黃靜瀟

本文系廣東省高等職業(yè)教育教學(xué)改革項(xiàng)目“道德敘事在《思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)》課教學(xué)中的應(yīng)用研究”（編號(hào)20130301013）的成果之一。

摘要：立法是推進(jìn)終身教育的關(guān)鍵因素。兩岸終身教育法律在立法目的和強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)方面存在共同點(diǎn)，但在終身教育法律適用范圍、終身教育概念界定、終身學(xué)習(xí)法與終身教育法等三方面存在較大差異。借鑒臺(tái)灣終身教育立法經(jīng)驗(yàn)，大陸應(yīng)進(jìn)一步加快中央層面的終身教育立法進(jìn)程，鼓勵(lì)地方立法并突出特色，進(jìn)一步擴(kuò)大法律適用范圍。

關(guān)鍵詞：兩岸;臺(tái)灣;大陸;終身教育;法律立法是世界各國(guó)和各地區(qū)推進(jìn)終身教育的關(guān)鍵因素，考量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的終身教育發(fā)展水平，其相關(guān)法律的完備程度和可行性是一項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)。臺(tái)灣作為較早推進(jìn)終身教育的地區(qū)，2002年就頒布了《臺(tái)灣終身學(xué)習(xí)法》[1]，有效推動(dòng)了終身教育實(shí)踐。而中國(guó)大陸終身教育經(jīng)過近二十年的發(fā)展，在立法方面也取得了一定進(jìn)展。目前共出臺(tái)地方終身教育促進(jìn)條例五部，其中包括《福建省終身教育促進(jìn)條例》[2]、《上海市終身教育促進(jìn)條例》[3]和《河北省終身教育促進(jìn)條例》[4]三部省級(jí)立法和《太原市終身教育促進(jìn)條例》[5]、《寧波市終身教育促進(jìn)條例》[6]兩部地市級(jí)立法。本文擬就上述兩岸終身教育法律進(jìn)行比較分析，為大陸終身教育立法提供參考。

一、兩岸終身教育立法進(jìn)程

兩岸終身教育立法都可追溯至20世紀(jì)中期，如成人教育政策和法規(guī)，但真正的終身教育立法卻是21世紀(jì)以來的事情。以下對(duì)于兩岸終身教育立法進(jìn)程的回顧主要限于直接的終身教育法規(guī)，適當(dāng)涉及聯(lián)系緊密的其他法規(guī)。

（一）臺(tái)灣終身教育立法進(jìn)程

臺(tái)灣終身教育立法始于20世紀(jì)80年代。1980年修訂的《社會(huì)教育法》開宗明義指出社會(huì)教育“以實(shí)施全民教育及終身教育為宗旨”，這是臺(tái)灣官方文件第一次出現(xiàn)“終身教育”。1985年臺(tái)灣“教育部”將“規(guī)劃建立終身學(xué)習(xí)社會(huì)”列為六大施政重點(diǎn)之一，并提出“實(shí)現(xiàn)終身學(xué)習(xí)社會(huì)教育改革”的專題報(bào)告。1988年的《社會(huì)教育發(fā)展計(jì)劃》提出“建立成人教育體系，達(dá)成全民教育及終身教育目標(biāo)”。1997年的《成人教育法》不僅融入終身教育的理念，而且進(jìn)一步落實(shí)了終身教育發(fā)展的保障機(jī)制。此后，臺(tái)灣將1998年定為“終身學(xué)習(xí)年”。1998年，臺(tái)灣“教育部”發(fā)表的《邁向?qū)W習(xí)社會(huì)——推展終身教育、建立學(xué)習(xí)社會(huì)》白皮書指出，“為加強(qiáng)建立終身學(xué)習(xí)法制，必須研究訂定終身教育法的可行性，俾規(guī)范終身學(xué)習(xí)的事宜”，建議由政府部門委請(qǐng)學(xué)者專家會(huì)同有關(guān)行政人員組成項(xiàng)目小組，研究訂定《終身教育法》之可行性。研究小組廣采民意，認(rèn)為應(yīng)另制定終身教育專門法規(guī)作為推展終身學(xué)習(xí)的依據(jù)，名稱以《終身教育法》為宜。1999年，臺(tái)灣決定制定終身教育法規(guī)。小組成員均認(rèn)為終身教育之推動(dòng)宜從學(xué)習(xí)者角度出發(fā)，建議將法案名稱改為《終身學(xué)習(xí)法》。《終身學(xué)習(xí)法》于2002年6月正式公布實(shí)施，成為臺(tái)灣地區(qū)終身教育實(shí)施最高指導(dǎo)原則。此后，臺(tái)灣又修訂和制定了一系列配套法律，形成了較為完備的終身教育法律體系。如2002年修訂《大學(xué)推廣教育實(shí)施辦法》和《社會(huì)教育法》，頒布《補(bǔ)習(xí)及進(jìn)修教育法》;2003年頒布《家庭教育法》，公布《終身學(xué)習(xí)法施行細(xì)則》;2006年發(fā)布《邁向高齡社會(huì)老人教育政策白皮書》;2013年修訂《家庭教育法》等。

