鄒 琪，樊 麗

從“減負”到“雙減”：基于史密斯模型的政策執(zhí)行偏差分析

鄒 琪，樊 麗

（安徽財經(jīng)大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233030）

基于史密斯政策執(zhí)行模型，分析我國的“雙減”政策面臨的若干問題，發(fā)現(xiàn)前期出臺的關(guān)于減輕中小學生過重的課業(yè)、心理負擔的“減負”政策與理想化仍有一定差距，存在“越減越負”“素質(zhì)”教育過度以及“想減不敢減”的問題。因此，有必要回歸義務教育階段素質(zhì)教育的內(nèi)涵和目的以及政策制定、執(zhí)行、評價的具體過程，深入剖析前期素質(zhì)教育“減負”政策執(zhí)行偏差原因，如考核方式不當、違背目標群體成長規(guī)律、背離義務教育公益屬性以及缺少統(tǒng)一的認定標準，提出要重視“雙減”政策的過程考核、遵循目標群體的成長規(guī)律、營造良好的“雙減”政策環(huán)境以及統(tǒng)一“雙減”政策的認定標準。

義務教育；“雙減”政策；政策偏差；減負

史密斯認為理想化政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體、政策環(huán)境這四種因素在政策執(zhí)行過程中關(guān)聯(lián)互動，其系統(tǒng)運動的方向決定了一項政策執(zhí)行的結(jié)果，且在政策實際執(zhí)行過程中，往往會因為某方面、多方面的原因共同作用導致政策的偏差。義務教育階段“減負”問題從個人困擾逐步成為公共教育議題，是近四十年來教育政策與教育民生領(lǐng)域的焦點問題。[1]2020年9月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第十五次會議時提出，在新時代發(fā)展義務教育事業(yè)過程中，義務教育要回歸教育初心、致力于促進學生身心健康全面發(fā)展、維護教育公平、優(yōu)化教育生態(tài)、緩解社會教育焦慮，由國家舉辦義務教育確保其公益屬性。2021年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》正是對該倡導的積極回應。誠然，自1955年第一個基礎(chǔ)教育“減負”文件《中華人民共和國教育部關(guān)于減輕中、小學學生過重負擔的指示》頒布以來，國家不斷出臺多項“減負”政策，力圖整改義務教育階段素質(zhì)教育偏離義務教育初心、缺乏義務教育公共屬性、以應試方式代替過程考核、教育政策問題認定標準不統(tǒng)一、教育政策實施評價不完善等問題。但義務教育階段學生負擔太重、短視化、功利性問題仍然突出，至今沒有得到根本解決。[2]

以往關(guān)于義務教育階段“減負”政策執(zhí)行的研究更多關(guān)注政策的理想化程度的影響，即政策目標、內(nèi)容是否切實可行，較少關(guān)注目標群體、執(zhí)行機構(gòu)和環(huán)境因素的影響，史密斯模型可以將當前“雙減”政策執(zhí)行情況的分析帶到一個更為廣闊的天地。隨著義務教育階段改革的不斷深化，我國“減負政策”的執(zhí)行機構(gòu)逐步演化為政府規(guī)范、學校教育和社會參與三方的統(tǒng)籌，[3]價值取向趨向優(yōu)質(zhì)公平和“過程教育”。[4]雖然國家不斷出臺“減負”政策，但當前諸多政策實施乏力，實施效果與預期存在一定偏差。[5]在政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行機構(gòu)出于教育優(yōu)勢資源占有、代際優(yōu)勢復制等目的，受政策理解程度、實施行動策略以及社會制度觀念等因素的影響，“減負”政策在執(zhí)行過程中仍存在教育政策決策空間局限、執(zhí)行偏差、評價失效等問題。[6]教育政策決策精準、執(zhí)行效能良好需要來自目標群體充分的意愿表達和良好的反饋回應，才能更好地評價政策執(zhí)行效果，[7]尤其義務教育均衡發(fā)展的政策在動力機制、價值取向等方面有其獨特的演進邏輯，[8]需要結(jié)合該階段的教育內(nèi)涵、教育目的、教育規(guī)律等制定實施政策。

