郭大林，張富利

習(xí)近平總書記指出，“只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！?1)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》第一卷，北京：外文出版社，2014 年，第210-211 頁。2018 年2 月28 日，中共中央通過了《深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，要求改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。隨后公布的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》（以下簡稱《方案》）明確提出：整合組建生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊伍。整合環(huán)境保護(hù)和國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)、隊伍，統(tǒng)一實行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法。生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法打破了舊有的“分散型”執(zhí)法模式，重塑了行政區(qū)劃、行政組織、行政職權(quán)之間原有的法定關(guān)系，構(gòu)成了當(dāng)前機構(gòu)改革與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的雙重議題。從理論上厘清生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法之生成邏輯，回應(yīng)可能的詰難，同時，亦需對生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法如何依循行政法治原則，進(jìn)行具體制度構(gòu)設(shè)的問題加以探討。

一、綜合執(zhí)法的現(xiàn)實樣態(tài)

在一般意義上，執(zhí)法相對立法和司法而言，是執(zhí)法主體將制定法施行于社會領(lǐng)域，作用于相對人的過程。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法則系生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體依法對相對人實施的包括行政檢查、許可、處罰、強制在內(nèi)的一系列具有法律效力的行為。在當(dāng)前的法制語境中，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域采取的是一種“分散型”執(zhí)法模式，此種模式因難以有效應(yīng)對生態(tài)環(huán)境問題的公共性而遭遇的治理困境構(gòu)成了綜合執(zhí)法的現(xiàn)實邏輯。

（一）“分散型”執(zhí)法的現(xiàn)實樣態(tài)

所謂“分散型”執(zhí)法是指在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的配置上采取一種主體與權(quán)限雙重分割的模式。法律將不同的生態(tài)環(huán)境要素乃至同一個生態(tài)環(huán)境要素以部門、地域為標(biāo)準(zhǔn)加以分割，賦予多個主體以不同的執(zhí)法權(quán)，最終形成一種“橫向分割、多元執(zhí)法”的體制。具體而言，“分散型”執(zhí)法有以下三種樣態(tài)：

1．相同級別的行政主體分別享有執(zhí)法權(quán)

針對同一生態(tài)環(huán)境要素，立法將該要素的整體保護(hù)職責(zé)進(jìn)行功能性劃分，將不同的執(zhí)法權(quán)賦予同一級別的不同部門，從而形成“主管部門+相關(guān)部門”分別享有執(zhí)法權(quán)的樣態(tài)。這一方式由1989 年《環(huán)境保護(hù)法》第7 條所確立，《環(huán)境保護(hù)法》于2015 年修訂后第10 條繼承了這一執(zhí)法方式，其他相關(guān)環(huán)境保護(hù)立法也基本采用此種方式(2)參見《環(huán)境噪聲污染防治法》第6 條、《大氣污染防治法》第5 條、《固體廢棄物污染防治法》第10 條、《水污染防治法》第9 條。，該方式構(gòu)成了執(zhí)法權(quán)“分散型”配置的主要樣態(tài)。環(huán)保部門作為“主管部門”負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境問題的監(jiān)管與執(zhí)法，其他部門作為“相關(guān)部門”負(fù)責(zé)各自領(lǐng)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境問題的監(jiān)管與執(zhí)法。這種執(zhí)法樣態(tài)的核心問題在于各執(zhí)法主體的執(zhí)法對象、權(quán)限范圍往往難以清晰界定。盡管有的立法規(guī)定得相對明確，如根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5 條，漁業(yè)行政部門、軍隊環(huán)境保護(hù)部門、海事行政部門分別對漁業(yè)船舶、軍事船舶、非軍事和非漁業(yè)船舶造成的海洋環(huán)境污染防治享有執(zhí)法權(quán)，但多數(shù)法律的規(guī)定較為原則抽象，具體內(nèi)容通常由政府規(guī)章、甚至內(nèi)部文件加以規(guī)定，且不說其可能存在法律效力上的瑕疵，即便其具備法律效力，不同部門的立法也會存在相互沖突的內(nèi)容，或因立法語言上的模糊性導(dǎo)致執(zhí)法對象重疊和權(quán)屬爭議等現(xiàn)象就難以避免。

2．不同級別的行政主體共同享有執(zhí)法權(quán)

作為一個整體，生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)是由不同類型具體權(quán)能構(gòu)成的“權(quán)力束”，某些情況下，法律將具體的權(quán)能賦予不同級別的行政主體，從而使不同級別的行政主體共享整體的執(zhí)法權(quán)。該種方式集中表現(xiàn)在《環(huán)境保護(hù)法》第60 條，該條規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重的，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。即是說，環(huán)境保護(hù)部門有權(quán)決定責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，人民政府有權(quán)決定責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。環(huán)保部門與人民政府共享對同一行為執(zhí)法權(quán)的合理性在于限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治與停業(yè)、關(guān)閉的行政處罰強度不同，后者強度更大，影響更廣，對相對人產(chǎn)生更高的成本，由人民政府實施處罰可能更為謹(jǐn)慎。然而，由不同級別行政主體分享執(zhí)法權(quán)，地方政府基于政績和經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，很可能高舉輕放，對相對人不予處罰或減輕處罰，況且考慮到環(huán)境保護(hù)工作和執(zhí)法工作的專業(yè)性，政府執(zhí)法決策的做出是否較環(huán)保部門更加審慎與合理亦不無疑問。

3．行政主體與非行政主體共同享有執(zhí)法權(quán)