（二）大陸終身教育立法進(jìn)程

大陸終身教育立法可分為中央和地方兩個(gè)層面。

中央層面，1993年的《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》第一次在大陸教育政策文本中使用“終身教育”概念。1995年的《中華人民共和國(guó)教育法》提出“促進(jìn)各級(jí)各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展，建立和完善終身教育體系”，第一次在大陸教育法律中確立了終身教育的地位。[7]1998年的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》第一次提出終身教育發(fā)展的目標(biāo)和時(shí)間表，同年發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》則第一次較為全面地闡述了終身教育的內(nèi)涵。2001年的《全國(guó)教育事業(yè)第十個(gè)五年計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)要在2010年基本建立終身教育制度，要于“十五”期間在構(gòu)建終身教育體系方面取得重大突破，并提出開始調(diào)研、起草《終身教育法》。[8]2004年，教育部將制定《終身學(xué)習(xí)法》草案列入立法工作計(jì)劃，2006年在基本完成《終身學(xué)習(xí)法》可行性研究并提出主體框架前提下，組織專家起草了《終身學(xué)習(xí)法》草案初稿[9]，但由于種種原因，直至目前尚未有正式出臺(tái)的具體時(shí)間表。

地方層面，大陸部分省市自2003年起就提出要制定地方終身教育法規(guī)。2003年，湖北政協(xié)委員建議湖北應(yīng)率先為“終身學(xué)習(xí)”立法;2004年，上海市提出在全國(guó)率先制定《上海市終身教育條例》;而福建省則最終走在前面，于2005年率先出臺(tái)《福建省終身教育促進(jìn)條例》。此后，上海市2011年通過了《上海市終身教育促進(jìn)條例》（2011年），《太原市終身教育促進(jìn)條例》（2012年）、《河北省終身教育促進(jìn)條例》（2014年）和《寧波市終身教育促進(jìn)條例》（2014年）相繼出臺(tái)，云南、湖北等省以及武漢等城市目前也在研究制定終身教育條例。上述地方終身教育法律的出臺(tái)，不僅為當(dāng)?shù)亟K身教育發(fā)展提供了法律保障，也推動(dòng)了國(guó)家終身教育法的立法進(jìn)程?！秶?guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出要“研究制定人才開發(fā)促進(jìn)法和終身學(xué)習(xí)等方面的法律法規(guī)”[10]。

二、兩岸終身教育法律內(nèi)容分析

（一）兩岸終身教育法律的相同點(diǎn)

1.立法目的相似

立法目的是終身教育立法的首要問題?！杜_(tái)灣終身學(xué)習(xí)法》第一條指出：“為鼓勵(lì)終身學(xué)習(xí)，推動(dòng)終身教育，增進(jìn)學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，提升國(guó)民素質(zhì)，特制定本法?！薄陡＝ㄊ〗K身教育促進(jìn)條例》第一條指出：“為發(fā)展終身教育，鼓勵(lì)終身學(xué)習(xí)，提高公民素質(zhì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例”;《上海市終身教育促進(jìn)條例》第一條指出：“為了滿足市民終身學(xué)習(xí)的需求，發(fā)展終身教育事業(yè)，推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)人的全面發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》及其他法律、行政法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際，制定本條例”;《河北省終身教育促進(jìn)條例》第一條指出：“為健全終身教育體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)，滿足公民終身學(xué)習(xí)需求，促進(jìn)人的全面發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》及其他有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例”;《太原市終身教育促進(jìn)條例》第一條指出：“為了滿足市民終身學(xué)習(xí)需求，發(fā)展終身教育事業(yè)，推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)人的全面發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》等法律法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際，制定本條例”;《寧波市終身教育促進(jìn)條例》第一條也指出：“為了滿足市民終身學(xué)習(xí)需求，促進(jìn)終身教育發(fā)展，推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》和有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際，制定本條例”。

