韓 民

關于國家終身學習立法的思考與建議

韓 民

（中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學會，北京 100816）

自1995年我國教育法中提出“建立和完善終身教育體系（第11條）”以來，我國社會關于終身教育/學習立法問題的討論已經(jīng)持續(xù)了近30年。其間，一些地方頒布實施了終身教育促進條例，出現(xiàn)了地方立法領先于國家立法的教育立法中的獨特現(xiàn)象，但是，國家立法雖然幾經(jīng)嘗試，卻至今未能實現(xiàn)。國家立法的滯后對于我國構建終身學習體系和建設學習型社會的戰(zhàn)略目標來說，不能不說是一個重大的戰(zhàn)略性缺失。本文僅就國家立法有關問題談幾點想法和建議。

一、終身學習國家立法的必要性、緊迫性和可行性

隨著改革開放以來我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國各級學校迅速發(fā)展，各級教育的入學率普遍提高，隨著終身教育/學習理念的普及，學校教育之外的終身學習需求也日益高漲，各種非正規(guī)教育也有了很大發(fā)展。但相對于學校教育來說，我國學校外的終身教育/學習法律保障薄弱，制約了終身教育/學習政策的落實與實踐的發(fā)展。

當前，在國家層面推動終身學習立法不僅十分必要而且愈加緊迫。

（一）國家終身學習立法是推進和保障全民終身學習必然要求

當前，我國正面臨百年未有之大變局，應對急劇的社會變化，建設社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)人的全面發(fā)展和社會的可持續(xù)發(fā)展、高質量發(fā)展，需要全面提高國民素質，而提高國民素質的根本途徑在于推動全民終身學習。政治建設、經(jīng)濟建設、文化建設、社會建設以及生態(tài)建設都需要全民終身學習的支持，可持續(xù)發(fā)展、創(chuàng)新驅動、區(qū)域協(xié)調發(fā)展、科教興國、人才強國、鄉(xiāng)村振興等一系列國家戰(zhàn)略的深入實施也需要全民終身學習作為戰(zhàn)略支撐。

近年，有關部門雖然出臺了一些推進全民終身學習的政策文件，如關于社區(qū)教育、學習型城市建設的指導意見等，但由于法律約束力較弱，有關政策難以落實。要實現(xiàn)全體人民學有所教、時時能學、處處可學、人人皆學的戰(zhàn)略目標，迫切需要在國家層面立法對終身學習政策、制度提供充分的法律保障。

（二）國家終身學習立法是健全教育治理體系、完善教育法治體系的必然要求

改革開放以來，我國的教育法制體系逐步建立，國家先后頒布了學位條例、義務教育法、教育法、高等教育法、職業(yè)教育法、家庭教育促進法，學前教育法也即將頒布實施。而作為終身學習體系重要組成部分的成人繼續(xù)教育，尚未出臺專門的法律，成為教育法律體系建設中的一個空白領域。已出臺的教育法律大都聚焦于學校教育或正規(guī)教育，除家庭教育法和職業(yè)教育法中有關職業(yè)培訓的規(guī)定外，對非正規(guī)教育、非學歷教育則很少提及。而隨著全民終身學習的發(fā)展，對社區(qū)教育、老年教育等非正規(guī)教育亟需提供立法予以法律保障。

（三）由于沒有國家立法作為依據(jù)，已出臺的地方相關法律在質量和法律效力上存在較大差異，對一些重大制度和政策的表述也缺乏準確性

有些地方以國家尚未立法為理由，對終身學習立法重視不夠，對終身學習政策落實不力，推進全民終身學習的體制機制建設滯后。

當前，加快國家終身學習立法進程不僅必要和緊迫，也具備可行性。

首先，隨著對終身教育/學習理論與實踐研究的深入，學界及決策部門對立法所涉及的一些有爭議的問題，比如基本概念、目標定位、主要內容等形成越來越多的共識；

其次，推進終身學習的政策體系、制度體系等的建設取得進展；

第三，國際及我國各地在立法和執(zhí)法實踐中積累的經(jīng)驗和教訓也為我國國家立法提供了有益的借鑒。

二、關于法律的名稱與定位

目前，我國已出臺的地方法律都定名于“終身教育促進條例”，而學界對于國家立法的主旨應定位于“促進法”也形成了普遍的共識。存在爭議的，是應定位于“終身教育促進法”還是“終身學習促進法”。筆者強烈主張應定位于終身學習促進法，主要理由如下：