因此，在“減負”政策受執(zhí)行機構(gòu)、目標群體、政策環(huán)境交互影響后出現(xiàn)一定程度偏差的情況下，有必要針對政策實施主客體和政策環(huán)境，回歸到義務教育內(nèi)涵本身、[9]“減負”政策執(zhí)行的過程中（環(huán)境、主體）[10]以及教育產(chǎn)業(yè)化（制度）發(fā)展情境中，[11]在“雙減”政策初施之際，基于史密斯政策執(zhí)行模型，聚焦義務教育階段“減負”政策實施的現(xiàn)實困境，厘清“減負”政策執(zhí)行過程中的制約因素，剖析相關(guān)制約因素的作用機理，力求為“雙減”政策趨利避害，實現(xiàn)其應有之義，為青少年發(fā)展提供良好成長環(huán)境。

一、義務教育“減負”政策執(zhí)行的偏差情況

隨著義務教育改革不斷深入，其前期出臺的關(guān)于義務教育階段的“減負”政策，在具體實施過程中取得諸多成效，但由于執(zhí)行機構(gòu)、目標群體間利益博弈導致該政策實施出現(xiàn)一定程度的偏差，[12]因此，實施理想化的“雙減”政策，理想化即合法、合理、合情，具有新時代情境下的現(xiàn)實意義。

（一）政策執(zhí)行機構(gòu)

“減負”無下限，現(xiàn)實中出現(xiàn)了“越減越負”的奇怪現(xiàn)象。為了實現(xiàn)義務教育階段家庭和學生“減負”，各級教育政策執(zhí)行機構(gòu)發(fā)布形式多樣的政策文本，據(jù)筆者統(tǒng)計，自1955年教育部第一次提出“減負”政策以來，黨和國家針對學生學業(yè)負擔過重的現(xiàn)實問題，先后共發(fā)布了50余項相關(guān)政策。雖然這些“減負”政策數(shù)量多、密度大，但波動大、周期短，有頭無尾，事無巨細，缺乏監(jiān)督。[13]如，教育部關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第一次會議第2884號（教育類271號）提案答復的函中明確指出中小學教師的“兩個不準”：不允許小學老師使用手機或者是QQ布置家庭作業(yè)；不允許老師要求家長批改學生的作業(yè)；如“五項管理”對學生手機、睡眠、讀物、作業(yè)、體質(zhì)等方面做了詳細的“減負”要求。

雖然這些政策規(guī)定從內(nèi)容來看一定程度上實現(xiàn)了減負，但從現(xiàn)實角度來看：一方面，忽略了基層學校的差異需求。不同地區(qū)、類型的學校，存在一定的發(fā)展需求差異，國家出臺的相關(guān)“減負”政策應發(fā)揮“提綱挈領(lǐng)”的作用，而非事無巨細“一刀切”；另一方面，忽略了學生家庭的矛盾需求。很多家長希望孩子身心健康發(fā)展，因此認可“減負”政策初衷，更擔心孩子掉隊、輸在起跑線上，這種矛盾的反復交替，催生了“老師減負、家長增負”“校內(nèi)減負、校外增負”的現(xiàn)象，導致“減負”政策“治標不治本”，催生課外補習機構(gòu)繁榮卻無序地發(fā)展。

（二）政策目標群體

“素質(zhì)”教育過度，學生課業(yè)負擔加重。部分地區(qū)和學校作為“減負”政策的目標群體，將素質(zhì)教育內(nèi)涵簡單理解為音體美特長的開發(fā)，并采用考核方式衡量素質(zhì)教育實施成效。因此，學生除了應試原本的文化課內(nèi)容，還需要應試體育、美術(shù)、音樂等內(nèi)容。這導致以課外補習為代表的教育競爭過度現(xiàn)象愈演愈烈，如，中小學“跳繩輔導班”“仰臥起坐輔導班”層出不窮，家長不惜花費大價錢的課外專門補習體育，其結(jié)果不僅沒有減輕中小學生的課業(yè)壓力、豐富其課余生活，反而加重了學生及家長的負擔。

根據(jù)教育部發(fā)布的《2020中國青少年近視防控大數(shù)據(jù)報告》和《中國國民心理健康發(fā)展報告》顯示，身體健康方面：目前我國中小學生平均每日戶外有效暴露時長僅為32.3分鐘，尚未達到推薦值的1/3；近視率增長65.3%，95.5%的小學生和90.8%的初中生睡眠時長未達標。心理健康方面：小學階段抑郁檢出率約1成，其中重度抑郁檢出率約1.9%-3.3%；初中階段抑郁檢出率約3成，其中重度抑郁檢出率約7.6%-8.6%。由此可見，素質(zhì)教育和“減負”政策初衷偏離，實施成效不佳。

