歐元捷

一、引 言

在我國(guó)現(xiàn)階段的檢察公益訴訟實(shí)踐中，訴前程序是化解公益案件、實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)的絕對(duì)主力，在訴前實(shí)現(xiàn)公益目的被視為檢察公益訴訟最理想的狀態(tài)。從制度的發(fā)展演變來(lái)說(shuō)，我國(guó)檢察公益訴訟訴前程序從無(wú)到有，實(shí)際歷經(jīng)了三個(gè)階段的進(jìn)化：第一階段是前建制時(shí)期，在檢察機(jī)關(guān)尚不具備公益訴訟的起訴資格時(shí)，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)督促建議其他機(jī)關(guān)組織履職以維護(hù)公益，這種無(wú)奈之下的借力打力，可謂是訴前程序的濫觴。第二階段是建制初期，真正意義上的訴前程序始于檢察機(jī)關(guān)享有公益訴權(quán)后，只不過(guò)訴前程序起初作為公益訴訟的配套，附屬于、服務(wù)于起訴的目的。第三階段為調(diào)適時(shí)期，是檢察公益訴訟積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后，便糾正了先前以起訴數(shù)量評(píng)價(jià)訴前程序效果的傾向，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)訴前程序的獨(dú)立結(jié)案成績(jī)。

從外表上看，檢察機(jī)關(guān)在第三階段和第一階段的工作重點(diǎn)都放在了督促起訴或檢察建議上，可能正是因?yàn)檫@種“同一”的表象，訴前程序建立后始終沒(méi)有開(kāi)拓自己的專(zhuān)屬理論，而是沿襲、套用了一般民行監(jiān)督的理念。其實(shí)，社會(huì)公共利益的利害關(guān)系主體是不特定的，公益的保護(hù)因此天然地具有不充分性，而檢察機(jī)關(guān)的身份屬性促使其擔(dān)當(dāng)起公益保護(hù)的重任。于是早在公益訴訟制度建立之前，檢察機(jī)關(guān)普遍探索了支持起訴、督促起訴、檢察建議等監(jiān)督手段。而公益訴訟制度的建立，既是因?yàn)楣娴谋Ｗo(hù)尚存待彌補(bǔ)之漏洞，同時(shí)也是因?yàn)槊裥斜O(jiān)督尚存待突破之瓶頸。公益訴訟因此被寄予了拓展民行檢察工作范圍、加強(qiáng)國(guó)家治理體系創(chuàng)新的意義。但問(wèn)題在于，如何理解公益訴訟與一般民行檢察監(jiān)督的關(guān)系，特別是考慮到一般民行監(jiān)督的效果不彰，那么檢察機(jī)關(guān)又要如何經(jīng)由公益訴訟來(lái)強(qiáng)化檢察職能呢？

在當(dāng)下，公益訴訟檢察已經(jīng)從民行檢察監(jiān)督中獨(dú)立出來(lái)：一是在案件范圍上，公益訴訟檢察的領(lǐng)域具有法定性、特定性，見(jiàn)于民事訴訟法、行政訴訟法、英雄烈士保護(hù)法、安全生產(chǎn)法等。二是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，新時(shí)期下的檢察機(jī)關(guān)形成了四大檢察、十大業(yè)務(wù)的格局，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革將原有的民事行政檢察機(jī)構(gòu)一分為三，公益訴訟檢察機(jī)構(gòu)與民事檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)、行政檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)分立。以此為契機(jī)，檢察公益訴訟也有必要進(jìn)行理論的反思，尤其是訴前程序應(yīng)用率已經(jīng)超過(guò)百分之九十的情況下(1)參見(jiàn)孫風(fēng)娟《最高檢：2020年立案辦理公益訴訟案件15.1萬(wàn)件》，最高人民檢察院網(wǎng)站，https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202101/t20210111_505961.shtml，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2021-12-09。，訴前程序的理解與適用應(yīng)以公益訴訟的目的為導(dǎo)向，而不是繼續(xù)與一般民行監(jiān)督交纏不清。如若不然，檢察公益訴訟難以回答其相比于民行監(jiān)督的特殊性，也就難以為擴(kuò)張檢察職能、回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要尋找到有力的法理支撐。本文認(rèn)為，為了理順公益訴訟與民行監(jiān)督之間的關(guān)系，充分發(fā)揮公益訴訟在國(guó)家治理體系中的作用，訴前程序亟須完成在訴訟話(huà)語(yǔ)背景下的定位轉(zhuǎn)向，從泛化的監(jiān)督性轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)的訴訟性。為此，下文將首先明確訴前程序是以審查起訴為內(nèi)容的訴訟活動(dòng)，繼而以訴訟性質(zhì)為分析工具，解答訴前程序中的兩大基本理論關(guān)切，即訴前程序與訴訟程序的關(guān)系問(wèn)題以及訴前程序中的檢察權(quán)能問(wèn)題。

二、訴前程序的審查起訴定性

傳統(tǒng)觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，訴前程序是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的督促建議程序(2)參見(jiàn)張峰《檢察環(huán)境公益訴訟之訴前程序研究》，《政治與法律》2018年第11期；蔡虹《檢察機(jī)關(guān)的公益訴權(quán)及其行使》，《山東社會(huì)科學(xué)》2019年第7期；邱正文、劉潤(rùn)濤《行政公益訴訟訴前程序?qū)嵸|(zhì)要件》，《檢察日?qǐng)?bào)》2019年7月4日，第3版。，其存立的必要性也是從監(jiān)督權(quán)的維度來(lái)論證的，即訴前程序旨在表現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)及社會(huì)自治權(quán)的尊重，彰顯監(jiān)督的有限謙抑原則(3)參見(jiàn)胡衛(wèi)列、遲曉燕《從試點(diǎn)情況看行政公益訴訟訴前程序》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。。此外，訴前程序在內(nèi)容上也幾乎被等同于督促建議。相應(yīng)觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，民事訴前程序是指檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)依法督促或者支持對(duì)民事公益訴訟享有優(yōu)先訴權(quán)的法定機(jī)關(guān)組織起訴的制度安排(4)參見(jiàn)劉加良《檢察院提起民事公益訴訟訴前程序研究》，《政治與法律》2017年第5期。；行政訴前程序是檢察機(jī)關(guān)在起訴前向違法行使職權(quán)或不作為的行政主管機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其在合理期限內(nèi)履職、維護(hù)公共利益的一種程序(5)參見(jiàn)于文軒、楊勝男《論環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序》，《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2019年第1期。。但顯然，能“訴”才會(huì)有“訴前”，以檢察公益訴訟作為程序存在的前提和基礎(chǔ)，訴前程序已然是不同于一般民行檢察監(jiān)督的嶄新制度表達(dá)。