可見，兩岸終身教育立法的目的都是為了鼓勵(lì)公民的終身學(xué)習(xí)，提升國(guó)民素質(zhì)，推動(dòng)終身教育，為終身學(xué)習(xí)提供機(jī)會(huì)。臺(tái)灣方面，20世紀(jì)80年代以來出臺(tái)的一系列相關(guān)政策法規(guī)，都明確體現(xiàn)出“建構(gòu)終身教育體系，建立終身學(xué)習(xí)社會(huì)，提升國(guó)民素質(zhì)”的指導(dǎo)思想。大陸方面，20世紀(jì)90年代提出構(gòu)建終身教育體系以來，在政策法規(guī)和終身教育實(shí)踐中，也都體現(xiàn)出與臺(tái)灣類似的發(fā)展趨勢(shì)和目標(biāo)，如建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)、構(gòu)建終身教育體系、促進(jìn)人的全面發(fā)展等。從兩岸立法目的的相似性可以看出，兩岸對(duì)終身教育重要性的認(rèn)識(shí)是相同的，通過立法指導(dǎo)和規(guī)范日益多樣化的終身教育實(shí)踐已成為一種共識(shí)。終身教育的豐富內(nèi)涵和廣闊發(fā)展空間，注定它將成為一項(xiàng)規(guī)模宏大的社會(huì)事業(yè)，將對(duì)社會(huì)發(fā)展起到戰(zhàn)略性作用，如果沒有法律法規(guī)的規(guī)范和約束，推進(jìn)終身教育幾乎是不可能的事。因此，終身教育先行國(guó)家和地區(qū)都將終身教育立法放在至關(guān)重要的位置。

2.都強(qiáng)調(diào)政府的重要性

終身教育發(fā)展的最大動(dòng)力來自政府，即便教育分權(quán)制國(guó)家也是如此。當(dāng)終身教育開始從純粹理念走向?qū)嵺`時(shí)，國(guó)家便作為主要推動(dòng)者同步介入了其發(fā)展進(jìn)程。終身教育作為一種“非自然生成”的教育實(shí)踐形式，是被人們有意識(shí)地植入現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中的，或者說是被“強(qiáng)加”給既有教育體系和受教育者的;更重要的是，終身教育是作為國(guó)家和政府實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的重要途徑而被推行的。因此，通過政策和法律外力完成這種“植入”、“強(qiáng)加”和“推行”，就顯得至關(guān)重要。

《臺(tái)灣終身學(xué)習(xí)法》規(guī)定，“本法所稱主管機(jī)關(guān)為：‘教育部、直轄市政府、縣（市）政府”，并明確了政府推進(jìn)終身學(xué)習(xí)的具體責(zé)任，即設(shè)立終身學(xué)習(xí)推展委員會(huì)、整體規(guī)劃終身學(xué)習(xí)政策、構(gòu)建學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)體系、建構(gòu)學(xué)習(xí)社會(huì)、設(shè)立終身學(xué)習(xí)基金會(huì)、建立學(xué)習(xí)成就認(rèn)證制度、提供經(jīng)費(fèi)等。大陸的五部終身教育促進(jìn)條例也都明確規(guī)定了政府推進(jìn)終身教育的責(zé)任：制定終身教育發(fā)展規(guī)劃、設(shè)立促進(jìn)委員會(huì)、協(xié)調(diào)指導(dǎo)終身教育工作、建立學(xué)分制度、提供經(jīng)費(fèi)等。

