陳乃林

終身學(xué)習(xí)立法的法理邏輯與核心內(nèi)涵

陳乃林

（江蘇省教育廳，江蘇 南京 210024）

從我國(guó)當(dāng)下推進(jìn)終身教育立法的輿情看，對(duì)于立法的重要性、必要性乃至緊迫性，已經(jīng)越來(lái)越趨于一致。認(rèn)知是解決問(wèn)題的前提，這種輿情是推進(jìn)終身教育立法一個(gè)很重要的基礎(chǔ)性、前提性積極成果。在立法方面，當(dāng)前的主要矛盾已經(jīng)變?yōu)榱⑹裁礃拥姆?、怎樣立法的?wèn)題。就此，本文就制定“終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法”，談一些思考與建議，以期促進(jìn)立法目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

一、推進(jìn)終身教育立法還是終身學(xué)習(xí)立法

平心而論，實(shí)施終身教育立法或者終身學(xué)習(xí)立法，應(yīng)該說(shuō)都是一種可供選擇的思路與路徑。但比較權(quán)衡以后，筆者更傾向于推進(jìn)終身學(xué)習(xí)立法。理?yè)?jù)如下：

（一）從法理上，實(shí)施終身學(xué)習(xí)立法是較理性的選擇

從理論上，終身教育是貫穿人的一生、并涉及到社會(huì)生活各個(gè)方面的連續(xù)性教育。按照這種理念立法，應(yīng)該制定一部位于憲法下位、教育領(lǐng)域的基本法（母法）。我國(guó)1995年頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》是一部教育領(lǐng)域的基本法，不僅規(guī)定了我國(guó)教育改革發(fā)展的方向，也為其他教育類法律法規(guī)的制定提供了立法依據(jù)。其他教育類法律法規(guī)的制定，必須與教育法保持一致，不能越位。[1]終身教育立法當(dāng)然也不例外。

這帶來(lái)兩難的選擇：從法理上說(shuō)，終身教育立法應(yīng)當(dāng)高于《教育法》，因?yàn)榻K身教育是涵蓋各級(jí)各類教育的社會(huì)化、終身性的大教育；而從立法實(shí)踐看，法律位階要高于《教育法》的地位是不可能的，越位就是違法。面對(duì)如此復(fù)雜的情況，在多種思路與路徑的比較中，實(shí)施終身學(xué)習(xí)立法，避開(kāi)了終身教育立法與現(xiàn)行教育法的立法原則與法律位階的矛盾，不失為一種理性與智慧的選擇。

從法理的另一個(gè)、也許更為重要的層面來(lái)講，在我國(guó)，公民受教育權(quán)的立法與保護(hù)已經(jīng)相對(duì)成熟。1982頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》，第四十六條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)?！盵2]1995年頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》，第三十六條進(jìn)一步明確：“受教育者在入學(xué)、升學(xué)、就業(yè)等方面依法享有平等的權(quán)利”[3]。公民受教育權(quán)的依法確定，保障了受教育權(quán)在我國(guó)的落地落實(shí)，保證了教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

在這種教育實(shí)踐和教育立法背景下，從受教育權(quán)保障邁向?qū)W習(xí)權(quán)保障的轉(zhuǎn)換與跨越，也就順理成章地成為順應(yīng)我國(guó)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化、推進(jìn)全民終身學(xué)習(xí)的實(shí)踐訴求與法治訴求，成為推進(jìn)終身學(xué)習(xí)立法的必然要求和發(fā)展趨勢(shì)。公民的學(xué)習(xí)權(quán)保障，既是構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會(huì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也應(yīng)當(dāng)成為終身學(xué)習(xí)法的基本內(nèi)容和核心。

正是從這個(gè)視角看，推進(jìn)終身學(xué)習(xí)立法，不僅填補(bǔ)了國(guó)內(nèi)現(xiàn)行教育法律體系的空白，而且包含了深刻的改革創(chuàng)新意涵，對(duì)我國(guó)的教育法制建設(shè)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的社會(huì)影響。

