qū)事務(wù)之控制的機(jī)會(huì)”。②白德瑞：《爪牙：清代縣衙的書吏與差役》，第283頁。

供給側(cè)解釋則關(guān)注政治成本和外部社會(huì)。禁革里排、取締陋規(guī)無疑有較高的政治成本。即便地方官有心鏟除弊政，懲治蠹書，但隨之而來的政治風(fēng)險(xiǎn)往往令其難以承受。最直觀的政治壓力莫過于考績時(shí)的負(fù)面評(píng)價(jià)。官員被評(píng)為“卓異”、加銜留任、升遷或試看期滿準(zhǔn)實(shí)授事的必要條件是“征收錢糧，催科有法，并無濫差滋擾；每歲奏前通完積貯谷石，并無虧缺”。③常安：《為署理桐廬縣知縣錢人麟試看期滿催科有法請(qǐng)準(zhǔn)實(shí)授事》，中國第一歷史檔案館，檔號(hào)：02-01-03-04072-019，乾隆八年三月初八日。反之，若催科惰誤，不能奮勉，則會(huì)被罰俸、降級(jí)、革職或被巡撫奏參摘去頂戴，勒限督催。④參見瑛棨：《為署溫縣知縣劉廷章等征解不力請(qǐng)摘頂勒征等事》，中國第一歷史檔案館，檔號(hào)：03-4131-099，咸豐八年七月十五日。因而，瞿同祖先生總結(jié)說，清代評(píng)價(jià)州縣官最重要的標(biāo)準(zhǔn)是其征稅才能。⑤參見瞿同祖：《清代地方政府》，第44頁。書差包征制的實(shí)質(zhì)是將國家與納稅人之間的稅收法律關(guān)系轉(zhuǎn)化為書差與花戶之間的私人債權(quán)債務(wù)關(guān)系。這種模式雖增加了花戶的負(fù)擔(dān)，卻使地方官直接受益?？倳?huì)在征收未完甚至開征之前墊繳銀錢，并將串票截出，交由里書、糧差持票下鄉(xiāng)征收，名之曰“揭征”“抬墊”。⑥參見周?。骸毒S正之供：清代田賦與國家財(cái)政（1730—1911）》，第377—382頁。對(duì)地方官而言，這種方式至少保證了錢糧在奏銷限前完解。此外，各房書吏若欲被點(diǎn)充為總書，常會(huì)于新官到任或開征田賦前向印官行賄，“以千數(shù)百金為雉媒，鉆謀點(diǎn)充”。⑦丁日昌：《札飭各屬不許點(diǎn)充總書由》，趙春晨編：《丁日昌集》上冊(cè)，第661頁。因此，整飭書差、蠲除里排雖能讓州縣官獲廉名于一時(shí)，但也會(huì)影響奏銷、考成，危及自身利益。

從政治意愿角度解釋，出現(xiàn)底層代理人廢立更迭、“酷吏苛征”與“京控多誣”話語模式對(duì)峙等困境的重要原因是官僚集團(tuán)內(nèi)部的激勵(lì)失當(dāng)，中央及地方官員缺乏改革的政治意愿。具體言之，整個(gè)官僚集團(tuán)都是征稅制度及配套司法救濟(jì)制度的直接參與者，不論是廢除底層代理人，抑或是縱容民眾以“酷吏苛征”話語模式京控，皆會(huì)使官僚集團(tuán)利益受損。曾國藩署理刑部的七個(gè)月內(nèi)，“見京控、上控之件，奏結(jié)者數(shù)十案，咨結(jié)者數(shù)百案”，除兩案審結(jié)得實(shí)外，其余各案均以誣告結(jié)案。吊詭的是，對(duì)誣告者又未科以重罪，使其進(jìn)退維谷，而被告則巧為解脫。曾氏不禁感慨：“若夫告奸吏舞弊，告蠹役詐贓，而謂案案皆誣，其誰信之乎？”⑧曾國藩：《備陳民間疾苦疏》，咸豐元年十二月十八日，曾國藩著，郭漢民、唐浩明等點(diǎn)校：《曾國藩全集》第1冊(cè)《奏稿》，長沙：岳麓書社2011年，第42—43頁?；实酆托滩抗賳T對(duì)以虛誣審結(jié)催科類京控案件的常態(tài)化予以默認(rèn)，并非出于對(duì)地方官員的信任；相反，其深知“京控多誣”背后的隱情，以及民人以“酷吏苛征”話語模式誣告的策略。然而，嘉道以降皇權(quán)漸失往日威嚴(yán)，官僚集團(tuán)“謹(jǐn)慎地隱匿情報(bào)，小心地自我保護(hù)，隱瞞真相以掩護(hù)人際關(guān)系，百促不動(dòng)以墨守成規(guī)程序”，⑨孔飛力：《叫魂：1768年中國妖術(shù)大恐慌》，陳兼、劉昶譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店2012年，第290頁。使得以司法反哺田賦征收制度、輔正運(yùn)行實(shí)踐的探索，徹底淪為空想。