根據(jù)行政法的一般理論，具有行政主體資格是行使執(zhí)法權(quán)的前提條件，通常而言，環(huán)保部門或依法獲得授權(quán)的組織才可以實施執(zhí)法行為。但囿于生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的復(fù)雜性，行政組織設(shè)置的多元性，大量執(zhí)法行為是以行政委托的形式交由非行政組織實施。此種受委托的非行政組織主要有兩種：一是設(shè)置于環(huán)保部門內(nèi)部的監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)，根據(jù)《環(huán)境監(jiān)察辦法》，(3)參見《環(huán)境監(jiān)察辦法》第4 條、第5 條。環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)是環(huán)境行政執(zhí)法機構(gòu)的實際承擔(dān)者，但只是環(huán)保部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，受環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)并對其負(fù)責(zé)，因此，環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)并無行政主體資格，《環(huán)境保護(hù)法》第24 條則明確了其受委托組織的定位。(4)參見《環(huán)境保護(hù)法》第24 條。二是開發(fā)區(qū)的管理委員會、群眾自治組織等非行政機關(guān)。開發(fā)區(qū)管理委員會的行政主體資格缺乏法律的明確規(guī)定，而村委會及居委會則系群眾自治組織而非行政機關(guān)，它們在進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法時通常需要獲得環(huán)保部門的委托。環(huán)境執(zhí)法中的行政處罰可以委托實施，其法律依據(jù)來源于《行政處罰法》第18、第19 條，但根據(jù)《行政強制法》第17 條，行政強制權(quán)不得委托實施(5)《行政強制法》第17 條：行政強制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。行政強制措施權(quán)不得委托。依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)可以實施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強制措施。行政強制措施應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實施，其他人員不得實施。。于是，一體化的環(huán)境執(zhí)法權(quán)被分割開來，由環(huán)保部門、法律法規(guī)授權(quán)的組織、受委托的組織共同行使。

（二）“分散型”執(zhí)法的治理困境

生態(tài)環(huán)境是由多重環(huán)境要素構(gòu)成的廣泛而復(fù)雜的系統(tǒng)，《環(huán)境保護(hù)法》第2 條將環(huán)境定義為影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，該法列舉了15 種具體的環(huán)境要素(6)《環(huán)境保護(hù)法》第2 條：本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。。各種環(huán)境要素形成物質(zhì)循環(huán)與能量流動兩個主要鏈條，二者相互作用，往復(fù)發(fā)展形成一個整體性的生態(tài)環(huán)境共同體?！吧鷳B(tài)共同體的每一部分、每一小環(huán)境都與周圍生態(tài)系統(tǒng)處于動態(tài)聯(lián)系之中。處于任何一個特定的小環(huán)境的有機體，都影響和受影響于整個有生命的和非生命環(huán)境組成的網(wǎng)?！?7)卡洛琳·麥茜：《自然之死：婦女、生態(tài)和科學(xué)革命》，吳國盛譯，吉林：吉林人民出版社，1999 年，第86 頁。在生態(tài)環(huán)境共同體中，環(huán)境要素之間存在著復(fù)雜的耦合關(guān)系，某個要素或要素的一部分發(fā)生改變，必然會造成關(guān)聯(lián)要素全體或部分的連鎖反應(yīng)。因此，生態(tài)環(huán)境問題就具有了顯著的公共性特征，即便其發(fā)生在單個環(huán)境要素之上，而“分散型”執(zhí)法的治理困境就在于其難以適應(yīng)這一公共性特征。

環(huán)境問題的公共性首先就其自然屬性而言，環(huán)境問題會突破地域限制，形成一種地理空間上的“公害”。環(huán)境問題的致害原因來源于個人與組織多元主體的生產(chǎn)和生活活動，這些主體很可能分布于不同區(qū)域，造成的損害后果也會在生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)的作用下，超越人為劃分空間的界限，對更為廣泛的群體產(chǎn)生損害后果。在生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)的作用下，“生態(tài)損害成為一種致害人和受害人數(shù)量均不特定的‘泛化主體’損害類型”(8)鄧海峰：《生態(tài)法治的整體主義自新進(jìn)路》，《清華法學(xué)》2014 年第4 期。。環(huán)境問題的危害不會因為部門職權(quán)和行政區(qū)域不同而有所減輕，當(dāng)環(huán)境要素為不同國家（地區(qū)）所共同管轄時，環(huán)境問題即會溢出國境，成為國際“公害”，“國境是人類給自然空間畫的一條線，自然空間卻是無視這條線。”(9)交告尚史：《日本環(huán)境法概論》，田林、丁倩雯譯，北京：中國法制出版社，2014 年，第6 頁。

其次，公共性就其社會屬性而言，由于生態(tài)環(huán)境問題是跨越地理空間的“公害”，因此，生態(tài)環(huán)境治理就應(yīng)當(dāng)成為各個治理主體的公共議題。但生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的復(fù)雜性就在于面臨“一因多果”“多因一果”“多因多果”的因果關(guān)系，而這些因果關(guān)系很難于法律上完全厘清，無論采用何種標(biāo)準(zhǔn)劃分執(zhí)法權(quán)均難免掛一漏萬的弊端。正如有論者所言，“對明確、清晰的追求，出發(fā)點是好的，即需要區(qū)分權(quán)力、明確責(zé)任，但是當(dāng)問題相互關(guān)聯(lián)時，當(dāng)任何問題都不能脫離其他問題而被單獨處理時，這種明晰就成了效率的障礙?！?10)皮埃爾·卡藍(lán)默：《破碎的民主：試論治理的革命》，高凌瀚譯，上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2005 年，第11 頁。