(一)訴前程序與監(jiān)督定性的切割

考察訴前程序的性質(zhì)，首先需要排除一種“泛法律監(jiān)督主義”的影響，它把各項(xiàng)檢察職能都直接歸結(jié)為法律監(jiān)督權(quán)，并且基于監(jiān)督權(quán)的視角來(lái)認(rèn)識(shí)檢察工作的具體方面?！胺悍杀O(jiān)督主義”將檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮職權(quán)的程序一概裝入監(jiān)督程序的“大筐”里，關(guān)閉了另行探討程序性質(zhì)的可能，或者說(shuō)性質(zhì)問(wèn)題只能在監(jiān)督的名義下進(jìn)行內(nèi)卷化的討論。像是針對(duì)訴前程序與公益訴訟程序的性質(zhì)，有人主張前者屬于非訴監(jiān)督，后者是以訴訟的形式進(jìn)行法律監(jiān)督(6)參見(jiàn)潘如新、孟祥沛《行政公益訴訟訴前程序探索》，《檢察日?qǐng)?bào)》2019年7月11日，第3版。；還有人主張前者是柔性監(jiān)督，后者是剛性的監(jiān)督(7)參見(jiàn)張棟祥、柳硯濤《檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟的角色定位》，《山東社會(huì)科學(xué)》2017年第11期。。這些分類(lèi)與其說(shuō)是監(jiān)督方式的不斷翻新，不如說(shuō)是表述方式的另辟蹊徑，畢竟沒(méi)有此類(lèi)“創(chuàng)新”就無(wú)法繼續(xù)以“監(jiān)督”來(lái)解釋檢察工作的新發(fā)展。然而，監(jiān)督概念的泛化以及隨之而來(lái)的監(jiān)督權(quán)的擴(kuò)散，不僅使“泛法律監(jiān)督主義”在學(xué)理上捉襟見(jiàn)肘、難圓其說(shuō)，而且界限失守的概念，注定要喪失對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)力(8)對(duì)“泛法律監(jiān)督主義”的批評(píng)，參見(jiàn)陳衛(wèi)東《我國(guó)檢察權(quán)的反思與重構(gòu)——以公訴權(quán)為核心的分析》，《法學(xué)研究》2002年第2期。。因此，有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能與訴訟職能的分離，是我國(guó)檢察制度改革的重大推進(jìn)，也是我國(guó)檢察理論得以發(fā)展的標(biāo)志。進(jìn)一步說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)首先是一個(gè)“辦案機(jī)關(guān)”，是代表國(guó)家和社會(huì)提起公共訴訟的機(jī)構(gòu)，提起公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)為國(guó)家和社會(huì)公共利益而行使的訴權(quán)，它并非法律監(jiān)督權(quán)的自然衍生，與本原意義上的“法律監(jiān)督”也沒(méi)有直接關(guān)系(9)參見(jiàn)陳瑞華《論檢察機(jī)關(guān)的法律職能》，《政法論壇》2018年第1期；沈巋《檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的請(qǐng)求權(quán)和政治責(zé)任》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第5期。。

訴權(quán)是訴權(quán)，監(jiān)督權(quán)是監(jiān)督權(quán)，若任由二者混同，將帶來(lái)檢察機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的角色沖突，也會(huì)陷入“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的泥潭。就此問(wèn)題，我國(guó)公益訴訟程序的研究曾走過(guò)彎路，但現(xiàn)在大體澄清了理解，即認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的公益起訴人身份與監(jiān)督者身份不能并存，檢察機(jī)關(guān)雖然不是普通原告，但也不能凌駕于審判者和被告方之上(10)參見(jiàn)秦前紅《檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟理論與實(shí)踐的若干問(wèn)題探討》，《政治與法律》2016年第11期；歐元捷《論環(huán)境公益治理中的關(guān)系秩序》，《理論探索》2020年第3期。。然而在訴前程序的領(lǐng)域，類(lèi)似的糾偏工作尚未展開(kāi)，通行的觀(guān)點(diǎn)中，檢察機(jī)關(guān)還是以監(jiān)督者的身份在訴前行使監(jiān)督職權(quán)。于是我們看到，身為公益訴訟程序的前置程序訴前程序反而欠缺了更觸及本質(zhì)的“訴訟性”，只余外表上的“前置性”。

訴前程序雖被定位為監(jiān)督程序，但卻總與監(jiān)督的原理發(fā)生沖撞。理論上，監(jiān)督的基本含義是督促被監(jiān)督者履行分內(nèi)之職責(zé)，監(jiān)督的界限在于監(jiān)督者不能越位代行其責(zé)。換言之，監(jiān)督權(quán)的效力在于(也限于)啟動(dòng)自查自糾程序，而不能直接處理實(shí)體問(wèn)題(11)參見(jiàn)最高人民檢察院法律政策研究室《我國(guó)民事檢察的功能定位和權(quán)力邊界》，《中國(guó)法學(xué)》2013年第4期。。但是反觀(guān)訴前程序，首先，民事訴前程序中的檢察機(jī)關(guān)是第二順序的起訴人，它將公益案件的線(xiàn)索告知相關(guān)組織，是為確定第一順位的起訴人是否起訴，無(wú)意產(chǎn)生監(jiān)督意義下的強(qiáng)制性程序效果。而檢察機(jī)關(guān)隨后不僅可以督促起訴、支持起訴，還可以在社會(huì)組織無(wú)所作為時(shí)自己起訴，這種“代位行使”更是與監(jiān)督的意涵背道而馳。其次，在行政訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)被要求積極跟蹤檢查行政機(jī)關(guān)的整改情況，判斷行政機(jī)關(guān)履職的效果。這樣，由檢察機(jī)關(guān)來(lái)把握公共利益是否得到全面有效的救濟(jì)，表示檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)介入了實(shí)體的審查和處理(12)參見(jiàn)王萬(wàn)華《完善檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的若干問(wèn)題》，《法學(xué)雜志》2018年第1期。，這也明顯突破了監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有界限。