在世界終身教育潮流中，臺(tái)灣地區(qū)政府在推動(dòng)終身教育實(shí)踐方面具有高度敏銳性，起步比大陸早很多。而大陸終身教育實(shí)踐自20世紀(jì)90年代開始以來，也在政府推進(jìn)下逐步實(shí)現(xiàn)了政策化、本土化和體系化。在此過程中，終身教育作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)和舉措，體現(xiàn)出明顯的政府主導(dǎo)特征。兩岸這種政府主導(dǎo)模式雖然在法律文本中明確了政府責(zé)任，能夠有效推動(dòng)終身教育早期發(fā)展，但也導(dǎo)致作為權(quán)利的終身學(xué)習(xí)意識(shí)的缺失。從兩岸終身教育法律文本表述看，都把立法目的單純看做“滿足和促進(jìn)公民終身學(xué)習(xí)需求”的活動(dòng)，相對(duì)忽視了保障公民“學(xué)習(xí)權(quán)”的政府義務(wù)?！肮倘?，當(dāng)終身教育尚未成為一般市民的自覺行為或市民尚未形成終身學(xué)習(xí)自主意識(shí)之前，代表公權(quán)力的政府確實(shí)需要起到推動(dòng)與促進(jìn)作用”[11]，但作為具有先導(dǎo)性和長(zhǎng)期約束性的法律法規(guī)，對(duì)公民終身學(xué)習(xí)權(quán)利的忽視是不恰當(dāng)?shù)?。因此，兩岸終身教育的這種立法意識(shí)和理念與世界發(fā)達(dá)國(guó)家仍有一定距離。

（二）兩岸終身教育法律的差異

1.終身教育法律適用范圍不同

終身教育立法中關(guān)乎理論和實(shí)踐的一個(gè)重要問題是立法適用范圍問題?！杜_(tái)灣終身學(xué)習(xí)法》第三條規(guī)定：“終身學(xué)習(xí)機(jī)構(gòu)指提供學(xué)習(xí)活動(dòng)之學(xué)校、機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)及團(tuán)體”;第七條規(guī)定：“終身學(xué)習(xí)機(jī)構(gòu)提供學(xué)習(xí)之內(nèi)容，依其層級(jí)，應(yīng)重視學(xué)前教育、國(guó)民教育、中等教育、高等教育之銜接;依其性質(zhì)，應(yīng)加強(qiáng)正規(guī)教育與非正規(guī)教育之統(tǒng)整”;第八條規(guī)定：“各級(jí)各類學(xué)校在學(xué)習(xí)活動(dòng)中應(yīng)培養(yǎng)學(xué)生終身學(xué)習(xí)之理念、態(tài)度、能力及方法，并建立其終身學(xué)習(xí)之習(xí)慣”。而大陸的五部終身教育促進(jìn)條例都在第二條作出如下相似規(guī)定：本條例適用于本行政區(qū)域內(nèi)現(xiàn)代國(guó)民教育體系之外有組織的終身教育活動(dòng)。由此可見，兩岸終身教育立法的適用范圍存在很大差異，《臺(tái)灣終身學(xué)習(xí)法》適用于包括國(guó)民教育體系在內(nèi)的各級(jí)各類教育，而大陸五部條例則只適用于國(guó)民教育體系以外的教育活動(dòng)，作為終身教育重要組成部分的國(guó)民教育體系被排除在外。

臺(tái)灣終身教育立法對(duì)終身教育和終身學(xué)習(xí)的理解符合概念應(yīng)有之內(nèi)涵，只有建立以國(guó)民教育體系為主體的完備的終身教育體系，學(xué)習(xí)社會(huì)才能真正實(shí)現(xiàn)。大陸將國(guó)民教育體系排除在終身教育立法之外固然受諸多因素影響，但根本上反映出對(duì)“終身教育”內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)存在問題。20世紀(jì)80年代終身教育思想傳入我國(guó)大陸后，“終身教育”一直作為涵蓋所有教育的范疇存在，這種認(rèn)識(shí)符合保羅·朗格讓對(duì)終身教育的定義。但十六屆二中全會(huì)公報(bào)中“構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)民教育體系和終身教育體系”的表述卻導(dǎo)致學(xué)界對(duì)于終身教育內(nèi)涵的爭(zhēng)論。雖然爭(zhēng)論的最終結(jié)論逐漸統(tǒng)一為終身教育涵蓋國(guó)民教育體系，但政府卻一直堅(jiān)持十六屆二中全會(huì)公報(bào)的觀點(diǎn)，直至《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，這種觀點(diǎn)仍在沿用。規(guī)劃綱要提出了“現(xiàn)代國(guó)民教育體系更加完善，終身教育體系基本形成”的戰(zhàn)略目標(biāo)，并在發(fā)展任務(wù)中將構(gòu)建終身教育體系放在繼續(xù)教育條目下，這明確表明終身教育體系是不包含國(guó)民教育體系的。