（三）政策實施環(huán)境

我國的社會經(jīng)濟、文化環(huán)境導致“想減不敢減”的狀況。從經(jīng)濟環(huán)境來看，隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，居民收入、財富分配拉開了一定差距，擴大了階層流動變緩甚至固化的風險，雖然脫貧攻堅一定程度上緩解了收入分配差距，但區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體間的差距仍然突出。據(jù)統(tǒng)計，我國收入基尼系數(shù)還未低于0.4的警戒線。

《2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，地區(qū)生產(chǎn)總值、人均可支配收入、財富均呈現(xiàn)東南中高于西北的區(qū)域分布特征，城鎮(zhèn)收入水平是農(nóng)村的2.5倍，且五等分群體中，前20%的人均可支配收入是后20%的10.3倍，中等收入群體的收入增速顯著落后于高低收入群體。區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體間存在較大收入差距，對于絕大部分家庭，縮小收入差距，實現(xiàn)階層跨越的主要方式是通過教育的正常篩選功能，爭取優(yōu)質(zhì)教育資源。這個過程難免催生過度競爭、焦慮、內(nèi)卷，出現(xiàn)“劇場效應”，導致“想減負卻不敢減”的現(xiàn)象。

文化環(huán)境是“減負”政策執(zhí)行偏差的深層次原因，我國自科舉制以來形成的苦讀氛圍，伴隨考試制度不斷延續(xù)鞏固，我國傳統(tǒng)家庭望子成才、光耀門楣的思想，“學而優(yōu)則仕”的讀書功利主義價值取向，加之新冠疫情的常態(tài)化，加劇了普通群眾生活的不確定性，通過各種考試進入體制內(nèi)更加成為了首選，是學生“學業(yè)負擔”未能減輕的文化根源。

二、“減負”執(zhí)行偏差的原因

從減負對象以及實施力度來看，我國關(guān)于學生“減負”政策基本經(jīng)歷了從關(guān)注學生身體和心理健康、解決一味追求升學率、實施素質(zhì)教育到標本兼治四個階段，體現(xiàn)對調(diào)整“減負”政策的靶向目標，不斷深入對“減負”內(nèi)涵的理解。[14]由此可見，“減負”政策的剖析要直達根本，只有從“減負”政策實施的執(zhí)行機構(gòu)、目標群體、制度環(huán)境等維度，回歸到義務教育內(nèi)涵本身、[15]“減負”政策實施過程中[16]以及教育產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進程中[17]分析“減負”政策出現(xiàn)偏差的原因，才能做到對癥下藥、標本兼治。

（一）考核方式不當

史密斯認為執(zhí)行者方式選擇對政策制定產(chǎn)生重要影響，結(jié)果考核代替過程考核導致政策執(zhí)行偏差。義務教育階段，教育是自我認知、自我發(fā)展、學會生活、終身學習的教育，[18]其終極目標是促進學生個體屬性與社會屬性全面、自由、和諧的發(fā)展，應是學生主動的自我發(fā)掘，而非被動強加的活動過程。素質(zhì)教育的目的與“減負”政策目標并不沖突，兩者應該是統(tǒng)一的。但對“減負”政策實施效果考評方式存在偏差，混淆了結(jié)果考核方式與過程考核方式，運用結(jié)果考核方式衡量義務教育階段素質(zhì)教育實施效果，即素質(zhì)教育政策、“減負”政策在“唯分數(shù)論”的結(jié)果考核導向下，偏離其政策制定初衷，兩者難以相輔相成，無法達到預期效果。考核方式的初衷是“以評督學”，檢驗素質(zhì)教育、“減負”政策的實施效果，是否實現(xiàn)為學生“減負”，使學生快樂學習，促進素質(zhì)教育發(fā)展的目標。重結(jié)果考核輕過程考核，結(jié)果考核對應著集中的工作任務和量化指標，集中的結(jié)果考核反而增加了義務教育階段學生學業(yè)負擔。根據(jù)教育政策制定的倫理規(guī)范來看，“減負”政策實施效果采取過程考核方式優(yōu)于結(jié)果考核方式的原因在于，“減負”政策的制定應滿足參與性要求，即應盡量調(diào)動學生全面參與，全過程參與，重視過程的動態(tài)監(jiān)測，讓學生體驗其中的樂趣，并非只是為了得到分數(shù)。同時，根據(jù)教育政策評價倫理規(guī)范來看，“減負”政策進行過程考核時，應處理好原則性與靈活性的關(guān)系，如果“減負”政策的評價無法做到張弛有度，政策評價主體擁有過多的自由裁量權(quán)，就會產(chǎn)生權(quán)力尋租，造成“減負”政策實施效果評價失真。