歸根結(jié)底，訴前程序之所以存立，本質(zhì)上與檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)關(guān)系不大。既有的監(jiān)督視角將訴前程序看作檢察機(jī)關(guān)表現(xiàn)謙抑的場(chǎng)所，檢察機(jī)關(guān)以督促建議的方式來(lái)彰顯對(duì)其他權(quán)力的尊重，避免對(duì)其他權(quán)力領(lǐng)域形成不當(dāng)入侵(13)參見(jiàn)沈開(kāi)舉、邢昕《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究》，《行政法學(xué)研究》2017年第5期。。然而，這種看法首先是以偏概全的，它充其量說(shuō)明了訴前進(jìn)行督促建議的必要性，但督促建議并非訴前程序的全部?jī)?nèi)容(14)在對(duì)行政公訴的構(gòu)想中，有研究者曾提出分設(shè)“前置程序”與“訴前程序”，前者是指檢察機(jī)關(guān)在初步調(diào)查的基礎(chǔ)上向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，后者則包括受理、立案、審查、決定是否起訴等方面。相比之下，現(xiàn)今所說(shuō)的行政公益訴訟的訴前程序，其內(nèi)容是上述的“前置程序”與“訴前程序”之總和。參見(jiàn)孫謙《設(shè)置行政公訴的價(jià)值目標(biāo)與制度構(gòu)想》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第1期。。更重要的是，檢察機(jī)關(guān)的督促建議工作雖是緣于社會(huì)組織、行政機(jī)關(guān)的優(yōu)先性，但這種優(yōu)先地位并不是以檢察監(jiān)督權(quán)為參照標(biāo)準(zhǔn)而得出的。民事訴前程序體現(xiàn)的是兩個(gè)訴權(quán)之間的排序，檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)的第二位是國(guó)家力量對(duì)社會(huì)力量的有意退讓(15)參見(jiàn)劉加良《檢察院提起民事公益訴訟訴前程序研究》，《政治與法律》2017年第5期。；行政訴前程序體現(xiàn)的是行政權(quán)與審判權(quán)的先后，行政機(jī)關(guān)的公益管理優(yōu)先權(quán)是相對(duì)于審判機(jī)關(guān)而言的，正因?yàn)樗痉▽徟兄荒苁恰白詈笠坏婪谰€(xiàn)”，檢察機(jī)關(guān)才不宜直接提起訴訟。

(二)訴前程序向訴訟定性的回歸

歸根結(jié)底，訴前程序之所以被作為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必經(jīng)階段，是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)需要通過(guò)程序性法律架構(gòu)來(lái)確證起訴要件，訴前程序是檢察公益訴訟內(nèi)不可或缺的審查起訴程序。就此可從兩個(gè)方面來(lái)理解：第一，檢察公益訴訟的起訴要件應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)來(lái)把握。訴訟法理上，起訴要件與訴訟要件雖然分離，但通常法院既負(fù)責(zé)審查起訴要件以確定訴之合法，又負(fù)責(zé)審查訴訟要件以確定訴之有理。而檢察公益訴訟遵循的是公訴化的構(gòu)造(16)參見(jiàn)湯維建《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度優(yōu)化》，《人民檢察》2018年第11期；劉輝《檢察公益訴訟的目的與構(gòu)造》，《法學(xué)論壇》2019年第5期。，公訴的邏輯意味著由公訴人把握起訴要件，法院無(wú)權(quán)裁定不予受理或駁回起訴(17)參見(jiàn)江偉、段厚省《論檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟》，《現(xiàn)代法學(xué)》2000年第6期；鄧思清《我國(guó)檢察機(jī)關(guān)行政公訴權(quán)的程序構(gòu)建——兼論對(duì)我國(guó)〈行政訴訟法〉的修改》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第4期。。如此，在檢察公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)需要在訴前審查公益訴訟的起訴要件是否成立，這既是由檢察院的司法機(jī)關(guān)屬性所決定的，也是檢察公益訴訟與其他主體提起的公益訴訟的差異所在。第二，檢察機(jī)關(guān)的審查起訴工作應(yīng)被規(guī)范為審查起訴程序。因?yàn)閷彶槠鹪V畢竟不同于一般原告所為的起訴準(zhǔn)備活動(dòng)，更何況確證公益訴訟的起訴要件，是需要經(jīng)過(guò)調(diào)查并依賴(lài)他者反饋的復(fù)雜問(wèn)題，所以訴前程序不應(yīng)該僅僅是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)，而須有規(guī)可依、有理可循，并接受社會(huì)監(jiān)督(18)也有研究者單單從加強(qiáng)規(guī)范性的角度，主張?jiān)V訟法律關(guān)系的產(chǎn)生始于檢察機(jī)關(guān)的立案環(huán)節(jié)。參見(jiàn)劉輝《檢察公益訴訟的目的與構(gòu)造》，《法學(xué)論壇》2019年第5期。。在此方面，審查起訴的程序化是檢察機(jī)關(guān)制度化、正當(dāng)化、理性化行使職權(quán)的前提，這就像庭審之前必然有針對(duì)庭審的準(zhǔn)備活動(dòng)，但準(zhǔn)備活動(dòng)依然有必要被規(guī)范為審前準(zhǔn)備程序。由此可以說(shuō)，賦予審查起訴活動(dòng)以程序性秩序，是正當(dāng)程序原則的體現(xiàn)，也是訴前程序的基礎(chǔ)立意。