結(jié) 語

清代田賦征收制度的異化表現(xiàn)為催征方式完全脫離定章軌道，且非正式制度運(yùn)行中激起的矛盾加劇了官民對(duì)立，亦使中央與地方的關(guān)系極富張力。較低的田賦定額、保守且緩慢擴(kuò)張的農(nóng)業(yè)稅率不但沒有使地方政府依法征收，反而催生了復(fù)合型“委托—代理”關(guān)系，包收包攬大行其道，征收耗費(fèi)數(shù)倍于正供。暴力催科、借兵催征之事屢見不鮮。①參見邱捷：《晚清官場(chǎng)鏡像：杜鳳治日記研究》，第330—337頁。實(shí)際上，鹽課、厘金、雜捐等非農(nóng)業(yè)稅的征收同樣弊病叢生。清末駐日公使李家駒考察日本財(cái)政后，對(duì)賦課征收制度進(jìn)行深刻反思，將其缺陷總結(jié)為四方面：一為課稅物件與賦課征收之監(jiān)督皆無精密法令以規(guī)定之；二為納稅之地未經(jīng)法定；三為征收程序繁雜，收支機(jī)關(guān)渾而不析；四為包征包解之法與節(jié)省征收費(fèi)用之行政原則相抵牾。同時(shí)，他清醒地認(rèn)識(shí)到，若要改革舊制、增進(jìn)財(cái)源，必須統(tǒng)系稅制，建立現(xiàn)代財(cái)務(wù)行政制度，編訂歲計(jì)法規(guī)，設(shè)置專門的財(cái)務(wù)機(jī)關(guān)。②參見李家駒：《考察憲政大臣李家駒奏考察日本財(cái)政編譯成書折》，宣統(tǒng)二年十二月，王彥威編：《清季外交史料》第8冊(cè)，李育民點(diǎn)校，長沙：湖南師范大學(xué)出版社2015年，第4429—4436頁。然而，在李氏建言的次年，辛亥革命爆發(fā)，清王朝旋即覆滅。民國政府雖對(duì)基層政權(quán)進(jìn)行重構(gòu)，卻仍未改變?nèi)亍拔小怼标P(guān)系，縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其辦差人員仍役使村公職人員征收錢糧、汲取資源。更為吊詭的是，“輪充”“雇用”村公職人員經(jīng)辦稅務(wù)，以及“酷吏苛征”的話語模式再次出現(xiàn)。田賦征收模式迭經(jīng)更易，卻仍固執(zhí)地回歸于傳統(tǒng)的非正式模式。接踵而至的制度變革并未從根本上改變基層社會(huì)固有的運(yùn)行邏輯及鄉(xiāng)土民眾的行為模式。③渠桂萍：《二十世紀(jì)前期中國基層政權(quán)代理人的“差役化”——兼與清代華北鄉(xiāng)村社會(huì)比較》，《中國社會(huì)科學(xué)》2013年第1期。可見，制度背后的政治邏輯以及該邏輯所蘊(yùn)含的文化因素和意識(shí)形態(tài)才是田賦征收困境的根源。