（二）違背目標群體成長規(guī)律

史密斯認為目標群體能夠?qū)φ邎?zhí)行產(chǎn)生重要影響，違背義務教育階段學生成長規(guī)律有悖教育初心。教育一詞最初來源于希臘語paidagōgia，由pais（孩子）、agein（引導）兩部分構(gòu)成，即引導兒童學習。從教育內(nèi)涵和教育目的的角度來看，中西方學者都認為教育是一種活動或者過程，雖然我國的教育思想更傾向于集體價值取向，西方更傾向于個人價值取向，但均注重培養(yǎng)學生的知識、技能以及品德等多方面的綜合素質(zhì)，教育與義務教育階段素質(zhì)教育二者的邏輯起點和目標指向是一致的。

同時，義務教育階段教育又有其特殊內(nèi)涵，即遵循中小學生生理規(guī)律培養(yǎng)學生綜合素質(zhì)的活動。根據(jù)18世紀法國教育學家盧梭在《愛彌兒》中對于孩子成長時期的劃分，義務教育階段對應兒童期（2-12歲）和少年期（12-15歲），兒童期要對孩子進行感官教育，換言之，這個階段應該讓孩子學會感受身邊的事物，自行去探索萬物的規(guī)律，而不是強制灌輸家長既定的思想；少年期則要對孩子進行智能教育，每個孩子都是不同的個體，要根據(jù)他們不同的特長、性格等開發(fā)他們的不同潛能，而不是強制他們完成一些固定的任務。因此，義務教育階段素質(zhì)教育的內(nèi)涵與“減負”政策的內(nèi)涵不謀而合。

但在“減負”政策制定過程中，多種原因造成政策實質(zhì)偏離教育、素質(zhì)教育、“減負”的初衷。一方面，教育政策制定受多主體博弈影響。學校、學生和家長作為主要參與主體，在政策制定過程中各主體的博弈，學生和家長處于弱勢地位，其主體需要和利益訴求容易被忽視。家長會尋求課外補習進行“補差培優(yōu)”，通過教育競爭優(yōu)勢滿足其代際流動、代際復制等現(xiàn)實訴求，因此出現(xiàn)教育領(lǐng)域的“劇場效應”，導致教育競爭過度，未能有效遵循青少年的身體發(fā)育規(guī)律和教育規(guī)律，除了補習音樂、體育、美術(shù)等培養(yǎng)學生情趣的科目，還重復、加量補習奧數(shù)、閱讀等繁雜內(nèi)容，導致中小學生學業(yè)負擔繁重。[19]另一方面，教育政策制定有特定的規(guī)則性。“減負”政策制定時，應當對政策目的、價值或目標進行匯總，列出能夠達到政策目的的方法手段，預判制定政策將會產(chǎn)生的重要后果，并將預期政策后果與最初政策目標進行比對，遴選出匹配最佳的政策。政策的制定基本根據(jù)歷史經(jīng)驗和主觀意志判定，因此會出現(xiàn)偏差。

（三）背離義務教育公益屬性

史密斯認為經(jīng)濟環(huán)境能夠?qū)φ邎?zhí)行產(chǎn)生重要影響，教育資本化背離了其公共屬性。義務教育作為公共屬性極強的全國性公共物品，[20]應主要由政府提供，其主要目標不是利益最大化，而是通過文化、制度、環(huán)境等條件發(fā)掘?qū)W生潛能，實現(xiàn)學生的全面發(fā)展，推動社會的不斷進步，并且發(fā)揮教育促進階層流動，實現(xiàn)社會公平的重要作用。但隨著教育資本化的發(fā)展，義務教育的公共屬性有所削弱。[21]短期來看，義務教育資本化的直接后果是教育競爭過度，社會焦慮加劇。[22]義務教育資本化在引起社會制度變革、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的同時加劇了社會競爭，其中教育領(lǐng)域的競爭尤為突出。根據(jù)教育功能理論，在社會競爭中，如果教育能夠發(fā)揮其培養(yǎng)人才、傳承文化的本位功能時，即教育競爭具有合理邊界，那么教育競爭對學生個人和社會發(fā)展均有積極的促進作用。[23]相反，如果教育越過本位功能，在社會結(jié)構(gòu)中被賦予提高收入、提高社會地位、完成階層躍升等諸多附著功能，即教育競爭越過合理邊界處于教育競爭過度狀態(tài)時，家庭各方對未來預期的不確定性和自身社會經(jīng)濟地位的擔憂會加劇社會競爭。