比照起訴要件的一般理論，檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中有三項(xiàng)關(guān)鍵的審查任務(wù)：一是調(diào)查事實(shí)證據(jù)。檢察機(jī)關(guān)須調(diào)查侵犯國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否確實(shí)、充分，行政訴前程序還需要明確相關(guān)的行政主管單位是否存在行政違法或不作為。二是確認(rèn)主體適格。民事訴前程序中，法律要求檢察機(jī)關(guān)先行督促其他機(jī)關(guān)組織提起訴訟，而只在確證相關(guān)主體缺位之后，檢察機(jī)關(guān)才具有起訴的主體資格。不過(guò)行政公益訴訟中的檢察機(jī)關(guān)是法定的唯一起訴主體，故行政訴前程序中不存在對(duì)主體適格的審查。三是衡量訴的利益。訴的利益首先指向訴訟的實(shí)效性，這是關(guān)于“通過(guò)法院作出本案判決是否使糾紛得到實(shí)效性解決”(19)[日]高橋宏志：《民事訴訟法制度與理論的深層分析》，林劍鋒譯，北京：法律出版社，2003年，第284～285頁(yè)。的問(wèn)題；其次，訴的利益還強(qiáng)調(diào)訴訟的必要性，即特定糾紛不能通過(guò)其他更為簡(jiǎn)便的途徑得到解決(20)Paulus, Zivilprozessrecht, 5. Auflage, Rn. 136 ff.。通常，法院通過(guò)掌握訴的利益要件，將濫訴的情況、不合比例原則的訴訟或者有更簡(jiǎn)便解決途徑的案件排除在審理范圍之外。只不過(guò)在檢察公益訴訟中，是由檢察機(jī)關(guān)審查訴的利益并且發(fā)揮“守門(mén)”作用，像目前實(shí)踐中極為看重的訴前檢察建議，有確證訴訟實(shí)效性和必要性的意義，也屬于檢察機(jī)關(guān)審查訴的利益的手段。

總的來(lái)說(shuō)，主張?jiān)V前程序回歸到審查起訴的本位上，最重要的目的是改變監(jiān)督定性下的大而無(wú)當(dāng)。審查起訴的定性將給訴前程序帶來(lái)兩個(gè)方面的顯著改變：一是訴前程序的目標(biāo)、內(nèi)容和流程都與訴訟程序銜接，這有助于訴前程序與訴訟程序的連貫化、協(xié)調(diào)化；二是檢察機(jī)關(guān)從專(zhuān)注于對(duì)他者進(jìn)行權(quán)力制約，轉(zhuǎn)向關(guān)注自身審查起訴職能的實(shí)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在明確有界限的目標(biāo)下施展拳腳，而不是在宏大的敘事中謹(jǐn)小慎微。

三、審查起訴定性下的程序關(guān)系

訴前程序定性偏差所導(dǎo)致的問(wèn)題，首先體現(xiàn)在訴前程序與訴訟程序的關(guān)系上。目前在程序關(guān)系領(lǐng)域，有兩種傾向是值得警惕和反思的：其一是訴前程序過(guò)度獨(dú)立，導(dǎo)致了訴前程序與訴訟程序的內(nèi)在割裂；其二是訴前程序過(guò)度膨脹，以至訴訟程序反而要服務(wù)于訴前程序的監(jiān)督目標(biāo)。如果說(shuō)訴前程序與訴訟程序的割裂致使民事訴前程序意義匱乏，那么訴前程序與訴訟程序的失衡，則導(dǎo)致民事公益訴訟程序及行政公益訴訟程序都面臨著價(jià)值的失落。

(一)彌合訴前程序與訴訟程序的裂縫

理論上對(duì)訴前程序與訴訟程序的關(guān)系的共識(shí)，還停留在“必要非充分”的外在表現(xiàn)上，也即訴前程序不一定引發(fā)訴訟程序，訴訟程序卻必須以訴前程序?yàn)榍疤?。但是在程序的?nèi)里，訴前程序與訴訟程序到底是緊密關(guān)聯(lián)的兩種治理手段，還是說(shuō)訴前程序自身構(gòu)成公益訴訟程序的組成部分，認(rèn)識(shí)上卻存在微妙的糾結(jié)：我們一方面在程序進(jìn)行的層面上突出訴前程序的獨(dú)立性，認(rèn)可訴前程序?yàn)橐环N獨(dú)立的辦案方式，并希望強(qiáng)化其獨(dú)立結(jié)案的作用(21)參見(jiàn)張峰《檢察環(huán)境公益訴訟之訴前程序研究》，《政治與法律》2018年第11期。；另一方面，在數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)的層面轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)訴前程序與公益訴訟的同一性，認(rèn)為訴前程序是公益訴訟效果的集中體現(xiàn)，評(píng)價(jià)檢察公益訴訟應(yīng)當(dāng)將訴前程序與提起訴訟兩個(gè)階段一并考慮(22)參見(jiàn)胡衛(wèi)列、遲曉燕《從試點(diǎn)情況看行政公益訴訟訴前程序》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。。然而，對(duì)程序同一性的論證終究是非常薄弱的。若將訴前程序與訴訟程序的同一性歸結(jié)于二者都旨在維護(hù)公益，但實(shí)際上國(guó)家機(jī)關(guān)的絕大部分職能活動(dòng)都可置于公益目標(biāo)下；若說(shuō)訴訟程序作為“司法保障的后盾”而使訴前程序更有威力，但司法審判作為一種最終解決方式，其后盾意義可以說(shuō)是普遍的。