（一）在法理上，終身教育促進法立足于公民受教育權利的保障，終身學習促進法立足于公民學習權利的保障

從強調保障公民的受教育權轉向強調保障公民的學習權利是終身學習發(fā)展的國際趨勢。1985年聯(lián)合國教科文組織第四次國際成人教育會議的宣言（“學習權利宣言”）中指出：學習權是閱讀和書寫、質疑與思考、想象與創(chuàng)造的權利，是了解自身書寫歷史的權利，是獲得教育資源的權利，是發(fā)展個體及群體技能的權利。學習權利是個人及人類生存發(fā)展不可或缺的一項基本權利，應保障個人無障礙地選擇學習的時間、地點和方式，進行讀寫、質疑、思考、創(chuàng)造、研究與探索的權利。[1]由此可見，保障學習權利蘊含著保障個人自主選擇教育資源、選擇學習的時間、地點的權利——這對難以獲得正規(guī)教育資源的成人學習者至關重要，這不僅不是權利保障的后退，相反，它體現(xiàn)了權利保障對象人群和內容上的延伸和拓展。就成人學習而言，強調保障學習權更有積極意義。

（二）用終身學習替代終身教育更能體現(xiàn)終身學習的本質內涵與實踐進展，用終身學習促進法比終身教育促進法更具包容性

終身學習理念的根本意涵強調各級各類教育和學習的綜合性、整合性、融合性，是相互貫通的正規(guī)教育、非正規(guī)教育和非正式學習的總和。聯(lián)合國教科文組織認為，“學習”是獲得知識——信息、認識、技能、價值觀和態(tài)度——的過程，“教育”是有計劃、有意識、有目的和有組織的學習。[2]日本學者認為：教育是有組織的持續(xù)活動，學習則包含偶發(fā)性的活動，終身學習是比終身教育更寬泛的概念。[3]從國際趨勢看，聯(lián)合國教科文、經(jīng)合組織、歐盟等國際組織以及歐美、日本等發(fā)達國家都用終身學習這一法律或政策概念替代了原來的終身教育。[4]由此可見，定位于“終身學習促進法”能夠將正規(guī)教育（有組織的學習）之外的各類非正規(guī)教育和非正式學習（無固定形式的、非組織化的學習）活動，如社區(qū)教育、老年教育、工作場所中的實踐學習、團隊學習、自主學習等都納入保障和促進的法律與政策范圍中，而這些是全民終身學習體系的重要組成部分，也是推進全民終身學習的必然要求。

（三）使用“終身學習促進法”的名稱，協(xié)調同已有教育相關法律的關系

由于現(xiàn)有的教育相關法律都是以“教育”為保障和規(guī)范的主要目標，制定“終身學習促進法”，將保障和促進的主要目標聚焦于其他教育法律中很少涉及的非正規(guī)教育、非正式學習活動，不僅能突出立法的獨特視角，也有助于避免同已有教育法律中有關非正規(guī)教育規(guī)定在內容上的交叉重復乃至沖突。

三、關于終身學習立法的主要內容

終身學習促進法在立法的內容上應涵蓋包括學校教育在內的整個終身學習體系，包括以終身學習理念推動學校教育改革的內容，但重點應聚焦于終身學習體系建設的薄弱環(huán)節(jié)，即其他教育法律中很少涉及、法律保障薄弱的非正規(guī)教育和非正式學習，特別是成人繼續(xù)教育中的社區(qū)教育、老年教育等領域。立法應主要聚焦以下幾方面內容：

首先，對終身學習相關概念進行明確的法律界定。目前，對終身教育、終身學習的相關概念、制度等存在一些模糊認識，乃至錯誤的理解，所以從法律上明確相關法律的內涵與外延，這是強化法律保障、推動制度建設和落實相關政策的基本前提。我國各地出臺的終身教育促進條例，都有對相關基本概念的規(guī)定，日本、韓國以及我國臺灣地區(qū)出臺的終身學習法律中也都有關于核心概念的清晰界定。立法中應明確的核心概念主要包括終身學習、終身學習體系、學習型社會、學習型組織、繼續(xù)教育、社會教育、社區(qū)教育、老年教育、終身學習成果認定轉換、國家資歷框架、學分銀行、終身學習賬戶、培訓券、帶薪學習制度等。

第二，關于推進全民終身學習體系、學習型社會、學習型組織建設的相關規(guī)定。

第三，關于促進各類非正規(guī)教育、非正式學習的規(guī)定，比如成人繼續(xù)教育、青少年校外教育、社會教育、社區(qū)教育、職業(yè)培訓、老年教育等領域。