應(yīng)當(dāng)指出，“分散型”執(zhí)法模式的創(chuàng)設(shè)是基于明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)域和專業(yè)分工的需要，同時也是為了防止權(quán)力集中與執(zhí)法權(quán)的濫用。然而，如前所述，“環(huán)境問題實是一個多因的‘復(fù)合病癥’”(11)晉海、周龍：《論我國環(huán)境法的實施困境及其出路——以阿馬蒂亞·森的發(fā)展理論為視角》，《河海大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2014 年第1 期。，當(dāng)行政執(zhí)法對象屬于整體性的生態(tài)環(huán)境問題時，“分散型”執(zhí)法依據(jù)不明、職權(quán)重疊、程序不一、有權(quán)無責(zé)等弊端就顯現(xiàn)出來。當(dāng)生態(tài)環(huán)境問題突破地區(qū)限制，形成跨區(qū)域的生態(tài)破壞或環(huán)境污染，環(huán)境問題區(qū)域與執(zhí)法區(qū)域呈現(xiàn)一種非重合狀態(tài)時，“分散型”執(zhí)法的治理困境就更加明顯。在“分散型”執(zhí)法模式下，由于行政部門、行政區(qū)劃構(gòu)成了執(zhí)法權(quán)的界限，針對同一環(huán)境要素，執(zhí)法主體只能在各自職權(quán)范圍、行政區(qū)域內(nèi)行使執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法主體互不隸屬，各自執(zhí)法的結(jié)果是造成“執(zhí)法真空”與“重復(fù)執(zhí)法”并存的局面，繼而形成跨部門、區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的難題。在人類與生態(tài)環(huán)境互動廣度和深度持續(xù)增加，生態(tài)環(huán)境問題日益嚴(yán)峻，執(zhí)法任務(wù)愈加繁重的當(dāng)下，“分散型”執(zhí)法導(dǎo)致的治理困境會愈發(fā)顯著。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法應(yīng)秉承整體主義的環(huán)境觀，“人類在介入自然時一定要有整體性的立場，采取統(tǒng)一、綜合的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)措施”(12)薄曉波：《論環(huán)境法的生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)原則》，《吉首大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014 年第1 期。，生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法即是一種整體性立場，一種整合性策略，一種“逆部門化、大部門式治理”(13)Dunleavy, Patrick, et al,Digital era governance: IT corporations, the state, and e-government,Oxford: Oxford University Press, 2006, p.135.。

二、綜合執(zhí)法的法理邏輯

從《方案》的表達(dá)來看，“綜合”執(zhí)法是指整合職責(zé)、隊伍，實行統(tǒng)一執(zhí)法，實質(zhì)上是改變“分散型”執(zhí)法模式，將原本分散于各主體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)限交由一個執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一行使。具體而言，在執(zhí)法主體方面，綜合執(zhí)法意味著撤銷現(xiàn)有各部門執(zhí)法機構(gòu)，由環(huán)境保護(hù)主管部門或新成立一個綜合執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一行使執(zhí)法權(quán)。無論采取何種形式，均會涉及多個行政主體的設(shè)立、撤銷、合并等問題。在行政職權(quán)方面，綜合執(zhí)法意味著原本由法律規(guī)定的屬于國土、農(nóng)田、水利、海洋等部門的職權(quán)被分割、剝離后全部或部分賦予另一個部門。其中所涉及的具體權(quán)能、法律規(guī)范紛繁復(fù)雜。即是說，此次生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革是一個由公權(quán)力機關(guān)主導(dǎo)的行政主體的變更以及行政職權(quán)的處分過程，首先就會面臨是否具有法律依據(jù)，是否符合“職權(quán)法定”法理邏輯的詰問。

（一）職權(quán)法定的規(guī)范性解釋

“在行政法上，職權(quán)法定是行政權(quán)力的規(guī)則性控制的核心內(nèi)容?！?14)孫笑俠：《法律對行政的控制：現(xiàn)代行政法的法理解釋》，濟(jì)南：山東人民出版社，1999 年，第190 頁。一般認(rèn)為，職權(quán)法定是依法行政之下的構(gòu)成原則，意指行政職權(quán)只能由具有民主正當(dāng)性之立法機關(guān)通過制定法律進(jìn)行創(chuàng)設(shè)，職權(quán)行使必須經(jīng)由法律授權(quán)才能獲得合法性?！盁o論什么樣的職權(quán)都必須有實在法上的依據(jù)，無論什么樣的職權(quán)行使也都須以法律為依據(jù)。”(15)關(guān)保英：《行政主體法外設(shè)定行政權(quán)力研究》，《當(dāng)代法學(xué)》2016 年第6 期。亦即“無法律即無行政權(quán)”。換言之，在無法律授權(quán)的情況下，行政職權(quán)不得隨意創(chuàng)設(shè)、處分、法定的權(quán)屬關(guān)系亦不得任意改變。因此，從法律規(guī)范解釋的角度看，問題的關(guān)鍵在于生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法是否獲得了法律的授權(quán)。筆者認(rèn)為，此一問題不能簡單地以“是”與“否”來進(jìn)行判斷，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)綜合執(zhí)法的具體內(nèi)容進(jìn)行解釋。

根據(jù)《憲法》第62 條，“國家機構(gòu)”即“一府一委兩院”的建置權(quán)屬于全國人大的立法權(quán)范圍，中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分則由國務(wù)院規(guī)定。根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64 條，地方人民政府有權(quán)設(shè)立必要的工作部門，其設(shè)立、增加、減少、合并由本級政府報上級政府批準(zhǔn)，并報本級人大常委會備案(16)參見《憲法》第62條第2項、第89條第4項和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條。?？梢?，政府工作部門的設(shè)置、部門職權(quán)變更并不屬于法律保留事項，憲法及法律已經(jīng)將其一般授權(quán)給相應(yīng)級別的政府。因此，生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法所涉及的政府工作部門及其職權(quán)的變化，應(yīng)當(dāng)屬于政府權(quán)限范圍內(nèi)的事項，各級政府有權(quán)決定生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門的設(shè)立、合并、撤銷諸事項。另外，綜合執(zhí)法的直接行為法依據(jù)為《行政處罰法》與《行政強制法》中關(guān)于集中行使行政處罰權(quán)、強制權(quán)的規(guī)定(17)參見《行政處罰法》第16 條，《行政強制法》第17 條。，國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省級政府可以決定將除限制人身自由之外的行政處罰權(quán)、強制權(quán)交由某一行政機關(guān)行使。對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中的處罰和強制權(quán)進(jìn)行分離、整合屬于政府法定權(quán)限范圍應(yīng)無疑問。