實(shí)際上，當(dāng)訴前程序被歸于監(jiān)督程序，它無(wú)論如何都與訴訟程序有內(nèi)在的斷裂，二者終是不同性質(zhì)、先后作用的兩條軌道。訴前程序與訴訟程序在內(nèi)容流程上幾無(wú)承繼與連貫，不僅僅帶來(lái)前后程序銜接不暢等技術(shù)問(wèn)題，并且還影響到對(duì)訴前程序的效果評(píng)判，直接導(dǎo)致了民事訴前程序存立的基礎(chǔ)意義流失。因?yàn)橐员槐O(jiān)督者的履職為目標(biāo)，表示“不起訴”方為監(jiān)督的成功。我國(guó)的司法現(xiàn)實(shí)是，訴前程序剛剛擺脫了“起訴是目的”的觀(guān)念，就投向了“不起訴是目的”的立場(chǎng)?？杀娝苤袷略V前程序領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)能夠?qū)嶋H督促社會(huì)組織起訴的情況很少，只占全部民事檢察公益訴訟案件的10%左右(23)參見(jiàn)邵世星《民事公益訴訟中檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制》，《中國(guó)檢察官》2018年第15期。，因此民事訴前程序受到的評(píng)價(jià)普遍較低。鑒于民事訴前程序的“空轉(zhuǎn)”和“徒勞”，也有觀(guān)點(diǎn)主張取消民事訴前程序，使檢察機(jī)關(guān)可以直接提起民事公益訴訟(24)參見(jiàn)田凱等《人民檢察院提起公益訴訟的立法研究》，北京：中國(guó)檢察出版社，2017年，第104頁(yè)。。

但從審查起訴的角度來(lái)認(rèn)識(shí)訴前程序，訴前程序與訴訟程序的連貫一體則是不言自明的。訴前程序?yàn)闄z察公益訴訟的實(shí)質(zhì)開(kāi)始，通過(guò)審查起訴，檢察機(jī)關(guān)才能對(duì)符合起訴要件的案件依法提起公益訴訟，對(duì)不符合起訴要件的案件依法決定不起訴。由此，訴前程序既不是單純的起訴取向，也不是一味地避免訴訟，以起訴率或者不起訴率來(lái)評(píng)價(jià)訴前程序都帶有片面性。至于民事訴前程序，雖然常常以檢察機(jī)關(guān)自己起訴而告終，但訴前程序本身不因此而整體歸于失敗。說(shuō)到底，督促起訴也是為了審查主體的適格性，具有驗(yàn)證起訴主體缺位與否的功能，這也是檢察機(jī)關(guān)在審查起訴程序內(nèi)的任務(wù)之一。

(二)扭轉(zhuǎn)訴前程序與訴訟程序的失衡

檢察公益訴訟的實(shí)踐不僅見(jiàn)證了訴前程序的獨(dú)立，還見(jiàn)證了訴前程序與訴訟程序在地位上的逆轉(zhuǎn)?；赝圏c(diǎn)之初，被寄予厚望的無(wú)疑是訴訟程序本身，彼時(shí)追求實(shí)現(xiàn)起訴上的“零的突破”(25)參見(jiàn)王治國(guó)《檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)全面“破冰”》，《檢察日?qǐng)?bào)》2016年7月19日，第1版。，而起訴率低、個(gè)別地區(qū)無(wú)訴訟案件可辦，一度被當(dāng)作訴前程序?qū)嵺`的問(wèn)題(26)參見(jiàn)最高人民檢察院民事行政檢察廳編《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實(shí)踐與探索》，北京：中國(guó)檢察出版社，2017年，第118頁(yè)。。但只經(jīng)過(guò)很短的時(shí)間，考慮到訴前程序療程短、見(jiàn)效快的表現(xiàn)，司法政策上提出“把訴前程序和提起訴訟兩個(gè)階段、兩種方式放到同等重要的位置”(27)曹建明：《深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記重要指示精神 發(fā)展完善中國(guó)特色社會(huì)主義公益司法保護(hù)制度》，《檢察日?qǐng)?bào)》2017年10月9日，第1版。。到如今，訴前程序的地位完全反超訴訟程序，尤其是行政訴前程序仍在趨向于強(qiáng)化和實(shí)質(zhì)化，訴訟程序甚至要反過(guò)來(lái)服務(wù)于訴前程序，成為落實(shí)監(jiān)督權(quán)的保障(28)參見(jiàn)李立豐《行政公益訴訟前置程序之實(shí)質(zhì)化建構(gòu)——以檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的創(chuàng)新制度落實(shí)為視角》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第4期。。這種關(guān)系格局下，似乎檢察公益訴訟的建立，只是為了增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)原有公益監(jiān)督手段的威力。訴前程序被當(dāng)成目的，而訴訟程序淪為了手段。

著眼于檢察公益訴訟的制度整體，訴前程序的過(guò)度膨脹以及由此引起的訴前程序與訴訟程序的失衡卻很不妥當(dāng)。第一，從權(quán)力分工上講，訴前程序與訴訟程序的失衡，背后是檢察權(quán)與審判權(quán)的失衡。審判權(quán)本只是消極后置，如今卻面臨矮化虛化，因?yàn)椴粩鄵?dān)當(dāng)重任的訴前程序已成為一種容納能力極強(qiáng)的檢察公益監(jiān)督。以行政公益訴訟為例，法院支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求，也不直接等同于公益的實(shí)現(xiàn)，判決后還有履行的階段。但相比之下，行政訴前程序不僅要看到行政機(jī)關(guān)履職的行動(dòng)，還要驗(yàn)收整改的效果，訴前程序包攬了訴訟程序尚不能囊括的執(zhí)行問(wèn)題。第二，從權(quán)力制衡上講，比訴前程序異變?yōu)閷挿耗：墓姹O(jiān)督更具風(fēng)險(xiǎn)的，是這種檢察權(quán)缺乏約束制衡。原本理論上以為，大陸法系對(duì)檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)的制約，重心在不起訴行為，而不是起訴行為，因?yàn)槟呐鲁霈F(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)濫用起訴權(quán)的情況，法院借助審判程序也能對(duì)錯(cuò)誤的控訴進(jìn)行糾正(29)孫謙：《中國(guó)的檢察改革》，《法學(xué)研究》2003年第6期；洪浩、朱良：《論檢察機(jī)關(guān)在刑事審前程序中的主導(dǎo)地位》，《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。。但我們公益訴訟的實(shí)踐，尤其是占據(jù)絕對(duì)多數(shù)的行政公益訴訟中，各方均以不起訴為最優(yōu)，而對(duì)檢察機(jī)關(guān)的不起訴權(quán)力卻少有要求，這可以說(shuō)是監(jiān)督權(quán)視野中的一個(gè)盲點(diǎn)。