2.終身教育概念界定方面的差異

如前所述，法律適用范圍問題反映出對(duì)“終身教育”的理解，也反映出目前理論研究與終身教育實(shí)踐對(duì)“終身教育”內(nèi)涵存在的分歧。因此，終身教育法律應(yīng)結(jié)合本法律適用范圍和基本理念對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行界定，這既是保證該法律準(zhǔn)確實(shí)施的關(guān)鍵，也是避免更大爭(zhēng)論的前提。

《臺(tái)灣終身學(xué)習(xí)法》第三條對(duì)終身學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)機(jī)構(gòu)、正規(guī)教育、非正規(guī)教育、社區(qū)大學(xué)、回流教育、學(xué)習(xí)型組織、帶薪學(xué)習(xí)制度等概念進(jìn)行了明確界定，保證了該法律條文的清晰性和可操作性。而大陸的五部終身教育促進(jìn)條例并未對(duì)“終身教育”及相關(guān)概念進(jìn)行界定，這很容易在實(shí)踐中產(chǎn)生誤解和多種解釋，導(dǎo)致法律執(zhí)行困難，這在大陸終身教育實(shí)踐中已有所顯現(xiàn)。目前大陸各地的終身教育實(shí)踐，存在理論研究與實(shí)踐脫節(jié)、實(shí)踐缺乏理論指導(dǎo)、終身教育理解簡(jiǎn)單化的傾向，而作為理論研究與實(shí)踐操作中間環(huán)節(jié)的政策法律又沒能發(fā)揮應(yīng)有的中介功能，沒有反映終身教育理論研究的成熟觀點(diǎn)，無法有效指導(dǎo)和約束終身教育實(shí)踐，不能不說是目前大陸終身教育立法的一個(gè)重要問題。

3.終身學(xué)習(xí)法和終身教育法的區(qū)別

終身教育和終身學(xué)習(xí)是兩個(gè)緊密聯(lián)系而有所區(qū)別的概念，本文前面的論述一直將二者合二為一使用，但細(xì)究起來，它們的區(qū)別還是很大的。終身教育和終身學(xué)習(xí)是一個(gè)事物的兩個(gè)方面，終身教育是站在教育及其提供者的角度，為人們提供能夠隨時(shí)隨地學(xué)習(xí)的教育制度和教育機(jī)會(huì);而終身學(xué)習(xí)則是站在個(gè)體的角度，表示一個(gè)人在其生命過程中所從事的各種學(xué)習(xí)活動(dòng)以及進(jìn)行這種學(xué)習(xí)活動(dòng)的意識(shí)和能力。而反映在立法方面，命名為“終身教育法”還是“終身學(xué)習(xí)法”，體現(xiàn)的是立法者的立場(chǎng)和角度。這一點(diǎn)上，兩岸終身教育立法存在差異。

臺(tái)灣終身教育立法最終選擇命名為《終身學(xué)習(xí)法》，其立法宗旨、目標(biāo)都定位于促進(jìn)個(gè)體的終身學(xué)習(xí)，政府和社會(huì)的工作是盡可能提供終身學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。而大陸目前的五部終身教育法規(guī)都命名為“終身教育促進(jìn)條例”，是站在政府和教育的角度，以建立終身教育體系為主要目標(biāo)。兩種選擇反映出兩岸不同的立法理念。《臺(tái)灣終身學(xué)習(xí)法》的立法著眼點(diǎn)是學(xué)習(xí)型社會(huì)的細(xì)胞——學(xué)習(xí)型個(gè)人，它從推動(dòng)學(xué)習(xí)者終身學(xué)習(xí)的角度出發(fā)，圍繞造就終身學(xué)習(xí)者提供一系列服務(wù)項(xiàng)目。這從一個(gè)側(cè)面反映出《臺(tái)灣終身學(xué)習(xí)法》的立法起點(diǎn)較高，屬于全面法。[12]而大陸方面，福建省在制訂《終身教育促進(jìn)條例》時(shí)也曾對(duì)用“終身教育”還是用“終身學(xué)習(xí)”進(jìn)行過爭(zhēng)論。最終選用“終身教育”，是因?yàn)榱⒎ㄕ哒J(rèn)為“發(fā)展終身教育、推動(dòng)終身學(xué)習(xí)由政府來抓比較有優(yōu)勢(shì)、有力度，應(yīng)當(dāng)以各級(jí)政府為主導(dǎo)加以推動(dòng)”[13]?？梢姡箨懡K身教育立法的著眼點(diǎn)是終身教育的平臺(tái)——終身教育體系，它側(cè)重于促進(jìn)和規(guī)范各級(jí)政府、機(jī)構(gòu)發(fā)展終身教育的責(zé)任和義務(wù)，是促進(jìn)法而不是全面法。