事實上，如前所述，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法主要采取“主管部門+相關(guān)部門”負(fù)責(zé)實施的執(zhí)法模式，法律并未對“主管部門”的具體內(nèi)容予以明確，現(xiàn)實中通常是指各地環(huán)境保護(hù)廳（局），但立法部門也會根據(jù)需要另行決定具體環(huán)境問題的執(zhí)法主體。如《噪聲污染防治法》規(guī)定建筑施工噪音污染的執(zhí)法權(quán)就屬于環(huán)境保護(hù)部門(18)《噪音污染防治法》第56 條：建筑施工單位違反本法第30 條第1 款的規(guī)定，在城市市區(qū)噪聲敏感建筑物集中區(qū)域內(nèi)，夜間進(jìn)行禁止進(jìn)行的產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的建筑施工作業(yè)的，由工程所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令改正，可以并處罰款。。

（二）職權(quán)法定的功能主義解釋

如果政府將不同行政區(qū)域的執(zhí)法權(quán)進(jìn)行綜合，即行政主體及其相應(yīng)職權(quán)在法定地域管轄權(quán)上的變更，此時僅從形式法治的視角，以規(guī)范法學(xué)的方法解釋職權(quán)法定，證成生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革的合法性尚顯不足，還需要從實質(zhì)法治的角度采用功能主義(19)通常認(rèn)為，在孔德、斯賓塞等早期社會學(xué)家的著作中，功能主義即已被作為一種明確的社會學(xué)理論提出，隨后經(jīng)過帕森斯、默頓等學(xué)者的發(fā)展，功能主義日臻完善并成為一種重要的社會學(xué)方法，出現(xiàn)了亞歷山大、盧曼等新功能主義倡導(dǎo)者。功能主義的核心要旨在于認(rèn)為社會系統(tǒng)的存在意義在于其對外部環(huán)境所發(fā)揮的功能。參見艾倫·斯溫杰伍德：《社會學(xué)思想簡史》，陳瑋、馮克利譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1988 年，第231 頁。的進(jìn)路對其加以闡釋。作為一種社會學(xué)思想，功能主義“從社會整體存在的必要性出發(fā)來分析個體行為和社會制度、社會現(xiàn)象，認(rèn)為所有社會現(xiàn)象必然是某種功能性的體現(xiàn)?！?20)賈春增：《外國社會學(xué)史》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2000 年，第213 頁。在功能主義的視野中，“必須把法律放在與社會整體及其各個組成部分的聯(lián)系中并根據(jù)它在這種聯(lián)系中所發(fā)揮的功能來加以考察?！?21)馬姝：《論功能主義思想之于西方法社會學(xué)發(fā)展的影響》，《北方法學(xué)》2008 年第2 期。故此，作為環(huán)境治理系統(tǒng)的一環(huán)，環(huán)境執(zhí)法體制的選擇取決于其對于維護(hù)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，提升環(huán)境問題治理績效具有的實質(zhì)性功能?！耙粋€社會結(jié)構(gòu)單位中，既有對系統(tǒng)或群體發(fā)揮整合與內(nèi)聚作用的正功能，也有導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)及其關(guān)系破裂的反功能?！?22)羅伯特·K.默頓：《社會理論和社會結(jié)構(gòu)》，唐少杰、齊心，譯，南京：譯林出版社，2015 年，第152 頁。生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法體制盡管存在權(quán)限過大，滋生濫權(quán)的反功能，但與分散型執(zhí)法相比，其正功能要遠(yuǎn)大與負(fù)功能。