（二）從學(xué)理上，終身學(xué)習(xí)立法更能體現(xiàn)教育改革創(chuàng)新的本質(zhì)意涵

聯(lián)合國(guó)教科文組織2011年修訂通過(guò)的《國(guó)際教育標(biāo)準(zhǔn)分類法》（ISCED）將教育定義為“有意識(shí)的活動(dòng)，涉及某種形式的交流，旨在引發(fā)學(xué)習(xí)”，[4]這就深刻地闡釋了教育旨在“引發(fā)學(xué)習(xí)”的本質(zhì)意涵。教育與學(xué)習(xí)的關(guān)系，就好比一個(gè)硬幣的兩面，本質(zhì)上是一致的，最終都指向同一個(gè)社會(huì)個(gè)體，即學(xué)習(xí)者。教育是學(xué)習(xí)的指導(dǎo)與支持，學(xué)習(xí)是教育發(fā)展的必然趨勢(shì)和更高境界，促進(jìn)與幫助學(xué)習(xí)者的成長(zhǎng)發(fā)展，是各級(jí)各類教育的最終目的和歸宿。從社會(huì)歷史發(fā)展視角，終身學(xué)習(xí)自20世紀(jì)六七十年代產(chǎn)生以來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)科技文化的迅速發(fā)展，終身教育也加快向終身學(xué)習(xí)的轉(zhuǎn)型，到20世紀(jì)90年代，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的終身學(xué)習(xí)已經(jīng)成為一種新的發(fā)展趨勢(shì)，乃至成為教育社會(huì)主流的話語(yǔ)體系。我國(guó)從2005年開(kāi)始，在全國(guó)持續(xù)開(kāi)展全民終身學(xué)習(xí)活動(dòng)周，已成為向國(guó)際社會(huì)推進(jìn)全民終身學(xué)習(xí)的一個(gè)具有中國(guó)特色的學(xué)習(xí)品牌。因此，推進(jìn)終身學(xué)習(xí)立法已然成為順理成章、水到渠成的事情。

（三）從規(guī)劃上，也是更為重要的一個(gè)原因，黨和國(guó)家做出的關(guān)于推進(jìn)終身學(xué)習(xí)最新的決策和部署，已為我國(guó)實(shí)施終身學(xué)習(xí)立法提供了根本遵循

黨的十九大以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代，黨和國(guó)家越來(lái)越重視全民終身學(xué)習(xí)，密集地出臺(tái)了一系列重磅文件。2019年初，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》，將“建成服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的現(xiàn)代教育體系”作為首要教育發(fā)展目標(biāo)，將“構(gòu)建服務(wù)全民的終身學(xué)習(xí)體系”作為十大戰(zhàn)略任務(wù)之一。[5]2019年10月，中共十九屆四中全會(huì)又從中國(guó)特色社會(huì)主義制度的高度，提出了“構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系”的戰(zhàn)略任務(wù)。[6]黨的十九屆五中全會(huì)建議、隨后由國(guó)家正式制定的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，進(jìn)一步指出：“發(fā)揮在線教育優(yōu)勢(shì)，完善終身學(xué)習(xí)體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)。推進(jìn)高水平大學(xué)開(kāi)放教育資源，完善注冊(cè)學(xué)習(xí)和彈性學(xué)習(xí)制度，暢通不同類型學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和轉(zhuǎn)換渠道?！盵7]

上述綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，集中體現(xiàn)了如下鮮明特點(diǎn)：

一是黨和國(guó)家提出的社會(huì)主義現(xiàn)代化新時(shí)代，為推進(jìn)全民終身學(xué)習(xí)確定了新的歷史方位，關(guān)于主要矛盾的科學(xué)論斷，為推進(jìn)全民終身學(xué)習(xí)提供了新的理論依據(jù)，構(gòu)建全民終身學(xué)習(xí)體系，已成為我國(guó)社會(huì)主義新時(shí)代的時(shí)代使命和歷史任務(wù)。

二是標(biāo)志著我國(guó)教育發(fā)展進(jìn)程，已經(jīng)從學(xué)校教育本位的階段，進(jìn)入了推進(jìn)全民終身學(xué)習(xí)的新階段、新時(shí)代。我國(guó)的教育發(fā)展理念，已由過(guò)去關(guān)注公民“受教育權(quán)”的實(shí)現(xiàn)，發(fā)展到在重視公民受教育權(quán)基礎(chǔ)上，更加指向公民學(xué)習(xí)權(quán)的保障。

三是把終身學(xué)習(xí)體系建設(shè)，提高到全局性、戰(zhàn)略性高度，納入完善社會(huì)主義制度體系之中，系統(tǒng)謀劃整體決策，戰(zhàn)略部署全面推進(jìn)。黨的政策是國(guó)家立法的根本依據(jù)和重要法源。黨和國(guó)家這些綱領(lǐng)性文件，也已為我國(guó)終身學(xué)習(xí)立法提供了前所未有的機(jī)遇，奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