因此，教育傾向?qū)嵱弥髁x，是“減負”政策不斷出臺卻“越減越負”的根本原因。長期來看，義務教育資本化導致義務教育制度政策效用的削減。[24]義務教育資本化產(chǎn)生的深刻影響貫穿于“減負”政策制定、實施、評價的全過程，教育競爭過度和社會焦慮都對“減負”政策的效用有一定的削弱作用，導致“減負”政策的實施實況與預期存在偏差。

（四）缺少統(tǒng)一的認定標準

史密斯認為理想化的政策的應當具有自我規(guī)則性，政策認定標準作為一種規(guī)范形式，不作統(tǒng)一會造成執(zhí)行偏差。根據(jù)金登多源流理論，某政策被提上政府議程往往是焦點事件、系統(tǒng)性指標、政策源流中的不同思想、國民情緒、公眾輿論等多因素共同作用的結(jié)果，[25]公共事件能夠進入政府議程，首先應當具有進入議事日程的標準，標準的確定需結(jié)合不同主體的不同思想、情緒等，以期實現(xiàn)制定的政策具有合法性，更具合理性、合情性。然而，我國義務教育階段“減負”政策缺乏統(tǒng)一的認定標準，因此實施效果不盡人意。其一，造成“減負”政策制定標準弱科學性。根據(jù)制定教育政策目標應遵循的清晰性、確定性原則，義務教育階段“減負”政策制定應當有明確、系統(tǒng)的標準，但現(xiàn)行政策大多缺少核心的制定標準的研究。現(xiàn)有“減負”政策的責任主體、組織方法、具體內(nèi)容、具體目標均不夠清晰，將政府責任與學校辦學質(zhì)量的責任混為一談，不夠科學合理，導致實施效果事倍功半。其二，造成“減負”政策制定標準弱民主性。根據(jù)教育政策方案的制定原則來看，“減負”政策的實施方案制定時應當經(jīng)過聽證、論證，經(jīng)過充分調(diào)查，才能應用于實際問題，但諸多教育政策的制定很難完全做到這一點，導致出臺的“減負”政策不夠合理合情，因此難以被大多數(shù)公眾所理解和接受。同時，對照教育政策執(zhí)行的基本步驟來看，“減負”政策制定和執(zhí)行人員存在一定的理解偏差，如果沒有明確的執(zhí)行計劃、組織落實措施，以及政策宣傳不到位，還有監(jiān)督檢查不及時，反思總結(jié)不深刻等原因，義務教育階段“減負”政策在制定和執(zhí)行過程中的偏差就會產(chǎn)生。

（五）缺乏科學的政策評價

科學評價作為理想化政策的另一種規(guī)范形式，若教育政策實施過程中缺乏科學評價，則無法有效判斷其價值取向。教育實踐中不同個體、團體、公共組織均有各異的利益取向，無法準確判斷教育政策的價值取向，必然會導致教育政策實施出現(xiàn)偏差。關(guān)于義務教育階段“減負”教育政策評價造成的偏差，從教育評價類型角度來看，首先是非正式評價的缺失，當前“減負”政策評價在對評價者、評價形式、評價內(nèi)容等做出嚴格規(guī)定的正式評價的基礎(chǔ)上，未能使參與義務階段教育的一線教師、家長根據(jù)自己掌握的情況對政策做出非正式評價；其次是外部評價的缺失，“減負”政策實施效果評價不僅需要委托營利性或非營利性的研究機構(gòu)、學術(shù)團體、專業(yè)性的咨詢公司、高等院校的專家學者等進行政策評價，也需要外部評價者出于自身的工作職責、社會責任感、研究目的、興趣點或相關(guān)利益而自行組織開展的政策評價活動，在探討中尋求最佳路徑；再次是事前評價、事中評價的缺失，在“減負”政策實施之前未能進行帶有預測性質(zhì)的評價，目前出臺的諸多政策屬于實施后出現(xiàn)問題再進行補救性調(diào)整，同時在政策執(zhí)行過程與結(jié)果的一次性評價，一定程度上加劇了教育競爭，誘發(fā)教育功利主義、精英主義的價值取向。