生態(tài)環(huán)境治理屬于典型的公共物品，具有非競爭性與非排他性，非競爭性意味著私人提供公共物品是不經(jīng)濟(jì)的?；诶硇赃x擇，私人通常不會主動進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理，所以政府應(yīng)當(dāng)是生態(tài)環(huán)境治理的最主要力量?；诜ǘ殭?quán)，不同的政府部門構(gòu)成了生態(tài)環(huán)境治理的多元主體。非排他性則意味著生態(tài)環(huán)境治理可能出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象。一個政府部門實施生態(tài)環(huán)境治理后會使其他政府部門也獲得環(huán)境收益，盡管其他部門亦承擔(dān)治理職責(zé)，但卻并未付出治理成本，并未實施治理行為。如果說環(huán)境問題超越地域空間，溢出政府部門、行政區(qū)域、國家界限是一種經(jīng)濟(jì)上的“負(fù)外部性”，那么生態(tài)環(huán)境治理的普惠性則是一種經(jīng)濟(jì)上的“正外部性”，而“搭便車”現(xiàn)象正是此種“正外部性”的負(fù)產(chǎn)品。政府部門之間的“搭便車”已然構(gòu)成影響我國生態(tài)環(huán)境治理績效提升的困境，而其重要原因即是“分散型”的執(zhí)法權(quán)配置模式?！胺稚⑿汀眻?zhí)法在某種程度上造成了“各人自掃門前雪”，甚至“他人幫掃門前雪”的錯誤激勵?！暗胤秸鳛槔硇孕袆诱撸诠参锲饭┙o過程中會相互博弈，各方盡量規(guī)避負(fù)外部性成本，壟斷正外部性收益，這使得雙方或多方在短期內(nèi)難以達(dá)成有效合作?！?23)武俊偉、孫柏瑛：《我國跨域治理研究：生成邏輯、機制及路徑》，《行政論壇》2019 年第1 期。以京津冀的大氣污染為例，三地污染物存在相互擴(kuò)散，彼此交叉的情況，但受限于行政管轄權(quán)，“三地在大氣污染上所耗費的治理成本卻嚴(yán)格限制在各自行政區(qū)域內(nèi)部，并不會為區(qū)域界限之外的其他區(qū)域承擔(dān)治理成本”(24)魏娜、趙成根：《跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理研究——以京津冀地區(qū)為例》，《河北學(xué)刊》2016 年第1 期。。執(zhí)法權(quán)由“分散”到“綜合”能夠有效消弭執(zhí)法主體“搭便車”現(xiàn)象。由于一個主體統(tǒng)一行使執(zhí)法權(quán)，當(dāng)出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問題時，執(zhí)法主體不能以不屬于法定職權(quán)或沒有管轄權(quán)為由拒絕行使執(zhí)法權(quán)和拒絕為環(huán)境治理支付成本，從而避免坐享其他主體行政執(zhí)法后的環(huán)境收益?！皩⒎稚⒃诟鱾€部門的相同或相近的職能作橫向上的合并，有利于以組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)來代替外部的沖突，以避免政出多門，各行其是，從而最終解決‘部門割據(jù)’問題?！?25)金太軍：《政府職能梳理與重構(gòu)》，廣州：廣東人民出版社，2002 年，第346 頁。在很大程度上，綜合執(zhí)法使得執(zhí)法部門不必陷于如何進(jìn)行權(quán)限劃分、程序統(tǒng)一、協(xié)同合作的法律困境之中，相互推諉或扯皮等“執(zhí)法內(nèi)耗”問題也可以得到有效解決，最終，藉由環(huán)境執(zhí)法能力的提升使得環(huán)境系統(tǒng)的整體治理績效得以改善。

“公法中的功能主義風(fēng)格更容易契合于當(dāng)代的法律經(jīng)驗”(26)馬丁·洛克林：《公法與政治理論》，鄭戈譯，北京：商務(wù)印書館，2002 年，第331 頁。，從功能主義的維度分析，不能再簡單認(rèn)為“行政法是作為控制權(quán)力以及保護(hù)自由的一種工具，側(cè)重于法院而不是政府”(27)卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政》，楊偉東等譯，北京：商務(wù)印書館，2004 年，第67 頁。，“只要制定法未有效指示行政行為，個人自主權(quán)就易受到行政官員任意施加的制裁的影響”(28)理查德·B.斯圖爾特：《美國行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，北京：商務(wù)印書館，2011 年，第13 頁。，而是堅持一種“面向行政的行政法”(29)譚宗澤、楊靖文：《面向行政的行政法及其展開》，《南京社會科學(xué)》2017 年第1 期。對職權(quán)法定做更加寬松的功能性解釋。

三、綜合執(zhí)法的法治構(gòu)造

（一）堅持綜合執(zhí)法的兩個前提

其一，不應(yīng)違背法律的專門授權(quán)，倘若生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改變了法律的專門授權(quán)，其適法性就應(yīng)當(dāng)斟酌。這種專門授權(quán)通常包含兩種情況，一是法律授權(quán)某個行政主體專門針對某個生態(tài)環(huán)境問題享有全部執(zhí)法權(quán)。如前述《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5 條關(guān)于漁業(yè)行政部門、軍隊環(huán)境保護(hù)部門、海事行政部門各自執(zhí)法權(quán)的規(guī)定。另外，根據(jù)《土壤污染防治法》的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管機關(guān)對農(nóng)業(yè)投入品未及時回收或無害化處理而造成污染的行為具有執(zhí)法權(quán)(30)《土壤污染防治法》第88 條：違反本法規(guī)定，農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)者、銷售者、使用者未按照規(guī)定及時回收肥料等農(nóng)業(yè)投入品的包裝廢棄物或者農(nóng)用薄膜，或者未按照規(guī)定及時回收農(nóng)藥包裝廢棄物交由專門的機構(gòu)或者組織進(jìn)行無害化處理的，由地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令改正，處一萬元以上十萬元以下的罰款；農(nóng)業(yè)投入品使用者為個人的，可以處二百元以上二千元以下的罰款。，此時，“主管部門”的含義已經(jīng)確定化，并且《海洋環(huán)境保護(hù)法》《土壤污染防治法》與《行政處罰法》《行政強制法》之間構(gòu)成了“特殊法與一般法”的關(guān)系，后者關(guān)于集中行使職權(quán)的規(guī)定便不再適用，政府不宜將全部或部分執(zhí)法權(quán)分割給其他主體。