在該宏觀背景下，實(shí)施終身學(xué)習(xí)立法，更利于凸顯以人民為中心的思想，使教育更好地惠及14億中國(guó)人民；有利于體現(xiàn)教育的本質(zhì)特征和根本目的，調(diào)動(dòng)學(xué)習(xí)者的積極性、主動(dòng)性，弘揚(yáng)人人皆學(xué)的良好社會(huì)風(fēng)氣，促進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)的建設(shè)；從規(guī)范公權(quán)、保障私權(quán)的立法原則出發(fā)，更能體現(xiàn)保障公民學(xué)習(xí)權(quán)的立法核心。

事實(shí)上，隨著時(shí)代的進(jìn)步與發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)加快了教育法制科學(xué)化、現(xiàn)代化的進(jìn)程，從2005年起，福建省出臺(tái)了國(guó)內(nèi)第一部地方性《終身教育促進(jìn)條例》后，已有上海市（2011）、太原市（2012）、河北?。?014）、寧波市（2015）等地方出臺(tái)了終身教育促進(jìn)條例，這證明終身教育已從理念層面轉(zhuǎn)向立法規(guī)范的實(shí)踐階段。

當(dāng)然，我們也要看到，社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展與全民終身學(xué)習(xí)的社會(huì)環(huán)境條件，有一個(gè)不斷完善與優(yōu)化的過(guò)程，全民終身學(xué)習(xí)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程，學(xué)習(xí)更多地表現(xiàn)為一種社會(huì)成員自主、自覺(jué)、自由、能動(dòng)的行為，不適宜搞簡(jiǎn)單的行政干預(yù)。在此背景下，社會(huì)成員的學(xué)習(xí)成果如何得到尊重與認(rèn)可、政府如何有效作為、如何推進(jìn)全民終身學(xué)習(xí)持續(xù)健康發(fā)展、如何在全民終身學(xué)習(xí)實(shí)踐中，形成自主自覺(jué)自律自糾自適應(yīng)的機(jī)制，都是一些值得重視并研究的新問(wèn)題。鑒于此，筆者建議制定“終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法”，可能是一種積極可行的選擇，這樣，既保證了法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，也充分考量了公民學(xué)習(xí)的自主自由，以發(fā)揮立法的推動(dòng)和引領(lǐng)作用。

二、終身學(xué)習(xí)視域下的政府責(zé)任是否會(huì)弱化

終身學(xué)習(xí)法的法律主體是學(xué)習(xí)者，政府責(zé)任是否因此弱化，是當(dāng)下終身學(xué)習(xí)立法過(guò)程中，人們普遍存在的擔(dān)心與疑慮，人們普遍認(rèn)為制定終身教育法，執(zhí)法的責(zé)任主體明確，便于實(shí)施與監(jiān)督，而制定終身學(xué)習(xí)法，政府執(zhí)法的主體責(zé)任會(huì)不會(huì)弱化或給人大與社會(huì)的監(jiān)督帶來(lái)困難。筆者帶著這個(gè)問(wèn)題，檢索了日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)兩部終身學(xué)習(xí)法律（規(guī)），證明這種擔(dān)心和顧慮是不必要的。

1990年6月29日，日本政府頒布了有關(guān)推進(jìn)終身學(xué)習(xí)的專項(xiàng)法律——《關(guān)于振興終身（生涯）學(xué)習(xí)，完善其實(shí)施與推進(jìn)機(jī)制的法律》（簡(jiǎn)稱《終身（生涯）學(xué)習(xí)振興法》），該法于1990年7月1日起正式實(shí)施。[8]