三、從“減負”到“雙減”：現(xiàn)實意義與政策建議

（一）理想化“雙減”政策的現(xiàn)實意義

事實上，教育部門事無巨細、矯枉過正也會導致家庭教育的缺失，無法實現(xiàn)社會、學校、家庭三方協(xié)同，以及家庭教育需求與社會環(huán)境供給矛盾，均會影響“減負”執(zhí)行效果。應由國家進行“綱領(lǐng)性”的規(guī)劃，詳細具體的實施辦法再由校級部門根據(jù)自身情況進行制定和完善，政策會更具有適用性。同時，深入了解學生及其家庭的真實情況與現(xiàn)實需求間的矛盾，會使“減負”政策的制定更加合法、合理、合情。

針對以上偏差現(xiàn)象，“雙減”政策的相關(guān)規(guī)定體現(xiàn)了其應有之義，以期成為解決義務教育階段學生負擔、重塑影子教育和學校教育定位的理想化政策。一方面，從嚴審批課外補習機構(gòu)。不再審批新的面向義務教育階段學生的學科類校外培訓機構(gòu)，并對原備案的線上學科類培訓機構(gòu)，改為審批制。同時對現(xiàn)有已備案的線上學科類培訓機構(gòu)全面排查，并按標準重新辦理審批手續(xù)。未通過審批的，取消原有備案登記和互聯(lián)網(wǎng)信息服務業(yè)務經(jīng)營許可（ICP）。對非學科類培訓機構(gòu)，要區(qū)分體育、文化藝術(shù)、科技等類別，明確相應主管部門，分類制定標準、嚴格審批。

另一方面，全面規(guī)范校外培訓行為。規(guī)范課外補習機構(gòu)無序發(fā)展，嚴禁超標超前培訓，嚴禁非學科類培訓機構(gòu)從事學科類培訓，嚴禁提供境外教育課程。嚴格執(zhí)行未成年人保護法有關(guān)規(guī)定，校外培訓機構(gòu)不得占用國家法定節(jié)假日、休息日及寒暑假期組織學科類培訓。這一系列舉措堅持學生為本、回應關(guān)切，遵循教育規(guī)律，著眼學生身心健康成長，減輕了義務教育階段學生和家長負擔。同時，“雙減”政策實施，強化了學校教育主陣地作用，規(guī)范了校外培訓機構(gòu)治理，構(gòu)建教育良好生態(tài)，緩解家長焦慮情緒，促進義務教育階段學生全面發(fā)展、健康成長。

（二）建議

1. 重視“雙減”政策的過程考核

“減負”相關(guān)政策之所以最終走向應試教育的方向主要是由于教育本位功能衍生過多派生功能以及缺乏政策實施的過程考核?！半p減”政策評價過程中剝離諸多派生功能，回歸義務教育階段的教育初心，在教學實踐中注重過程考核，而非以應試教育的形式來考核素質(zhì)教育，即以過程導向替代結(jié)果導向。義務教育階段“減負”政策的評價應當是對學校、社會、教師、家長、學生多主體共同持續(xù)參與、不斷活動的過程以及教師教學行為、教學內(nèi)容、教學成效等方面的內(nèi)容進行動態(tài)監(jiān)測評價的活動。

首先，應清晰認知義務教育階段“減負”政策評價的意義，其最初起點和最終目標都是以人為本，關(guān)注學生身心健康，助力學生快樂成長。而以簡單量化結(jié)果為導向的評價方式難免會引發(fā)激烈的競爭，與“減負”政策的目標背道而馳。因此，一方面，要將“減負”政策的目標融入政策評價的目標中。將其具體分解滲透到實施“減負”政策的各主體、各環(huán)節(jié)、各年級、各班級、各同學中，以期做到“邊做邊評”“以評促建”“邊評邊改”，及時發(fā)現(xiàn)政策實施中的問題并不斷調(diào)整。另一方面，不能將過程評價的結(jié)果作為教師、學生評獎評優(yōu)的基本依據(jù)。區(qū)分結(jié)果考核和過程考核的實質(zhì)區(qū)別，摒棄機械關(guān)聯(lián)考評結(jié)果與師生績效，清醒認知學校工作不是企業(yè)生產(chǎn)，不能一味求量、求分、求速度，只重視結(jié)果，而是要堅持“減負”政策實施效果評價的過程性和長期性，尊重過程考核。