其二，不應(yīng)當(dāng)違法設(shè)定新的執(zhí)法權(quán)。設(shè)定權(quán)力是權(quán)力從無到有的過程，設(shè)定新的執(zhí)法權(quán)即是創(chuàng)造新的執(zhí)法權(quán)能，或?qū)⑿碌膱?zhí)法對象納入執(zhí)法范圍。理論上，生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法應(yīng)當(dāng)僅僅是原有主體法定行政職權(quán)的重組，且僅對法律已經(jīng)規(guī)定的事項實施執(zhí)法活動，不應(yīng)另外創(chuàng)設(shè)新的權(quán)限或者對象。但由于改革的探索性及地方政府的功利主義考量，地方違反法律設(shè)定執(zhí)法權(quán)的情況并非不可能發(fā)生。設(shè)定權(quán)本質(zhì)上是一種創(chuàng)制權(quán)，屬于立法機關(guān)權(quán)限范圍，行政機關(guān)在法律之外創(chuàng)設(shè)執(zhí)法權(quán)已然超出了法律解釋容許的范疇，“動搖了職權(quán)法定的根基，使得該原則的理論價值和實踐價值處于一種無效狀態(tài)?！?31)譚宗澤、楊靖文：《面向行政的行政法及其展開》，《南京社會科學(xué)》2017 年第1 期。因此，執(zhí)法權(quán)之設(shè)定應(yīng)屬于法律保留內(nèi)容，如行政機關(guān)違反法律設(shè)定執(zhí)法權(quán)即違背職權(quán)法定原則。此處的“法律”一方面是指《立法法》和《行政處罰法》《行政強制法》《行政許可法》等一般法，綜合執(zhí)法不應(yīng)僭越法律關(guān)于中央、地方立法權(quán)限以及諸種行政行為設(shè)定權(quán)的規(guī)定；另一方面“法律”也指《大氣污染防治法》等生態(tài)環(huán)境保護(hù)單行法，綜合執(zhí)法亦不得違反法律擴(kuò)大執(zhí)法權(quán)的事項、種類、條件、幅度，否則即為創(chuàng)設(shè)新的執(zhí)法權(quán)，違背職權(quán)法定原則。

（二）設(shè)置獨立的綜合執(zhí)法機構(gòu)

有學(xué)者將我國目前的綜合執(zhí)法體制概括為城管綜合執(zhí)法體制、部門內(nèi)綜合執(zhí)法體制、部門間綜合執(zhí)法體制三種類型，并認(rèn)為生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法屬于部門內(nèi)綜合執(zhí)法體制，即生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法體制沒有脫離或超出環(huán)境保護(hù)主管部門的“勢力范圍”(32)楊小軍：《行政執(zhí)法體制改革法律依據(jù)研究》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2017 年第4 期。。但從前述《方案》的規(guī)定來看，主體范圍除環(huán)境保護(hù)部門外，還涉及國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等相關(guān)部門，職權(quán)范圍也擴(kuò)展至污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法，改革后的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法顯然已經(jīng)超出了環(huán)境部門“勢力范圍”，系一種部門間的綜合執(zhí)法體制。改革后的綜合執(zhí)法機構(gòu)在執(zhí)法隊伍數(shù)量、組織規(guī)模、職能職權(quán)等方面都較“分散型”執(zhí)法模式下大為擴(kuò)展，如果其不具備主體地位，無法以自身名義實施行政行為、承擔(dān)責(zé)任，就會出現(xiàn)擁有廣泛執(zhí)法權(quán)卻不承擔(dān)法律責(zé)任的情況。故此，法律應(yīng)賦予綜合執(zhí)法機構(gòu)以行政主體資格，能夠以自己的名義獨立行使職權(quán)，承擔(dān)法律責(zé)任。確保獨立性是綜合執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置的重要目標(biāo)，為此，應(yīng)該改變將執(zhí)法機構(gòu)作為政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的做法，成立一個新的政府部門作為綜合執(zhí)法機構(gòu)。并且，由于實施綜合執(zhí)法后，原來分散于各主管部門的內(nèi)部執(zhí)法機構(gòu)已不存在，新設(shè)綜合執(zhí)法機構(gòu)需與其他主管部門直接對接，從維護(hù)獨立性與行政效率角度考慮，可以將綜合執(zhí)法機構(gòu)置于同其他主管部門平級關(guān)系，如此可以擺脫其對主管部門的依附與隸屬關(guān)系，避免因行政級別導(dǎo)致的對接障礙。在具體的執(zhí)法人員配置、財政支持、執(zhí)法程序等相關(guān)制度構(gòu)設(shè)中應(yīng)當(dāng)始終圍繞確保綜合執(zhí)法機構(gòu)之獨立性、權(quán)威性展開。

（三）形成明確的綜合執(zhí)法權(quán)限

綜合執(zhí)法體制在強化執(zhí)法效果的同時也面臨權(quán)力過大的問題，存在權(quán)力恣意的危險，法治構(gòu)造需平衡效率行政與控制行政之間的張力，其關(guān)鍵即在于明確綜合執(zhí)法權(quán)的具體權(quán)限。2015 年修改的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了環(huán)境保護(hù)主管部門有制定環(huán)保規(guī)劃、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境影響評價以及實施行政許可、檢查、處罰、征收、監(jiān)督等諸種權(quán)力，加上國土、農(nóng)業(yè)等其他領(lǐng)域立法規(guī)定的主管部門權(quán)力，法律賦予了各主管部門廣泛的行政權(quán)。如果以行政管理流程為標(biāo)準(zhǔn)，這些具體權(quán)能可以被吸納為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個環(huán)節(jié)，綜合執(zhí)法機構(gòu)承擔(dān)的是中間的執(zhí)行職能，因此其擁有的是各主管部門的“執(zhí)法權(quán)”，并不是全部的“行政權(quán)”。