這部法律共12條，最突出、最鮮明的特點(diǎn)就是規(guī)定了各級(jí)政府是推進(jìn)終身學(xué)習(xí)的責(zé)任主體，并依法建立了終身學(xué)習(xí)事業(yè)的推進(jìn)體制。該法明確規(guī)定終身學(xué)習(xí)的實(shí)施主體，在中央是文部省，在地方是都道府縣，通過(guò)規(guī)范政府的權(quán)力和責(zé)任，建立文部省與通產(chǎn)省聯(lián)合負(fù)責(zé)的機(jī)制；明確了地方振興終身學(xué)習(xí)事業(yè)體制的基本標(biāo)準(zhǔn)，以主導(dǎo)和推進(jìn)終身學(xué)習(xí)的實(shí)施和開(kāi)展；明確地方政府在發(fā)展終身學(xué)習(xí)方面的職責(zé)和作用，包括制定發(fā)展終身學(xué)習(xí)的計(jì)劃和要求；同時(shí)，建立中央和地方終身學(xué)習(xí)審議會(huì)，分別負(fù)責(zé)全國(guó)性和地方性終身學(xué)習(xí)事業(yè)的咨詢與建議。總之，該法集中規(guī)定了自上而下的推進(jìn)體制。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于2002年出臺(tái)了“臺(tái)灣終身學(xué)習(xí)法”規(guī)，共計(jì)23條，其中，直接對(duì)各級(jí)政府及教育主管部門規(guī)定的，就占全部條款的70%；內(nèi)容涉及政府及主管部門的實(shí)施職責(zé)、組織體制（建立終身學(xué)習(xí)推展委員會(huì)、設(shè)置社區(qū)大學(xué)、發(fā)展學(xué)習(xí)型組織）、政策制度（建立回流教育制度、設(shè)立終身學(xué)習(xí)基金會(huì)、建立學(xué)習(xí)成就認(rèn)證制度、推動(dòng)員工帶薪學(xué)習(xí)制度、建構(gòu)學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)體系、評(píng)鑒終身學(xué)習(xí)及獎(jiǎng)勵(lì)）等項(xiàng)主要事宜，[9]帶有一定的特色性和創(chuàng)新性。

通過(guò)日本終身學(xué)習(xí)法與臺(tái)灣地區(qū)終身學(xué)習(xí)法規(guī)的案例，不難看出，把立法的著重點(diǎn)放在終身學(xué)習(xí)方面，并不是、也沒(méi)有淡化或削弱各級(jí)政府推進(jìn)終身學(xué)習(xí)的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，相反，各級(jí)政府仍然承擔(dān)著推進(jìn)終身學(xué)習(xí)主體和主導(dǎo)的責(zé)任?？梢?jiàn)，那些擔(dān)心制定終身學(xué)習(xí)法會(huì)削弱政府責(zé)任的疑慮是不必要的。

事實(shí)上，主權(quán)在民，立法為民。法律是國(guó)家意志、也是人民意志的表現(xiàn)，立法者在立法時(shí)，必須也可以根據(jù)當(dāng)時(shí)終身學(xué)習(xí)的實(shí)際狀況與推進(jìn)需求，全面而有重點(diǎn)地規(guī)定法律文本的主要內(nèi)容，使之更加符合推進(jìn)終身學(xué)習(xí)的實(shí)際與需求。

三、終身學(xué)習(xí)立法解決的核心問(wèn)題

受教育權(quán)與學(xué)習(xí)權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利和義務(wù)。兩者本質(zhì)上是一致的，法定的對(duì)象都指向同一個(gè)社會(huì)成員；區(qū)別在于法定對(duì)象的身份與主體地位是不一樣的，就具體的立法實(shí)踐而言，從受教育權(quán)到學(xué)習(xí)權(quán)，必須有一個(gè)身份與主體地位的轉(zhuǎn)換乃至跨越，而不是單純的概念不同。

在立法過(guò)程中，必須確立保障學(xué)習(xí)權(quán)的核心理念，秉持權(quán)利本位、機(jī)會(huì)均等、可選擇性及弱勢(shì)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄔ瓌t，將學(xué)習(xí)權(quán)保障貫穿于立法始終，[10]不僅在法律總則中加以宣示，而且需要在法律文本的內(nèi)容中，加以展開(kāi)與具體化，為公民學(xué)習(xí)權(quán)的全面實(shí)現(xiàn)及其付諸實(shí)踐，提供法律規(guī)范與依據(jù)。

那么，究竟如何體現(xiàn)保障公民學(xué)習(xí)權(quán)的立法核心呢？筆者以為，主要應(yīng)該包括以下一些內(nèi)容：

第一，公民不論其民族、性別、出生、社會(huì)階層、經(jīng)濟(jì)狀況，都享有平等學(xué)習(xí)的權(quán)利，一切排斥、限制、剝奪某些人的教育機(jī)會(huì)或給予某些人以教育特權(quán)，都應(yīng)受到法律懲處。