2. 遵循目標群體的成長規(guī)律

“減負”政策實施效果不佳，究其根本原因在于教育市場化過度發(fā)展，“雙減”政策的目標之一是嚴禁校外培訓機構(gòu)資本化運作。教育產(chǎn)業(yè)化使教育功能不斷異化，換言之，這是違背義務教育初心，缺乏對義務教育階段規(guī)律準確認知的體現(xiàn)。因此，在“雙減”政策實施過程中，作為“減負”政策實施的重要主體，學校不能簡單地將義務教育階段要求學生“全面發(fā)展”等同于“平等發(fā)展”，義務教育階段素質(zhì)教育的理念也并不是要求學生門門優(yōu)秀，最終需要實現(xiàn)的是回歸生活的教育，只有深刻理解、回歸義務教育初心，遵循義務教育階段學生的特殊規(guī)律，對于學生而言才能在發(fā)展個性的同時實現(xiàn)真正的“減負”，對于社會而言才能矯治教育脫離生活、書本脫離實踐的弊端。家庭則要秉持理性的教育理念，不能“揠苗助長”，不應在求學過程中無形給子女施加急功近利、唯分數(shù)的錯誤理念。因此，要幫助孩子實現(xiàn)真正意義上的減負，在制定執(zhí)行“減負”政策的過程中，首先要全面認識義務教育階段特有的發(fā)展規(guī)律、從學生負擔的本質(zhì)出發(fā)，從義務教育階段學生負擔的客觀表現(xiàn)入手，深入剖析其內(nèi)在機理，最終實現(xiàn)學生的全面發(fā)展。

3. 營造良好的“雙減”政策環(huán)境

“減負”政策在收入差異、應試文化的政策環(huán)境中效果不甚顯著，有必要從國家政府和家庭社會進行“元治理”，為“雙減”政策實施營造良好的經(jīng)濟、文化政策環(huán)境。從政府層面來看，“元治理”的根本方法就是要實現(xiàn)共同富裕，通過縮小收入差距保障社會公平達到“減負”的目的。實現(xiàn)共同富裕目標，要合理構(gòu)建市場、政府、企業(yè)的三次分配制度，尤其是政府在再分配時通過稅收、社保來調(diào)節(jié)矯正以及企業(yè)在第三次分配時通過資助、捐贈的弱勢補償。同時，要科學構(gòu)建“橄欖型”收入分配格局，為高校畢業(yè)生、進城農(nóng)民工等群體提供優(yōu)惠政策使其跨入中等收入群體，促進不同區(qū)域、群體間收入分配合理。從家庭層面來看，“元治理”的根本方法是樹立正確的家庭教育觀，通過主流媒體、學校培訓、社交軟件開通父母培訓課程，更新“80、90、00”后父母的教育觀，積極引導家長尊重義務教育階段學生的成長成才規(guī)律，打破單一“分數(shù)至上”評判學生的原則，培養(yǎng)孩子的健全人格、社會屬性等方面的綜合素養(yǎng)才是最為重要的，使其成為具有科學育兒觀的“養(yǎng)一代”。從經(jīng)濟基礎(chǔ)和養(yǎng)育觀念的變革，能夠重塑義務教育階段“雙減”政策的實施環(huán)境，預判矯正“雙減”政策過程中可能存在的偏差，構(gòu)建良好的素質(zhì)教育生態(tài)。

4. 統(tǒng)一“雙減”政策的認定標準

對于當前出現(xiàn)的、社會公眾高度關(guān)注的一些義務教育階段“減負”問題，有關(guān)部門應當予以相應的正視和重視，并提上議事日程，經(jīng)過各利益主體充分研討論證，最終形成合理清晰可行的素質(zhì)教育的政策方案，統(tǒng)一政策認定標準，暢通認定渠道，提高政策認定的效率和準確率。