三、大陸終身教育立法之改進(jìn)

通過比較可以看出，臺(tái)灣終身教育立法在很多方面走在了大陸前面，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。大陸終身教育立法應(yīng)該在以下方面作出努力。

（一）加快中央層面立法進(jìn)程

大陸終身教育立法尚處于起步階段，中央層面的立法遲遲未見進(jìn)展，地方立法也只有五部，這與中央提出的構(gòu)建終身教育體系、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)目標(biāo)極不相稱。目前中央終身教育立法存在的主要問題包括：（1）政策文件多，法律法規(guī)少。20世紀(jì)90年代以來，中央政府出臺(tái)了大量終身教育政策性文件，但在終身教育立法問題上卻相對(duì)滯后，這種傾向于依靠政策而不是法律的做法很難實(shí)現(xiàn)終身教育的健康發(fā)展。（2）相關(guān)法律多，直接立法少。中央政府已經(jīng)頒布實(shí)施的各種教育法律，幾乎都對(duì)終身教育的地位與建立終身教育體系予以認(rèn)可，但終身教育直接立法工作卻相對(duì)緩慢。（3）中央立法滯后于地方。終身教育是一個(gè)完整的體系，其縱橫延伸的覆蓋性及其不可分割的體系屬性，決定了立法定位理應(yīng)屬于國(guó)家教育基本法的范疇。但大陸終身教育立法明顯體現(xiàn)出由下而上的發(fā)展趨勢(shì)。中央立法的缺失，不僅使終身教育發(fā)展失去了法律保障，也使終身教育地方立法缺乏上位法的指導(dǎo)授權(quán)。在國(guó)家終身教育法出臺(tái)前，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)，顯然存在缺乏上位法指導(dǎo)與授權(quán)的先天不足。

大陸中央層面的終身教育立法應(yīng)作出以下努力：第一，加快中央層面終身教育立法進(jìn)程。目前大陸已初步具備終身教育立法的思想基礎(chǔ)、社會(huì)基礎(chǔ)和立法實(shí)踐基礎(chǔ)，加上大陸終身教育實(shí)踐不斷深入對(duì)終身教育立法的要求，中央層面的終身教育立法勢(shì)在必行。第二，體現(xiàn)中央層面法律的全局性和指導(dǎo)性。大陸經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育發(fā)展的不均衡性以及終身教育的多樣性，決定了中央終身教育法律應(yīng)是體現(xiàn)基本制度和方向的法律，宜寬不宜細(xì)，為各地方終身教育立法留下一定空間;應(yīng)從全局高度出發(fā)，全面調(diào)整和規(guī)范終身教育活動(dòng)及其社會(huì)關(guān)系。終身教育法律的制定和實(shí)施，不僅限于教育部門，還涉及政府其他部門以及社會(huì)團(tuán)體，終身教育法律應(yīng)對(duì)此作出規(guī)范。

（二）地方立法應(yīng)突出特色

地方終身教育立法應(yīng)突出本地特色，是由終身教育發(fā)展的區(qū)域差異和多樣性決定的。大陸終身教育體系構(gòu)建和學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)面臨區(qū)域經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展極大差異的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，在未來相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，這些差異都將對(duì)終身教育發(fā)展產(chǎn)生影響。因此，大陸終身教育體系構(gòu)建將不會(huì)齊頭并進(jìn)，終身教育的區(qū)域非均衡發(fā)展和梯度推進(jìn)將是必然趨勢(shì)。同時(shí)，“由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和區(qū)域差異、人民生活水平與質(zhì)量的差異，我國(guó)在構(gòu)建終身學(xué)習(xí)體系的類別形式、教育內(nèi)容和人才培養(yǎng)方式等方面，呈現(xiàn)更加多樣化的格局，這也是我國(guó)終身學(xué)習(xí)體系建設(shè)的重要特色”[14]。