在綜合執(zhí)法的法治構(gòu)造中應(yīng)當(dāng)首先實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)法權(quán)、監(jiān)督權(quán)的“三權(quán)分置”，制定規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、審批等屬于決策權(quán)范疇，宜保留給各主管部門行使，而檢查、處罰、強制等執(zhí)行性權(quán)能則應(yīng)由綜合執(zhí)法機構(gòu)行使。需要強調(diào)的是，前述《環(huán)境監(jiān)察辦法》將環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境執(zhí)法的概念等量齊觀，許多地方的環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)也冠以“監(jiān)察執(zhí)法局”“監(jiān)察執(zhí)法大隊”的名稱，但監(jiān)察通常指對公務(wù)人員執(zhí)行法律、責(zé)任落實的監(jiān)督與檢查，屬于內(nèi)部行政法律關(guān)系的范疇，監(jiān)察對象是公務(wù)人員。執(zhí)法則是針對行政相對人是否遵守法律、法規(guī)情況的檢查，屬于外部行政法律關(guān)系范疇，執(zhí)法對象是企業(yè)、個人、社會組織，二者含義并不相同，環(huán)境監(jiān)察實質(zhì)上系一種監(jiān)督權(quán)。2016 年，中央下發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》，該《意見》也采此種理解(33)該《意見》第七點規(guī)定：加強環(huán)境監(jiān)察工作。試點省份將市縣兩級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省級環(huán)保部門統(tǒng)一行使，通過向市或跨市縣區(qū)域派駐機構(gòu)等形式實施環(huán)境監(jiān)察。經(jīng)省級政府授權(quán)，省級環(huán)保部門對本行政區(qū)域內(nèi)各市縣兩級政府及相關(guān)部門環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策、規(guī)劃執(zhí)行情況，一崗雙責(zé)落實情況以及環(huán)境質(zhì)量責(zé)任落實情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時向省級黨委和政府報告。，環(huán)境監(jiān)察的對象恰恰應(yīng)當(dāng)是執(zhí)法機構(gòu)的法律執(zhí)行、責(zé)任落實情況。因此，包括環(huán)境監(jiān)察權(quán)在內(nèi)的各主管部門監(jiān)督權(quán)仍然保留，不應(yīng)劃轉(zhuǎn)給綜合執(zhí)法機構(gòu)，否則就會出現(xiàn)執(zhí)法與監(jiān)督合二為一的情況。

“行政事務(wù)的主要性質(zhì)和法律性質(zhì)是行政執(zhí)法組織系統(tǒng)設(shè)置的主要因素?！?34)夏云峰：《普通行政執(zhí)法學(xué)》，北京：中國法制出版社，2018 年，第123 頁。鑒于綜合執(zhí)法機關(guān)的設(shè)置關(guān)涉行政主體、職權(quán)、對象等復(fù)雜而重大的法律問題，綜合執(zhí)法機關(guān)的職權(quán)應(yīng)當(dāng)由人大立法確定，或至少由國務(wù)院以行政法規(guī)的方式確定較為適宜。當(dāng)然，鑒于綜合執(zhí)法改革尚在進(jìn)行中，各地環(huán)境保護(hù)政策和組織機構(gòu)設(shè)置狀況亦存在差異，因而可以按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，在法律允許的范圍內(nèi)對具體權(quán)能、范圍、對象等加以裁量規(guī)定。這些標(biāo)準(zhǔn)包括：一是專業(yè)性，不同行政機關(guān)分工的關(guān)鍵在于專業(yè)性的不同，專業(yè)性的事項構(gòu)成了一個部門得以存在的核心業(yè)務(wù)范疇，也是其權(quán)力的核心領(lǐng)域。如銷售的食品是否符合法定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的事項即構(gòu)成了食品藥品部門的專業(yè)性事項。屬于其他部門核心事項的權(quán)限不能由綜合執(zhí)法機關(guān)行使，否則就不是“綜合執(zhí)法改革”而是機構(gòu)合并的“大部制改革”；二是關(guān)聯(lián)性，生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法所“綜合”之權(quán)力須與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、污染防治具有關(guān)聯(lián)性，否則就不應(yīng)由綜合執(zhí)法機構(gòu)行使，當(dāng)然此種關(guān)聯(lián)性應(yīng)作較為寬泛的解釋，以不侵犯其他部門的核心領(lǐng)域為前提；三是有效性，在存在權(quán)限模糊、執(zhí)法爭議，或面對新的執(zhí)法事項，權(quán)限難以確定時，應(yīng)當(dāng)以公眾的環(huán)境利益最大化為價值考量，系統(tǒng)考慮執(zhí)法機構(gòu)的人員、經(jīng)費、區(qū)域等情況，進(jìn)行成本收益衡量，由能夠以最小成本取得最大有效性的機構(gòu)進(jìn)行執(zhí)法。

（四）建立跨區(qū)域綜合執(zhí)法協(xié)同機制

生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法整合了不同部門的執(zhí)法權(quán)，使得同一行政區(qū)域內(nèi)“分散型執(zhí)法”的問題得到有效化解，同時，綜合執(zhí)法也意味著不同區(qū)域間執(zhí)法力量的整合，以回應(yīng)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的難題。對此，《環(huán)境保護(hù)法》第20 條規(guī)定，國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，但協(xié)調(diào)機制應(yīng)采取的具體形式以及各行政主體所擁有的執(zhí)法權(quán)限、采取的執(zhí)法程序、標(biāo)準(zhǔn)等問題仍懸而未決。2017 年，中央制定了《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)試點方案》，該方案要求建立流域環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，實施流域內(nèi)綜合執(zhí)法。流域綜合執(zhí)法機構(gòu)即是跨區(qū)域環(huán)境綜合執(zhí)法機構(gòu)的一種。設(shè)置跨區(qū)域綜合執(zhí)法機構(gòu)的優(yōu)勢在于可以減少因各地執(zhí)法依據(jù)、程序、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一而引發(fā)的沖突，擺脫了地方政府的控制，可以說是化解跨區(qū)域環(huán)境執(zhí)法障礙最為有效的方式。但問題在于，跨區(qū)域執(zhí)法機構(gòu)需要跨越行政區(qū)域設(shè)置，是在部門綜合基礎(chǔ)上的再次“綜合”，執(zhí)法權(quán)能、執(zhí)法范圍、執(zhí)法任務(wù)的再次擴(kuò)充，需要按照法定程序由不同級別的政府審批、人大備案，改革成本較高。并且，因為涉及地方利益，能否得到各地方政府的協(xié)助也不無疑問。因此，有學(xué)者指出，“單純地依靠合并區(qū)域內(nèi)地方政府環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的做法只是對區(qū)域內(nèi)行政區(qū)劃阻隔的逃避，其并不能消除行政區(qū)劃，也無法真正突破行政區(qū)劃對區(qū)域環(huán)境執(zhí)法的阻礙?！?35)王超鋒：《我國區(qū)域環(huán)境執(zhí)法的模式探究》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2017 年第6 期。較為現(xiàn)實的做法是在設(shè)置區(qū)域內(nèi)執(zhí)法機構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立跨區(qū)域綜合執(zhí)法協(xié)同機制。