在訴訟語(yǔ)境中，訴前程序受制于審查起訴的目標(biāo)，它固然可以獨(dú)自化解案件，但不因此而凌駕于訴訟程序。這就像在民事審判程序中，審前準(zhǔn)備程序被賦予了獨(dú)立解紛功能，卻不因此丟失準(zhǔn)備功能的本職。檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中關(guān)注的是有無(wú)提交法院裁判的需要，在審查的過(guò)程內(nèi)，再去尋求訴訟請(qǐng)求提前實(shí)現(xiàn)的契機(jī)?，F(xiàn)今片面追求在訴前程序中“畢其功于一役”，反倒使檢察機(jī)關(guān)的焦點(diǎn)彌散化，由此產(chǎn)生了檢察建議應(yīng)該詳細(xì)到什么程度的疑問(wèn)，而公益治理周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的特點(diǎn)，又使如何評(píng)判行政機(jī)關(guān)的履職效果成了難題。其實(shí)，所有國(guó)家機(jī)關(guān)都有維護(hù)公益的職責(zé)，但是行政權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)必須細(xì)分領(lǐng)域——行政機(jī)關(guān)行使優(yōu)先的管理權(quán)，檢察機(jī)關(guān)是以公益代表人身份行使訴權(quán)，法院是以裁判者身份行使審判權(quán)。其間，利用訴前程序化解糾紛，是對(duì)審判權(quán)功能的必要疏解，但是過(guò)度偏向訴前程序，只會(huì)帶來(lái)另一種意義上的功能擁堵。

四、審查起訴定性下的檢察權(quán)能

公益訴訟訴前程序采用監(jiān)督定性，客觀(guān)上制約了檢察機(jī)關(guān)的權(quán)能發(fā)揮，因?yàn)榘凑找话忝裥斜O(jiān)督的邏輯，檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中必須避免干預(yù)民事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)判斷。但另一方面，檢察機(jī)關(guān)既然被賦予了公益訴訟起訴主體的身份，就意味著檢察機(jī)關(guān)須走出節(jié)制與被動(dòng)，更何況正義不僅要實(shí)現(xiàn)，還要盡早地以較低的成本實(shí)現(xiàn)。所以，傳統(tǒng)監(jiān)督定性給檢察實(shí)踐帶來(lái)一種矛盾處境，致使檢察機(jī)關(guān)在訴前程序內(nèi)的具體權(quán)能，比如調(diào)查取證權(quán)、檢察建議權(quán)和民事和解權(quán)頗為模糊。

(一)調(diào)查取證權(quán)

針對(duì)檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中的調(diào)查取證規(guī)則，理論和實(shí)務(wù)上提出了兩個(gè)方面的質(zhì)疑：第一，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證缺乏強(qiáng)制性保障。根據(jù)2021年施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第三十五條，檢察機(jī)關(guān)可以采取調(diào)閱復(fù)制卷宗材料、詢(xún)問(wèn)、咨詢(xún)、勘驗(yàn)等調(diào)查手段，行政機(jī)關(guān)及其他有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合，但檢察機(jī)關(guān)不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施。由此，強(qiáng)制性調(diào)查保障仍是缺位的，先前研究普遍認(rèn)為，被調(diào)查者的配合義務(wù)將流于一種軟性的倡導(dǎo)，檢察機(jī)關(guān)實(shí)際面臨著“調(diào)查取證難”(30)參見(jiàn)邵世星《當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作面臨的問(wèn)題與對(duì)策》，《人民檢察》2018年第10期。。第二，檢察機(jī)關(guān)缺乏自行采取訴前證據(jù)保全的授權(quán)。2018年最高檢印發(fā)的《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南(試行)》《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》甚至未提及訴前證據(jù)保全，只規(guī)定“在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以在訴訟過(guò)程中建議人民法院保全證據(jù)”。同年，“兩高”聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，在第六條規(guī)定了“需要采取證據(jù)保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理”。照此，行政訴前程序中進(jìn)行證據(jù)保全實(shí)際沒(méi)有成規(guī)可引(31)參見(jiàn)姜明安主編《行政法與行政訴訟法》(第7版)，北京：北京大學(xué)出版社，2019年，第482頁(yè)。；民事訴前程序中的證據(jù)保全則須檢察機(jī)關(guān)向法院提出申請(qǐng)(《民事訴訟法》第八十一條第二款)，而如此假手于人既欠缺效率，更矮化了檢察機(jī)關(guān)的法律地位(32)參見(jiàn)湯維建《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度優(yōu)化》，《人民檢察》2018年第11期。。

如果堅(jiān)持訴前程序的監(jiān)督程序定性，那么強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)的主張總會(huì)在論證中遭遇監(jiān)督原理的掣肘。因?yàn)楸O(jiān)督者發(fā)現(xiàn)、核實(shí)公益案件的線(xiàn)索，最終是要將公益案件移交給其他機(jī)關(guān)組織，由他者進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的處置。也就是說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)是檢察建議或督促起訴的延伸，調(diào)查僅僅是為了表明實(shí)施監(jiān)督的合理性，而在監(jiān)督有限原則的輻射下，為監(jiān)督而行使的調(diào)查權(quán)也應(yīng)當(dāng)受限。2019年施行的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，第十三條、第十四條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)為提出檢察建議而享有調(diào)查權(quán)，其中列舉的措施甚至不包括證據(jù)的收集，這種調(diào)查權(quán)應(yīng)當(dāng)說(shuō)只限于“調(diào)查核實(shí)”，而不是真正意義上的“調(diào)查取證”。