第二，公民學(xué)習(xí)權(quán)保障應(yīng)當(dāng)貫徹在人生的各個(gè)發(fā)展階段。對(duì)于那些在正規(guī)教育中處于不利地位的群體，終身學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)與資源，應(yīng)該向這些人群適當(dāng)傾斜，使其有較多的選擇空間和余地。

第三，尊重學(xué)習(xí)者的主體地位，關(guān)注學(xué)習(xí)者的個(gè)體差異，公民具有對(duì)于學(xué)習(xí)時(shí)間、地點(diǎn)、形式的選擇權(quán)利。

第四，學(xué)習(xí)者要增強(qiáng)學(xué)習(xí)主體的權(quán)利觀念，積極主動(dòng)地選擇學(xué)習(xí)內(nèi)容，參與學(xué)習(xí)過(guò)程，接受學(xué)習(xí)考核，達(dá)到國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。

第五，各級(jí)政府堅(jiān)持面向人人、弱勢(shì)群體優(yōu)先的原則，保障失業(yè)人員、進(jìn)城務(wù)工人員、殘疾人、少數(shù)民族等弱勢(shì)群體的基本學(xué)習(xí)權(quán)益。

第六，建立可供選擇的彈性學(xué)習(xí)制度，鼓勵(lì)公民自主學(xué)習(xí)、互動(dòng)學(xué)習(xí)、數(shù)字學(xué)習(xí)、隨時(shí)隨地學(xué)習(xí)，并取得等效的學(xué)習(xí)認(rèn)可。

第七，建立國(guó)家資歷框架和學(xué)分銀行制度，建立真實(shí)可信的社會(huì)培訓(xùn)登記制度和居民學(xué)習(xí)電子檔案，為公民學(xué)習(xí)成果的儲(chǔ)存、認(rèn)證、轉(zhuǎn)換提供條件。

第八，落實(shí)教育（培訓(xùn)）帶薪假制度。建立學(xué)習(xí)個(gè)體和學(xué)習(xí)組織終身學(xué)習(xí)激勵(lì)機(jī)制，建立學(xué)習(xí)成果和學(xué)習(xí)貢獻(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)制度。

第九，嘗試建立公民在一定時(shí)段（如一年或一月）內(nèi)的基本學(xué)習(xí)時(shí)間制度，以滿足基本的社會(huì)生活需要。

總之，要弘揚(yáng)終身學(xué)習(xí)的法理觀念，彰顯終身學(xué)習(xí)的立法原則；緊扣終身學(xué)習(xí)權(quán)主要問(wèn)題，確立終身學(xué)習(xí)的法制規(guī)范；尊重學(xué)習(xí)者的終身學(xué)習(xí)權(quán)益，也要有適當(dāng)?shù)姆杉s束，以利推進(jìn)全民終身學(xué)習(xí)法律落實(shí)落地和監(jiān)督執(zhí)行，推進(jìn)學(xué)習(xí)大國(guó)和學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)取得務(wù)實(shí)效果。

［1］ 蘭嵐. 終身教育立法研究之與現(xiàn)有法律體系的沖突[J]. 現(xiàn)代遠(yuǎn)距離教育, 2017(5): 66-74.

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［7］ 中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要[EB/OL]. (2021-03-13)http://www.rmzxb.com.cn/c/2021-03- 13/2808407.shtml.

［8］ 日本關(guān)于健全振興終身學(xué)習(xí)推進(jìn)體制的法律[EB/OL]. (2022-04-12) https://baike.sogou.com/ v63714890.htm.

［9］ 臺(tái)灣終身學(xué)習(xí)法[EB/OL]. (2002-12-12) http://www.taiwan.cn/flfg/twdq/200512/t20051212_219651.htm.

［10］蘭嵐. 論我國(guó)終身教育的立法核心——公民學(xué)習(xí)權(quán)保障[J]. 華東師范大學(xué)學(xué)報(bào): 教育科學(xué)版, 2019(1): 152-159.

陳乃林，原江蘇省教育委員會(huì)副主任兼江蘇廣播電視大學(xué)校長(zhǎng)，中國(guó)教育發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)會(huì)終身學(xué)習(xí)委員會(huì)顧問(wèn)，研究方向：終身教育、社區(qū)教育、老年教育及其管理決策。

（責(zé)任編輯 趙 蔚）