跨區(qū)域綜合執(zhí)法協(xié)同機制首先需要統(tǒng)一執(zhí)法依據(jù)，法律、行政法規(guī)僅能作出原則性、一般性的規(guī)定，法制統(tǒng)一主要還應(yīng)當(dāng)依靠跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法來實現(xiàn)。目前我國跨區(qū)域協(xié)同立法尚在起步階段，盡管各地在探索過程中已經(jīng)形成了協(xié)同立法的基本原則或框架(36)2009 年，黑龍江、吉林、遼寧三省簽訂了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，開創(chuàng)了我國跨區(qū)域立法協(xié)作框架的先河，是我國嘗試建立的首個區(qū)域立法協(xié)作框架。2017 年，北京、天津、河北三省人大常委會分別出臺了《關(guān)于加強京津冀人大立法工作協(xié)同的若干意見》、《京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》等文件。2018 年，上海、江蘇、浙江、安徽四地開展跨區(qū)域大氣污染防治立法協(xié)作，制定了《長三角一體化發(fā)展三年行動計劃》（2018-2020），三省一市計劃推進(jìn)長三角區(qū)域地方立法工作協(xié)同；加強地方立法規(guī)劃、年度立法計劃和具體立法項目協(xié)作，探索地方人大執(zhí)法檢查工作協(xié)作，為長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展提供有力的法治保障。此即是我國跨區(qū)域協(xié)同立法的典型事例。，但仍有待于實質(zhì)工作的進(jìn)一步推進(jìn)。對生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法而言，各地方政府應(yīng)當(dāng)建立協(xié)同立法聯(lián)絡(luò)機制，在清理各自相關(guān)立法的基礎(chǔ)上，制定立法規(guī)劃，就跨區(qū)域綜合執(zhí)法的范圍、事項、權(quán)限、程序等問題達(dá)成一致，適時啟動立法程序。在法制基礎(chǔ)統(tǒng)一的前提下，針對具體的環(huán)境要素、執(zhí)法任務(wù)，可以采取聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法、委托執(zhí)法等不同的執(zhí)法形式，同時，執(zhí)法機構(gòu)可以簽訂協(xié)同執(zhí)法協(xié)議，盡管執(zhí)法協(xié)議并非法律，但可作為協(xié)同立法的必要補充，對各地執(zhí)法機構(gòu)起到制約與規(guī)范作用。需要指出的是，除法制本身的構(gòu)造之外，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的實效在很大程度上取決于執(zhí)法保障機制的完善程度。執(zhí)法機構(gòu)之間需建立起包括財政支持、資源共享、利益補償、爭議解決、責(zé)任監(jiān)督在內(nèi)的多重保障機制，以促進(jìn)協(xié)同執(zhí)法機制的長期性、有效性、完整性。

四、結(jié) 語

呂忠梅教授在總結(jié)我國“分散型”生態(tài)環(huán)境執(zhí)法面臨的問題時認(rèn)為，“各部門分別執(zhí)法可能出現(xiàn)以環(huán)境保護(hù)對抗環(huán)境保護(hù)或者以環(huán)境保護(hù)的名義破壞生態(tài)環(huán)境的問題?！?37)呂忠梅：《新時代環(huán)境法學(xué)研究思考》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》2018 年第4 期。為解決“分散型”執(zhí)法體制的弊端，我國逐步開始了行政執(zhí)法綜合化改革，以1996 年《行政處罰法》第16 條集中行使處罰權(quán)、《行政強制法》第17 條集中行使強制權(quán)的規(guī)定為基礎(chǔ)，改革由城市管理領(lǐng)域逐步擴(kuò)展至農(nóng)業(yè)、文化、市場、工商等公共行政的諸領(lǐng)域，生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革是其最新呈現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法涉及組織存廢、主體變更、職權(quán)移轉(zhuǎn)、人員劃轉(zhuǎn)等行政法命題，需要在規(guī)范分析的基礎(chǔ)上以功能主義的視角重新理解依法行政與職權(quán)法定的基本原則，以證成其正當(dāng)性與合法性。在行政任務(wù)由有限向無限，行政手段由一元向多元捩轉(zhuǎn)的當(dāng)下，行政活動已然成為“一種積極的、面向未來的塑造社會的活動”(38)哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉，譯，北京：法律出版社，2000 年，第7 頁。，而行政法也不再主要承擔(dān)控制、制約行政權(quán)的憲制功能，而是組織化地提供包括生態(tài)環(huán)境福利在內(nèi)的公共服務(wù)職能?！肮ǖ幕A(chǔ)不再是命令，而是組織”(39)狄驥：《公法的變遷》，鄭戈，譯，北京：商務(wù)印書館，2013 年，第15 頁。，職是之故，生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的機構(gòu)設(shè)立、權(quán)限確定，協(xié)同執(zhí)法均需圍繞此一目標(biāo)展開。當(dāng)然，在“分久必合、合久必分”的執(zhí)法體制改革中，如何堅守法治行政的基本原則，在行政目標(biāo)和公民權(quán)利之間尋求“帕累托最優(yōu)”的平衡點則是另一個值得進(jìn)一步探究的問題。