立足于訴前程序的訴訟性質(zhì)，檢察機(jī)關(guān)在訴前行使的卻是審查起訴權(quán)，為此理當(dāng)自主判斷和采取強(qiáng)制性措施，特殊情況下甚至可以動(dòng)用偵查手段。因?yàn)椋旱谝?，調(diào)查取證是履行控訴職能之必要，審查起訴的基本目標(biāo)是確保提起的公益訴訟符合法定的起訴條件——事實(shí)清楚、證據(jù)充分。而檢察公益案件中存在嚴(yán)重的證據(jù)偏在，檢察機(jī)關(guān)不是實(shí)體利益的直接承受人，難以及時(shí)、直觀(guān)地感受到國(guó)家和社會(huì)公共利益受到的侵害，必須從責(zé)任人方面進(jìn)行外部取證。若是調(diào)查取證依賴(lài)于責(zé)任人的配合，不僅是對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證能力的嚴(yán)重束縛，也斷絕了檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)出擊的可能。第二，考慮到檢察公益訴訟中的舉證責(zé)任要求，檢察機(jī)關(guān)不僅僅調(diào)查證據(jù)以獲知案情，更需要收集保存證據(jù)以便向法院證明事實(shí)主張。在這種辦案需要下，檢察機(jī)關(guān)面對(duì)證據(jù)可能滅失的情況，應(yīng)有權(quán)自主采取證據(jù)保全措施，這也與檢察機(jī)關(guān)的司法機(jī)關(guān)屬性相契合。第三，在民事公益訴訟中，更有力的調(diào)查取證權(quán)是檢察機(jī)關(guān)履行支持起訴職能之所需。在社會(huì)組織提起的民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人可以采取提供法律和技術(shù)咨詢(xún)、提交書(shū)面意見(jiàn)、協(xié)助調(diào)查取證以及出庭支持起訴等方式支持起訴。假如檢察機(jī)關(guān)自身的調(diào)查取證能力沒(méi)有顯著的優(yōu)勢(shì)，那么何談去彌補(bǔ)社會(huì)組織的訴訟能力不足呢？

(二)行政訴前程序中的檢察建議

向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議是行政訴前程序的“重頭戲”，但檢察建議的性質(zhì)和效力究竟如何，卻還比較含混，更確切地說(shuō)，檢察建議的既定理論難以匹配實(shí)踐對(duì)檢察建議的期待。就其原意來(lái)看，檢察建議具有程序性、建議性，實(shí)質(zhì)是提醒行政機(jī)關(guān)對(duì)行政決定重新進(jìn)行審慎的考量，但不能要求行政機(jī)關(guān)必須按照檢察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)作為(33)參見(jiàn)孫謙《新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的理念、原則與職能》，《人民檢察》2018年第21期。?？涩F(xiàn)在普遍認(rèn)為，在行政公益訴訟訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)得到程序性的響應(yīng)尚不足夠，還要對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職進(jìn)行核實(shí)驗(yàn)收，要看到公益得到有效維護(hù)的實(shí)際效果。于是，為了消解理論與期待之間的分歧，一種頻繁出現(xiàn)的意見(jiàn)是改變檢察建議的柔性特質(zhì)，提高檢察建議的剛性(34)參見(jiàn)王俊娥、劉慧《行政公益訴訟訴前檢察建議質(zhì)效問(wèn)題研究》，《中國(guó)檢察官》2019年第4期。。另有觀(guān)點(diǎn)主張將檢察建議的效力直接擴(kuò)張到實(shí)體層面，認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中的實(shí)體審查權(quán)及處分權(quán)(35)參見(jiàn)張曉飛、潘懷平《行政公益訴訟檢察建議：價(jià)值意蘊(yùn)、存在問(wèn)題和優(yōu)化路徑》，《理論探索》2018年第6期；劉輝《檢察公益訴訟的目的與構(gòu)造》，《法學(xué)論壇》2019年第5期。。作為配套，還有不少人提出，檢察建議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)詳細(xì)到具有可操作性的程度，以便行政機(jī)關(guān)按圖索驥(36)參見(jiàn)劉家璞、孔德雨《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職能定位》，《人民檢察》2017年第19期。。顯然，上述的種種建言，均認(rèn)為檢察建議受制于監(jiān)督權(quán)的程序本性，故打破理論束縛、賦予檢察建議以“新解”，便有助于問(wèn)題的解決。

由此可見(jiàn)，行政訴前程序中的怪象，是將發(fā)出檢察建議看作監(jiān)督權(quán)的行使，卻又在具體處理檢察建議問(wèn)題時(shí)，汲汲于突破監(jiān)督權(quán)的含義?？蓪?duì)待檢察建議本不必如此復(fù)雜糾結(jié)。通常說(shuō)監(jiān)督者的權(quán)力只是純粹的程序性的權(quán)力，不涉及實(shí)體處分，不過(guò)一旦從監(jiān)督的框架中掙脫，可知公益訴訟中的檢察機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)體利益只是不能任意處分而已。這就是說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)并非直接利害關(guān)系人，但卻是國(guó)家與社會(huì)公共利益的代言人、代表者，所謂的檢察機(jī)關(guān)不享有私權(quán)自治，主要是指檢察機(jī)關(guān)不能依自己的意志隨意處置實(shí)體問(wèn)題，其處分必須真正契合國(guó)家和社會(huì)公共利益。由此，檢察建議問(wèn)題的癥結(jié)，不在于監(jiān)督權(quán)要不要擴(kuò)張，而在于如何對(duì)待檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的不完全處分權(quán)。

如前所述，訴前發(fā)出檢察建議屬于檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴的利益的審查，以檢察建議的形式與“被告”溝通意見(jiàn)，有助于判斷將糾紛提交審判的必要性。通常檢察建議在正式發(fā)出之前，檢察機(jī)關(guān)會(huì)征求行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，并且在檢察建議發(fā)出之后，行政機(jī)關(guān)亦可提出異議，檢察機(jī)關(guān)則可按程序修改或撤回檢察建議書(shū)(37)參見(jiàn)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》(2018年12月25日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò))第十七條、第二十三條。。如果經(jīng)過(guò)了這樣“協(xié)商—反饋—再協(xié)商”的過(guò)程，行政機(jī)關(guān)認(rèn)可了檢察建議的內(nèi)容，表示糾正違法行政行為或者在一定期間內(nèi)履職，此時(shí)雙方之間的待決糾紛即消滅，檢察機(jī)關(guān)自當(dāng)因?yàn)閱适гV的利益而決定不起訴。在某種意義上，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)達(dá)成對(duì)公益問(wèn)題的一致意見(jiàn)，更像是一種協(xié)同會(huì)商后的和解，只不過(guò)其主體的意思不完全自由，并且在權(quán)力運(yùn)行的默契下更適宜采用“檢察建議”的名義。