第四，關于非正規(guī)學習成果認定、學分銀行、終身學習資歷框架、帶薪學習假等終身學習制度建設的規(guī)定。

第五，關于終身學習推進體制或治理體系的規(guī)定。推進全民終身學習、構建終身學習體系，建設學習型社會，僅靠政府、僅靠教育部門是不夠的，需要推進資源共享、政策協(xié)調和共管共治，終身學習促進法應就建立政府各相關部門及全社會各方面廣泛參與的新型治理體系做出規(guī)定，為終身學習治理體系提供法律依據(jù)。[5]

關于終身學習治理體系的有關規(guī)定應是終身學習促進法的重點內容之一，我國各地的終身教育促進條例以及日本、韓國、我國臺灣地區(qū)的終身學習法律都以較大篇幅對終身學習推進體制作了明確規(guī)定。

比如，日本的終身學習振興法，全稱是“關于健全振興終身學習政策推進體制的法律”，其立法的核心是確立終身學習推進體制。該法規(guī)定了中央政府及地方政府在振興終身學習事業(yè)上的主要職責。關于中央政府的職責，該法規(guī)定中央政府教育行政部門及經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)部門應提出地方政府建立終身學習推進體制和制定終身學習推進計劃的標準，對地方終身學習推進計劃的制定與實施提供指導咨詢意見及必要支持。該法規(guī)定明確規(guī)定了地方政府的主要職責，包括制定終身學習推進基本計劃（構想），收集、整理與發(fā)布終身學習（包括學校教育、社會教育、文化活動、體育活動等領域）相關信息，組織居民學習需求及學習成果評價的調查研究，開發(fā)適合本地的學習方法，組織終身學習專業(yè)工作者的研修，為終身學習相關部門及社會組織開展合作提供咨詢與幫助，舉辦社會教育講座及其他有關事業(yè)，等等。該法還規(guī)定都道府縣（相當于我國的省級行政區(qū)劃）可設立終身學習審議會，對地方推進終身學習的政策進行審議，向地方政府首腦和教育委員會提出咨詢意見。[6]74

韓國終身教育法也重點規(guī)定了終身教育推進體制。如確立由審議終身教育振興委員會（中央）、都市道終身教育振興協(xié)議會、市都區(qū)終身教育協(xié)議會構成的終身教育決策審議機制，以及由國家終身教育振興院（終身教育振興委員會-教育部長）、市道終身教育振興院（終身教育協(xié)議會-市道知事）、市郡終身學習館（終身教育協(xié)議會-市郡區(qū)首長）、幸福學習中心（邑、面、洞）組成的四級終身教育實施組織架構。[6]267-277

第六，關于終身學習資源籌措與經(jīng)費保障的相關規(guī)定。例如，韓國的終身教育法就對終身教育的經(jīng)費與資助做出規(guī)定：國家及地方政府可以為振興終身教育提供所需要的經(jīng)費；提供經(jīng)費時應以直接資助學習者為原則。

第七，關于促進終身學習工作者專業(yè)發(fā)展的有關規(guī)定。日本、韓國及我國臺灣地區(qū)在相關法律中都有對關于終身學習工作者專業(yè)發(fā)展的規(guī)定。如韓國的終身教育法設專章，對終身教育工作者（終身教育士）的任職條件、職責任務、工作安置等做出規(guī)定。

關于國家終身學習立法，最近有關部門啟動了新一輪調研工作，期待調研工作能對上述問題進行深入研討，為加快國家終身學習立法進程提供研究支持。

［1］ Declaration of Conference, Timothy D. Adult education in retrospective: 60 years of CONFINTEA, UNESCO 2014: 176-177.

［2］ 聯(lián)合國教科文組織. 反思教育: 向“全球共同利益”的理念轉變？[M]. 教科文組織出版, 2015, 16-17.

［3］ 生涯教育與生涯學習[M]. [日]社會教育·生涯學習辭典, 朝倉書店, 2012: 281.

［4］ 韓民. 終身學習體系概念研究[J]. 寧波大學學報: 教育科學版, 2019(6): 42-47.

［5］ 韓民. 關于終身學習立法若干問題的思考[R]. 中國教育法制評論第13輯(2015).

［6］社會教育推進全國恊議會. 社會教育·生涯學習ハンドプック（第9版）[M]. エィデル研究所， 2017.

韓民（1958-），男，安徽宿州人，研究員，主要研究方向：教育政策、終身學習理論。E-mail: hmin@moe.edu.cn

（責任編輯 周 密）