可以斷言，隨著各地終身教育的深入發(fā)展，各地政府對(duì)終身教育立法問題將更加重視，地方終身教育發(fā)展的法制時(shí)代必將來臨。目前，繼福建、上海、河北、太原和寧波之后，江蘇、云南、湖北等省以及武漢等城市都提出了終身教育立法計(jì)劃。這些地方立法應(yīng)更加重視特色性原則，提高立法的適切性，既要立足自身，考慮本地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和教育發(fā)展實(shí)際，又要放眼世界，汲取國(guó)外和國(guó)內(nèi)其他地方終身教育立法的成功經(jīng)驗(yàn)，使本地區(qū)終身教育立法既體現(xiàn)終身教育發(fā)展的共性特征，又充分體現(xiàn)本地區(qū)終身教育發(fā)展的特色。

（三）擴(kuò)大法律適用范圍

目前大陸的五部地方終身教育法規(guī)都將國(guó)民教育體系排除在外，存在立法適用范圍縮小問題。究其原因，一是對(duì)“終身教育”概念理解的偏差，二是受現(xiàn)實(shí)條件制約不得已而為之。但無論怎樣，這種縮小立法適用范圍的做法都難以滿足終身教育的發(fā)展需要。因?yàn)殡S著終身教育理念的深入人心，國(guó)民教育體系的終身化趨勢(shì)將愈加明顯，終身教育立法必須預(yù)見到這種趨勢(shì)，通過擴(kuò)大適用范圍引領(lǐng)國(guó)民教育體系中各級(jí)各類教育的終身化，這一點(diǎn)在中央立法層面尤為重要。

擴(kuò)大終身教育立法適用范圍，需要解決終身教育立法屬于“大教育法”還是“小教育法”問題。如果基于“終身教育是包括各級(jí)各類教育”的“大教育”概念進(jìn)行立法，就等于在現(xiàn)行《教育法》之外再立一部《教育法》，這樣還不如按照終身教育理念修訂現(xiàn)行《教育法》;如果基于“非國(guó)民教育系列”的“小教育”概念進(jìn)行終身教育立法，則會(huì)帶來立法概念不清的問題。[15]鑒于目前大陸教育發(fā)展?fàn)顩r，一步到位修改現(xiàn)有教育法，使之成為體現(xiàn)終身教育理念的“大教育法”還不成熟，但在教育法之外的終身教育立法中，不能因條件所限而縮小適用范圍，而應(yīng)按照終身教育的學(xué)術(shù)本義明確立法適用范圍，至于何時(shí)能真正實(shí)現(xiàn)所有教育形式的終身化，則是后續(xù)發(fā)展問題，不影響立法的存在。更何況，在部分發(fā)達(dá)地區(qū)，教育發(fā)展已經(jīng)為各級(jí)各類教育的終身化提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。例如《上海市中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》就別具一格，以終身教育理念作為未來十年上海市教育發(fā)展的核心指導(dǎo)思想。其序言開宗明義，指出教育是“為了每一個(gè)學(xué)生的終身發(fā)展”，為此，各級(jí)各類教育都應(yīng)秉承這一理念。[16]上海市終身教育發(fā)展戰(zhàn)略所透射出的“終身教育是涵蓋各級(jí)各類教育的教育體系”這一理念，說明其終身教育政策已開始回歸“終身教育”的應(yīng)有之義。雖然這一理念沒有體現(xiàn)在2011年的《上海市終身教育促進(jìn)條例》中，但已經(jīng)為后續(xù)的立法修訂奠定了基礎(chǔ)。

綜上所述，兩岸終身教育立法存在一定的相同之處，但臺(tái)灣終身教育實(shí)踐和立法發(fā)展較早，很多經(jīng)驗(yàn)值得大陸借鑒。當(dāng)然，大陸終身教育發(fā)展面臨的環(huán)境要比臺(tái)灣復(fù)雜得多，絕非一部終身教育法律就能規(guī)范得了，必須是中央立法和地方立法互相配合，才能有效推進(jìn)終身教育發(fā)展。因此，大陸終身教育立法不僅需要中央層面積極推進(jìn)，更要重視地方立法的重要意義。各地區(qū)發(fā)展的不平衡性決定了終身教育體系將是由不同層次的區(qū)域終身教育體系構(gòu)成的金字塔系統(tǒng)，必須通過地方終身教育立法，才能保證這一體系的特色化和多樣化特征。因此，大陸未來的終身教育法律體系將是以中央終身教育法律為宏觀指導(dǎo)、以多樣化和特色化的地方終身教育法律為主體的法律系統(tǒng)。

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