首先，應當提高政策認定標準的科學性?；诳茖W調(diào)查制定各類教育政策是1949年以來的重要實踐經(jīng)驗，是通過調(diào)查真實呈現(xiàn)“雙減”政策真實效果的具體體現(xiàn)，從而深入剖析這些現(xiàn)象背后的原因，相關(guān)教育部門、學?？梢該?jù)此及時制定科學合理的減負政策措施，將學生學業(yè)負擔減輕到合理范圍內(nèi)。其次，學生和家長作為素質(zhì)教育的主要參與主體，應該在政策制定過程中為學生和家長開通表達訴求的渠道，減少“雙減”政策的決策失誤。尤其在政策制定實施前，要充分聽取利益弱勢群體的意見，如通過“家長委員會”或“家校聯(lián)系群”等平臺，對強勢群體提出的意見進行補充，實現(xiàn)“雙減”政策認定的民主化，不斷拓寬教育政策受惠群體，使教育政策制定更加民主、科學。

5. 建立科學的“雙減”政策評價監(jiān)督體系

建立健全評價監(jiān)督體系是保障“減負”政策實施效果的有效手段。首先，“雙減”政策實施效果的動態(tài)監(jiān)督評價體系可以學習借鑒英國教育行政管理體制的改革經(jīng)驗，將教育評價部門與教育督導部門分離，以期更好的發(fā)揮其監(jiān)督作用。并且具體目標、責任主體、組織方法、具體內(nèi)容等各個方面，貫穿制定、執(zhí)行、評價整個過程，都需要動態(tài)的監(jiān)督評價辦法與主體，動態(tài)監(jiān)督管理的辦法能夠及時發(fā)現(xiàn)問題，并做出相應調(diào)整。其次，將非正式評價和外部評價納入評價體系，接受各相關(guān)主體的監(jiān)督?！半p減”政策評價、監(jiān)督，既要“以學生為中心”，使學生在“雙減”政策評價過程中擁有更大的話語權(quán)，也要廣泛接受來自一線教師、學生家長的非正式評價以及相關(guān)研究機構(gòu)、教育企業(yè)的外部評價，外部評價主體站在不同的角度，以自身的經(jīng)歷經(jīng)驗、客觀感受為出發(fā)點，會為“雙減”政策的評價帶來更多的思考和啟示。再次，由于事前評價、執(zhí)行評價的缺失，在“雙減”政策實施前就應進行一種帶有預測性質(zhì)的評價，而不是在實施后進行補救性調(diào)整。同時，在政策執(zhí)行時進行過程評價，非一次性評價，可以很大程度上減少教育功利化現(xiàn)象，降低“雙減”政策偏差概率。

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From “Burden Reduction” to “Double Reduction”: Smith Model-based Analysis of Policy Implementation Deviation

ZOU Qi, FAN Li

( School of Finance and Public Administration, Anhui University of Finance and Economics,Hefei 33030, China)

This paper employed the Smith policy implementation model to examine the deviations in implementing the “Double Reduction” policy ensuing from the double-minus program that intended to reduce students’ burden in courses assignments and psychological pressure. It found that the policy has problems of “the more you reduce the more the burden", the excessive "quality" education, and the "want to reduce but not dare to reduce”. Therefore, there is a need to return to the essence and connotation of the compulsory quality education, and the process of policy-making, enforcement and assessment. For this purpose, it accordingly recommended that specific steps are taken to streamline the policy-making process, respect the law of the target groups’ growth, create a favorable double-minus policy environment, and unify the certifying standards for double reduction.

compulsory education; double-minus policy; policy deviation; burden reduction

國家哲學社會科學基金一般項目“地方政府智慧型環(huán)境治理的驅(qū)動機制與優(yōu)化路徑研究”（20CSH077)；教育部人文社會科學規(guī)劃基金項目“發(fā)展導向與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效——基于安徽省部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實證”（18YJA630158）；安徽財經(jīng)大學研究生科研創(chuàng)新基金項目“‘雙減’背景下家庭資本對教育機會獲得的影響研究”（ACYC2021053)

鄒琪（1970-），女，安徽蚌埠人，副教授，研究方向：教育行政管理。E-mail：1320226965@qq.com

G512.3

A

1008-0627（2022）04-0036-08

（責任編輯 趙 蔚）