當(dāng)然，既然檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益不具有自由處分權(quán)，那么“和解”的正當(dāng)性尚需補(bǔ)足，也就是說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)體利益的處分應(yīng)置于限制性的框架中。而規(guī)制行政訴前程序中的檢察建議，可以從兩個(gè)方面來(lái)著手：第一，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)出檢察建議前后，與行政機(jī)關(guān)所進(jìn)行的協(xié)商應(yīng)當(dāng)限于責(zé)任承擔(dān)的方式方法，而不是責(zé)任承擔(dān)與否的問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)的職責(zé)義務(wù)不能打折。第二，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的“和解”，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)一個(gè)確認(rèn)程序方可生效。正如公益訴訟中的撤訴需要法院的審查同意，檢察機(jī)關(guān)決定不起訴，也因?yàn)樯婕皩?duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的處分而必須受到約束。在此，確認(rèn)程序是指法院審查認(rèn)為檢察建議中的補(bǔ)救方案能有效維護(hù)國(guó)家或社會(huì)公共利益的，可以在向社會(huì)公告之后確認(rèn)其效力。

(三)民事訴前程序中的和解權(quán)能

為了盡早解決公益案件并且節(jié)省審判資源，民事公益訴訟也有不經(jīng)訴訟程序而結(jié)案的需求，但是現(xiàn)有制度未給民事公益案件提供相應(yīng)的出口。圍繞訴前解決，研究者提出了兩種“曲線(xiàn)救國(guó)”的方案：方案一主張檢察機(jī)關(guān)向公益加害人發(fā)出檢察建議書(shū)，敘述調(diào)查發(fā)現(xiàn)的違法事實(shí)，要求停止侵害行為、排除危害，并采取措施恢復(fù)原狀(38)參見(jiàn)田凱《行政公訴論》，北京：中國(guó)檢察出版社，2009年，第170～171頁(yè)。；方案二提出檢察機(jī)關(guān)在民事訴前程序中也向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，促使行政力量直接作用于公益加害人，如此形成民事公益案件向行政公益案件的轉(zhuǎn)化(39)參見(jiàn)田凱等《人民檢察院提起公益訴訟的立法研究》，第103頁(yè)；湯維建《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度優(yōu)化》，《人民檢察》2018年第11期。。應(yīng)當(dāng)說(shuō)這兩種方案均能起到應(yīng)急的作用，可是在更深的層次上卻存在疑問(wèn)。因?yàn)?，如果將民事訴前程序視作監(jiān)督程序，無(wú)論是公益加害人還是行政機(jī)關(guān)，均缺少進(jìn)入訴前程序的正當(dāng)路徑。民事訴前程序的立意既然是表現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)尊重社會(huì)自治權(quán)，那么程序主體應(yīng)限于檢察機(jī)關(guān)與法定社會(huì)組織這兩方，程序關(guān)系也應(yīng)限于督促與被督促的關(guān)系，而公益加害人和行政機(jī)關(guān)則無(wú)從參與進(jìn)來(lái)。

從檢察機(jī)關(guān)審查起訴要件的角度，可發(fā)現(xiàn)民事訴前程序的真正缺漏是沒(méi)有為檢察機(jī)關(guān)審查訴的利益設(shè)置相應(yīng)的程序環(huán)節(jié)。如今的程序規(guī)定只涉及檢察機(jī)關(guān)與法定社會(huì)組織的溝通，這屬于檢察機(jī)關(guān)對(duì)主體適格性的審查。而為了審查爭(zhēng)議是否存在、是否有提交法院裁判的實(shí)效性與必要性，則必須將公益加害人拉入訴前程序，直接與檢察機(jī)關(guān)對(duì)話(huà)。如果公益加害人認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)擬定的訴訟請(qǐng)求，那么就不應(yīng)該被訴，因?yàn)榇藭r(shí)欠缺訴的利益。這里，不管是用檢察建議還是用其他方式來(lái)溝通傳達(dá)意見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)與公益加害人達(dá)成一致，也是一種和解的過(guò)程。只不過(guò)，鑒于檢察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)自由處分公益，檢察機(jī)關(guān)的民事和解權(quán)應(yīng)受到兩種限制：第一，檢察機(jī)關(guān)與公益加害人在民事訴前程序中的和解，原則上屬于一種認(rèn)責(zé)認(rèn)罰式的和解，具有更強(qiáng)的單向特征，檢察機(jī)關(guān)不可單純?yōu)榱双@得意見(jiàn)一致而作出妥協(xié)讓步。第二，檢察機(jī)關(guān)與公益加害人達(dá)成的公益處理方案，也需要一個(gè)確認(rèn)程序。法院審查認(rèn)為其內(nèi)容適當(dāng)，能夠有效維護(hù)社會(huì)公共利益的，則在向社會(huì)公示后確定其效力。

總體上，檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中發(fā)揮的是審查起訴權(quán)，而非推動(dòng)、督促他者履職的監(jiān)督權(quán)。概括起來(lái)，檢察機(jī)關(guān)的審查起訴有賴(lài)于四種具體權(quán)能的實(shí)施，即以調(diào)查取證權(quán)來(lái)確認(rèn)公益受損等事實(shí)，以督促起訴權(quán)來(lái)確認(rèn)自身的主體適格性，以檢察建議權(quán)、民事和解權(quán)來(lái)確認(rèn)是否存在訴的利益，最終以起訴裁量權(quán)來(lái)決定起訴、支持起訴或者不起訴。從合目的性的角度來(lái)看，檢察公益訴訟應(yīng)用于法定的、特定的領(lǐng)域，是立法所作的謹(jǐn)慎選擇，往往事關(guān)重大利益。鑒于公益訴訟相較于民行監(jiān)督的特殊法益，在訴訟框架下，檢察機(jī)關(guān)訴諸的手段以及手段的性質(zhì)和力度，同樣應(yīng)特殊化對(duì)待。